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摘要本文透过金融危机的迷雾,审视当前经济转型的迫切需要,从而提出通过完善环境保护法中经济引导机制促进经济转型的思路。文中着重介绍了经济引导机制内涵,以及其在保护和改善环境方面的优越性,有针对性地提出了我国环境保护制度中排污收费、环境税等具体经济引导机制的完善方向。
关键词环境保护 经济引导机制 金融危机 经济转型
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-100-02
国际金融危机的影响正席卷我国。这是挑战,亦是机遇,我们走在十字路口,把握方向至关重要。在抉择的时刻,以完善环境保护法中经济引导机制促经济转型是优化经济发展、应对金融危机的一个重要思路。
一、经济转型与应对金融危机
扩大内需,作为我国应对金融危机的重要手段,前提是把握好投資方向。否则产业结构不合理程度的加深和经济发展战略的被动终将危害国家长远利益。若不能有效实现经济转型,产业结构将可能继续向重化工业倾斜,高污染、高耗能产业向欠发达地区转移,阻碍产业结构优化升级,加深关键技术对外依赖程度,削弱自主创新能力,还可能使我国陷入更为恶劣的资源瓶颈和环境约束之中,危及经济安全。
经济转型强调的是经济增长方式的转变,即从片面强调量的扩张转为重视质的提高,从单纯追求经济效益转向实现人、社会、环境的协调发展,实现可持续增长。缺少环保要求的经济一定是粗放落后的经济,而粗放落后的经济是缺乏竞争力的。因此,在坚持经济、社会发展的同时,要追求良好的生态目标,形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。从短期或局部地区看,经济转型会增加成本(尤其前期投入较大),这和应对金融危机在一定范围一定层次上可能存在冲突。但我们要看到经济转型的长远战略意义,理性务实地综合平衡当前利益和长远利益、个体利益和社会利益、局部利益和整体利益,不能过于强调甚至只求眼前利益,通过关注完善环境保护法中经济引导机制等相关法律机制,推动经济转型以维护长远利益。
二、环境保护法中经济引导机制概述
环境污染和生态破坏是资本的逐利动机衍生出来的后果,从一个企业的角度看,企业如果不排污或减少污染,需要安装净化设备或限制产量,这样势必减少企业的利润,追求效益最大化的企业必然选择免费排污的道路,从而将生产活动本身存在的成本转嫁到他人、整个社会。因此环境问题仅仅依靠企业的自觉行为是很难解决的,必须有强有力的外部约束。
但依赖行政控制的监管方式有其自身不可避免的缺陷,例如:通过命令控制手段推行环境保护措施的成本远远高于人们预期的水平;压制性管制模式大都强调污染物达标排放或废弃物无害化处理,偏重于末端控制的方式,随着工业化的进程,逐渐显得捉襟见肘。更为主要的是,在这种管制模式下,环境保护成为政府管制部门与相对人之间的一种对抗游戏,相对人缺乏内在的动力改进行为方式和技术,减少环境污染。
经济引导机制是在可持续发展的前提下,政府基于宏观经济政策与环境资源政策的不可分割性,通过经济手段的运用,如利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节手段,以经济效益为中介,从成本和效益入手,调整或促进环境保护,实现个体利益与公共利益相互促进的法律调整与实施模式。
经济引导机制在强调市场力量的同时,又与单纯依赖自由放任的市场机制解决问题有了本质的区别,政府通过设计制度、保护产权,使环境保护与私人经济主体的利益紧密相连。经济引导机制优越性体现在:
一是与市场的契合度较高。经济引导机制强调经济手段的运用,通过市场提供有效的刺激,促使企业等市场主体采取合理的行动,努力实现成本的最小化和收益的最大化,在合理配置的基础上实现资源的充分有效利用。
二是对经济行为诱导性强。经济引导机制对相对人的行为调整不是以来命令与制裁,而主要通过对相对人收益的影响引导其进入法律调整预期的行为模式,当事人也往往会因对自身利益的关注自觉接受法律的调整,整个法律机制的运行不是当事人对抗的过程,而是基于其自愿而做出的选择。
三是可以节约国家管理成本。实践证明,对于像我国这样的发展中国家来说,在环境资源问题的解决中,采用经济引导制度比命令控制制度法规更节省费用。因为经济引导制度所具有的诱导性,使其更易于执行,这对执行能力相对薄弱的发展中国家是至关重要的。
三、经济引导机制具体制度的健全完善
经济引导机制的运作和实现是以经济手段的有效使用为载体的,但在不同国家或一个国家内的不同阶段,对经济手段的选择必然不同。根据经济合作与发展组织《环境经济手段应用指南》中,针对发展中国家的现实情况,主要提出了六种具体的经济引导方式以供选择:排污收费、资源收费、押金制度,许可证交易、补贴及其他制度(主要包括责任制度、保证金、信息系统与权利再分配等)。随着经济转型要求的日益迫切,运用利益机制治理环境污染已势在必行,而当务之急是针对不同的环境污染形式,运用不同的经济手段,建立和健全适合国情的环保经济政策体系。
(一)排污收费制度
排污收费制度是我国实施时间最长的环境经济政策之一。排污收费的目的是利用价值规律,通过征收排污费,给排污单位以外在的经济压力,促进污染治理。现行征收政策存在着只根据污染物排放浓度超标收费、不考虑污染物排放总量,收费标准远远低于排污单位治理设施的运行成本等问题。改革主要是实现由低收费标准向高于治理成本的收费转变、由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合的收费转变等。总体目标是建立一个与市场机制相适应、适合环境管理需要、能促进污染物削减和环保资金的积累、改善和提高中国的环境质量的排污收费制度。
(二)排污权交易制度
排污权交易是建立合法的污染物排放权利,并允许这种权利像商品那样被买入和卖出,以此来控制污染物的排放总量,降低污染治理总体费用。一般做法是首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标,并据此评估该区域的环境容量,然后推算出污染物的最大允许排放量,并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量,即若干排污权。政府可以选择不同的方式分配这些权利,如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等,并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上,排污者从其利益出发,自主决定其污染治理程度,从而买入或卖出排污权。
排污权交易的优势:一是从最后的效果来看,污染的减排总是由治理成本低的企业完成,所以从总体上降低了污染治理的成本;二是如果企业采用了先进的环保技术从而使排污量下降,多余的许可证可以在市场中出售从而获得经济利益,这就刺激了企业采用环保技术的积极性,也刺激了环保产业的发展;三是政府或环保组织可以通过购买排污许可证而不卖出,从而实现污染物排放总量的减少,便于政府对环境总水平的调控。
迄今为止,我国排污权交易只是在一些城市做过试点,全面实行排污交易制度在法律依据方面是不充足的,必须尽快完善有关法规、标准,建立排污交易市场,使排污交易制度得到推广。
(三)环境资源税制度
环境资源税制度,是指国家为实现特定的环境保护目标,筹集环境资源保护资金,强化纳税人环境资源保护行为而征收的一系列税种以及采用的各种税收措施。由于税收本身的性质和职能,决定了其对环境污染及生态资源破坏问题有直接、有效的调节作用。税收制度“绿色化”就是提高有利于的环境资源税收在整个税额中的比重,或者降低不利于环境的税收在总税额中的比例。中国税制“绿色化”的重点应该是资源税和消费税。可能的情况下,在现有的资源税基础上,设立一个环境资源税税种。
(四)押金退款制度
在环境法上,押金制度具有特定含义,是对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用,如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到了避免污染的目的,就把押金退回购买者。在我国固体废弃物大量出现并成为重要污染源,一些潜在的污染问题如废旧电视、灯管、电池及破损的车辆(自行车、汽车等)已初步显现,建立完善押金制度有巨大的现实意义。
四、以环境保护法中经济引导机制促进经济转型和应对金融危机,开创“双赢”局面
当前能否实现经济发展方式的转变、建立创新性国家、形成低能耗、环保型、可持续的经济发展,将决定中国未来进入发达国家行列还是陷入增长陷阱的重大命运。以环境保护法中经济引导机制促经济转型,实质是以保护环境优化经济发展。正如美国企业竞争力专家、哈佛商学院教授迈克尔·波特指出,妥善设计的环境标准有助于引发创新,降低产品的总成本或提高产品的价值,这类创新允许企业使用一系列更有生产力的原料、能源及劳动力等,抵消了改善环境影响的成本,进而提高资源生产力,使得企业更有竞争力。
完善环境保护法中经济引导机制促经济转型的作用體现在:
第一,经济引导机制会提高企业节能减排的主动性。经济引导机制遵循“谁污染谁付费”的原则,通过对环境资源予以定价以保证污染者承担其经济活动对环境资源造成的负面影响。从短期效果看,制度增加了企业的生产成本,削弱了企业的竞争力;但从长远看,在利润最大化的驱使下,能够促使企业千方百计改变其污染环境的行为,降低生产成本,提高经济竞争力。
第二,经济引导机制的实施会为技术革新提供刺激。如果使用污染削减技术的成本低于企业因污染而承担的纳税负担,就会推动企业加强对治污领域里的科技研究与应用。经济引导机制的刺激作用就在于引导企业采用先进的环保技术和设备,把污染削减到最低水平。
第三,经济引导机制能促进企业和产业集群进行产业价值链的延伸和升级。在全球化背景下,产业链形成了“6 1”产业链环节的态势(“6”指产品设计、原料采购、仓储运输、订单处理、批发经营和终端零售环节,“1”指产品制造环节),其中“6”创造的价值占90%,而“1”创造的价值仅为10%。作为“世界工厂”的中国,其产业集中在整条产业链中加工制造环节这个“1”,不仅需要消耗大量的资源,还会排放大量的废物,其结果是资源问题和环境问题留在了中国,而创造的主要价值却被他国占有。在经济引导机制激励下,产业发展将从单纯的制造向最能节约资源和产生最少污染的“6 1”产业链环节延伸和升级。
统筹规划经济引导机制中各项制度的运用,使他们发挥最佳的组合效应,促进经济转型,实现环境与经济的协调发展,对我国经济实施可持续发展战略有着重大而又深远的意义。
注释:
张先华.论完善环境保护法对我国经济实施可持续发展战略的重要意义.考试周刊.2009(5).
张象枢,等.环境经济学(第一版).中国环境科学出版社.1994年版.
经济合作与发展组织编著.刘自敏,李丹译.发展中国家环境管理的经济手段.中国环境科学出版社.1996.
汪劲,田秦,等.绿色正义——环境的法律保护.广州出版社.2000年版.
杨朝霞.有效化解金融危机影响加强循环经济法律实施.环境保护.2009(2).
参考文献:
[1]吕忠梅.论环境使用权交易制度.中国政法大学学报.2000(4).
[2]季虹璟.排污权交易的法律探索——以行政法为中心的考察.河海大学硕士学位论文.2007.
[3]周珂,高桂林,王权典主编.突破绿色壁垒方略——企业环保法治的理论与实践.化学工业出版社.2004年版.
[4]桑东莉.可持续发展与中国自然资源物权制度之变革.科学出版社.2005年版.
[5]李长友.循环经济视野下企业社会责任的法律支持,吉首大学学报.2007(1).
[6]李长健,邵江婷,张磊.和谐语境下构建我国生态补偿制度的研究.郑州轻工业学院学报.2009(2).
关键词环境保护 经济引导机制 金融危机 经济转型
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-100-02
国际金融危机的影响正席卷我国。这是挑战,亦是机遇,我们走在十字路口,把握方向至关重要。在抉择的时刻,以完善环境保护法中经济引导机制促经济转型是优化经济发展、应对金融危机的一个重要思路。
一、经济转型与应对金融危机
扩大内需,作为我国应对金融危机的重要手段,前提是把握好投資方向。否则产业结构不合理程度的加深和经济发展战略的被动终将危害国家长远利益。若不能有效实现经济转型,产业结构将可能继续向重化工业倾斜,高污染、高耗能产业向欠发达地区转移,阻碍产业结构优化升级,加深关键技术对外依赖程度,削弱自主创新能力,还可能使我国陷入更为恶劣的资源瓶颈和环境约束之中,危及经济安全。
经济转型强调的是经济增长方式的转变,即从片面强调量的扩张转为重视质的提高,从单纯追求经济效益转向实现人、社会、环境的协调发展,实现可持续增长。缺少环保要求的经济一定是粗放落后的经济,而粗放落后的经济是缺乏竞争力的。因此,在坚持经济、社会发展的同时,要追求良好的生态目标,形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。从短期或局部地区看,经济转型会增加成本(尤其前期投入较大),这和应对金融危机在一定范围一定层次上可能存在冲突。但我们要看到经济转型的长远战略意义,理性务实地综合平衡当前利益和长远利益、个体利益和社会利益、局部利益和整体利益,不能过于强调甚至只求眼前利益,通过关注完善环境保护法中经济引导机制等相关法律机制,推动经济转型以维护长远利益。
二、环境保护法中经济引导机制概述
环境污染和生态破坏是资本的逐利动机衍生出来的后果,从一个企业的角度看,企业如果不排污或减少污染,需要安装净化设备或限制产量,这样势必减少企业的利润,追求效益最大化的企业必然选择免费排污的道路,从而将生产活动本身存在的成本转嫁到他人、整个社会。因此环境问题仅仅依靠企业的自觉行为是很难解决的,必须有强有力的外部约束。
但依赖行政控制的监管方式有其自身不可避免的缺陷,例如:通过命令控制手段推行环境保护措施的成本远远高于人们预期的水平;压制性管制模式大都强调污染物达标排放或废弃物无害化处理,偏重于末端控制的方式,随着工业化的进程,逐渐显得捉襟见肘。更为主要的是,在这种管制模式下,环境保护成为政府管制部门与相对人之间的一种对抗游戏,相对人缺乏内在的动力改进行为方式和技术,减少环境污染。
经济引导机制是在可持续发展的前提下,政府基于宏观经济政策与环境资源政策的不可分割性,通过经济手段的运用,如利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节手段,以经济效益为中介,从成本和效益入手,调整或促进环境保护,实现个体利益与公共利益相互促进的法律调整与实施模式。
经济引导机制在强调市场力量的同时,又与单纯依赖自由放任的市场机制解决问题有了本质的区别,政府通过设计制度、保护产权,使环境保护与私人经济主体的利益紧密相连。经济引导机制优越性体现在:
一是与市场的契合度较高。经济引导机制强调经济手段的运用,通过市场提供有效的刺激,促使企业等市场主体采取合理的行动,努力实现成本的最小化和收益的最大化,在合理配置的基础上实现资源的充分有效利用。
二是对经济行为诱导性强。经济引导机制对相对人的行为调整不是以来命令与制裁,而主要通过对相对人收益的影响引导其进入法律调整预期的行为模式,当事人也往往会因对自身利益的关注自觉接受法律的调整,整个法律机制的运行不是当事人对抗的过程,而是基于其自愿而做出的选择。
三是可以节约国家管理成本。实践证明,对于像我国这样的发展中国家来说,在环境资源问题的解决中,采用经济引导制度比命令控制制度法规更节省费用。因为经济引导制度所具有的诱导性,使其更易于执行,这对执行能力相对薄弱的发展中国家是至关重要的。
三、经济引导机制具体制度的健全完善
经济引导机制的运作和实现是以经济手段的有效使用为载体的,但在不同国家或一个国家内的不同阶段,对经济手段的选择必然不同。根据经济合作与发展组织《环境经济手段应用指南》中,针对发展中国家的现实情况,主要提出了六种具体的经济引导方式以供选择:排污收费、资源收费、押金制度,许可证交易、补贴及其他制度(主要包括责任制度、保证金、信息系统与权利再分配等)。随着经济转型要求的日益迫切,运用利益机制治理环境污染已势在必行,而当务之急是针对不同的环境污染形式,运用不同的经济手段,建立和健全适合国情的环保经济政策体系。
(一)排污收费制度
排污收费制度是我国实施时间最长的环境经济政策之一。排污收费的目的是利用价值规律,通过征收排污费,给排污单位以外在的经济压力,促进污染治理。现行征收政策存在着只根据污染物排放浓度超标收费、不考虑污染物排放总量,收费标准远远低于排污单位治理设施的运行成本等问题。改革主要是实现由低收费标准向高于治理成本的收费转变、由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合的收费转变等。总体目标是建立一个与市场机制相适应、适合环境管理需要、能促进污染物削减和环保资金的积累、改善和提高中国的环境质量的排污收费制度。
(二)排污权交易制度
排污权交易是建立合法的污染物排放权利,并允许这种权利像商品那样被买入和卖出,以此来控制污染物的排放总量,降低污染治理总体费用。一般做法是首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标,并据此评估该区域的环境容量,然后推算出污染物的最大允许排放量,并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量,即若干排污权。政府可以选择不同的方式分配这些权利,如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等,并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上,排污者从其利益出发,自主决定其污染治理程度,从而买入或卖出排污权。
排污权交易的优势:一是从最后的效果来看,污染的减排总是由治理成本低的企业完成,所以从总体上降低了污染治理的成本;二是如果企业采用了先进的环保技术从而使排污量下降,多余的许可证可以在市场中出售从而获得经济利益,这就刺激了企业采用环保技术的积极性,也刺激了环保产业的发展;三是政府或环保组织可以通过购买排污许可证而不卖出,从而实现污染物排放总量的减少,便于政府对环境总水平的调控。
迄今为止,我国排污权交易只是在一些城市做过试点,全面实行排污交易制度在法律依据方面是不充足的,必须尽快完善有关法规、标准,建立排污交易市场,使排污交易制度得到推广。
(三)环境资源税制度
环境资源税制度,是指国家为实现特定的环境保护目标,筹集环境资源保护资金,强化纳税人环境资源保护行为而征收的一系列税种以及采用的各种税收措施。由于税收本身的性质和职能,决定了其对环境污染及生态资源破坏问题有直接、有效的调节作用。税收制度“绿色化”就是提高有利于的环境资源税收在整个税额中的比重,或者降低不利于环境的税收在总税额中的比例。中国税制“绿色化”的重点应该是资源税和消费税。可能的情况下,在现有的资源税基础上,设立一个环境资源税税种。
(四)押金退款制度
在环境法上,押金制度具有特定含义,是对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用,如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到了避免污染的目的,就把押金退回购买者。在我国固体废弃物大量出现并成为重要污染源,一些潜在的污染问题如废旧电视、灯管、电池及破损的车辆(自行车、汽车等)已初步显现,建立完善押金制度有巨大的现实意义。
四、以环境保护法中经济引导机制促进经济转型和应对金融危机,开创“双赢”局面
当前能否实现经济发展方式的转变、建立创新性国家、形成低能耗、环保型、可持续的经济发展,将决定中国未来进入发达国家行列还是陷入增长陷阱的重大命运。以环境保护法中经济引导机制促经济转型,实质是以保护环境优化经济发展。正如美国企业竞争力专家、哈佛商学院教授迈克尔·波特指出,妥善设计的环境标准有助于引发创新,降低产品的总成本或提高产品的价值,这类创新允许企业使用一系列更有生产力的原料、能源及劳动力等,抵消了改善环境影响的成本,进而提高资源生产力,使得企业更有竞争力。
完善环境保护法中经济引导机制促经济转型的作用體现在:
第一,经济引导机制会提高企业节能减排的主动性。经济引导机制遵循“谁污染谁付费”的原则,通过对环境资源予以定价以保证污染者承担其经济活动对环境资源造成的负面影响。从短期效果看,制度增加了企业的生产成本,削弱了企业的竞争力;但从长远看,在利润最大化的驱使下,能够促使企业千方百计改变其污染环境的行为,降低生产成本,提高经济竞争力。
第二,经济引导机制的实施会为技术革新提供刺激。如果使用污染削减技术的成本低于企业因污染而承担的纳税负担,就会推动企业加强对治污领域里的科技研究与应用。经济引导机制的刺激作用就在于引导企业采用先进的环保技术和设备,把污染削减到最低水平。
第三,经济引导机制能促进企业和产业集群进行产业价值链的延伸和升级。在全球化背景下,产业链形成了“6 1”产业链环节的态势(“6”指产品设计、原料采购、仓储运输、订单处理、批发经营和终端零售环节,“1”指产品制造环节),其中“6”创造的价值占90%,而“1”创造的价值仅为10%。作为“世界工厂”的中国,其产业集中在整条产业链中加工制造环节这个“1”,不仅需要消耗大量的资源,还会排放大量的废物,其结果是资源问题和环境问题留在了中国,而创造的主要价值却被他国占有。在经济引导机制激励下,产业发展将从单纯的制造向最能节约资源和产生最少污染的“6 1”产业链环节延伸和升级。
统筹规划经济引导机制中各项制度的运用,使他们发挥最佳的组合效应,促进经济转型,实现环境与经济的协调发展,对我国经济实施可持续发展战略有着重大而又深远的意义。
注释:
张先华.论完善环境保护法对我国经济实施可持续发展战略的重要意义.考试周刊.2009(5).
张象枢,等.环境经济学(第一版).中国环境科学出版社.1994年版.
经济合作与发展组织编著.刘自敏,李丹译.发展中国家环境管理的经济手段.中国环境科学出版社.1996.
汪劲,田秦,等.绿色正义——环境的法律保护.广州出版社.2000年版.
杨朝霞.有效化解金融危机影响加强循环经济法律实施.环境保护.2009(2).
参考文献:
[1]吕忠梅.论环境使用权交易制度.中国政法大学学报.2000(4).
[2]季虹璟.排污权交易的法律探索——以行政法为中心的考察.河海大学硕士学位论文.2007.
[3]周珂,高桂林,王权典主编.突破绿色壁垒方略——企业环保法治的理论与实践.化学工业出版社.2004年版.
[4]桑东莉.可持续发展与中国自然资源物权制度之变革.科学出版社.2005年版.
[5]李长友.循环经济视野下企业社会责任的法律支持,吉首大学学报.2007(1).
[6]李长健,邵江婷,张磊.和谐语境下构建我国生态补偿制度的研究.郑州轻工业学院学报.2009(2).