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浙江各地涌现的农民住房抵押贷款试验，对全国集体建设用地流转具有标志性意义
“有了这个政策，以后我们嘉兴的农民自家的房子就可以去抵押贷款了。”11月29日，浙江省农信联社嘉兴办事处办公室主任陈春鸿对《财经》记者说。
陈春鸿所说的政策，是指10月8日，嘉兴市政府下发的《嘉兴市农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》（下称《办法》）。依照《办法》，嘉兴农民可以自己的农村住房为抵押，从嘉兴市农村合作银行获得贷款。该《办法》自11月1日正式实施。
陈春鸿告诉记者，目前嘉兴百分之七八十的农户有经营性收入。这些农民对资金的需求量很大，由于缺乏抵押物，他们以往难以获得银行贷款。嘉兴市《办法》的出台将改变农民融资难的现实。
不过，一些研究农村土地问题的学者更关注房屋抵押背后的农地问题。按照上述《办法》，如果农民到期不能偿还贷款，银行就可能收回农民的房屋；而房屋属于不动产，收回农民的房屋，就等于收回了农民的“宅基地”。一位农村问题专家对《财经》记者评论说，这个政策，“其实等同于试行农村宅基地抵押”。
嘉兴突破
依照现行《土地管理法》，中国农村土地属于集体所有，农民宅基地也不例外。
在农村，农民“贷款难”长期难以解决，很大的原因就是农民没有合格的抵押物。银行出于防范风险的考虑，不给农民贷款。农村宅基地本是最好的抵押品，但现行《担保法》明确规定，农村宅基地不能抵押。近年来诸多国务院文件也禁止城里人到农村购买宅基地。这等于剥夺了农民对宅基地的处分权。
其实，尽管法律上宅基地属于“集体所有”，但由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。作为一种不动产，宅基地一直被农民视为自己的家产。进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权利。尽管如此，宅基地仍然不能进入市场公开买卖，使得农民最重要的不动产变成了“沉睡的资本”。
嘉兴《办法》的核心内容是，在嘉兴市范围内，拥有农村住房所有权的个体工商户或具有完全民事行为能力的自然人，均可以农村住房抵押担保方式申请贷款。在办理抵押手续后，农民可获得期限不超过五年的抵押贷款，贷款额度则不超过农房评估价值的70%。该《办法》经办银行仅限于嘉兴市农村合作金融机构。
很多专家对嘉兴市政府制定出台上述《办法》赞同有加，认为是地方政府的一种“制度创新”，为宅基地进入建设用地市场“开了口子”，可能推动整个农村宅基地制度的改革创新。
也有反对者认为，这一《办法》违背《担保法》，甚至有违宪之嫌。
据记者在嘉兴采访了解，上述文件实施已满一个月，至今尚未发放任何一笔贷款；其原因就在于农民住房抵押的手续不全，房产管理部门无法为其办理房屋证，也不能为其办理抵押贷款登记。
在嘉兴市农民住房抵押贷款试点区——秀洲，房地产管理部门一位金姓官员告诉记者，嘉兴市文件下发后，区里正在加紧研究有关农房抵押贷款的具体操作细节，很多问题有待厘清。
近年来，嘉兴市政府千方百计推动“金融支农”，发展农村经济。该《办法》也被认为是“金融支农”的一种尝试。
但面对农民房屋抵押，房管部门依然存在诸多顾虑：在土地证、房产证两证不全情况下，抵押手续如何办？抵押后发生纠纷怎么办？
为了配合上述“农房抵押”试点，目前，嘉兴市秀洲区房管处正制定有关发放农民住房所有权证的细则，预计12月初可成型。据悉，农民住房产权证跟城镇房产大体一致，惟一的不同在于，农民住房产权证上注明“此证仅用于向农村合作金融机构办理抵押贷款时使用”，不能作其他用途。
作为嘉兴市农民住房抵押贷款文件的起草者之一，浙江省农信联社嘉兴办事处陈春鸿对“集体土地使用权无法实现抵押”的解释是：嘉兴的《办法》仅把集体土地使用权固定在银行，并没有上市流转。“虽然住房是抵押出去了，但它并没有进入流通领域，并不违反政策”。
但据嘉兴市《办法》第三条，“借款方到期不能归还借款本息时，农村合作金融机构有权依法处置其抵押物作为优先受偿”。对此，一位业内人士提出：“既然银行可依法处置，这就意味着，作为抵押物的农民住房已经转手，那么宅基地怎么办？”
嘉兴市文件第三十三条规定，“抵押借款合同发生纠纷时，借贷双方应及时协商解决，协商不成的，任何一方均可向合同管理机关申请调解或仲裁，也可向人民法院起诉。”
陈春鸿同时认为，只要嘉兴农村信用联社对所发放的农房贷款能够给予科学的风险控制，农房抵押贷款不会最终进入诉讼程序。陈相信，只要农民的收入提高，农民也不会欠贷不还。
温州“农房按揭”
其实嘉兴市政府的设计，并非最早。在浙江的温州、湖州等地，也先后出现民间自发或政府推动型的农民住房抵押贷款试验。业内人士称，浙江各地涌现的农房抵押贷款试验，对全国集体建设用地流转具有标志性意义。
早在上个世纪末，温州就有私下的农房抵押贷款。12月4日，温州市银监局副主任曹光群告诉《财经》记者：“目前，除了温州市农村合作金融机构，商业银行也正在尝试农房抵押贷款。”
据悉，工商银行苍南县支行从今年5月开始试办集体土地性质的房产抵押贷款，计划今年发放贷款1000万元以上。该试点放宽了农房贷款担保条件，要求“集体土地房产抵押+房产所在地村民保证”，以此探索实现抵押权后变现农房资产的机制。
工行苍南县支行的试点要求，农民房屋抵押贷款，必须由村委会出具同意该房产在村级范围内转让的相关证明文书；与此同时，县房管部门也准予对农村集体土地的房产实行抵押登记。但由于该项贷款无法获得相关部门的支持，最近两月来甚至未发放过一例。
工行苍南县支行人士表示，这是由于涉及农村集体土地抵押，房管部门拒绝为农民办理房产证。后经协调，政府房管部门要求在办理农房所有权证前，抵押银行必须出具“抵押无效时，房管局不承担责任”的书面承诺。
值得注意的是，与工行不同，温州农信联社近期却悄然展开了新一轮试验。据记者了解，苍南县农村信用联社去年已率先开办农房按揭贷款业务，至今已投放了5000万元“新家园”农民康居贷款，农民的住房也可办理按揭贷款。
苍南县农村信用联社理事长陈宏强表示，受制于现行农村土地制度，农民住房按揭贷款是一个“冰点”。苍南农信社之所以敢对符合新农村建设规划的“农村住房和公共基础设施建设”发放贷款，主要是因为取消农业税后，农民收入增长迅速，开发农村金融市场风险有所降低。
“只要符合新农村建设规划的，即使没有产权证也可贷款。”陈宏强表示。而所谓“新家园”农民康居贷款，是一种建房户联保贷款，主要针对县域内有规划、有批文的农户建房发放。贷款期限五年以内，额度限于建房投资额的50%。
湖州“权变之计”
记者在浙江采访时了解到，湖州市政府早在2001年，也曾开始尝试为农房抵押贷款提供制度平台。当时，湖州市政府曾下发《湖州市区农村农民房屋抵押登记办法（试行）》，用于发展和规范相关的农房抵押贷款试点。
但由于种种复杂的原因，上述办法并没有真正得到执行。“2001年以来，我们曾登记过一批房产证，但据我所知，目前为止，还没有人到我们这里办过农房抵押贷款。”湖州市规划建设局房管处处长沈宏明说。
尽管如此，随着浙江农村经济的迅猛发展，农村住房私下转让现象相当普遍。现实的需求促使制度的创新。2007年初，在浙江省湖州市人大会议期间，周盛东、罗水法等11位市人大代表提出了《关于探索农民住宅流转试点工作，解决新农村建设融资难问题的建议》。议案领衔人是周盛东。
周是湖州市德清县信用联社主任，对农民贷款难与农信社放贷难深有体会。他认为，湖州市农村经济的发展，客观上已要求解决农村住宅出租、买卖和抵押的问题。“目前农村闲置的宅基地比较多。有一部分农民已在城镇买房居住，但农村的房子长期闲置。如果可以抵押，其房子的价值完全可利用起来。”
周盛东等人在上述议案中提出，应“支持农民通过住宅抵押形式融资”，“把其潜在价值变成扩大生产的货币价值，解决农民发展经济资金不足问题”；“有关部门要按照《担保法》的要求，在做好房屋权属登记的基础上，提供房屋抵押登记等服务，便于农民融资。”
该议案建议，选择市区城乡结合部的中心村建立农民住房抵押贷款示范点，加快试点区域农民住宅两证（土地证、房产证）发放工作。在明确产权的基础上，建立宅基地流转制度，突破原有农村宅基地流转的政策限制，允许进入交易市场，和城市商品房、房改房一样，合法上市转让。
该议案提交湖州市人大审议后，湖州市城建局立即做了专门调研。周盛东等得到的答复是，“农民住宅流转，需要制定房产登记和法律处置的配套措施。目前农房抵押引起纠纷，法律上较难处置，但在贷款形式上可以试验。”
就在嘉兴市政府《办法》出台一个多月后，11月27日，湖州市吴兴县农村合作银行推出了《新农村农民住房抵押贷款试行办法》，该贷款主要针对农民创业、消费等资金需求。
但据记者调查，吴兴县农村合作银行的《办法》，仅限于失地农民的安置房，而这些房屋多是楼房，与城市商品房没有区别；惟一区别只是建在农村土地上，其实就是常说的“小产权房”。因此，吴兴县农村合作银行的《办法》实际上规避了“农村宅基地抵押”问题。
农地制度期待创新
嘉兴市农房抵押贷款试点的前景还不明朗，但是土地学者对此非常关注，甚至乐观其成。土地问题专家指出，农民宅基地本属农民的私产，只是到1962年“人民公社60条”规定，宅基地才变为集体所有。如今“人民公社”早已不复存在，宅基地产权制度更不能“削足适履”。
事实上，近年来，全国范围内的农民宅基地私下流转已相当普遍，放开宅基地抵押的呼声日高。据国土资源部勘测规划院近年在北京郊区的调查，北京城乡结合部大约有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。据中国土地学会2001年调查，义乌市1997年4月至2000年，全市农村宅基地转让3223宗，85％以上都是私下交易，未办任何手续。
学者分析指出，目前政策和法律不允许宅基地抵押，主要是决策层担心放开宅基地买卖，会导致农民失去房屋，居无定所，影响社会稳定。但事实上，农民也是理性的，如果没有稳定的收入，不会轻易把宅基地卖掉。
正是基于现实和历史原因，刚刚实施的《物权法》已经列专章，明确把“宅基地使用权”定义为“用益物权”，也就是“财产权”。而在该法最后一次审议中，也取消了“农村宅基地不能流转”的条款，只是说依照现行法律管理。立法者曾解释，主要是为今后宅基地和农地产权改革预留空间。
据记者了解，国土资源部近年来一直在研究农村宅基地管理问题，并有望启动《土地管理法》的修订程序。在将来法律修订中，农村宅基地产权改革将是重要内容之一。而早在去年下半年，国土资源部就受国务院委托，起草一份有关宅基地管理的政策性文件。目前该文件正在制定中，有待上报国务院。
“有了这个政策，以后我们嘉兴的农民自家的房子就可以去抵押贷款了。”11月29日，浙江省农信联社嘉兴办事处办公室主任陈春鸿对《财经》记者说。
陈春鸿所说的政策，是指10月8日，嘉兴市政府下发的《嘉兴市农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》（下称《办法》）。依照《办法》，嘉兴农民可以自己的农村住房为抵押，从嘉兴市农村合作银行获得贷款。该《办法》自11月1日正式实施。
陈春鸿告诉记者，目前嘉兴百分之七八十的农户有经营性收入。这些农民对资金的需求量很大，由于缺乏抵押物，他们以往难以获得银行贷款。嘉兴市《办法》的出台将改变农民融资难的现实。
不过，一些研究农村土地问题的学者更关注房屋抵押背后的农地问题。按照上述《办法》，如果农民到期不能偿还贷款，银行就可能收回农民的房屋；而房屋属于不动产，收回农民的房屋，就等于收回了农民的“宅基地”。一位农村问题专家对《财经》记者评论说，这个政策，“其实等同于试行农村宅基地抵押”。
嘉兴突破
依照现行《土地管理法》，中国农村土地属于集体所有，农民宅基地也不例外。
在农村，农民“贷款难”长期难以解决，很大的原因就是农民没有合格的抵押物。银行出于防范风险的考虑，不给农民贷款。农村宅基地本是最好的抵押品，但现行《担保法》明确规定，农村宅基地不能抵押。近年来诸多国务院文件也禁止城里人到农村购买宅基地。这等于剥夺了农民对宅基地的处分权。
其实，尽管法律上宅基地属于“集体所有”，但由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。作为一种不动产，宅基地一直被农民视为自己的家产。进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权利。尽管如此，宅基地仍然不能进入市场公开买卖，使得农民最重要的不动产变成了“沉睡的资本”。
嘉兴《办法》的核心内容是，在嘉兴市范围内，拥有农村住房所有权的个体工商户或具有完全民事行为能力的自然人，均可以农村住房抵押担保方式申请贷款。在办理抵押手续后，农民可获得期限不超过五年的抵押贷款，贷款额度则不超过农房评估价值的70%。该《办法》经办银行仅限于嘉兴市农村合作金融机构。
很多专家对嘉兴市政府制定出台上述《办法》赞同有加，认为是地方政府的一种“制度创新”，为宅基地进入建设用地市场“开了口子”，可能推动整个农村宅基地制度的改革创新。
也有反对者认为，这一《办法》违背《担保法》，甚至有违宪之嫌。
据记者在嘉兴采访了解，上述文件实施已满一个月，至今尚未发放任何一笔贷款；其原因就在于农民住房抵押的手续不全，房产管理部门无法为其办理房屋证，也不能为其办理抵押贷款登记。
在嘉兴市农民住房抵押贷款试点区——秀洲，房地产管理部门一位金姓官员告诉记者，嘉兴市文件下发后，区里正在加紧研究有关农房抵押贷款的具体操作细节，很多问题有待厘清。
近年来，嘉兴市政府千方百计推动“金融支农”，发展农村经济。该《办法》也被认为是“金融支农”的一种尝试。
但面对农民房屋抵押，房管部门依然存在诸多顾虑：在土地证、房产证两证不全情况下，抵押手续如何办？抵押后发生纠纷怎么办？
为了配合上述“农房抵押”试点，目前，嘉兴市秀洲区房管处正制定有关发放农民住房所有权证的细则，预计12月初可成型。据悉，农民住房产权证跟城镇房产大体一致，惟一的不同在于，农民住房产权证上注明“此证仅用于向农村合作金融机构办理抵押贷款时使用”，不能作其他用途。
作为嘉兴市农民住房抵押贷款文件的起草者之一，浙江省农信联社嘉兴办事处陈春鸿对“集体土地使用权无法实现抵押”的解释是：嘉兴的《办法》仅把集体土地使用权固定在银行，并没有上市流转。“虽然住房是抵押出去了，但它并没有进入流通领域，并不违反政策”。
但据嘉兴市《办法》第三条，“借款方到期不能归还借款本息时，农村合作金融机构有权依法处置其抵押物作为优先受偿”。对此，一位业内人士提出：“既然银行可依法处置，这就意味着，作为抵押物的农民住房已经转手，那么宅基地怎么办？”
嘉兴市文件第三十三条规定，“抵押借款合同发生纠纷时，借贷双方应及时协商解决，协商不成的，任何一方均可向合同管理机关申请调解或仲裁，也可向人民法院起诉。”
陈春鸿同时认为，只要嘉兴农村信用联社对所发放的农房贷款能够给予科学的风险控制，农房抵押贷款不会最终进入诉讼程序。陈相信，只要农民的收入提高，农民也不会欠贷不还。
温州“农房按揭”
其实嘉兴市政府的设计，并非最早。在浙江的温州、湖州等地，也先后出现民间自发或政府推动型的农民住房抵押贷款试验。业内人士称，浙江各地涌现的农房抵押贷款试验，对全国集体建设用地流转具有标志性意义。
早在上个世纪末，温州就有私下的农房抵押贷款。12月4日，温州市银监局副主任曹光群告诉《财经》记者：“目前，除了温州市农村合作金融机构，商业银行也正在尝试农房抵押贷款。”
据悉，工商银行苍南县支行从今年5月开始试办集体土地性质的房产抵押贷款，计划今年发放贷款1000万元以上。该试点放宽了农房贷款担保条件，要求“集体土地房产抵押+房产所在地村民保证”，以此探索实现抵押权后变现农房资产的机制。
工行苍南县支行的试点要求，农民房屋抵押贷款，必须由村委会出具同意该房产在村级范围内转让的相关证明文书；与此同时，县房管部门也准予对农村集体土地的房产实行抵押登记。但由于该项贷款无法获得相关部门的支持，最近两月来甚至未发放过一例。
工行苍南县支行人士表示，这是由于涉及农村集体土地抵押，房管部门拒绝为农民办理房产证。后经协调，政府房管部门要求在办理农房所有权证前，抵押银行必须出具“抵押无效时，房管局不承担责任”的书面承诺。
值得注意的是，与工行不同，温州农信联社近期却悄然展开了新一轮试验。据记者了解，苍南县农村信用联社去年已率先开办农房按揭贷款业务，至今已投放了5000万元“新家园”农民康居贷款，农民的住房也可办理按揭贷款。
苍南县农村信用联社理事长陈宏强表示，受制于现行农村土地制度，农民住房按揭贷款是一个“冰点”。苍南农信社之所以敢对符合新农村建设规划的“农村住房和公共基础设施建设”发放贷款，主要是因为取消农业税后，农民收入增长迅速，开发农村金融市场风险有所降低。
“只要符合新农村建设规划的，即使没有产权证也可贷款。”陈宏强表示。而所谓“新家园”农民康居贷款，是一种建房户联保贷款，主要针对县域内有规划、有批文的农户建房发放。贷款期限五年以内，额度限于建房投资额的50%。
湖州“权变之计”
记者在浙江采访时了解到，湖州市政府早在2001年，也曾开始尝试为农房抵押贷款提供制度平台。当时，湖州市政府曾下发《湖州市区农村农民房屋抵押登记办法（试行）》，用于发展和规范相关的农房抵押贷款试点。
但由于种种复杂的原因，上述办法并没有真正得到执行。“2001年以来，我们曾登记过一批房产证，但据我所知，目前为止，还没有人到我们这里办过农房抵押贷款。”湖州市规划建设局房管处处长沈宏明说。
尽管如此，随着浙江农村经济的迅猛发展，农村住房私下转让现象相当普遍。现实的需求促使制度的创新。2007年初，在浙江省湖州市人大会议期间，周盛东、罗水法等11位市人大代表提出了《关于探索农民住宅流转试点工作，解决新农村建设融资难问题的建议》。议案领衔人是周盛东。
周是湖州市德清县信用联社主任，对农民贷款难与农信社放贷难深有体会。他认为，湖州市农村经济的发展，客观上已要求解决农村住宅出租、买卖和抵押的问题。“目前农村闲置的宅基地比较多。有一部分农民已在城镇买房居住，但农村的房子长期闲置。如果可以抵押，其房子的价值完全可利用起来。”
周盛东等人在上述议案中提出，应“支持农民通过住宅抵押形式融资”，“把其潜在价值变成扩大生产的货币价值，解决农民发展经济资金不足问题”；“有关部门要按照《担保法》的要求，在做好房屋权属登记的基础上，提供房屋抵押登记等服务，便于农民融资。”
该议案建议，选择市区城乡结合部的中心村建立农民住房抵押贷款示范点，加快试点区域农民住宅两证（土地证、房产证）发放工作。在明确产权的基础上，建立宅基地流转制度，突破原有农村宅基地流转的政策限制，允许进入交易市场，和城市商品房、房改房一样，合法上市转让。
该议案提交湖州市人大审议后，湖州市城建局立即做了专门调研。周盛东等得到的答复是，“农民住宅流转，需要制定房产登记和法律处置的配套措施。目前农房抵押引起纠纷，法律上较难处置，但在贷款形式上可以试验。”
就在嘉兴市政府《办法》出台一个多月后，11月27日，湖州市吴兴县农村合作银行推出了《新农村农民住房抵押贷款试行办法》，该贷款主要针对农民创业、消费等资金需求。
但据记者调查，吴兴县农村合作银行的《办法》，仅限于失地农民的安置房，而这些房屋多是楼房，与城市商品房没有区别；惟一区别只是建在农村土地上，其实就是常说的“小产权房”。因此，吴兴县农村合作银行的《办法》实际上规避了“农村宅基地抵押”问题。
农地制度期待创新
嘉兴市农房抵押贷款试点的前景还不明朗，但是土地学者对此非常关注，甚至乐观其成。土地问题专家指出，农民宅基地本属农民的私产，只是到1962年“人民公社60条”规定，宅基地才变为集体所有。如今“人民公社”早已不复存在，宅基地产权制度更不能“削足适履”。
事实上，近年来，全国范围内的农民宅基地私下流转已相当普遍，放开宅基地抵押的呼声日高。据国土资源部勘测规划院近年在北京郊区的调查，北京城乡结合部大约有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。据中国土地学会2001年调查，义乌市1997年4月至2000年，全市农村宅基地转让3223宗，85％以上都是私下交易，未办任何手续。
学者分析指出，目前政策和法律不允许宅基地抵押，主要是决策层担心放开宅基地买卖，会导致农民失去房屋，居无定所，影响社会稳定。但事实上，农民也是理性的，如果没有稳定的收入，不会轻易把宅基地卖掉。
正是基于现实和历史原因，刚刚实施的《物权法》已经列专章，明确把“宅基地使用权”定义为“用益物权”，也就是“财产权”。而在该法最后一次审议中，也取消了“农村宅基地不能流转”的条款，只是说依照现行法律管理。立法者曾解释，主要是为今后宅基地和农地产权改革预留空间。
据记者了解，国土资源部近年来一直在研究农村宅基地管理问题，并有望启动《土地管理法》的修订程序。在将来法律修订中，农村宅基地产权改革将是重要内容之一。而早在去年下半年，国土资源部就受国务院委托，起草一份有关宅基地管理的政策性文件。目前该文件正在制定中，有待上报国务院。