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摘 要 本文概述了内蒙古土地纠纷的类型、特点及其成因，并叙述了土地纠纷化解机制存在的问题，提出了完善和创新土地纠纷的预防与化解机制的对策。
关键词 内蒙古 土地纠纷 化解机制
作者简介：苏雅拉、陈红宇，内蒙古社会科学院研究员；刘洋，内蒙古农业厅。
中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-153-04
近年来国家各项惠农政策的贯彻落实，农村牧区土地草原是农牧民的不动产，是赖以生存的生产资料。土地、草场流转征收、征用直接关系到农牧民切身利益和经济社会发展，如果处理不好，在目前频频出现的诸多矛盾和问题，就会影响农村牧区的和谐稳定和持续发展。为了更好地解决农村牧区土地（草牧场）纠纷，2015年中央一号文件明确提出“完善法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护”，要从法律途经化解农村牧区的土地（草牧场）纠纷。尽管这样，我区农村牧区土地（草牧场）纠纷化解机制仍然存在着不少问题，土地（草牧场）纠纷上访的案件逐年呈上升趋势。因此，课题组今年先后去鄂尔多斯市乌审旗、伊金霍洛旗，锡林郭勒盟正镶黄旗进行了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、 调查情况概述
（一）乌审旗
近年来，随着土地纠纷案件的不断上升，乌审旗政府高度重视土地纠纷案件仲裁调解工作。2014年9月，专门成立了农村土地承包仲裁委员会，目的通过仲裁委员会及时便捷地处理土地纠纷，仲裁委员会办公室设在旗农牧业局，负责土地纠纷仲裁的日常工作；在苏木镇和嘎查村均成立了土地承包纠纷调解委员会，负责基层土地承包纠纷调解工作。到2015年8月25日为止，已登记土地纠纷仲裁案件152件，受理案件68起，占登记案件的44.7%，已开庭审理案件38起，其中调解9起，裁决29起。
（二）锡盟镶黄旗
近年来，锡盟镶黄旗草牧场征占引发的矛盾纠纷案也在不断出现，2011年发生111起，2012年发生率达到高峰，达到628起，但旗政府高度重视侵害农牧民利益的草牧场矛盾纠纷案，及时加强监管，进行排查化解，因此，2013年发生率大幅度下降，发生了78起，2014年又有所回升，达到115起，但没有1起因草牧场征占用地出现纠纷而越级上访案件。如：2011年对53家征用、损坏、占用牧民草场的企业，收取草原补偿费、植被恢复费等相关费用730万元，按草场补偿费、安置补助费、附着物补偿费等项目，将收取的730万元全部发放给了牧民。
二、 土地纠纷的类型、特点及其成因
随着我国惠农惠牧政策力度的加大，农牧民对土地（草牧场）经营权、使用权的认识也在不断提高，维权的意识不断增强，因而因土地（草牧场）产生的纠纷不断增多。
要化解土地（草牧场）纠纷，必须首先研究分析产生纠纷的根源、类型、特点及其成因，才能真正找到解决土地纠纷的切入点，更好地化解纠纷。我们从调查中发现，土地（草牧场）纠纷产生的原因比较复杂，有些土地（草牧场）纠纷涉及到很多部门，如：土地、草原、林业、企业、经管、部队等等。这给调解和处理带来一定的难度。我们现将土地（草牧场）纠纷的类型、特点及其原因归纳分析如下：
（一） 土地纠纷的类型
1.所有权不明确或者与实地地理位置和面积不符。在1984年开始第一轮承包时，人们对土地、草原重要性认识不足，对承包经营政策理解不透。所以划分嘎查村、小组的土地、草原进行了粗线条的划分。虽为嘎查村颁发了所有权证，但不够精确，很多地方边界界限不明确。
2.给各农牧户划分承包土地草场也是如此。承包土地（草牧场）经营权产生的纠纷主要有：因对国家土地、草原方面政策、法规宣传不到位，农牧民对土地、草原的法律意识淡薄，发包方与承包方的权力义务掌握不透，承包合同不规范、性质、方法及订立合同（协议）不规范签订后，土地流转性质、方法及订立合同反悔合同引起的纠纷和承包经营权继承而产生的纠纷。如：乌审旗嘎鲁图镇巴音柴当嘎查牛兴有和王广清的土地纠纷案，因承土地流转后反悔而产生的纠纷。还有2015年9月乌审旗乌兰陶拉盖镇巴音高勒嘎查牧民帮哈来给乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请草原承包合同纠纷案。内容如下：2002年1月29日申请人与被申请人签订了一份草场转包合同。帮哈来为甲方（申请人），巴德玛格日勒为乙方（被申请人）。合同内容：一、经甲乙双方协商，甲方将自己的草原340亩（包括水地、树木、铁丝网）全部转包给乙方使用。期限为24年（自2002年至2026年）。二、承包费为5000元，乙方一次性付清。三、关于该草原所产生的一切税务经费由乙方承担并上交。四、双方如有违约，按《中华人民共和国合同法》执行。
申请人认为：第一，被申请人（乙方）严重违约，随意改变土地用途。甲方将该草场转包给乙方时有10亩饲草地（水浇地），其余全部是放牧的好草场（乙方把转包的340亩外实际甲方其他160亩草场无偿占用，共500亩草场全部使用）。乙方承包之后连年擅自开垦耕种，不听甲方多次劝阻，现已扩大到28亩。因为进行掠夺性生产经营，造成草场植被严重破坏，已经沙化退化。为劝阻乙方继续开垦，甲方于2013年10月底去拉设网围栏阻止，但乙方不但不听劝阻，反而大动干戈，要动手打起来，幸好当时乌兰陶拉盖派出所派警制止了事态（现场照片在乌兰陶拉盖派出所）。于2015年4月26日甲方又去阻止开垦种植，但劝阻仍然无效。第二，乱砍盗伐。甲方将该草场转包乙方时，植有600棵左右防护林。这些树木经过20多年养护、修剪浇灌，平均长成直径约10-12公分、高度8米左右大树，完全成为较好的防护林带，起到了防风固沙、水土保持、保护草场的作用。但乙方承包之后乱砍盗伐、毁林垦地，现仅剩下100棵左右。甲方将该地转包给乙方时，树木不是卖给他的，是作为防护林使用。所以非转包其所有权，但乙方未经甲方协商，擅自乱砍盗伐进行侵权，违反了《侵权责任法》，应承担侵权责任。按照《侵权责任法》第十五条：（一）停止侵害；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）赔偿损失的规定，应当赔偿经济损失。第三，合同显失公平。2002年时，出租一亩水浇地社会价约200元，出租十亩水浇地应为2000元，出租24年=48000元；一亩一等草场6元，330亩€？元€？4年=47520元。水浇地价钱和草场价钱相加95520元。可是合同约定才5000元，少约定19倍。另外，自订立起甲方一直无偿使用甲方三间住房、院套和水井。第四，内容有重大误解订立。该合同第三条“关于该草原所产生的一切税务经费由乙方承担并上交。”合同订立于2002年，全自治区牧区草原一切税费一律取消是2001年。然而甲方误认为照缴税费，在不知情的情况下订立，存在重大误解。 3.土地流转方式不规范导致的纠纷。土地（草牧场）流转方式不规范主要表现在：第一，流转方式不规范，大多是口头协议，没有签订书面合同。第二，流转机制不健全，没有相关单位的同意盖章，没有规范的流转档案。第三，流转合同含义表述不清，没有明确的流转期限、流转面积不实、一些变化因素在承包中没有很好地考虑等。如：乌审旗无定河镇堵圪湾村六社和社员王兴荣的土地纠纷案，只是大队书记、公社书记的口头协议，没有签订书面合同，因而引发的纠纷。
4.土地征用引发的纠纷。土地（草牧场）征用引发的纠纷主要有：第一，一些地方政府和企业忽略和漠视征地应有的法律程序，如：以租代征，补偿过低，从而引发纠纷。第二，征地补偿安置制度设计上存在着问题，不能公平、公正、公开地进行征地。第三，政府和企业拖欠农牧民征地补偿费用。如：2011年锡盟9家企业拖欠牧民草牧场补偿费 48.4万元，从而引发纠纷。再如：伊金霍洛旗乌兰木伦镇苏勒德霍洛村七社村民杨文玉反映的情况。2014年5月份，旗矿区生态环境恢复补偿办来他们村办理征地补偿事宜。当时清点他的葡萄树时补偿办的工作人员不认真，把他的七万多株葡萄树按一万五千多株登记了，本来直径是4-8厘米的初果树（按规定每株补偿200元）登记成4厘米以下的幼果树（每株补偿4-10元）。如果按补偿办登记的数量和质量补偿的话，杨文玉只能得到15万元的补偿费。实际给他造成几百万元的经济损失。补偿办登记的数量和质量与事实不符，当时杨文玉拒绝签字。直到现在这一问题都没有得到解决。
5.外出务工人员回乡出现的土地纠纷。外出务工人员回乡出现的土地（草牧场）纠纷主要表现在：第一，外出务工人员将承包地（草牧场）弃地、撂荒，从村（嘎查）在第二轮土地（草牧场）承包看，没有把承包工作落实到位，从而引发土地（草牧场）纠纷。第二，村（嘎查）越俎代疱，强制收回外出务工人员承包地（草牧场），然后发包给本村（嘎查）以外的单位或个人，发生的纠纷。第三，近年来，随着国家惠农惠牧政策的出台、政策性补贴多起来，有利于当地务农务牧，外出务工人员回乡想把流转出去的土地（草牧场）收回使用，进而引发纠纷。如：巴彦淖尔市一些旗县，在第二轮土地承包时，外出务工人员没有回乡参加延包，村集体将外出务工人员承包地发包给其它农户耕种，并签订了承包合同，后来许多外出务工人员返乡要地，出现无地农民问题。
（二） 土地（草牧场）纠纷的特点
1.多样性。土地（草牧场）纠纷的多样性表现在：有因村（嘎查）的机动地引发的纠纷，有因土地（草牧场）所有权不明引发的纠纷，有因承包权流转引发的纠纷，有因合同引发的纠纷，还有因界限不明、过牧滥牧引发的纠纷等等。
2. 群体性。土地（草牧场）纠纷案往往涉及面广、人员较多，有的是在承包、流转、征用过程中，村（嘎查）干部不按规定公平、公正、公开进行，而搞暗箱操作，人情交易，损害了村民利益，引发民众不满。有的是政府、企业征用土地（草牧场）没有对民众兑现合理补偿，从而引发的纠纷。这些纠纷涉及到农牧民切身利益，从而引发群体上访或群体事件的发生。
3.复杂性。引发土地（草牧场）纠纷的原因非常复杂，有因利益冲突引发的，有因第二次承包工作没有落实到位而引发的，也有因承包、流转、征用过程中违背有关政策法规程序引发的，还有因承包、流转过程中，合同不规范引发的。因此，在案件审理、调解过程中，难以举证、化解矛盾难。
4.长期性。土地所有制度是我国农村牧区基本经济制度。随着我国工业化、城镇化和农牧业现代化进程，工业用地和城镇建设用地大量增加，使相对静止的土地草原出现在动态中，土地（草牧场）升值，从而增加了农牧民对土地（草牧场）经营权的争夺，因此，农村牧区土地（草牧场）纠纷将会长期存在。
（三） 土地纠纷产生的原因
1.利益趋动。利益趋动是产生土地（草牧场）纠纷的主要成因。如：第一，基层干部在土地分配、流转和补偿等一系列工作中，私用公权，恶性，损害了部分农牧民利益；第二，在城镇发展中，地方政府将征收的土地（草牧场）出让给开发商或企业，官商勾结，从中获利。同时，对失地农牧民缺少妥善的安置和补偿，强行拆迁剥夺农牧民利益和权利；第三，在农村牧区道路建设中，征地补偿标准差异很大，与被征地农牧民签补偿协议不公开、不公正，嘎查村越俎代庖、产生的纠纷。补偿款不到位，引发的纠纷。
2.法律意识淡薄。法律意识淡薄主要表现在：第一，在农村牧区土地（草牧场）承包、流转过程中，由于法律意识淡薄，没有依法按规定程序签订合同，往往只是口头协议，出现利益冲突时，合同双方出现矛盾往往出现出租反悔，要求终止协议；或签订合同内容含糊、约定不明确、执行过程中双方对合同内容解释不一致，引发纠纷；或因没有依法报批备案，引发的纠纷。第二，一些农牧民同村（嘎查）委会因承包经营权产生纠纷，不是依靠法律解决问题，而是采取抢夺、侵占和毁坏土地（草牧场）等违法行为解决，从而激化了矛盾。第三，一些承包户或村（嘎查）委会，法律意识淡薄，在没有办理土地（草牧场）权属变更登记的之前，擅自改变土地（草牧场）用途，侵害了农牧民集体利益。第四，一部分农区以村规民俗处理出嫁女、离婚女的土地，搏夺其土地使用权利，严重侵害了妇女合法权益。
3. 流转程序缺乏公开性和透明度。程序缺乏公开性和透明度主要表现在：第一，在农村牧区土地（草牧场）第二次承包、流转过程中，不按程序公开、透明发包、流转，而是暗箱操作，人情发包、流转，有意或无意地侵犯了农牧民土地（草牧场）承包权益，进而引发纠纷。第二，在农村牧区基础设施建设和城镇化建设过程中，往往存在私下交易。如：建设方为赶进度，减少工程延误造成的损失，往往被迫对“难缠户”、“钉子户”进行超额补偿，这些补偿对工程前期得到补偿的农牧民来说，缺少公开性和透明度，造成心理失衡，因而引发纠纷。
4.政府监管缺失。政府监管缺失主要表现在：第一，政府土地管理部门在土地（草牧场）承包、（草牧场）流转和征用过程中，责任心不强，办证手续不全，工作流于形式，未按规定进行实地勘查测量，而是按村（嘎查）委会或个人所报的方位、数量、土地（草牧场）类型进行统计登记，致使统计资料失真，导致一地多证、有地无证、有证无地等产生的地籍管理不规范的问题。第二，在第二次土地（草牧场）承包、土地流转中，一些地方政府由于缺少必要的监督措施，致使农村牧区土地（草牧场）承包合同签订备案审查工作不到位，导致土地（草牧场）权属不明，土地（草牧场）纠纷问题频频发生。第三，一些基层干部对土地（草牧场）流转的政策掌握不透，对土地（草牧场）流转内容、方式、意义宣传、指导、服务缺位，土地供求信息不畅，流转合同不规范，权力义务不清，档案缺乏管理等等，导致流转双方产生纠纷。 三、 土地纠纷化解机制存在的问题
（一）民众利益表达机制不完善
主要体现在：第一，农牧民文化水平较低，政策法规知识浅薄，在表述真心意思不够恰当，因而发生流转纠纷，将合法诉求常常以非法形式表达，致使土地纠纷更加难以解决。第二，一些地方政府缺乏与民意沟通，喜欢任性行政，独断专行，对关乎农牧民土地（草牧场）使用的事情，常常习惯于“代民做主”，从而导致群众不满、失去民意，引起民众上访。第三，基层民主生活不健全，缺乏制度层面上多元利益表达机制，从而导致农牧民缺少土地（草牧场）使用权的决策参与权、知情权和监督权，也使相关部门对土地（草牧场）纠纷采集、分析、预警、监督等工作难以进行。
（二）民众权益保障机制不健全
主要体现在：第一，缺少以政策和法律法规保护失地农牧民权益，在土地（草牧场）征用过程中，农牧民往往与土地征用者处于非平等地位，因而在征地补偿上问题上被征地农牧民不知地价标准没有讨价还价的余地，利益受损。第二，在就业安置上，没有保障。市场经济使得失地农牧民再就业，必须进入劳动力市场，政府在培训政策、创业政策、劳动力市场政策中缺少对失地农牧民的保护政策，在劳动力市场技能竞争中，失地农牧民往往处于劣势。
（三）预防纠纷能力差、处置能力不强
主要表现在：第一，一些基层调处人员，大多是兼职进行调处，素质较低，理论基础差，工作经验少，在土地纠纷中不能很好地把握政策与法律的衔接点，对纠纷不能进行调处，遇到土地纠纷能推则推，能拖则拖。第二，一些基层干部缺乏细致严谨的工作态度，不能立足于实际，以情、以理地做大量无谓工作，及早、及小、抓苗头，对可能造成社会影响的重大土地（草牧场）纠纷，不能及时有效地进行预防，而是进行掩盖、谎报、缓报，致使矛盾激化升级和群体越级上访事件的发生，从而造成更为严重的后果。第三，土地审批机关缺少对用地项目可能造成影响的慎重调查，又缺少权威第三方的监督，更不允许被征用方全程参与和表达意见，导致各类违法违规项目获批用地，这些违法违规项目给当地造成高污染、高消耗、高破坏，在周围环境安全构成危险，土地（草牧场）纠纷案难以预防，处置起来也愈来愈复杂。
（四）机制多元互动协调能力弱
土地（草牧场）纠纷成因复杂，敏感性大，政策性强，纠纷化解难度大。许多土地（草牧场）纠纷因不符合诉讼规定，法院不予受理；还有许多土地（草牧场）纠纷因涉及面广，牵扯部门多，基层政府也无能为力难以解决。如：因拆迁法律法规和政策不完善导致的土地（草场）纠纷；再如：因上级政府人员直接干涉，导致征地各环节职权不清，对被征地人权利受到侵害。这些纠纷的产生，主要是由于政府监督、监管不到位，审计、纪检、监察部门不能全程跟踪、协调联动，社会民间组织、中介组织和民众个体参与度低，没有形成多元互动、协调共治模式，才导致土地（草牧场）纠纷不断增加，矛盾不断加剧。
（五）纠纷处置成本高
随着土地（草牧场）纠纷的不断增加，如不能及时化解，就会使简单的土地问题复杂化，极易造成矛盾激化升级，发展成群体性事件，也会加大处置的成本。处置成本加大主要表现在：第一，政治成本。群体性土地（草牧场）纠纷，如不能从源头及时化解，极易造成不断重访、越访、闹访、緾访和过激上访，这些上访极易产生“蝴蝶效应”，扩大其影响，造成更多的人对政府产生不满情绪，影响党和政府的形象，影响党的向心力，进而削弱党和政府的感召力。第二，行政成本。土地纠纷的越级上访，各级政府和相关部门为稳控和劝返，都要花费大量人力、物力和财力，这必然增大了行政成本。第三，经济成本。土地（草牧场）纠纷拖的时间越长，就会增加纠纷主体人的上访次数，上访成本也会随着增加，其诉求也会增加。如：草牧场征地补偿的上访，随着时间的推移，征地补偿款在不断贬值，上访者也会随着时间的推移，要求政府或相关部门增加其补偿数额。
四、 完善和创新土地纠纷的预防与化解机制
改革开放前，我国土地监管和土地行政决策过程都是由地方政府单一主体自上而下地运行权力进行的，第三部门组织、社会公众和媒体等在土地行政决策过程中基本不参与，随着我国对外开放的不断扩大和新社会治理理论的兴起，完善和创新土地纠纷的预防与化解机制，减少因土地纠纷引发的越级上访，已成为社会发展的必然。为有效地化解土地纠纷，必须做好以下工作：
（一）依法规范政府对土地的监管
第一，要从法律和规章上明确土地监管主体，明确相关部门的管理权限和监督检查权限，避免多头管理，多头不管的局面。第二，建立和完善多方参与的土地监管机制，逐步形成由政府主导，多部门联动，民众广泛参与的土地多元互动监管机制，以保障民众知情权、表达权、参与权和监督权。第三，从法律法规上明确不同类型土地资源的共同监管责任，切实维护好土地资源管理秩序，减少因监管不到位引发的土地纠纷，促进社会和諧稳定和地方经济的快速发展。
（二）从源头预防土地纠纷的发生
第一，加强地方政府行政执法和规范化建设，保持土地政策的稳定性，在相关政策制定上，兼顾效率与公平的价值取向，避免官员利用公权对私权的侵害，维护农牧民正当权益。如：锡盟农牧业局为加强行政执法规范化建设，对各单位岗位职权进行分项梳理，填写了《锡盟农牧业局机关和局属单位工作职权目录表》，绘制了《权力运行流程图》。共制定职权目录 262条，绘制权利运行流程图 171 个，以防止公权对私权的损害。第二，要对以往产生的土地（草牧场）纠纷进行梳理，查明其诱发原因、事实真相、表现形式、发展趋势、危害影响以及化解难度，对可能重复出现的问题和矛盾提前预防，以避免同一问题反复出现。如：镶黄旗政府针对企业拖欠牧民草牧场补偿费问题，每年进行适时催缴工作，避免因草牧场补偿费引发的纠纷发生。第三，建立长效预警机制，对可能发生土地纠纷的苗头性、倾向性信息进行排查，及时报送和处理。如：2014年镶黄旗针对草场矛盾纠纷较多的情况，派出各级干部通过深入牧户家中摸底调查，并对问题进行了梳理，制定出《全旗化解草牧场纠纷时间表》，共处理因使用草原引发的矛盾115起。没有发生一起因草牧场征占用出现纠纷而越级上访案件。第四，深入到农村牧区，做好土地承包、流转和征用的法制宣传和文化引导工作，使土地经营和流转活动，依法、合理、有序地进行。 （三）加强和完善农村牧区保障体系建设
土地（草牧场）是农牧民赖以生存的生产资料，是不动产。如果失去土地（草牧场），农牧民就失去了取基本的生活来源。因此，为缓解失地农牧民对土地（草牧场）的依赖性，应为失地农牧民构建多渠道的生活保障。第一，不断完善失地农牧民补偿制度，以保障失地农牧民基本生活水平不因失地而降低。第二，应不断提高农牧民基本生活、养老保障和医疗保障水平，以使农牧民衣食无忧，老有所养，病有所医。第三，不断完善再就业服务机制，建立多元教育培训体系，促进失地农牧民再就业。
（四） 建立完善的民众利益表达机制
第一，政府应转变土地决策和监管的观念，增强多元主体参与意识，从制度和机制建设上保障多元主体的参与，以优化多元主体参与的社会环境。第二，将民众利益表达机制纳入制度化轨道，从制度层面上保障和规范第三部门组织、社会公众和大众媒体职责和权力，引导民众依法、理性地通过有效渠道表达利益需求，避免因土地纠纷不断重访、緾访、闹访事件的发生。第三，强化人大和政协的利益表达功能。现在人大和政协表达民众利益基本渠道的功能非常有限，这主要因为：当前政治环境致使人大和政协在选举过程中并不能确保选出代表各阶层利益的代表。因此，需要从法律和制度上改变现有的人大和政协选举程序，营造良好的政治环境，强化人大和政协的意见表达渠道，以满足各种社会利益群体进行利益表达的需求。
（五）建立平等协商调解机制
为保障当事人合法权益，在土地纠纷解决过程中，应不断完善协商调解机制。第一，在农村牧区通过构建制度化的民主方式来实现基层内部利益关系的协调。第二，当事人应在平等、真诚的基础上，在比较宽松的氛围中，进行讨论和协商，这便增加了解决纠纷的可能性。第三，在协商解决不了的情况下，应充分发挥第三部门组织、社会公众和媒体的评价监督的作用。明确规定第三部门组织、社会公众和媒体监督范围、监督任务、监督方式，避免其在评价监督中跃位、错位、重叠和缺位等现象的发生。并在第三部门组织、社会公众和媒体的评价监督之下，搭建阳光调处台，使纠纷的主、客体都处于平等地位。通过对纠纷主、客体面对面的协商，增进相互理解、彼此沟通、消除误会、求同存异、协调利益关系，以达到化解和解决纠纷的目的。
（六） 强化多元主体监督评估能力
第一，要转变土地决策监督评估观念，在多元主体中逐渐树立起科学的决策监督评估观念和强烈的参与意识，使多元主体参与监督评估成为土地决策的一种道德习惯。第二，要重构行政监督理论和制度，增加多元主体监督评估内容，强化多元主体监督评估责任，不断完善多元主体监督评估责任的配套制度和机制，通过制度和机制不断提高多元互动协调的法律地位和履行效率。
参考文献：
[1]陈兰.关于牧区草牧场经营权纠纷的调查与研究.锡林郭勒盟中级人民法院网.2014年6月16日.
[2]徐凤真.农村土地流转纠纷及其解决机制.理论学刊.2011（3）.
[3]董金.土地承包纠纷问题研究.山东经济学院硕士学位论文.2011.
[4]刘根、廖鹰.征地纠纷的解决方式：问题与对策.特区经济.2013（9）.
关键词 内蒙古 土地纠纷 化解机制
作者简介：苏雅拉、陈红宇，内蒙古社会科学院研究员；刘洋，内蒙古农业厅。
中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-153-04
近年来国家各项惠农政策的贯彻落实，农村牧区土地草原是农牧民的不动产，是赖以生存的生产资料。土地、草场流转征收、征用直接关系到农牧民切身利益和经济社会发展，如果处理不好，在目前频频出现的诸多矛盾和问题，就会影响农村牧区的和谐稳定和持续发展。为了更好地解决农村牧区土地（草牧场）纠纷，2015年中央一号文件明确提出“完善法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护”，要从法律途经化解农村牧区的土地（草牧场）纠纷。尽管这样，我区农村牧区土地（草牧场）纠纷化解机制仍然存在着不少问题，土地（草牧场）纠纷上访的案件逐年呈上升趋势。因此，课题组今年先后去鄂尔多斯市乌审旗、伊金霍洛旗，锡林郭勒盟正镶黄旗进行了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、 调查情况概述
（一）乌审旗
近年来，随着土地纠纷案件的不断上升，乌审旗政府高度重视土地纠纷案件仲裁调解工作。2014年9月，专门成立了农村土地承包仲裁委员会，目的通过仲裁委员会及时便捷地处理土地纠纷，仲裁委员会办公室设在旗农牧业局，负责土地纠纷仲裁的日常工作；在苏木镇和嘎查村均成立了土地承包纠纷调解委员会，负责基层土地承包纠纷调解工作。到2015年8月25日为止，已登记土地纠纷仲裁案件152件，受理案件68起，占登记案件的44.7%，已开庭审理案件38起，其中调解9起，裁决29起。
（二）锡盟镶黄旗
近年来，锡盟镶黄旗草牧场征占引发的矛盾纠纷案也在不断出现，2011年发生111起，2012年发生率达到高峰，达到628起，但旗政府高度重视侵害农牧民利益的草牧场矛盾纠纷案，及时加强监管，进行排查化解，因此，2013年发生率大幅度下降，发生了78起，2014年又有所回升，达到115起，但没有1起因草牧场征占用地出现纠纷而越级上访案件。如：2011年对53家征用、损坏、占用牧民草场的企业，收取草原补偿费、植被恢复费等相关费用730万元，按草场补偿费、安置补助费、附着物补偿费等项目，将收取的730万元全部发放给了牧民。
二、 土地纠纷的类型、特点及其成因
随着我国惠农惠牧政策力度的加大，农牧民对土地（草牧场）经营权、使用权的认识也在不断提高，维权的意识不断增强，因而因土地（草牧场）产生的纠纷不断增多。
要化解土地（草牧场）纠纷，必须首先研究分析产生纠纷的根源、类型、特点及其成因，才能真正找到解决土地纠纷的切入点，更好地化解纠纷。我们从调查中发现，土地（草牧场）纠纷产生的原因比较复杂，有些土地（草牧场）纠纷涉及到很多部门，如：土地、草原、林业、企业、经管、部队等等。这给调解和处理带来一定的难度。我们现将土地（草牧场）纠纷的类型、特点及其原因归纳分析如下：
（一） 土地纠纷的类型
1.所有权不明确或者与实地地理位置和面积不符。在1984年开始第一轮承包时，人们对土地、草原重要性认识不足，对承包经营政策理解不透。所以划分嘎查村、小组的土地、草原进行了粗线条的划分。虽为嘎查村颁发了所有权证，但不够精确，很多地方边界界限不明确。
2.给各农牧户划分承包土地草场也是如此。承包土地（草牧场）经营权产生的纠纷主要有：因对国家土地、草原方面政策、法规宣传不到位，农牧民对土地、草原的法律意识淡薄，发包方与承包方的权力义务掌握不透，承包合同不规范、性质、方法及订立合同（协议）不规范签订后，土地流转性质、方法及订立合同反悔合同引起的纠纷和承包经营权继承而产生的纠纷。如：乌审旗嘎鲁图镇巴音柴当嘎查牛兴有和王广清的土地纠纷案，因承土地流转后反悔而产生的纠纷。还有2015年9月乌审旗乌兰陶拉盖镇巴音高勒嘎查牧民帮哈来给乌审旗农村土地承包仲裁委员会申请草原承包合同纠纷案。内容如下：2002年1月29日申请人与被申请人签订了一份草场转包合同。帮哈来为甲方（申请人），巴德玛格日勒为乙方（被申请人）。合同内容：一、经甲乙双方协商，甲方将自己的草原340亩（包括水地、树木、铁丝网）全部转包给乙方使用。期限为24年（自2002年至2026年）。二、承包费为5000元，乙方一次性付清。三、关于该草原所产生的一切税务经费由乙方承担并上交。四、双方如有违约，按《中华人民共和国合同法》执行。
申请人认为：第一，被申请人（乙方）严重违约，随意改变土地用途。甲方将该草场转包给乙方时有10亩饲草地（水浇地），其余全部是放牧的好草场（乙方把转包的340亩外实际甲方其他160亩草场无偿占用，共500亩草场全部使用）。乙方承包之后连年擅自开垦耕种，不听甲方多次劝阻，现已扩大到28亩。因为进行掠夺性生产经营，造成草场植被严重破坏，已经沙化退化。为劝阻乙方继续开垦，甲方于2013年10月底去拉设网围栏阻止，但乙方不但不听劝阻，反而大动干戈，要动手打起来，幸好当时乌兰陶拉盖派出所派警制止了事态（现场照片在乌兰陶拉盖派出所）。于2015年4月26日甲方又去阻止开垦种植，但劝阻仍然无效。第二，乱砍盗伐。甲方将该草场转包乙方时，植有600棵左右防护林。这些树木经过20多年养护、修剪浇灌，平均长成直径约10-12公分、高度8米左右大树，完全成为较好的防护林带，起到了防风固沙、水土保持、保护草场的作用。但乙方承包之后乱砍盗伐、毁林垦地，现仅剩下100棵左右。甲方将该地转包给乙方时，树木不是卖给他的，是作为防护林使用。所以非转包其所有权，但乙方未经甲方协商，擅自乱砍盗伐进行侵权，违反了《侵权责任法》，应承担侵权责任。按照《侵权责任法》第十五条：（一）停止侵害；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）赔偿损失的规定，应当赔偿经济损失。第三，合同显失公平。2002年时，出租一亩水浇地社会价约200元，出租十亩水浇地应为2000元，出租24年=48000元；一亩一等草场6元，330亩€？元€？4年=47520元。水浇地价钱和草场价钱相加95520元。可是合同约定才5000元，少约定19倍。另外，自订立起甲方一直无偿使用甲方三间住房、院套和水井。第四，内容有重大误解订立。该合同第三条“关于该草原所产生的一切税务经费由乙方承担并上交。”合同订立于2002年，全自治区牧区草原一切税费一律取消是2001年。然而甲方误认为照缴税费，在不知情的情况下订立，存在重大误解。 3.土地流转方式不规范导致的纠纷。土地（草牧场）流转方式不规范主要表现在：第一，流转方式不规范，大多是口头协议，没有签订书面合同。第二，流转机制不健全，没有相关单位的同意盖章，没有规范的流转档案。第三，流转合同含义表述不清，没有明确的流转期限、流转面积不实、一些变化因素在承包中没有很好地考虑等。如：乌审旗无定河镇堵圪湾村六社和社员王兴荣的土地纠纷案，只是大队书记、公社书记的口头协议，没有签订书面合同，因而引发的纠纷。
4.土地征用引发的纠纷。土地（草牧场）征用引发的纠纷主要有：第一，一些地方政府和企业忽略和漠视征地应有的法律程序，如：以租代征，补偿过低，从而引发纠纷。第二，征地补偿安置制度设计上存在着问题，不能公平、公正、公开地进行征地。第三，政府和企业拖欠农牧民征地补偿费用。如：2011年锡盟9家企业拖欠牧民草牧场补偿费 48.4万元，从而引发纠纷。再如：伊金霍洛旗乌兰木伦镇苏勒德霍洛村七社村民杨文玉反映的情况。2014年5月份，旗矿区生态环境恢复补偿办来他们村办理征地补偿事宜。当时清点他的葡萄树时补偿办的工作人员不认真，把他的七万多株葡萄树按一万五千多株登记了，本来直径是4-8厘米的初果树（按规定每株补偿200元）登记成4厘米以下的幼果树（每株补偿4-10元）。如果按补偿办登记的数量和质量补偿的话，杨文玉只能得到15万元的补偿费。实际给他造成几百万元的经济损失。补偿办登记的数量和质量与事实不符，当时杨文玉拒绝签字。直到现在这一问题都没有得到解决。
5.外出务工人员回乡出现的土地纠纷。外出务工人员回乡出现的土地（草牧场）纠纷主要表现在：第一，外出务工人员将承包地（草牧场）弃地、撂荒，从村（嘎查）在第二轮土地（草牧场）承包看，没有把承包工作落实到位，从而引发土地（草牧场）纠纷。第二，村（嘎查）越俎代疱，强制收回外出务工人员承包地（草牧场），然后发包给本村（嘎查）以外的单位或个人，发生的纠纷。第三，近年来，随着国家惠农惠牧政策的出台、政策性补贴多起来，有利于当地务农务牧，外出务工人员回乡想把流转出去的土地（草牧场）收回使用，进而引发纠纷。如：巴彦淖尔市一些旗县，在第二轮土地承包时，外出务工人员没有回乡参加延包，村集体将外出务工人员承包地发包给其它农户耕种，并签订了承包合同，后来许多外出务工人员返乡要地，出现无地农民问题。
（二） 土地（草牧场）纠纷的特点
1.多样性。土地（草牧场）纠纷的多样性表现在：有因村（嘎查）的机动地引发的纠纷，有因土地（草牧场）所有权不明引发的纠纷，有因承包权流转引发的纠纷，有因合同引发的纠纷，还有因界限不明、过牧滥牧引发的纠纷等等。
2. 群体性。土地（草牧场）纠纷案往往涉及面广、人员较多，有的是在承包、流转、征用过程中，村（嘎查）干部不按规定公平、公正、公开进行，而搞暗箱操作，人情交易，损害了村民利益，引发民众不满。有的是政府、企业征用土地（草牧场）没有对民众兑现合理补偿，从而引发的纠纷。这些纠纷涉及到农牧民切身利益，从而引发群体上访或群体事件的发生。
3.复杂性。引发土地（草牧场）纠纷的原因非常复杂，有因利益冲突引发的，有因第二次承包工作没有落实到位而引发的，也有因承包、流转、征用过程中违背有关政策法规程序引发的，还有因承包、流转过程中，合同不规范引发的。因此，在案件审理、调解过程中，难以举证、化解矛盾难。
4.长期性。土地所有制度是我国农村牧区基本经济制度。随着我国工业化、城镇化和农牧业现代化进程，工业用地和城镇建设用地大量增加，使相对静止的土地草原出现在动态中，土地（草牧场）升值，从而增加了农牧民对土地（草牧场）经营权的争夺，因此，农村牧区土地（草牧场）纠纷将会长期存在。
（三） 土地纠纷产生的原因
1.利益趋动。利益趋动是产生土地（草牧场）纠纷的主要成因。如：第一，基层干部在土地分配、流转和补偿等一系列工作中，私用公权，恶性，损害了部分农牧民利益；第二，在城镇发展中，地方政府将征收的土地（草牧场）出让给开发商或企业，官商勾结，从中获利。同时，对失地农牧民缺少妥善的安置和补偿，强行拆迁剥夺农牧民利益和权利；第三，在农村牧区道路建设中，征地补偿标准差异很大，与被征地农牧民签补偿协议不公开、不公正，嘎查村越俎代庖、产生的纠纷。补偿款不到位，引发的纠纷。
2.法律意识淡薄。法律意识淡薄主要表现在：第一，在农村牧区土地（草牧场）承包、流转过程中，由于法律意识淡薄，没有依法按规定程序签订合同，往往只是口头协议，出现利益冲突时，合同双方出现矛盾往往出现出租反悔，要求终止协议；或签订合同内容含糊、约定不明确、执行过程中双方对合同内容解释不一致，引发纠纷；或因没有依法报批备案，引发的纠纷。第二，一些农牧民同村（嘎查）委会因承包经营权产生纠纷，不是依靠法律解决问题，而是采取抢夺、侵占和毁坏土地（草牧场）等违法行为解决，从而激化了矛盾。第三，一些承包户或村（嘎查）委会，法律意识淡薄，在没有办理土地（草牧场）权属变更登记的之前，擅自改变土地（草牧场）用途，侵害了农牧民集体利益。第四，一部分农区以村规民俗处理出嫁女、离婚女的土地，搏夺其土地使用权利，严重侵害了妇女合法权益。
3. 流转程序缺乏公开性和透明度。程序缺乏公开性和透明度主要表现在：第一，在农村牧区土地（草牧场）第二次承包、流转过程中，不按程序公开、透明发包、流转，而是暗箱操作，人情发包、流转，有意或无意地侵犯了农牧民土地（草牧场）承包权益，进而引发纠纷。第二，在农村牧区基础设施建设和城镇化建设过程中，往往存在私下交易。如：建设方为赶进度，减少工程延误造成的损失，往往被迫对“难缠户”、“钉子户”进行超额补偿，这些补偿对工程前期得到补偿的农牧民来说，缺少公开性和透明度，造成心理失衡，因而引发纠纷。
4.政府监管缺失。政府监管缺失主要表现在：第一，政府土地管理部门在土地（草牧场）承包、（草牧场）流转和征用过程中，责任心不强，办证手续不全，工作流于形式，未按规定进行实地勘查测量，而是按村（嘎查）委会或个人所报的方位、数量、土地（草牧场）类型进行统计登记，致使统计资料失真，导致一地多证、有地无证、有证无地等产生的地籍管理不规范的问题。第二，在第二次土地（草牧场）承包、土地流转中，一些地方政府由于缺少必要的监督措施，致使农村牧区土地（草牧场）承包合同签订备案审查工作不到位，导致土地（草牧场）权属不明，土地（草牧场）纠纷问题频频发生。第三，一些基层干部对土地（草牧场）流转的政策掌握不透，对土地（草牧场）流转内容、方式、意义宣传、指导、服务缺位，土地供求信息不畅，流转合同不规范，权力义务不清，档案缺乏管理等等，导致流转双方产生纠纷。 三、 土地纠纷化解机制存在的问题
（一）民众利益表达机制不完善
主要体现在：第一，农牧民文化水平较低，政策法规知识浅薄，在表述真心意思不够恰当，因而发生流转纠纷，将合法诉求常常以非法形式表达，致使土地纠纷更加难以解决。第二，一些地方政府缺乏与民意沟通，喜欢任性行政，独断专行，对关乎农牧民土地（草牧场）使用的事情，常常习惯于“代民做主”，从而导致群众不满、失去民意，引起民众上访。第三，基层民主生活不健全，缺乏制度层面上多元利益表达机制，从而导致农牧民缺少土地（草牧场）使用权的决策参与权、知情权和监督权，也使相关部门对土地（草牧场）纠纷采集、分析、预警、监督等工作难以进行。
（二）民众权益保障机制不健全
主要体现在：第一，缺少以政策和法律法规保护失地农牧民权益，在土地（草牧场）征用过程中，农牧民往往与土地征用者处于非平等地位，因而在征地补偿上问题上被征地农牧民不知地价标准没有讨价还价的余地，利益受损。第二，在就业安置上，没有保障。市场经济使得失地农牧民再就业，必须进入劳动力市场，政府在培训政策、创业政策、劳动力市场政策中缺少对失地农牧民的保护政策，在劳动力市场技能竞争中，失地农牧民往往处于劣势。
（三）预防纠纷能力差、处置能力不强
主要表现在：第一，一些基层调处人员，大多是兼职进行调处，素质较低，理论基础差，工作经验少，在土地纠纷中不能很好地把握政策与法律的衔接点，对纠纷不能进行调处，遇到土地纠纷能推则推，能拖则拖。第二，一些基层干部缺乏细致严谨的工作态度，不能立足于实际，以情、以理地做大量无谓工作，及早、及小、抓苗头，对可能造成社会影响的重大土地（草牧场）纠纷，不能及时有效地进行预防，而是进行掩盖、谎报、缓报，致使矛盾激化升级和群体越级上访事件的发生，从而造成更为严重的后果。第三，土地审批机关缺少对用地项目可能造成影响的慎重调查，又缺少权威第三方的监督，更不允许被征用方全程参与和表达意见，导致各类违法违规项目获批用地，这些违法违规项目给当地造成高污染、高消耗、高破坏，在周围环境安全构成危险，土地（草牧场）纠纷案难以预防，处置起来也愈来愈复杂。
（四）机制多元互动协调能力弱
土地（草牧场）纠纷成因复杂，敏感性大，政策性强，纠纷化解难度大。许多土地（草牧场）纠纷因不符合诉讼规定，法院不予受理；还有许多土地（草牧场）纠纷因涉及面广，牵扯部门多，基层政府也无能为力难以解决。如：因拆迁法律法规和政策不完善导致的土地（草场）纠纷；再如：因上级政府人员直接干涉，导致征地各环节职权不清，对被征地人权利受到侵害。这些纠纷的产生，主要是由于政府监督、监管不到位，审计、纪检、监察部门不能全程跟踪、协调联动，社会民间组织、中介组织和民众个体参与度低，没有形成多元互动、协调共治模式，才导致土地（草牧场）纠纷不断增加，矛盾不断加剧。
（五）纠纷处置成本高
随着土地（草牧场）纠纷的不断增加，如不能及时化解，就会使简单的土地问题复杂化，极易造成矛盾激化升级，发展成群体性事件，也会加大处置的成本。处置成本加大主要表现在：第一，政治成本。群体性土地（草牧场）纠纷，如不能从源头及时化解，极易造成不断重访、越访、闹访、緾访和过激上访，这些上访极易产生“蝴蝶效应”，扩大其影响，造成更多的人对政府产生不满情绪，影响党和政府的形象，影响党的向心力，进而削弱党和政府的感召力。第二，行政成本。土地纠纷的越级上访，各级政府和相关部门为稳控和劝返，都要花费大量人力、物力和财力，这必然增大了行政成本。第三，经济成本。土地（草牧场）纠纷拖的时间越长，就会增加纠纷主体人的上访次数，上访成本也会随着增加，其诉求也会增加。如：草牧场征地补偿的上访，随着时间的推移，征地补偿款在不断贬值，上访者也会随着时间的推移，要求政府或相关部门增加其补偿数额。
四、 完善和创新土地纠纷的预防与化解机制
改革开放前，我国土地监管和土地行政决策过程都是由地方政府单一主体自上而下地运行权力进行的，第三部门组织、社会公众和媒体等在土地行政决策过程中基本不参与，随着我国对外开放的不断扩大和新社会治理理论的兴起，完善和创新土地纠纷的预防与化解机制，减少因土地纠纷引发的越级上访，已成为社会发展的必然。为有效地化解土地纠纷，必须做好以下工作：
（一）依法规范政府对土地的监管
第一，要从法律和规章上明确土地监管主体，明确相关部门的管理权限和监督检查权限，避免多头管理，多头不管的局面。第二，建立和完善多方参与的土地监管机制，逐步形成由政府主导，多部门联动，民众广泛参与的土地多元互动监管机制，以保障民众知情权、表达权、参与权和监督权。第三，从法律法规上明确不同类型土地资源的共同监管责任，切实维护好土地资源管理秩序，减少因监管不到位引发的土地纠纷，促进社会和諧稳定和地方经济的快速发展。
（二）从源头预防土地纠纷的发生
第一，加强地方政府行政执法和规范化建设，保持土地政策的稳定性，在相关政策制定上，兼顾效率与公平的价值取向，避免官员利用公权对私权的侵害，维护农牧民正当权益。如：锡盟农牧业局为加强行政执法规范化建设，对各单位岗位职权进行分项梳理，填写了《锡盟农牧业局机关和局属单位工作职权目录表》，绘制了《权力运行流程图》。共制定职权目录 262条，绘制权利运行流程图 171 个，以防止公权对私权的损害。第二，要对以往产生的土地（草牧场）纠纷进行梳理，查明其诱发原因、事实真相、表现形式、发展趋势、危害影响以及化解难度，对可能重复出现的问题和矛盾提前预防，以避免同一问题反复出现。如：镶黄旗政府针对企业拖欠牧民草牧场补偿费问题，每年进行适时催缴工作，避免因草牧场补偿费引发的纠纷发生。第三，建立长效预警机制，对可能发生土地纠纷的苗头性、倾向性信息进行排查，及时报送和处理。如：2014年镶黄旗针对草场矛盾纠纷较多的情况，派出各级干部通过深入牧户家中摸底调查，并对问题进行了梳理，制定出《全旗化解草牧场纠纷时间表》，共处理因使用草原引发的矛盾115起。没有发生一起因草牧场征占用出现纠纷而越级上访案件。第四，深入到农村牧区，做好土地承包、流转和征用的法制宣传和文化引导工作，使土地经营和流转活动，依法、合理、有序地进行。 （三）加强和完善农村牧区保障体系建设
土地（草牧场）是农牧民赖以生存的生产资料，是不动产。如果失去土地（草牧场），农牧民就失去了取基本的生活来源。因此，为缓解失地农牧民对土地（草牧场）的依赖性，应为失地农牧民构建多渠道的生活保障。第一，不断完善失地农牧民补偿制度，以保障失地农牧民基本生活水平不因失地而降低。第二，应不断提高农牧民基本生活、养老保障和医疗保障水平，以使农牧民衣食无忧，老有所养，病有所医。第三，不断完善再就业服务机制，建立多元教育培训体系，促进失地农牧民再就业。
（四） 建立完善的民众利益表达机制
第一，政府应转变土地决策和监管的观念，增强多元主体参与意识，从制度和机制建设上保障多元主体的参与，以优化多元主体参与的社会环境。第二，将民众利益表达机制纳入制度化轨道，从制度层面上保障和规范第三部门组织、社会公众和大众媒体职责和权力，引导民众依法、理性地通过有效渠道表达利益需求，避免因土地纠纷不断重访、緾访、闹访事件的发生。第三，强化人大和政协的利益表达功能。现在人大和政协表达民众利益基本渠道的功能非常有限，这主要因为：当前政治环境致使人大和政协在选举过程中并不能确保选出代表各阶层利益的代表。因此，需要从法律和制度上改变现有的人大和政协选举程序，营造良好的政治环境，强化人大和政协的意见表达渠道，以满足各种社会利益群体进行利益表达的需求。
（五）建立平等协商调解机制
为保障当事人合法权益，在土地纠纷解决过程中，应不断完善协商调解机制。第一，在农村牧区通过构建制度化的民主方式来实现基层内部利益关系的协调。第二，当事人应在平等、真诚的基础上，在比较宽松的氛围中，进行讨论和协商，这便增加了解决纠纷的可能性。第三，在协商解决不了的情况下，应充分发挥第三部门组织、社会公众和媒体的评价监督的作用。明确规定第三部门组织、社会公众和媒体监督范围、监督任务、监督方式，避免其在评价监督中跃位、错位、重叠和缺位等现象的发生。并在第三部门组织、社会公众和媒体的评价监督之下，搭建阳光调处台，使纠纷的主、客体都处于平等地位。通过对纠纷主、客体面对面的协商，增进相互理解、彼此沟通、消除误会、求同存异、协调利益关系，以达到化解和解决纠纷的目的。
（六） 强化多元主体监督评估能力
第一，要转变土地决策监督评估观念，在多元主体中逐渐树立起科学的决策监督评估观念和强烈的参与意识，使多元主体参与监督评估成为土地决策的一种道德习惯。第二，要重构行政监督理论和制度，增加多元主体监督评估内容，强化多元主体监督评估责任，不断完善多元主体监督评估责任的配套制度和机制，通过制度和机制不断提高多元互动协调的法律地位和履行效率。
参考文献：
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[3]董金.土地承包纠纷问题研究.山东经济学院硕士学位论文.2011.
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