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内部控制制度是现代化管理理论的重要组成部分，越来越受到政府的重视。2008年5月财政部会同四部委制定了《企业内部控制基本规范》，2010年4月，又下发了《企业内部控制配套指引》，共同构建了中国企业内部控制规范体系，许多企业单位都相继设计和完善了内部控制体系。与企业相比，事业单位由于经济业务比较简单，对单位内部控制建设相对滞后。随着我国社会主义市场经济的发展和国家经济实力的增强，财政收支规模不断扩大，政府更加注重对事业公共服务社会保障方面的建设，加大对事业单位资金的投入。而事业单位内部控制的缺失很大程度上影响了国家财政资金的使用效率和国有资产的安全。
一、实施内部控制制度的必要性
近些年事业单位因内部控制缺失暴露出不少问题，例如某事业单位基建工程内部控制存在漏洞，财务负责人员管理解怠，忽略定期核对银行日记账和对账单，由出纳一人保管印鉴和现金支票，造成财务人员渎职套取账面资金携款私逃；某部门上级拨付专项资金未按预算使用，私自改变用途挪用专项资金去发放人员补贴；还有些单位在预算资金到位后不及时组织实施，为完成项目支付进度，串通施工单位签订虚假项目合同、虚列支出转移财政资金，为避开国库集中支付将预算资金化整为零使用等。这些问题都容易导致财政资金的浪费和失控，国有资产管理不规范，留下较大的风险安全隐患，这必须引起单位管理者的重视。鉴于目前的现状，事业单位管理者需借鉴企业在内部控制管理方面的先进经验，按照管理经营目标进行综合性的发展战略全盘规划，从单位自身会计和管理控制的各个环节寻找漏洞，进行科学决策，制定切实可行的管理措施，及时发现纠正内部控制运行中出现的各种问题，建立适合自身发展需要的内部控制体系，只有这样事业单位才能合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
二、建立和完善内部控制制度的原则
（1）全面性原则。内部控制不仅仅是在财务部门内部执行，应该涵盖单位内部各个部门以及各个岗位的每项经济业务，贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。（2）重要性原则。内部控制应当在全面控制的基础上，关注单位重要业务事项和高风险领域，并采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。（3）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，针对每位员工所在岗位的特点制定相应的权利和责任，使其无法独立完成某项业务。（4）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定，与事业单位的规模、竞争状况和风险水平相适应，并随着外部环境的变化、事业单位的发展、经济活动的调整及管理要求的提高，不断修订和完善。
三、事业单位内部控制存在的问题
（1）内部控制意识薄弱、认识不足。《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定事业单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。因此，单位管理者的思想意识，对于本单位管理及内部控制的认识理念、对于建立一个有效地内部控制都将起到绝对关键的作用。但是很多事业单位的管理者属于上级委派，有的是相关行业专家，有的是党政干部，领导亲自抓财务，实行“一支笔”审批，往往更注重成绩与业绩，对单位内部控制重要性认识不足，对内控知识缺乏基本了解，内控意识不强，认为内部控制是财务部门的事，忽略了内控制度的全面性原则，甚至虽然有了制度，也只是“挂在墙上，印在纸上，说在嘴上”，忽视日常经济活动中存在的问题与风险，没有发挥自身岗位所应有的职责，导致内部控制流于形式，执行乏力。（2）内部控制体系不完善。内控体系的有效运作需要有相关制度的保障，制度的不健全和不完善会对整个内部控制体系的运行产生实质性的影响。主要表现在以下几个方面：一是岗位设置有问题，业务流程不合理。不相容职务分离的核心是内部牵制，但在实际工作中，由于事业单位编制有限，人员紧张等原因，相关会计岗位设置不够严谨，经常出现一人多岗，不相容岗位兼职的现象。同时没有明确各个机构和岗位的职责权限，制衡性原则没有得到充分体现，导致职责不明，难以保证内部牵制制度、内部稽核制度的贯彻落实，内部控制的防范性功能不能得到充分发挥。二是预算编制计划性科学性不强，预算与决算差异比较大。预算是事业单位根据当年的发展规划和工作安排作出的总体规划，对维持单位正常运转及持续发展起着重要的作用。然而，由于部分单位没有将部门预算在单位内部按组织体系科学化，预算编制比较粗糙，涵盖范围有限，也没有严格的审批程序，导致在预算执行过程中，随意调整预算，追加更改项目，权威性和约束力较差，直接影响部门预算的实施效果。也没有建立预算的分析评价机制，对预算的编制、执行情况没有权威的、总结性的评价，不利于预算编制水平的提高和内容的完整。三是信息与沟通方面缺乏有效的内控制度。信息与沟通是单位及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通的行为。然而，由于单位信息与沟通方面的制度建设意识不强，没有系统规范的信息与沟通制度，直接导致单位信息系统尤其是会计信息缺乏真实性、完整性，信息的傳递流动不够顺畅。同时没有建立反舞弊机制去规范舞弊案件的举报、调查、处理、报告和补救程序，部分工作领域的信息不够透明，反舞弊的重要手段没有发挥应有的作用。（3）人力资源政策落后，缺乏相应的激励和约束机制。有效的人事政策能够为单位选择专业素质和道德素质优秀的人才，他们是确保单位政策有效实施和日常工作正常运行的基础，目前人力资源管理的缺陷主要表现在招聘过程中只关注到职工的职业素质，对道德素质和价值观缺乏应有的考核和调查，无形中加大了单位的用人风险。大多数单位对职工缺乏必要的培训，现有的培训主要集中在专业级岗位技能方面，相关于管理理念以及道德方面的培训很少涉及。同时缺乏有效的激励和约束机制，薪资多少直接与岗位相挂钩而不注重工作岗位完成的情况，对考评投入了时间和人力但却没有达到应有的效果，尤其是对内部控制的有效实行没有起到约束的作用。（4）缺乏有效的内部监督及评价考核机制。对于内部控制的反馈，最有效的是进行内部审计，内部审计应该是能客观公正反映单位实际情况的，但作为事业单位往往缺乏规范的内部监督机构，内部审计机构的设置大多是在纪检、监察或财务部门领导之下，独立性和权威性不强，无法真正发挥其应有的作用。此外内审人员的道德素质和业务素质也难以满足内部控制的需要。内部审计的工作重点往往是审计资产、资金的安全，重点是对财务收支预算执行的审计，但现在无论是企业还是事业单位，需要的是审计由单纯的关注财务收支转变为对单位业务的全面控制。过于狭窄的审计工作范围达不到管理发展的要求，更无法充分发挥内部控制的监督反馈职能。 四、建立和完善事业单位内部控制的建议
（1）提高事业单位管理者对内部控制的意识。要提高事业单位的内部控制意识，首先应强化各级管理者对内部控制的认识，先从领导层入手，学习内部控制相关知识，提高对内部控制重要性的认识，提高内部控制意识，并通过领导的带头作用，提高全体员工的职业操守，强化内控责任意识，为内部控制的顺利实施打下良好的环境基础。管理人员还应在提高认识的基础上，随着单位规模、竞争状况和风险水平的变化及时对本单位内控制度进行修订和完善，对不同的业务事项有针对性地提出监督控制方案，更好的实现内控目标。（2）建立健全内部控制制度，完善内部控制体系。一是合理设置业务流程，遵循内部控制的制衡性原则。事业单位内部控制制度应涵盖单位各项经济业务及各个岗位，贯穿单位决策、执行、监督、反馈各环节，应合理设置内部机构、业务流程，明确划分职责权限，建立相应的不相容岗位分离的控制措施。同时还要进行内部授权审批控制，明确区分常规授权和特别授权，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策或联签制度，确保相关工作人员在授权范围内行使职权、办理业务，共同形成单位相互制约、相互监督的工作机制。二是强化全面预算控制，建立完善的预算管理组织体系。事业单位财务部门应该根据自身业务特点、年度发展计划自下而上科学合理地编制单位全面预算，努力做到零基预算和细化预算，核定具体收支额度，明确各项支出的方向和用途，项目专项资金力求细化到具体项目，力争将单位的财务收支事项全部纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加的控制程序。在预算执行环节，单位预算一经下达，将预算指标用款计划层层分解，具体落实到内部各部门、各环节和岗位，强化预算的刚性约束，形成整体的预算执行责任体系，防止随意超预算，扩大预算范围等行为发生。同时，财务部门应该及时对预算执行情况进行监督、反馈，并建立预算执行预警机制和考核机制，保证内部控制能够有效执行，并取得良好效益。三是建立信息与沟通制度，促进内部控制有效运行。为了提高控制效率，事业单位可以运用现代化的信息技术加强内部控制，建立与管理适应的的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对经济活动的自动控制，减少和消除人为操纵因素。在利用信息技术对信息进行集成和共享的同时，对信息进行合理筛选、核对、整合、提高信息的有用性，确保信息真实完整。同时建立健全信息沟通制度，沟通过程中发现问题及时报告并加以解决。（3）建立科学的人力资源政策。人力部门应遵循德才兼备、以德为先和公开公平公正的原则，选拔优秀人才，重点关注选聘对象的价值取向和责任意识，并安排职工进行适合其工作岗位的培训，建立员工培训长效机制。同时人力部门需要细化定岗定编工作，对各个岗位的权限和责任进行明确的表述和制定，在岗位制定上体现不相容职务分离的原则，并建立科学的激励约束机制，设置科学的业绩考核指标体系，工作的完成情况与绩效工资相挂钩，为内部控制的顺利实施创造扎实的基础。尤其是对关键岗位员工要制定定期轮岗制度，形成相关岗位员工的有序持续流动，全面提升员工素质。（4）设立内部监督机构，建立合理的绩效考评体系。内部监督机构是独立的评价机构，内部监督是事业单位对内部控制建立与实施情况监督检查，评价内部控制的有效性，对发现内部控制缺陷及时加以改进，是实施内部控制的重要保证，是对其他内部控制的再控制。内部监督是通过内部审计来实现的，通过实施内部审计，对财务及经营活动和重大经济事项进行检查评价，形成对经济业务活动的动态监控机制，全面评价内部控制系统的运行效果和运行质量。同时建立合理的内控绩效考评体系，强化责任追究机制，客观公正地做出综合评价，将考核结果与部门人员的奖惩紧密结合，为职工业绩考评和任免提供可靠的参考依据，从而调动全体员工的工作积极性，帮助事业单位更有效地实现预期的控制目标。
综上所述，我国事业单位的内部控制工作还存在许多问题，为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防范控制机制，2012年12月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。由此可见建立一套科学、有效的事业单位内部控制体系是首要当前任务，通过有效地内部控制来提高管理水平，在追求社会效益的同事兼顾财政资金的合理使用，从而更好地参与公共服务，促进事业单位的全面健康发展。
参 考 文 獻
[1]关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.财会[2012]21号文
[2]财政部企业内部控制基本规范[M].北京：中国财政经济出版社，2008
[3]孙思红.试论事业单位内部控制建设[J].会计师.2010（3）
一、实施内部控制制度的必要性
近些年事业单位因内部控制缺失暴露出不少问题，例如某事业单位基建工程内部控制存在漏洞，财务负责人员管理解怠，忽略定期核对银行日记账和对账单，由出纳一人保管印鉴和现金支票，造成财务人员渎职套取账面资金携款私逃；某部门上级拨付专项资金未按预算使用，私自改变用途挪用专项资金去发放人员补贴；还有些单位在预算资金到位后不及时组织实施，为完成项目支付进度，串通施工单位签订虚假项目合同、虚列支出转移财政资金，为避开国库集中支付将预算资金化整为零使用等。这些问题都容易导致财政资金的浪费和失控，国有资产管理不规范，留下较大的风险安全隐患，这必须引起单位管理者的重视。鉴于目前的现状，事业单位管理者需借鉴企业在内部控制管理方面的先进经验，按照管理经营目标进行综合性的发展战略全盘规划，从单位自身会计和管理控制的各个环节寻找漏洞，进行科学决策，制定切实可行的管理措施，及时发现纠正内部控制运行中出现的各种问题，建立适合自身发展需要的内部控制体系，只有这样事业单位才能合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
二、建立和完善内部控制制度的原则
（1）全面性原则。内部控制不仅仅是在财务部门内部执行，应该涵盖单位内部各个部门以及各个岗位的每项经济业务，贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。（2）重要性原则。内部控制应当在全面控制的基础上，关注单位重要业务事项和高风险领域，并采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。（3）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，针对每位员工所在岗位的特点制定相应的权利和责任，使其无法独立完成某项业务。（4）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定，与事业单位的规模、竞争状况和风险水平相适应，并随着外部环境的变化、事业单位的发展、经济活动的调整及管理要求的提高，不断修订和完善。
三、事业单位内部控制存在的问题
（1）内部控制意识薄弱、认识不足。《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定事业单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。因此，单位管理者的思想意识，对于本单位管理及内部控制的认识理念、对于建立一个有效地内部控制都将起到绝对关键的作用。但是很多事业单位的管理者属于上级委派，有的是相关行业专家，有的是党政干部，领导亲自抓财务，实行“一支笔”审批，往往更注重成绩与业绩，对单位内部控制重要性认识不足，对内控知识缺乏基本了解，内控意识不强，认为内部控制是财务部门的事，忽略了内控制度的全面性原则，甚至虽然有了制度，也只是“挂在墙上，印在纸上，说在嘴上”，忽视日常经济活动中存在的问题与风险，没有发挥自身岗位所应有的职责，导致内部控制流于形式，执行乏力。（2）内部控制体系不完善。内控体系的有效运作需要有相关制度的保障，制度的不健全和不完善会对整个内部控制体系的运行产生实质性的影响。主要表现在以下几个方面：一是岗位设置有问题，业务流程不合理。不相容职务分离的核心是内部牵制，但在实际工作中，由于事业单位编制有限，人员紧张等原因，相关会计岗位设置不够严谨，经常出现一人多岗，不相容岗位兼职的现象。同时没有明确各个机构和岗位的职责权限，制衡性原则没有得到充分体现，导致职责不明，难以保证内部牵制制度、内部稽核制度的贯彻落实，内部控制的防范性功能不能得到充分发挥。二是预算编制计划性科学性不强，预算与决算差异比较大。预算是事业单位根据当年的发展规划和工作安排作出的总体规划，对维持单位正常运转及持续发展起着重要的作用。然而，由于部分单位没有将部门预算在单位内部按组织体系科学化，预算编制比较粗糙，涵盖范围有限，也没有严格的审批程序，导致在预算执行过程中，随意调整预算，追加更改项目，权威性和约束力较差，直接影响部门预算的实施效果。也没有建立预算的分析评价机制，对预算的编制、执行情况没有权威的、总结性的评价，不利于预算编制水平的提高和内容的完整。三是信息与沟通方面缺乏有效的内控制度。信息与沟通是单位及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通的行为。然而，由于单位信息与沟通方面的制度建设意识不强，没有系统规范的信息与沟通制度，直接导致单位信息系统尤其是会计信息缺乏真实性、完整性，信息的傳递流动不够顺畅。同时没有建立反舞弊机制去规范舞弊案件的举报、调查、处理、报告和补救程序，部分工作领域的信息不够透明，反舞弊的重要手段没有发挥应有的作用。（3）人力资源政策落后，缺乏相应的激励和约束机制。有效的人事政策能够为单位选择专业素质和道德素质优秀的人才，他们是确保单位政策有效实施和日常工作正常运行的基础，目前人力资源管理的缺陷主要表现在招聘过程中只关注到职工的职业素质，对道德素质和价值观缺乏应有的考核和调查，无形中加大了单位的用人风险。大多数单位对职工缺乏必要的培训，现有的培训主要集中在专业级岗位技能方面，相关于管理理念以及道德方面的培训很少涉及。同时缺乏有效的激励和约束机制，薪资多少直接与岗位相挂钩而不注重工作岗位完成的情况，对考评投入了时间和人力但却没有达到应有的效果，尤其是对内部控制的有效实行没有起到约束的作用。（4）缺乏有效的内部监督及评价考核机制。对于内部控制的反馈，最有效的是进行内部审计，内部审计应该是能客观公正反映单位实际情况的，但作为事业单位往往缺乏规范的内部监督机构，内部审计机构的设置大多是在纪检、监察或财务部门领导之下，独立性和权威性不强，无法真正发挥其应有的作用。此外内审人员的道德素质和业务素质也难以满足内部控制的需要。内部审计的工作重点往往是审计资产、资金的安全，重点是对财务收支预算执行的审计，但现在无论是企业还是事业单位，需要的是审计由单纯的关注财务收支转变为对单位业务的全面控制。过于狭窄的审计工作范围达不到管理发展的要求，更无法充分发挥内部控制的监督反馈职能。 四、建立和完善事业单位内部控制的建议
（1）提高事业单位管理者对内部控制的意识。要提高事业单位的内部控制意识，首先应强化各级管理者对内部控制的认识，先从领导层入手，学习内部控制相关知识，提高对内部控制重要性的认识，提高内部控制意识，并通过领导的带头作用，提高全体员工的职业操守，强化内控责任意识，为内部控制的顺利实施打下良好的环境基础。管理人员还应在提高认识的基础上，随着单位规模、竞争状况和风险水平的变化及时对本单位内控制度进行修订和完善，对不同的业务事项有针对性地提出监督控制方案，更好的实现内控目标。（2）建立健全内部控制制度，完善内部控制体系。一是合理设置业务流程，遵循内部控制的制衡性原则。事业单位内部控制制度应涵盖单位各项经济业务及各个岗位，贯穿单位决策、执行、监督、反馈各环节，应合理设置内部机构、业务流程，明确划分职责权限，建立相应的不相容岗位分离的控制措施。同时还要进行内部授权审批控制，明确区分常规授权和特别授权，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策或联签制度，确保相关工作人员在授权范围内行使职权、办理业务，共同形成单位相互制约、相互监督的工作机制。二是强化全面预算控制，建立完善的预算管理组织体系。事业单位财务部门应该根据自身业务特点、年度发展计划自下而上科学合理地编制单位全面预算，努力做到零基预算和细化预算，核定具体收支额度，明确各项支出的方向和用途，项目专项资金力求细化到具体项目，力争将单位的财务收支事项全部纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加的控制程序。在预算执行环节，单位预算一经下达，将预算指标用款计划层层分解，具体落实到内部各部门、各环节和岗位，强化预算的刚性约束，形成整体的预算执行责任体系，防止随意超预算，扩大预算范围等行为发生。同时，财务部门应该及时对预算执行情况进行监督、反馈，并建立预算执行预警机制和考核机制，保证内部控制能够有效执行，并取得良好效益。三是建立信息与沟通制度，促进内部控制有效运行。为了提高控制效率，事业单位可以运用现代化的信息技术加强内部控制，建立与管理适应的的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对经济活动的自动控制，减少和消除人为操纵因素。在利用信息技术对信息进行集成和共享的同时，对信息进行合理筛选、核对、整合、提高信息的有用性，确保信息真实完整。同时建立健全信息沟通制度，沟通过程中发现问题及时报告并加以解决。（3）建立科学的人力资源政策。人力部门应遵循德才兼备、以德为先和公开公平公正的原则，选拔优秀人才，重点关注选聘对象的价值取向和责任意识，并安排职工进行适合其工作岗位的培训，建立员工培训长效机制。同时人力部门需要细化定岗定编工作，对各个岗位的权限和责任进行明确的表述和制定，在岗位制定上体现不相容职务分离的原则，并建立科学的激励约束机制，设置科学的业绩考核指标体系，工作的完成情况与绩效工资相挂钩，为内部控制的顺利实施创造扎实的基础。尤其是对关键岗位员工要制定定期轮岗制度，形成相关岗位员工的有序持续流动，全面提升员工素质。（4）设立内部监督机构，建立合理的绩效考评体系。内部监督机构是独立的评价机构，内部监督是事业单位对内部控制建立与实施情况监督检查，评价内部控制的有效性，对发现内部控制缺陷及时加以改进，是实施内部控制的重要保证，是对其他内部控制的再控制。内部监督是通过内部审计来实现的，通过实施内部审计，对财务及经营活动和重大经济事项进行检查评价，形成对经济业务活动的动态监控机制，全面评价内部控制系统的运行效果和运行质量。同时建立合理的内控绩效考评体系，强化责任追究机制，客观公正地做出综合评价，将考核结果与部门人员的奖惩紧密结合，为职工业绩考评和任免提供可靠的参考依据，从而调动全体员工的工作积极性，帮助事业单位更有效地实现预期的控制目标。
综上所述，我国事业单位的内部控制工作还存在许多问题，为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防范控制机制，2012年12月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。由此可见建立一套科学、有效的事业单位内部控制体系是首要当前任务，通过有效地内部控制来提高管理水平，在追求社会效益的同事兼顾财政资金的合理使用，从而更好地参与公共服务，促进事业单位的全面健康发展。
参 考 文 獻
[1]关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.财会[2012]21号文
[2]财政部企业内部控制基本规范[M].北京：中国财政经济出版社，2008
[3]孙思红.试论事业单位内部控制建设[J].会计师.2010（3）