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摘 要：长期以来中国城镇化以外延式城镇化模式为主，新城区建设在吸纳农业转移人口、承接中心城区产业转移、创新城市治理模式、扩大就业人口规模等方面发挥了重要作用。随着城镇化进程的推进，外延式城镇化模式需向内涵式城镇化模式转型。为此，要避免大规模“造城运动”导致的土地等资源浪费情况；重视地方政府过度依赖土地财政问题和债务风险；提升新城区产业集聚能力；加强新城区软硬环境建设；处理好新城区征地拆迁中的失地农民安置问题。《新城区战略与路径》是一本关于新城区如何规划建设的著作，对研究新城区外延式城镇化转型具有一定理论和实践意义。
关键词：新城区；外延式城镇化；城镇化转型；城市规划
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）04-0005-05
城镇化根据发展方式不同，可分为外延型城镇化和内涵型城镇化。新中国建立以来，我国城镇化主要以外延为主，通过新城区建设和农村城镇化在城镇化发展上做“加法”。我们认为，在“十三五”规划时期，城镇化发展战略要高度重视内涵型城镇化，提升城市功能，实现产城融合，推进以人为核心的城镇化，解决大量转移人口“半城镇化”及城镇内部的二元结构问题。
一、新城区外延式城镇化对中国城镇化的重要意义
城镇化的推进可分为土地、人口、产业等城镇化要素增量扩张的外延式城镇化和城镇功能提升、质量提高和居民幸福感增强的内涵式城镇化两种模式。在城镇化初期，城镇化发展主要靠外延型城镇化，而在城镇化后期，城镇化主要靠内涵式的发展。改革开放30多年来，中国城镇化率从1978年的17.9%上升到2014年的54.77%，主要源于外延扩张式城镇化的贡献。统计表明，到2003年全国各地仅开发区就达6 000多个，规划面积3.6万平方公里，超过城镇建设总面积。1990—2003年，中国31个大城市面积平均增长近一倍[1]。此后城市规模扩张的速度更是不断加快，土地资源日益紧缺的同时大量新城区空置闲置。如果说过去城镇化是外延式城镇化主导的城镇化增长，那么从现在开始，则是内涵式城镇化主导的城镇化发展。
马克思在《资本论》中，把扩大再生产分为外延的扩大再生产和内含的扩大再生产两种类型。他说：“如果生产场所扩大了，就是在外延上扩大；如果生产资料的效率提高了，就是在内含上扩大。”又说：“积累，剩余价值转化为资本，按其实际内容来说，就是规模扩大的再生产过程，而不论这种扩大是从外延方面表现为在旧工厂之外添设新工厂，还是从内含方面表现为扩充原有的生产规模。”著名经济学家成思危在总结经济发展与城镇化时指出：“城市经济转型现在的趋势是‘外转内’，即从外延性的增长转向内涵性增长。”[2]外延型增长就是做加法，城市发展主要靠“摊大饼”；内涵型增长，就是做智慧城市，用信息技术做好城市的规划管理，提升城镇化功能。
新城区外延式城镇化模式是中国特色城镇化道路的主体形态。著名经济学家厉以宁认为，中国的城镇化道路不能学西欧走逆城市化道路，应由“老城区+新城区+农村新社区”三部分组成[3]。新城区指开发区、工业园区、物流园区、新区等。农村新社区就是新农村建设，指的是就地城镇化。李强认为，世界各国城镇化动力分为政府动力、市场动力和民间社会动力等三种，推进模式为建立开发区、建立新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化等七类。城镇化发展，既包括对原有城区的改造升级，也包括对新城区的建设[4]。城建专家邵自升不同意“三区”论和“七类”论，认为从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、小城镇扩大提升这“三种形式”，他总结提出新城区建设包括产业新城区在内的十大类型[5]。
新城区建设是中国城镇化进程的重要组成部分，特别是对于人口密集的大城市而言，受制于环境资源的约束，需要通过建设发展新城区，对城市人口及产业进行一定的疏散和重新布局，以保证城市经济的有序运行。以开发区为例，截至2012年底，171家国家级经济技术开发区实现地区生产总值5.4万亿元，工业增加值3.8万亿元，第三产业增加值1.2万亿元，税收收入9339亿元，进出口总额7411亿美元，分别占全国总量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和19.2%。新城区建设成为社会经济发展过程中不可缺少的一环，也是城市建设的重要方面。国家发改委2013年对12个省区156个地级市及以上城市的调查显示，92.9%的城市规划建设了新城新区，其中，12个省会城市，平均每个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。
中国特色的城镇化道路既要提升城镇化的功能和质量，走内涵式发展道路；也要大力发展新城区，特别是建设开发区，形成城市的产业高地，吸纳就业人口。首先，发展新城区有利于吸纳更多农业转移人口，缓解原有中心城区人口过度集中对资源环境的压力。随着大量人口进入大城市，用水紧张、交通拥堵等“大城市病”愈发严重，降低了居民的生活质量，也不利于城镇化的可持续发展。因此，需要适当疏解城区人口，而新城区就成为承载城市新增人口的重要区域。特别是沿着城市边界发展新城区，由于基础设施供应链短，服务业成本低，是安置城区人口最合理的选择[6]。其次，发展新城区有利于承接中心城区的转移产业，推进城市产业优化升级。随着城市经济的发展和人口的增长，土地、水等资源日益短缺，中心城区的地价、生产成本等逐渐升高，需要将第二产业迁出，使经济附加值高、资源消耗少的第三产业得以在中心城区发展，即所谓的“退二进三”“腾笼换鸟”。在此过程中，相对于其他城市而言，新城区与中心城区的距离较近，工厂搬迁与人员安置更为便利，成为承接母城转移产业的最佳载体。统计显示，2011年，83家国家级高新区实现工业增加值26 604.2亿元，占全国第二产业增加值的12.1%。其中，工业增加值占到所在城市比重达到30%以上的有31家，园区生产总值占当地城市GDP比重20%以上的有23家。再次，发展新城区也有利于创新城市治理模式，保护原城区的古建筑与传统文化，避免“千城一面”。为适应人口密集的城市发展现状，高楼大厦逐渐取代了传统民居建筑，也逐渐将城市的历史内涵破坏殆尽。研究显示，因工程项目导致的建设性破坏以及盲目过度开发建设导致的开发性破坏，是上世纪90年代至今中国文物破坏的主因[7]。相对于原有城区而言，新城区以整体规划建设为主，既有利于保持与原城区相同的建筑风格，也有利于维护原城区的古建筑文化，避免大拆大建。同时最为重要的是新城区特别是新开发区建设有利于城市的工业化和扩大城市人口的就业。以开发区为例，统计显示，开发区在空间规模、产业规模、就业规模等多个方面对城市发展产生了影响，尽管各城市的开发区大小不同，但总体而言，省会城市开发区的产业规模影响度在0.1～0.5，就业规模影响度处于0.1～0.2（表1），开发区对提升城市产业发展水平和吸纳就业具有重要意义。 二、新城区要由外延式扩张向内涵式发展转型
新型城镇化更加关注城镇化的质量和功能，更加重视内涵城镇化模式，要由重数量的外延式扩张转向重品质的内涵式发展[8]。推进新城区外延式城镇化模式规范和转型，需要高度重视对外延式规模扩张型城镇化的弊端的认识，并采取相应的措施提升新城区城镇化的功能和质量，实现新区城镇化的健康可持续发展。
第一，转变城市土地粗放利用模式，避免因新城区规划建设“过热”、大规模“造城运动”导致土地等资源的浪费。一些政府对“造城运动”具有极大的热情，盲目投入大量资金、土地等要素，寄希望于通过增加要素投入数量来最大限度地获取城镇化红利[9]。据统计，在2000—2009年，城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%，但城镇常住人口仅增加28.7%[10]，人口城镇化进程与新城区建设严重不匹配。大规模的造城运动影响了城市功能的发挥，也导致了土地等资源的严重浪费。为此，要改变粗放型城镇化发展模式，通过合理规划布局，科学论证不同城市建设新城区的规模，推进土地集约利用，避免“摊大饼式”的新城区建设和资源浪费。要进一步推进地方政府考核制度改革，避免“唯GDP”思维。GDP是考核经济发展的重要指标，但不应成为唯一指标。在城镇化发展过程中，必须确立政府绩效考核的绿色导向[11]，防范“大拆大建”的城镇化建设模式，实现城镇化可持续发展。其次，要明确新城区建设条件，科学规划新城区的建设规模，并非每一座城市都需要兴建新城区。要根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，严格新城新区设立条件，以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调，科学合理编制规划。同时，要加强对城市建设用地管理，提升土地集约利用效率。通过强化城市建设用地监管，改进城市建设用地审查报批环节等措施，合理控制城市用地规模。
第二，避免地方政府过度依赖土地财政，重视部分城市举债“大造新城，滥建新区”所带来的债务风险问题。资金问题是城镇化进程中的关键问题。“分税制”改革后，受限于地方政府财力与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源。审计署2013年的审计结果显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达到34 865.24亿元，占总债务余额的37.23%。建设新城的资金需求量大，仅靠财政收入难以满足资金需求，部分地方政府债台高筑，依赖“举债建设新城—提升土地价格—卖地还债”的形式进行城镇化建设。根据财政部公布的《2014年财政收支情况》显示，地方政府国有土地使用权出让收入4.26万亿元，同比增长3.2%，与2014年预算报告相比增长17%。新城区的建设推动了土地升值，增加了地方政府收入，也使其更加热衷于造城运动。随着土地资源日益紧缺和土地财政的不可持续，地方政府偿债压力增大，债务风险也随之增加。为此，要提高民间资本在城镇化建设中的参与度，缓解地方政府的资金难题，并通过促进地方政府财力与事权相匹配，避免地方政府过度依赖土地财政。创新城镇化投融资机制，通过PPP模式、发行城镇建设债券等方式，吸引民间资本参与新城区建设，改变新城区建设高度依赖土地出让金的局面。通过深化财税体制的改革，构建城市财力与事权相匹配的城市财政体制，完善各级政府支出责任划分，相应调整收入划分，避免城市政府过度依赖“土地红利”的偏向。积极推行“扁平化”的财政体制改革，创新财政管理体制和方式，继续在省以下启动和推动“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革，改变地方政府“土地财政依赖症”[12]。充分关注新城区建设的债务风险问题，改变原有的“举债建城，卖地还债”开发模式，完善预算制度，构建相应的风险防控机制和偿债机制。
第三，提升新城区的产业集聚能力，改变中心城区向新城区产业疏散进程相对落后、“鬼城”“空城”“睡城”问题频发的现状。据测算，按照城区人口与建成区面积之比低于0.5或稍微高于0.5这一“鬼城指数”，中国未来可能会出现近50座“鬼城”[13]。产业基础不足、就业机会少是影响新城区健康发展的重要问题。当前，大量新城区在建设过程中，产业发展条件不足，难以承接中心城区或其他地区转移的产业。以北京为例，《北京市发展综合评估研究报告》显示，2000年至2010年，人口分布呈现出由中心城区向外围郊区的疏解，但产业活动并未呈现疏解趋势。城市发展新区产业集聚能力不足，人口-产业分布的失衡程度有所增加。人口疏散与产业疏散进程的不统一，新城区逐渐变为“睡城”，使新城区居民的通勤时间和出行成本大大增加。为此，要将产业“外引”和“内生”相结合，人口疏散与产业疏散相结合，以产业发展增加就业机会，避免新城变“空城”“睡城”。实践经验表明，稳定的就业是城市吸引外来人口和留住本地人口的根本方式[14]。发展新城区，必须夯实新城区的产业基础，以产业发展聚集人气，避免新市民变游民、新城变空城。具体而言，一要防止城镇化被“房地产化”，重视产业间的合理分布和协调发展，通过利用新城区的资源、区位等优势发展特色产业，夯实新城区发展的产业基础。二要完善新城区产业发展环境，包括产业园区规划、基础设施等“硬”环境，以及税收优惠、行政效率提升、城市生态绿化等“软”环境，提升新城区承接中心城区产业转移的能力，将中心城区的人口疏散与产业疏散相结合，推进新城区人口与产业的平衡。三要加强职业教育和职业培训，提升转移人口在新城区的就业质量。进一步通过简政放权、税收激励等政策鼓励创业创新，以创业带动就业，使转移人口在新城区能够“留得住”。
第四，提高新城区公共服务供给水平，加强新城区的“软件”和“硬件”建设，提升新城区对人口的吸引力。公共服务供给水平低是导致新城区吸引力不足的重要原因。转移人口在新城区稳定下来并实现市民化，需要对其提供就业、医疗、教育等基本公共服务，这就对新城区的基础设施建设和公共服务水平提出了一定的要求。研究显示，大中城市新区的建设中普遍存在公共服务设施、公益事业设施的布局不够合理、配套不够完善的问题。大中城市的医疗和教育等优质服务资源基本配置在老城区[15]，影响了新城区居民的生活质量和便利度，不利于转移人口在新城区安居乐业。为此，要提升新城区基础设施建设和公共服务供给水平，完善新城功能，促进新城区居民的生活质量提高，加快转移人口在新城区的市民化。新城区区别于开发区的一个重要方面在于，开发区以生产功能为主，而新城区则更加重视居住功能和服务功能。在建设新城区的过程中，要统筹新旧城区功能定位，加强新城区中生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划。要优化新旧城区的公共资源配置，合理布局医院、学校、文化活动中心等各类公共工程设施，实现新旧城区协调发展。要加强对现有开发区功能的改造，促进单一以生产功能为主向生产生活等综合功能转型。除此以外，也要注重新城区公共服务水平的提升。通过居住证等制度，扩大公共服务在新城区人口中的覆盖范围，提升新城区居民的生活质量，推进新城区转移人口的市民化。 第五，新城区征地拆迁的过程中产生了大量失地农民，要加快推进货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，妥善处理好被征地农民的安置问题。在过去几十年中，城镇化进程以外延扩张为主，农村集体土地被大规模征收，产生了大量失地农民。《2011年中国城市发展报告》指出，中国大约有4 000万至5 000万失地农民，且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年，中国失地农民将达到1.1亿人左右。报告还指出，有60%失地农民生活困难，有81%的失地农民担忧未来生活，其中担忧养老的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%。长期以来，征地补偿以一次性货币补偿为主，补偿手段单一，更有部分农民被征地后乍富，产生好逸恶劳、赌博或奢侈消费等行为，将补偿款迅速挥霍一空。解决被征地农民的安置和长期发展问题，除了要加快推进征地制度改革，调整征地补偿标准以外，更为重要的是实行货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，解决被征地农民的妥善安置问题。要推进以“土地换社保”的做法，将被征地农民纳入城乡居民社会保障体系。要加大就业安置力度，丰富就业安置手段，避免被征地农民“失地又失业”，并通过鼓励被征地农民参与职业教育培训，提升被征地农民的非农就业能力。
三、《新城区战略与路径》评析
新城区如何有效地规划建设，新城区外延式城镇化模式如何规范和转型？在这种大的背景下，从事城市建设、主持过德州市新城区规划建设管理工作多年的邵自升同志，撰写了《新城区战略与路径——推进城镇化的重大问题研究》一书。这是一部具有一定理论性和创新性的新城区研究著作，是一部来自实践、融接地气、具有可操作性的城镇化著作。《新城区战略与路径》在总结国内外一些专家、学者理论研究成果的基础上，结合当代中国新城区发展的实际，从分析古今中外新城区发展的历程开始，把理论分析与实践案例相结合，从战略研究、规划设计、开发建设、管理体制、投资融资、政策、文化、类型等十一个方面，全面地论述新城区发展的思路、实施步骤、推进措施，为新城区发展提供系统的理论体系和实践全景，设置了一套完整的行动路线图，以确保新城区发展的预见性、科学性。
首先，《新城区战略与路径》开辟了新城区研究的新领域。新城区如何做好目标、选址、功能、规模、特色定位，这是新城区发展应当首先需要解决的重大事项，也是由于人们忽视这个方面以致造成一些“空城”“死城”“睡城”的主要症结所在。《新城区战略与路径》把战略研究放在首位，为此专门开辟了“战略篇”，开宗明义“规划建设新城区，第一位是进行战略研究，在宏观、整体上把握新城区发展中的重大问题。”指出战略研究就是顶层设计，战略研究的重点是新城区规划建设的必要性、可行性、基本定位、发展步骤和土地、投资等问题。在战略定位中，分为目标定位、选址定位、功能定位、规模定位、特色定位等五个方面。在特色定位中，又分为产业特色、空间特色、景观特色等。在此基础上，详细论证了战略研究的重点、主体、方法和确保战略贯彻实施等内容。这样，使从事新城区规划建设的人们，能够站在战略的高度，全面认识新城区，正确研究新城区，科学推进新城区发展。本书作者进行了深入的研究，提出新城区文化建设要留住历史、延续文脉，突出地域、彰显特色，照应老城、相得益彰，善于借鉴、融合创新，以人为本、塑造精神。
其次，《新城区战略与路径》提出了新城区的各种新形态发展的一些新观点。新城、新区、新城区、类新城，在对这个城市新态的概念运用上，从1898年英国埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》首次使用“新城”一词，到1990年上海成立浦东新区使用“新区”，基本同样是城市的新建区域，名词一直不同，或者说被滥用。《新城区战略与路径》在分析大量相关资料的基础上，提出为了表达的意思更准确、包含的范围更全面，指导工作更实际，还是使用新城区概念更好一些，并且对新城区概念进行了全面表述和严格界定。在城镇化发展的速度把握上，作者指出，中国是个人口大国，地域辽阔，各地情况差异很大，城镇化是个多元化、渐进式的过程，要总结、吸取工业化的经验和教训，急不得，也慢不得，还是积极稳妥为好。在新城区规划设计篇中，作者突破就空间论规划、就建筑讲设计的惯性思维定势，提出新城区规划设计的四大法则、十大因素，明确提出规划是政治、经济是规划的基础、人是规划的核心、生态问题极为迫切。面对全国各种不同形式的新城区，作者分析了当今新城区的发展状况，提出新城区有十个方面的类型，并且对这些类型均作了比较详尽的阐述。这在过去新城区的研究资料中是很少涉及的。空港新城区、高铁新城区是新城区新的形态，这方面的理论成果比较少，本书在这方面进行了认真的研究探讨。
同时，对中国推进城镇化道路进行了大胆认真探索，提出了自己独到的理论见解。《新城区战略与路径》通过分析论证，提出中国城镇化的推进模式、发展道路，从规模结构上应当是大城市、中等城市和小城镇这三种形态，从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、小城镇扩大提升这三种形式。同时，提出发展大的城市群和城市带，实施已有城市的连体战略。在乡镇驻地、二三产业发展快的地方，规划建设一些小城镇，形成一定规模、档次的小城市，实施“撤镇设市”。这些研究有独特性、前瞻性和可操作性。本书作者对一些理论性、专业性比较强、实际工作中需要认真把握的地方，把一些繁杂的理论浓缩为一些简单的程式，或者列成一些图表，尽可能地简便易懂、一目了然。如在规划设计篇章后，编写了新城区技术路线图。在建设开发篇中，专门总结了一些工作时序。理论是要接地气要落地的，新城区研究要贴近当代中国实际，指导发展实践。在规划设计篇章中，首先言明规划是政府调控发展与建设的重要手段。立足中国实际，对新城区管理体制、基本政策，都作了实事求是的论述。对当代中国时兴的城市综合体、大社区规划建设等方面，专门辟出章节进行研究。对正在兴起的城市运营商，也作了分析和论述。总之，本书尽可能地跟上时代发展的步伐，回答新城区实践的呼唤，做到贴近实际，有用管用。用丰富理论的营养，滋补充满生机、富有活力的新城区实践。 参考文献：
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[2]成思危.转变经济发展方式有赖三个“外转内”[N].经济参考报，2013-01-28.
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[5]邵自升.新城区战略与路径[M].中国城市出版社，2013.
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[15]贾存真，王莹，贺桐.上学看病都麻烦 城市新区服务设施应优先[EB/OL].新华网，2015-03-11.http：//www.sn.xinhuanet.com/2015-03/11/c_1114595140.htm.
责任编辑：高钟庭
Research on Transition of Extensional Urbanization in New Urban Districts
——and a Review of New Urban Strategy and Path
Gu Shengzu， Li Rui
（Economics and Management School， Wuhan University， Wuhan 430072， China）
Abstract： For a long time， extensional urbanization in new urban districts has played an important role in the process of urbanization in China. Contribution of new urban districts can absorb migration rural population， undertake industrial transfer from center city area， innovate city governance mode， and increase employment. However， the extensional way has many disadvantages. In order to make transition from the extensional urbanization to an intentional one， the article gives suggestions to avoid wasting land resources in constructing cities campaign， to pay attention to land finance and debt risk problems， to promote the industrial concentration ability of new urban districts， to strengthen the construction of hard and soft environment， to enhance the level of social security and employment settlement for land-lost peasants. New Urban Strategy and Path is a book on how new urban planning and construction with a certain theoretical and practical significance in transition of extensional urbanization problem.
Key words： New urban districts； Extensional urbanization； Transition of urbanization； Urban planning
关键词：新城区；外延式城镇化；城镇化转型；城市规划
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）04-0005-05
城镇化根据发展方式不同，可分为外延型城镇化和内涵型城镇化。新中国建立以来，我国城镇化主要以外延为主，通过新城区建设和农村城镇化在城镇化发展上做“加法”。我们认为，在“十三五”规划时期，城镇化发展战略要高度重视内涵型城镇化，提升城市功能，实现产城融合，推进以人为核心的城镇化，解决大量转移人口“半城镇化”及城镇内部的二元结构问题。
一、新城区外延式城镇化对中国城镇化的重要意义
城镇化的推进可分为土地、人口、产业等城镇化要素增量扩张的外延式城镇化和城镇功能提升、质量提高和居民幸福感增强的内涵式城镇化两种模式。在城镇化初期，城镇化发展主要靠外延型城镇化，而在城镇化后期，城镇化主要靠内涵式的发展。改革开放30多年来，中国城镇化率从1978年的17.9%上升到2014年的54.77%，主要源于外延扩张式城镇化的贡献。统计表明，到2003年全国各地仅开发区就达6 000多个，规划面积3.6万平方公里，超过城镇建设总面积。1990—2003年，中国31个大城市面积平均增长近一倍[1]。此后城市规模扩张的速度更是不断加快，土地资源日益紧缺的同时大量新城区空置闲置。如果说过去城镇化是外延式城镇化主导的城镇化增长，那么从现在开始，则是内涵式城镇化主导的城镇化发展。
马克思在《资本论》中，把扩大再生产分为外延的扩大再生产和内含的扩大再生产两种类型。他说：“如果生产场所扩大了，就是在外延上扩大；如果生产资料的效率提高了，就是在内含上扩大。”又说：“积累，剩余价值转化为资本，按其实际内容来说，就是规模扩大的再生产过程，而不论这种扩大是从外延方面表现为在旧工厂之外添设新工厂，还是从内含方面表现为扩充原有的生产规模。”著名经济学家成思危在总结经济发展与城镇化时指出：“城市经济转型现在的趋势是‘外转内’，即从外延性的增长转向内涵性增长。”[2]外延型增长就是做加法，城市发展主要靠“摊大饼”；内涵型增长，就是做智慧城市，用信息技术做好城市的规划管理，提升城镇化功能。
新城区外延式城镇化模式是中国特色城镇化道路的主体形态。著名经济学家厉以宁认为，中国的城镇化道路不能学西欧走逆城市化道路，应由“老城区+新城区+农村新社区”三部分组成[3]。新城区指开发区、工业园区、物流园区、新区等。农村新社区就是新农村建设，指的是就地城镇化。李强认为，世界各国城镇化动力分为政府动力、市场动力和民间社会动力等三种，推进模式为建立开发区、建立新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化等七类。城镇化发展，既包括对原有城区的改造升级，也包括对新城区的建设[4]。城建专家邵自升不同意“三区”论和“七类”论，认为从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、小城镇扩大提升这“三种形式”，他总结提出新城区建设包括产业新城区在内的十大类型[5]。
新城区建设是中国城镇化进程的重要组成部分，特别是对于人口密集的大城市而言，受制于环境资源的约束，需要通过建设发展新城区，对城市人口及产业进行一定的疏散和重新布局，以保证城市经济的有序运行。以开发区为例，截至2012年底，171家国家级经济技术开发区实现地区生产总值5.4万亿元，工业增加值3.8万亿元，第三产业增加值1.2万亿元，税收收入9339亿元，进出口总额7411亿美元，分别占全国总量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和19.2%。新城区建设成为社会经济发展过程中不可缺少的一环，也是城市建设的重要方面。国家发改委2013年对12个省区156个地级市及以上城市的调查显示，92.9%的城市规划建设了新城新区，其中，12个省会城市，平均每个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。
中国特色的城镇化道路既要提升城镇化的功能和质量，走内涵式发展道路；也要大力发展新城区，特别是建设开发区，形成城市的产业高地，吸纳就业人口。首先，发展新城区有利于吸纳更多农业转移人口，缓解原有中心城区人口过度集中对资源环境的压力。随着大量人口进入大城市，用水紧张、交通拥堵等“大城市病”愈发严重，降低了居民的生活质量，也不利于城镇化的可持续发展。因此，需要适当疏解城区人口，而新城区就成为承载城市新增人口的重要区域。特别是沿着城市边界发展新城区，由于基础设施供应链短，服务业成本低，是安置城区人口最合理的选择[6]。其次，发展新城区有利于承接中心城区的转移产业，推进城市产业优化升级。随着城市经济的发展和人口的增长，土地、水等资源日益短缺，中心城区的地价、生产成本等逐渐升高，需要将第二产业迁出，使经济附加值高、资源消耗少的第三产业得以在中心城区发展，即所谓的“退二进三”“腾笼换鸟”。在此过程中，相对于其他城市而言，新城区与中心城区的距离较近，工厂搬迁与人员安置更为便利，成为承接母城转移产业的最佳载体。统计显示，2011年，83家国家级高新区实现工业增加值26 604.2亿元，占全国第二产业增加值的12.1%。其中，工业增加值占到所在城市比重达到30%以上的有31家，园区生产总值占当地城市GDP比重20%以上的有23家。再次，发展新城区也有利于创新城市治理模式，保护原城区的古建筑与传统文化，避免“千城一面”。为适应人口密集的城市发展现状，高楼大厦逐渐取代了传统民居建筑，也逐渐将城市的历史内涵破坏殆尽。研究显示，因工程项目导致的建设性破坏以及盲目过度开发建设导致的开发性破坏，是上世纪90年代至今中国文物破坏的主因[7]。相对于原有城区而言，新城区以整体规划建设为主，既有利于保持与原城区相同的建筑风格，也有利于维护原城区的古建筑文化，避免大拆大建。同时最为重要的是新城区特别是新开发区建设有利于城市的工业化和扩大城市人口的就业。以开发区为例，统计显示，开发区在空间规模、产业规模、就业规模等多个方面对城市发展产生了影响，尽管各城市的开发区大小不同，但总体而言，省会城市开发区的产业规模影响度在0.1～0.5，就业规模影响度处于0.1～0.2（表1），开发区对提升城市产业发展水平和吸纳就业具有重要意义。 二、新城区要由外延式扩张向内涵式发展转型
新型城镇化更加关注城镇化的质量和功能，更加重视内涵城镇化模式，要由重数量的外延式扩张转向重品质的内涵式发展[8]。推进新城区外延式城镇化模式规范和转型，需要高度重视对外延式规模扩张型城镇化的弊端的认识，并采取相应的措施提升新城区城镇化的功能和质量，实现新区城镇化的健康可持续发展。
第一，转变城市土地粗放利用模式，避免因新城区规划建设“过热”、大规模“造城运动”导致土地等资源的浪费。一些政府对“造城运动”具有极大的热情，盲目投入大量资金、土地等要素，寄希望于通过增加要素投入数量来最大限度地获取城镇化红利[9]。据统计，在2000—2009年，城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%，但城镇常住人口仅增加28.7%[10]，人口城镇化进程与新城区建设严重不匹配。大规模的造城运动影响了城市功能的发挥，也导致了土地等资源的严重浪费。为此，要改变粗放型城镇化发展模式，通过合理规划布局，科学论证不同城市建设新城区的规模，推进土地集约利用，避免“摊大饼式”的新城区建设和资源浪费。要进一步推进地方政府考核制度改革，避免“唯GDP”思维。GDP是考核经济发展的重要指标，但不应成为唯一指标。在城镇化发展过程中，必须确立政府绩效考核的绿色导向[11]，防范“大拆大建”的城镇化建设模式，实现城镇化可持续发展。其次，要明确新城区建设条件，科学规划新城区的建设规模，并非每一座城市都需要兴建新城区。要根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，严格新城新区设立条件，以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调，科学合理编制规划。同时，要加强对城市建设用地管理，提升土地集约利用效率。通过强化城市建设用地监管，改进城市建设用地审查报批环节等措施，合理控制城市用地规模。
第二，避免地方政府过度依赖土地财政，重视部分城市举债“大造新城，滥建新区”所带来的债务风险问题。资金问题是城镇化进程中的关键问题。“分税制”改革后，受限于地方政府财力与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源。审计署2013年的审计结果显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达到34 865.24亿元，占总债务余额的37.23%。建设新城的资金需求量大，仅靠财政收入难以满足资金需求，部分地方政府债台高筑，依赖“举债建设新城—提升土地价格—卖地还债”的形式进行城镇化建设。根据财政部公布的《2014年财政收支情况》显示，地方政府国有土地使用权出让收入4.26万亿元，同比增长3.2%，与2014年预算报告相比增长17%。新城区的建设推动了土地升值，增加了地方政府收入，也使其更加热衷于造城运动。随着土地资源日益紧缺和土地财政的不可持续，地方政府偿债压力增大，债务风险也随之增加。为此，要提高民间资本在城镇化建设中的参与度，缓解地方政府的资金难题，并通过促进地方政府财力与事权相匹配，避免地方政府过度依赖土地财政。创新城镇化投融资机制，通过PPP模式、发行城镇建设债券等方式，吸引民间资本参与新城区建设，改变新城区建设高度依赖土地出让金的局面。通过深化财税体制的改革，构建城市财力与事权相匹配的城市财政体制，完善各级政府支出责任划分，相应调整收入划分，避免城市政府过度依赖“土地红利”的偏向。积极推行“扁平化”的财政体制改革，创新财政管理体制和方式，继续在省以下启动和推动“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革，改变地方政府“土地财政依赖症”[12]。充分关注新城区建设的债务风险问题，改变原有的“举债建城，卖地还债”开发模式，完善预算制度，构建相应的风险防控机制和偿债机制。
第三，提升新城区的产业集聚能力，改变中心城区向新城区产业疏散进程相对落后、“鬼城”“空城”“睡城”问题频发的现状。据测算，按照城区人口与建成区面积之比低于0.5或稍微高于0.5这一“鬼城指数”，中国未来可能会出现近50座“鬼城”[13]。产业基础不足、就业机会少是影响新城区健康发展的重要问题。当前，大量新城区在建设过程中，产业发展条件不足，难以承接中心城区或其他地区转移的产业。以北京为例，《北京市发展综合评估研究报告》显示，2000年至2010年，人口分布呈现出由中心城区向外围郊区的疏解，但产业活动并未呈现疏解趋势。城市发展新区产业集聚能力不足，人口-产业分布的失衡程度有所增加。人口疏散与产业疏散进程的不统一，新城区逐渐变为“睡城”，使新城区居民的通勤时间和出行成本大大增加。为此，要将产业“外引”和“内生”相结合，人口疏散与产业疏散相结合，以产业发展增加就业机会，避免新城变“空城”“睡城”。实践经验表明，稳定的就业是城市吸引外来人口和留住本地人口的根本方式[14]。发展新城区，必须夯实新城区的产业基础，以产业发展聚集人气，避免新市民变游民、新城变空城。具体而言，一要防止城镇化被“房地产化”，重视产业间的合理分布和协调发展，通过利用新城区的资源、区位等优势发展特色产业，夯实新城区发展的产业基础。二要完善新城区产业发展环境，包括产业园区规划、基础设施等“硬”环境，以及税收优惠、行政效率提升、城市生态绿化等“软”环境，提升新城区承接中心城区产业转移的能力，将中心城区的人口疏散与产业疏散相结合，推进新城区人口与产业的平衡。三要加强职业教育和职业培训，提升转移人口在新城区的就业质量。进一步通过简政放权、税收激励等政策鼓励创业创新，以创业带动就业，使转移人口在新城区能够“留得住”。
第四，提高新城区公共服务供给水平，加强新城区的“软件”和“硬件”建设，提升新城区对人口的吸引力。公共服务供给水平低是导致新城区吸引力不足的重要原因。转移人口在新城区稳定下来并实现市民化，需要对其提供就业、医疗、教育等基本公共服务，这就对新城区的基础设施建设和公共服务水平提出了一定的要求。研究显示，大中城市新区的建设中普遍存在公共服务设施、公益事业设施的布局不够合理、配套不够完善的问题。大中城市的医疗和教育等优质服务资源基本配置在老城区[15]，影响了新城区居民的生活质量和便利度，不利于转移人口在新城区安居乐业。为此，要提升新城区基础设施建设和公共服务供给水平，完善新城功能，促进新城区居民的生活质量提高，加快转移人口在新城区的市民化。新城区区别于开发区的一个重要方面在于，开发区以生产功能为主，而新城区则更加重视居住功能和服务功能。在建设新城区的过程中，要统筹新旧城区功能定位，加强新城区中生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划。要优化新旧城区的公共资源配置，合理布局医院、学校、文化活动中心等各类公共工程设施，实现新旧城区协调发展。要加强对现有开发区功能的改造，促进单一以生产功能为主向生产生活等综合功能转型。除此以外，也要注重新城区公共服务水平的提升。通过居住证等制度，扩大公共服务在新城区人口中的覆盖范围，提升新城区居民的生活质量，推进新城区转移人口的市民化。 第五，新城区征地拆迁的过程中产生了大量失地农民，要加快推进货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，妥善处理好被征地农民的安置问题。在过去几十年中，城镇化进程以外延扩张为主，农村集体土地被大规模征收，产生了大量失地农民。《2011年中国城市发展报告》指出，中国大约有4 000万至5 000万失地农民，且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年，中国失地农民将达到1.1亿人左右。报告还指出，有60%失地农民生活困难，有81%的失地农民担忧未来生活，其中担忧养老的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%。长期以来，征地补偿以一次性货币补偿为主，补偿手段单一，更有部分农民被征地后乍富，产生好逸恶劳、赌博或奢侈消费等行为，将补偿款迅速挥霍一空。解决被征地农民的安置和长期发展问题，除了要加快推进征地制度改革，调整征地补偿标准以外，更为重要的是实行货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，解决被征地农民的妥善安置问题。要推进以“土地换社保”的做法，将被征地农民纳入城乡居民社会保障体系。要加大就业安置力度，丰富就业安置手段，避免被征地农民“失地又失业”，并通过鼓励被征地农民参与职业教育培训，提升被征地农民的非农就业能力。
三、《新城区战略与路径》评析
新城区如何有效地规划建设，新城区外延式城镇化模式如何规范和转型？在这种大的背景下，从事城市建设、主持过德州市新城区规划建设管理工作多年的邵自升同志，撰写了《新城区战略与路径——推进城镇化的重大问题研究》一书。这是一部具有一定理论性和创新性的新城区研究著作，是一部来自实践、融接地气、具有可操作性的城镇化著作。《新城区战略与路径》在总结国内外一些专家、学者理论研究成果的基础上，结合当代中国新城区发展的实际，从分析古今中外新城区发展的历程开始，把理论分析与实践案例相结合，从战略研究、规划设计、开发建设、管理体制、投资融资、政策、文化、类型等十一个方面，全面地论述新城区发展的思路、实施步骤、推进措施，为新城区发展提供系统的理论体系和实践全景，设置了一套完整的行动路线图，以确保新城区发展的预见性、科学性。
首先，《新城区战略与路径》开辟了新城区研究的新领域。新城区如何做好目标、选址、功能、规模、特色定位，这是新城区发展应当首先需要解决的重大事项，也是由于人们忽视这个方面以致造成一些“空城”“死城”“睡城”的主要症结所在。《新城区战略与路径》把战略研究放在首位，为此专门开辟了“战略篇”，开宗明义“规划建设新城区，第一位是进行战略研究，在宏观、整体上把握新城区发展中的重大问题。”指出战略研究就是顶层设计，战略研究的重点是新城区规划建设的必要性、可行性、基本定位、发展步骤和土地、投资等问题。在战略定位中，分为目标定位、选址定位、功能定位、规模定位、特色定位等五个方面。在特色定位中，又分为产业特色、空间特色、景观特色等。在此基础上，详细论证了战略研究的重点、主体、方法和确保战略贯彻实施等内容。这样，使从事新城区规划建设的人们，能够站在战略的高度，全面认识新城区，正确研究新城区，科学推进新城区发展。本书作者进行了深入的研究，提出新城区文化建设要留住历史、延续文脉，突出地域、彰显特色，照应老城、相得益彰，善于借鉴、融合创新，以人为本、塑造精神。
其次，《新城区战略与路径》提出了新城区的各种新形态发展的一些新观点。新城、新区、新城区、类新城，在对这个城市新态的概念运用上，从1898年英国埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》首次使用“新城”一词，到1990年上海成立浦东新区使用“新区”，基本同样是城市的新建区域，名词一直不同，或者说被滥用。《新城区战略与路径》在分析大量相关资料的基础上，提出为了表达的意思更准确、包含的范围更全面，指导工作更实际，还是使用新城区概念更好一些，并且对新城区概念进行了全面表述和严格界定。在城镇化发展的速度把握上，作者指出，中国是个人口大国，地域辽阔，各地情况差异很大，城镇化是个多元化、渐进式的过程，要总结、吸取工业化的经验和教训，急不得，也慢不得，还是积极稳妥为好。在新城区规划设计篇中，作者突破就空间论规划、就建筑讲设计的惯性思维定势，提出新城区规划设计的四大法则、十大因素，明确提出规划是政治、经济是规划的基础、人是规划的核心、生态问题极为迫切。面对全国各种不同形式的新城区，作者分析了当今新城区的发展状况，提出新城区有十个方面的类型，并且对这些类型均作了比较详尽的阐述。这在过去新城区的研究资料中是很少涉及的。空港新城区、高铁新城区是新城区新的形态，这方面的理论成果比较少，本书在这方面进行了认真的研究探讨。
同时，对中国推进城镇化道路进行了大胆认真探索，提出了自己独到的理论见解。《新城区战略与路径》通过分析论证，提出中国城镇化的推进模式、发展道路，从规模结构上应当是大城市、中等城市和小城镇这三种形态，从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、小城镇扩大提升这三种形式。同时，提出发展大的城市群和城市带，实施已有城市的连体战略。在乡镇驻地、二三产业发展快的地方，规划建设一些小城镇，形成一定规模、档次的小城市，实施“撤镇设市”。这些研究有独特性、前瞻性和可操作性。本书作者对一些理论性、专业性比较强、实际工作中需要认真把握的地方，把一些繁杂的理论浓缩为一些简单的程式，或者列成一些图表，尽可能地简便易懂、一目了然。如在规划设计篇章后，编写了新城区技术路线图。在建设开发篇中，专门总结了一些工作时序。理论是要接地气要落地的，新城区研究要贴近当代中国实际，指导发展实践。在规划设计篇章中，首先言明规划是政府调控发展与建设的重要手段。立足中国实际，对新城区管理体制、基本政策，都作了实事求是的论述。对当代中国时兴的城市综合体、大社区规划建设等方面，专门辟出章节进行研究。对正在兴起的城市运营商，也作了分析和论述。总之，本书尽可能地跟上时代发展的步伐，回答新城区实践的呼唤，做到贴近实际，有用管用。用丰富理论的营养，滋补充满生机、富有活力的新城区实践。 参考文献：
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责任编辑：高钟庭
Research on Transition of Extensional Urbanization in New Urban Districts
——and a Review of New Urban Strategy and Path
Gu Shengzu， Li Rui
（Economics and Management School， Wuhan University， Wuhan 430072， China）
Abstract： For a long time， extensional urbanization in new urban districts has played an important role in the process of urbanization in China. Contribution of new urban districts can absorb migration rural population， undertake industrial transfer from center city area， innovate city governance mode， and increase employment. However， the extensional way has many disadvantages. In order to make transition from the extensional urbanization to an intentional one， the article gives suggestions to avoid wasting land resources in constructing cities campaign， to pay attention to land finance and debt risk problems， to promote the industrial concentration ability of new urban districts， to strengthen the construction of hard and soft environment， to enhance the level of social security and employment settlement for land-lost peasants. New Urban Strategy and Path is a book on how new urban planning and construction with a certain theoretical and practical significance in transition of extensional urbanization problem.
Key words： New urban districts； Extensional urbanization； Transition of urbanization； Urban planning