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[摘要] 运动式治理与常规治理是理解中国治理逻辑的一组重要分析框架。运动式治理短时期内治理成效显著，却不可持续;压力型体制下的科层制是常规治理的载体，但面临着科层僵化、权力碎片化等诸多难题。源起于运动式治理的河长制通过“两块牌子、一套人马”的机制建立起自身的科层系统，实现了运动式治理的常规化，但其治理效果不佳，权力碎片化、人治隐忧与形式主义、治理模式不稳定等问题仍然突出存在。运动式治理常规化面临的困境主要源于国家治理“有效性”与“政治官僚”的双重压力。欲实现较为稳定的社会治理，需要合理整合权力，激活社会力量，并在法治的框架中建构党政体制。
[关键词] 运动式治理 常规治理 科层制 河长制
[基金项目] 本文为国家社会科学基金重大项目“社会主义核心价值观融入基层社会治理研究”（项目编号：17VHJ006）的阶段性成果。
[作者简介] 宋维志，西南政法大学立法科学研究院助理研究员，西南政法大学行政法学院博士研究生，研究方向为法社会学。
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-7672（2021）04-0136-13
引 言
伴随着“国家治理”话语体系的兴起，运动式治理与常规治理已经成为探讨“治理”问题的热点领域。运动式治理在中国有着丰富的实践经验，从革命年代的“运动”，到改革开放以来的“治理”，运动式治理在中国国家治理进程中发挥着不可忽视的作用。既往的实践呈现出运动式治理与常规治理此消彼长的局面。运动呼啸而至，常规治理模式被打破，治理秩序发生重组;运动结束，社会治理又回复到常规治理状态。近年来，随着国家治理能力的提升，学界对运动式治理的功能及效果展开反思，重点关注运动式治理对社会常规治理可能产生的影响;同时，各级政府也积极总结治理经验，试图在运动式治理与常规治理的切换、转型中找到行之有效的治理方法。
河长制便是执政者尝试治理模式转型的实践。2007年，河长制在太湖蓝藻治理事件中成效显著，引起中央和地方的关注。随着十八大要求“把生态文明建设放在突出地位”，中央有关部门提出要在全国推广河长制。2016年，中央全面深化改革领导小组通过《关于全面推行河长制的意见》，各级政府迅速建立或完善河长制。截至2018年年底，全国地级市实现了河长制全覆盖。从担任危机事件中“救火员”角色的临时工作机制，到成为全国范围内系统化的工作组织，河长制实现了从“运动”到“常规”的转型。那么，这一转型是通过何种方式实现的？常规化后的效果又如何？笔者于2019年对G省河长制进行的相关调研，为回答这些问题提供了经验素材。
一、 文献回顾
运动式治理是研究中国治理问题的重要切入口。从分析1768年“叫魂”事件①，到整体性解释新中国“革命教化政体”②，再到回顾“大跃进”时期的政治动员机制③，运动式治理的历史性研究成果颇丰。近年来，诸多研究成果细致描画“严打”④ “扫黄打非”⑤“环境治理”⑥“食品安全”⑦等运动实例，对于运动式治理的研究逐渐从宏大叙事转向事件深描，运动式治理的特征日益清晰。学者们认为，运动式治理是“国家通过官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，用政治动员的方式集中并组织社会资源以实现国家治理的各种目的”⑧的一种治理手段。概言之，运动式治理之于中国，既具有历史传統⑨，也具有政治根基⑩，更重要的是，这是一种短时期内具有极大社会动员能力的政府行为方式11。
单纯讨论运动式治理是不立体的，要准确理解“运动”，必须同时关注其参照对象——常规治理。所谓常规，指的是“官僚制的常规机制”①，即韦伯语境中以官僚制为基础的科层制度。但正如韦伯自己所指出的，作为“纯粹”支配类型的官僚制只能是一种理想形态。②在中国语境中，官僚科层制必须吸纳“本土资源”③ “策略主义”④“共谋行为”⑤等社会现实。有学者指出，“常规治理的执行主体是压力型体制下的行政官僚” ⑥。压力型体制最初是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系” ⑦;在其后的发展中，这一理论不再局限于县域政治组织⑧，也不仅仅囿于经济领域的政府行为⑨。概言之，常规治理之于中国，是各级政府在层层传导的压力体制下以科层制为基本形态的行为方式。
运动式治理缘何产生？其与常规治理间是何关系？一般的看法是，在市场经济背景下，运动式治理产生于政府所面临的“资源瓶颈问题”⑩。资源瓶颈的产生，或是由于超大规模社会治理资源稀缺，或是由于改革进程中政府治理工具有限，或是由于官僚制趋向僵化，或是由于国家对社会动员能力下降后产生担忧。11总之，当常规治理放缓或停滞时，无论是出于主动还是被动，运动式治理都会登场。二者间可能是共生关系12，可能是补充关系13，亦可能是协同关系14，还可能是相悖关系15。换言之，运动式治理可能是权威体制应对地方政府的“执行灵活性”机制16，目的在于缓解权威体制与有效治理之间的矛盾17;可能是作为常规治理的替代方案，解决问题后即行退场18;亦可能是同时共存、互动的两种治理手段，相互配合形成“协同效应”19;还可能只是“非常态社会”的产物，终将被摒弃，社会治理回归常态①。
近年来，有学者尝试探讨运动式治理与常规治理之间的转换机制②。在两个向度的转型过程中，学者发现了两种截然不同的效果：常规治理的运动化可能会增强原有科层系统③;而运动式治理的常规化却致使治理成效下降④，并将逐步走向“内卷化”⑤。有学者认为，运动式治理与常规治理融合形成的“运动其外、常规其内”的治理模式是中国政治制度韧性和治理有效性的体现⑥;还有学者认为建立法治化的长效治理是融合运动式治理与常规治理的有效方式。⑦
二、 转型方式：河长制的再造科层之路 中央要求全面推行河长制后，G省在半年时间内完成了从省到村的五级河长建设。图1以三级河长制为例，展示了G省内的河长制组织架构。
河长制的核心是由党委、政府负责人担任河长。河长制的日常工作机构是河长制办公室（以下简称“河长办”）。河长办由同级政府有关职能部门抽调人员组成，主要职能是为河长搭建协调各职能部门工作的平台。G省L区河长办由10人组成，但专职人员只有区水务局的3人，其余人员依旧在原单位工作，其兼职河长办工作人员的身份是河长办协调职能部门的重要渠道。如果单从横向上看，河长制依然是一种临时性组织——这显然是作为“运动”的河长制留下的印记;但区别于以往的临时组织，河长制在“全覆盖”的要求下建立起了纵向的层级结构。
纵向上，上级河长领导、统筹下一级河长开展工作，并通过将年度目标任务分解到同级职能部门、下级河长办，制定可量化的考核标准等方式，对同级职能部门、下级河长进行考核。同时，各级河长制还成立了由上下级党政负责人、上级职能部门负责人组成的“河长制领导小组”，“拟定和审议全面推行河长制的重大措施，研究解决全面推行河长制工作过程中的重大问题”。不同于作为常设机构的河长办，领导小组每半年召开一次会议，是一个典型的临时工作小组。
除在组织上搭建起系统的科层领导关系外，上下级河长之间、河长办与同级职能部门之间建有工作督办制度、重大问题报告制度、信息报送制度等相关工作制度。这些信息传递通道参照科层制文书制度建设，有明确的工作信息报送主体、信息报送程序、信息公开范围、信息报送频次及存档管理规范等一系列工作机制。同时，G省水利厅负责组织开发了“G省河道信息查询与公众服务平台”及“G省智慧河长App”。两个平台除日常向社会公布河长制工作相关进度外，更主要的功能是为省内五级河长制搭建起独立的信息管理平台。信息平台整合水利、环境保护、住房城乡建设、国土资源、农业、林业、交通运输等相关部门的信息资源，App用于日常巡河等工作的记录监督及问题报送。
通过纵横两个向度的建设，河长制搭建起一套独立、完整的组织机制。在这一机制内，河长是党政负责人，河长办是由职能部门抽调人员组成的日常办公机构，河长制的工作执行主体是相关职能部门。由此我们可以清晰地发现，构成河长制的所有工作人员、机构都来源于原行政科层结构。单就水域环境治理工作而言，河长制与同级人民政府是“两块牌子、一套人马”。需要特别关注的是，河长制的所有人员虽来源于政府部门，上下级之间亦存在着科层领导关系，但河长制并不在政府的行政序列中，原科层体制中并没有为河长制留下空间。同时，在水利部“推动河长制有名有实”的要求下，河长制建立起了自身相对独立的文书交流制度、信息报送程序、目标考核机制，虽然与政府是“一套人马”，但“两块牌子”各自运行。在这种组织模式中，河长制依托政府科层结构“再造”了一个科层系统出来，通过建构自身相对独立的科层制度，河长制获得了稳定的运行机制，并将目标锚定于水域的长效治理，实现了从运动到常规的转型。
值得注意的是，河长制通过科层再造形成的科层结构，并不是具有实体权力的科层系统。《？G省全面推行河长制工作方案？实施意见》明确提出，“各级河长制办公室不代替同级有关职能部门的工作职责”。无论是统筹职能部门，还是向职能部门及下级河长发布目标任务，河长制发挥的作用始终是“协调”。甚至上下级河长之间的科层领导关系，很大程度上是由党政领导间的领导关系延伸产生的;河长对职能部门及下级河长进行的目标考核，也是依靠“同级党委政府对河长制组成部门履职情况进行考核问责”，其本身并无实际权力。河长制确实是再造了一个科层系统，但科层再造是运动式治理中临时协调机构为寻求常规化而采取的方法。科层再造造出来的是协调组织的科层，而不是新的行政权力的科层。
三、 转型困境：常规化之后的治理难题
近年来，从中央到地方声势浩大地“全面推行河长制”确实取得了一些看得见的实效①，G省L区的河长办工作人员表示，“（推行河长制之后）水质确实改善了不少”。但是，所谓的常规化是协调机构的常规化，从运动到常规的转型并没有产生新的权力或消灭原有权力。在河长制一片热闹的背后，仍存在着诸多治理难题。
（一） 权力碎片化难题
建立河长制的目标是整合治水权力，打破因“九龙治水”而导致的“龙多不治水”困境。但问题是，河长并不是一个实在的权力主体，不论担任河长者级别高低，其职责都只是统筹、协调、监督相关职能部门开展工作。也就是说，河长并不治水，治水的仍然是“九龙”。在“兩块牌子、一套人马”的结构下，人是同样的人，机构是同样的机构，党政负责人转换称呼变为河长，但并没有因此获得更多的权力。从图1的关系网中可以清晰地看出，河长最终指向职能部门，党政负责人同样也是指向职能部门——看起来是两个主体分别指向职能部门，但实质上是同一主体对职能部门的领导。事实上，由于河长并不在法定行政序列之内，其在根本上无法获得行使公权力的授权。党政领导人担任河长之后，其权力基础仍然是其作为党政领导人而拥有的权力，而并非来源于河长制。
之所以河长制成立后水域环境得到治理，并不是因为河长制有效解决了权力碎片化的问题，而完全是因为“九龙”愿意治水——“九龙”行动态度的转变，更可能是因为高层政治目标的转变，或同级党政领导人对水域治理问题注意力的增加。笔者走访了G省H街道的河长办，其工作人员坦言：“巡河发现了问题我们会上报，但那些部门处理不处理就不知道了，我们街道又不考核他们。”但他同时也指出，“一般我们反馈了问题，他们还是会去处理，毕竟现在市里、区里都很重视这个事情”。在这里我们可以清晰地发现，“九龙治水”的困境并没有得到根本性解决，权力碎片化的问题依然存在，河长制只是暂时通过党政领导者注意力转移的方式驱动了职能部门行动，能否长效整合权力似乎只能依靠一把手长期重视这一领域。同样的现象在G省之外同样存在，学者的调研材料证明，“九龙”变“一龙”可能只是部门被动摆出的配合姿态，一旦出现利益冲突依然会“各自为政”。① （二） 人治隐忧与形式主义
河长制的核心是党政领导责任制，那么这个“责任”究竟是什么责任？在河长制体制框架中，河长对职能部门起协调作用，党政负责人对职能部门起领导作用;如果是因工作不力而产生的怠政责任或是因行政不当而产生的法律责任，显然通过“领导作用”追责比通过“协调作用”追责要直接、有效得多。因此，河长制所依赖的党政领导责任制的意义在于强化政治责任，而非法律责任。河长的领导责任实质上是党政领导干部的生态环境治理政治责任。因此，对于河长而言，其所面对的水域环境治理问题，事实上转换成了是否能完成政治任务的政治问题。②通过政治责任向行政负责人传递政治压力本身并无可厚非，但是在河长制下，压力的接受对象不是治理水域环境的相关职能部门负责人，而是总领一级党委、政府的党政领导干部，这就使得责任机制发生了扭曲，这就好比问题出在砖头上却把板子打在了柱子上。在这种责任机制下，党政领导干部唯一的解决办法就是将大量注意力转移至治理工作，通过个人领导权威使职能部门切实负起责任。职能部门各自承担起治水职责本是其法定义务，现在却需要通过类似卡里斯玛（Charisma）的权威来驱动。领导责任制可以在短时间内提升官僚体制注意力，但这种依靠党政领导权威而非法定义务的驱动方式将长久地损害科层制所赖以建构的法治基础。有学者就明确指出，河长制是“人治”而非“法治”。③
一方面，党政领导干部并非水域治理的直接行政者，更非领域专家，要求党政领导干部对水域负责，只能最终转化为表面上的“负责”。在G省五级河长制中的末端两级——街道级和社区（村）级，河长最终变成了“巡河员”，在基层能做的就是“看一看”和“在App里拍照上报问题”。而即便是这些工作，也最终流于形式：“黑臭水体要求每天一巡，书记那么忙、那么多会要开，哪有时间去？”“区里六个河长的工作，最终都落在了B主任（区河长办主任）一个人头上。”“我们办公室能做的也就是把材料做好，有问题我们记录了、上报了，考核就没问题了。”显然，在追责机制发生偏移的情况下，越是严格的领导责任制，越是催生出“走过场”①与“共谋”②的形式主义。
另一方面，领导责任制带来的短期实效吸引着治理者频繁采取这种治理模式，这又在另一个层面上催生出形式主义。G省L区在推行河长制之后，仿照着建立了路长制、园长制，同样以党政领导干部为主要责任人。在L区下辖的H街道，城管执法队长既是辖区内一条河流的河长，也是一条干道的路长。城管队员在访谈中表示，“队长那么忙，哪有时间（去亲自执行河长、路长工作），最多就是下班开车路过看一看，主要还是我们去弄。上次队长说路两边树太少了，后来我们去种上了”。在2017—2019年H街道党工委工作报告中，路长制、园长制将同河长制一样，成为该街道“强化城市精细化管理”的重要建设内容。值得思考的是，如果类似路长制、园长制等其他制度同样沿着河长制的轨迹逐步实现常规化，那么依附于政府科层体制将会再造出多少个“协调的科层”？各级党政领导干部又将同时兼任多少个“长”？③
（三） 不稳定的常规化
河长制的发展体现了A→B→C的演进逻辑。尽管存在权力整合不成功、责任追究有偏移及形式主义等诸多隐患，但现阶段河长制通过科层再造成功实现了运动式治理的常规化。然而，问题在于：为突破科层僵化而采取的运动式治理，在维持自身治理机制长效化的目标下，G省采取了将自身组织结构科层化的方式来实现治理常规化。也就是说，在A→B→C的逻辑链条中，为了克服A的弊端以实现C而采取的关键方法是科层化，亦即用（新）科层制去克服（旧）科层制的弊端。用科层制的看家武器去突破科层制，这本身即是一种逻辑悖反④，更何况，新的科层体系仍将面临旧科层体系无法解决的问题——如何克服科层僵化？在“组织僵化综合征”⑤的阴影笼罩下，新科层结构必然会沿着科层官僚体系扩大、行政控制链条延伸、专业分工领域碎片化的方向走下去，直至再次出现科层僵化。在对G省的调研过程中，各级河长办都强烈地表示，河长办应当拥有相应的职权、建立完备的人员架构、掌握充足的财政资金，而目前它仅仅充当常规协调机构的角色，这似乎是远远不够的。此外在图1中，河长制领导小组（作为协调的协调）的出现已暗示着常规化后的河长制也将会面临科层僵化的老问题。
于是，在图2中，A→B→C并不是一个完整的逻辑链条，C→A将可能是运动式治理常规化后的下一步发展，亦即在A→B→C→A的逻辑循环中，常规治理通过摇摆，又回到了原初。运动式治理常规化的本意是想博采众长、力克诸短，现实中却只能在“用自身克服自身”的逻辑悖反中未采其长、未克其短。治理最终只能在运动式治理与常规治理两端之间来回摇摆。
四、 为何陷入困境：有效性与政治官僚的解释
（一） 国家治理的“有效性”压力
国家政权合法性基础的转型是解决“治理”问题的源动力。改革开放以来，经济的快速增长为国家政权提供了坚实的合法性基础，“发展是硬道理”在经济绩效与合法性之间搭起了桥梁。但“单一的绩效合法性策略在应对社会需求结构的多样化与变动性方面并不是那么自如”，保障政权合法性基础必须有新的合法性意识形态体系①，由此，治理的“有效性”问题应运而生，成為证成新时代国家政权合法性的重要标准。以环境保护为例，“绿水青山就是金山银山”，保护“绿水青山”既是为了保护具有经济发展潜能的“金山银山”，更是为了彰显国家既要实现经济增长，又要保护优质生态环境的巨大决心。在经历了以破坏环境换取经济增长的发展阶段后，能否有效治理自然环境，成为验证政权合法性的重要判断标准。何为有效？其一是有效果，其二是有效率。效果与效率并不是有主有次的两个目标，而是必须同时实现的一对要求。又好又快地治理环境，对于各级政府来说，已不再只是执政水平、执政思路、执政成效的问题，更是能否在各自行政区划内证成权力合法性的问题。
为证成自身治理的有效性，各级政府必须肩负赶超压力，尽一切可能又好又快地开展环境治理工作。在这一背景下，究竟是“九龙”还是“一龙”已经不再重要，治水才是硬道理;责任追究机制出现目标偏移也不再重要，只要能让职能部门重视起相关工作，党政领导干部就应当站出来担任各类“长制”的第一负责人;甚至作为协调机构而常设的办公室应当具体包含哪些单位也无须过分仔细考量①，“宁滥勿缺”②是更为实用的原则。又好又快的治理要求没有留给各级政府更多的选择，迅速建立起河长制，短时间内尽快拿出成效才是最有价值的做法。有效性的直观表现是环境检测数据的改善和工作机制的建立。工作机制的建立一方面体现在制度规章、文书材料上，另一方面表现为有关机构的设立——对于后者，最为有效、最为快捷的办法便是参照行政科层系统建立起一套人员等级相同、组织架构相仿、机构功能相近的科层系统，即尽快加挂“一块牌子”。这种“参照”与其说是执政者的“应付”，不如说是科层体制在制度化、程序化、等级化上所具有的巨大制度惯性。 由此可以看出，在对有效性的急切追求中，“运动”和“常规”是始终无法绕开的行为两端。河长制既无法吸引执政者倾尽全力将运动进行到底，也无法摆脱其所依赖的科层制的制度惯性——摇摆于“运动”与“常规”之间，几乎是一种必然。再进一步追问，为何各级执政者必须将目光牢牢盯在提高治理的有效性上？作为政府公务人员，是否可以如韦伯所描述的理性官僚一般，严格循章办事？换言之，倘若撇开自上而下的有效性压力，是否可以不从常规走向运动？
（二） 作为“政治官僚”的公务人员
“政治官僚”理论为这一追问提供了解答：“政治家与公务员之间没有明确的区分。所有的政治领导人同时是官僚，而官僚也不被要求政治中立……在中国，政治与行政服务的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级。”③也就是说，各级的行政者在行为中，既需要循章办事，也需要密切关注行为的政治性，二者缺一不可。对于各级政府负责人而言，公共服务者的身份只要求其及时处理环境污染问题，但其政治性的身份要求其必须迅速采取一切可能的行动，因为实现治理的有效性事关政权的合法性基础。在这一意义上，行政者的政治属性要远远比公共服务属性重要。也正是在“政治官僚”这一背景中，治理的有效性是各级政府、所有行政人员必须时刻关注的问题。
作为具体治理行为的发出者，“政治官僚”的所有行为都在两个维度上受到牵引——作为公务人员，必须遵循科层体系的制度、层级要求，循章办事，各司其职;作为政治理念的承担者、践行者，必须尽一切可能打破科层僵化，为政治理念的有效化添砖加瓦。二者之间是存在张力的，甚至在一些行为逻辑上是相向而行的——前者注重常规的科层制治理，后者偏好立竿见影的运动式治理。但无论双重身份之间紧张与否，集其于一身的执政者必须同时实现两个身份的要求，必须在二者间实现某种调和。这也就决定了，对于政治官僚而言，常规治理与运动式治理并不是两种彼此对立的治理模式，而是其在两个身份之间的适时切换。政治官僚不会考虑运动式治理与常规治理如何取舍的问题，对其而言这更像是一个“使用左手还是右手”的问题。但对于治理的对象而言，政治官僚对于“左右手”的来回切换，就会表现为运动与常规的摇摆。
五、 寻求稳定的治理：可能的思路
如何寻找一种稳定的治理模式？有学者提出不同于本文观察所得结论的“转型论”①，有学者提出了使运动式治理与常规治理相互调试的“调试论”②，还有学者提出将法治作为这两种模式实质操作的标准③，各种理论皆有其合理之处。在本文调研经验的基础上，笔者试图提出三种可能有益的路径。这三种思路并不是相互排斥的，而是相互补充的;这三种思路也无意于在运动式治理与常规治理之间评判高下，而是期望能为实现一种稳定的治理提供些许参考。
（一） 合理整合权力
现代科层制的一大弊端是过于细化的分工使得权力呈现碎片化状态，尤其是在环境治理方面，法律责任的不明确容易使治理出现“公共地悲剧”。河长制试图通过建立一个协调机构来整合分散的权力，但问题是：原本属于一级政府负责的流域治理，为何需要在行政序列之外再建立一个协调组织来整合权力？事实上，通过前文的分析可以發现，再造一个科层系统无非是同一套人马用哪一块牌子说话的问题，依然是在原地打转。整合权力的路径应当是在权力内部合理调整或重新分配，而不是尝试在外部建立一个系统。
改革开放以来的大部制改革为整合权力提供了参考。大部制改革的原因很多，其中一个重要的考虑即是有效整合分散的权力，解决机构重叠、权力交叉、部门冲突的问题。④整合权力不能通过增设协调机构来解决——事实上，经验表明，协调机构由于并无实际权力，其对权力的协调只能寄希望于职能部门接受协调，一旦部门间利益无法达成一致，协调机构只能是有心无力。整合权力应当是认真梳理行政事项、权力内容，根据所需解决问题的实际范围设定权力。“谁都管”往往意味着出现问题时“谁都不管”，只有明确各部门法定职责、明确究竟“谁该管”，才能落实责任。整合权力不是要制造一个“大政府”;相反，通过明确权力内容、精简权力机构，最终形成的将是职责明确、权力清晰的“小政府”。各职能部门根据职责依法行政，一旦失职则依法追责，自然就无须通过发动运动来推动问题的解决。
（二） 激活社会力量
“治理”不是“管理”，不是政府唱独角戏。但时至今日，仍有一些地方政府停留在“管理”的思维层面上。“上面千条线、下面一根针”，凡事大包大揽、以管为主，一定会将全部压力压在基层。“书记那么忙，哪有时间去？”——本已承担“千条线”，现在又增加“一条线”，要求作为党政领导的干部们“每日巡河”，这种不切实际的大包大揽要么被基层通过消极应付化解，要么需要通过大量增加基层工作人员来释压。前者造成形式主义，后者使则得科层制更加臃肿，人越来越多，效率却越来越低。这两者都只能在接近临界时通过新一轮的运动来冲击，治理必然陷入“运动—常规”越来越频繁的循环。
与“小政府”相对应的即是“大社会”，社会治理应当包含相当一部分的社会自我治理。日常巡河是否一定要由党政负责人亲力亲为？事实上，黑臭水体的治理直接关系着民众的日常生活，即使党政负责人不去巡河，民众也自然会对水体的治理情况做出迅速反馈。再以G省河长制为例，“智慧河长App”中包括了注册成为“民间河长”的功能，任何人都可以注册后实时发布河流污染问题，这样的监督机制显然要比依靠党政领导人有效得多。单就这一事件而言，这是G省河长制工作中的一个亮点。“绿水青山就是金山银山”这句话更深层次的含义是“绿水青山是民众的金山银山”，对于社会事务，民众同样热切地关注着。激活社会力量，让社会力量参与到社会治理的过程中，政府扮演好服务者与被监督者的角色，这样才是解决科层制僵化的有效路径。
（三） 在法治的框架中建构党政体制
在中国的治理结构中，党与政是必须同时考虑的两个因素。一方面，建构党政体制需要依法依规。为什么河长制发挥作用的关键在于强调严格的党政领导责任制？因为通过强化党内的政治责任，党政负责人将更有动力与压力去推动河长制落地并迅速产生成效。强调政治责任本身并无可厚非，但必须注意的是，无论是党内还是政府系统内，权责一致是必须坚持的法治原则。所谓权责一致，正面理解是指有多大的权力就承担多大的责任，超出权力范围的事务原则上不应为、也不应承担责任;反过来理解则是指，有多大的权力就必须有相应的作为，如果没有完成则必须承担责任。权与责的范围，必须通过国家法律法规与党内法规予以明确。采取党政领导责任制没有问题，但必须明确的是党政领导干部需要承担什么责任、依据什么承担责任。只有严格依法依规匹配权力与责任，才不会出现党政领导干部“超人般”的兼职状况①，也才会使党政领导干部能够依据实际情况合理分配注意力。依法依规治理，才能使党政领导干部、社会民众对社会治理的方向有合理预判，而不至于突然启动运动或突然中止常规治理。
另一方面，只强调依法依规并不足以描述中国语境中的法治。理解党政间的互动，必须更进一步认识中国共产党作为使命型政党的定位及价值观塑造对于中国共产党的重要性。前文在解释运动式治理与常规治理的摇摆时曾借用了“政治官僚”的概念，国内亦有学者从其他角度将中国的权力体制概括为“党政体制”①“党政科层制”②。无论哪一种概括，其中共同的观点是：“党”对于“政”的嵌入，不仅是组织结构上的，更重要的是价值观念上的。所谓政府负责人的“政治性身份”，即是指其承担的价值观压力与党内认同压力。在法治框架中强调政治价值观塑造，一方面是避免因“忠诚竞争”③而引起的政府行为不理性——这显然是对形成稳定的治理秩序极其有害的;另一方面是引导党政负责人积极作为——在权力交叉的领域，如果分立的权力主体积极作为，则可以避免“公共地悲剧”或“龙多不治水”的困境。这种积极作为的动力很难从国法党规的具体条文中获得，却可以在价值观的指引中汲取，且后者对于行为人有着更强大的行为驱动力。
（责任编辑：余风）
[关键词] 运动式治理 常规治理 科层制 河长制
[基金项目] 本文为国家社会科学基金重大项目“社会主义核心价值观融入基层社会治理研究”（项目编号：17VHJ006）的阶段性成果。
[作者简介] 宋维志，西南政法大学立法科学研究院助理研究员，西南政法大学行政法学院博士研究生，研究方向为法社会学。
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-7672（2021）04-0136-13
引 言
伴随着“国家治理”话语体系的兴起，运动式治理与常规治理已经成为探讨“治理”问题的热点领域。运动式治理在中国有着丰富的实践经验，从革命年代的“运动”，到改革开放以来的“治理”，运动式治理在中国国家治理进程中发挥着不可忽视的作用。既往的实践呈现出运动式治理与常规治理此消彼长的局面。运动呼啸而至，常规治理模式被打破，治理秩序发生重组;运动结束，社会治理又回复到常规治理状态。近年来，随着国家治理能力的提升，学界对运动式治理的功能及效果展开反思，重点关注运动式治理对社会常规治理可能产生的影响;同时，各级政府也积极总结治理经验，试图在运动式治理与常规治理的切换、转型中找到行之有效的治理方法。
河长制便是执政者尝试治理模式转型的实践。2007年，河长制在太湖蓝藻治理事件中成效显著，引起中央和地方的关注。随着十八大要求“把生态文明建设放在突出地位”，中央有关部门提出要在全国推广河长制。2016年，中央全面深化改革领导小组通过《关于全面推行河长制的意见》，各级政府迅速建立或完善河长制。截至2018年年底，全国地级市实现了河长制全覆盖。从担任危机事件中“救火员”角色的临时工作机制，到成为全国范围内系统化的工作组织，河长制实现了从“运动”到“常规”的转型。那么，这一转型是通过何种方式实现的？常规化后的效果又如何？笔者于2019年对G省河长制进行的相关调研，为回答这些问题提供了经验素材。
一、 文献回顾
运动式治理是研究中国治理问题的重要切入口。从分析1768年“叫魂”事件①，到整体性解释新中国“革命教化政体”②，再到回顾“大跃进”时期的政治动员机制③，运动式治理的历史性研究成果颇丰。近年来，诸多研究成果细致描画“严打”④ “扫黄打非”⑤“环境治理”⑥“食品安全”⑦等运动实例，对于运动式治理的研究逐渐从宏大叙事转向事件深描，运动式治理的特征日益清晰。学者们认为，运动式治理是“国家通过官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，用政治动员的方式集中并组织社会资源以实现国家治理的各种目的”⑧的一种治理手段。概言之，运动式治理之于中国，既具有历史传統⑨，也具有政治根基⑩，更重要的是，这是一种短时期内具有极大社会动员能力的政府行为方式11。
单纯讨论运动式治理是不立体的，要准确理解“运动”，必须同时关注其参照对象——常规治理。所谓常规，指的是“官僚制的常规机制”①，即韦伯语境中以官僚制为基础的科层制度。但正如韦伯自己所指出的，作为“纯粹”支配类型的官僚制只能是一种理想形态。②在中国语境中，官僚科层制必须吸纳“本土资源”③ “策略主义”④“共谋行为”⑤等社会现实。有学者指出，“常规治理的执行主体是压力型体制下的行政官僚” ⑥。压力型体制最初是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系” ⑦;在其后的发展中，这一理论不再局限于县域政治组织⑧，也不仅仅囿于经济领域的政府行为⑨。概言之，常规治理之于中国，是各级政府在层层传导的压力体制下以科层制为基本形态的行为方式。
运动式治理缘何产生？其与常规治理间是何关系？一般的看法是，在市场经济背景下，运动式治理产生于政府所面临的“资源瓶颈问题”⑩。资源瓶颈的产生，或是由于超大规模社会治理资源稀缺，或是由于改革进程中政府治理工具有限，或是由于官僚制趋向僵化，或是由于国家对社会动员能力下降后产生担忧。11总之，当常规治理放缓或停滞时，无论是出于主动还是被动，运动式治理都会登场。二者间可能是共生关系12，可能是补充关系13，亦可能是协同关系14，还可能是相悖关系15。换言之，运动式治理可能是权威体制应对地方政府的“执行灵活性”机制16，目的在于缓解权威体制与有效治理之间的矛盾17;可能是作为常规治理的替代方案，解决问题后即行退场18;亦可能是同时共存、互动的两种治理手段，相互配合形成“协同效应”19;还可能只是“非常态社会”的产物，终将被摒弃，社会治理回归常态①。
近年来，有学者尝试探讨运动式治理与常规治理之间的转换机制②。在两个向度的转型过程中，学者发现了两种截然不同的效果：常规治理的运动化可能会增强原有科层系统③;而运动式治理的常规化却致使治理成效下降④，并将逐步走向“内卷化”⑤。有学者认为，运动式治理与常规治理融合形成的“运动其外、常规其内”的治理模式是中国政治制度韧性和治理有效性的体现⑥;还有学者认为建立法治化的长效治理是融合运动式治理与常规治理的有效方式。⑦
二、 转型方式：河长制的再造科层之路 中央要求全面推行河长制后，G省在半年时间内完成了从省到村的五级河长建设。图1以三级河长制为例，展示了G省内的河长制组织架构。
河长制的核心是由党委、政府负责人担任河长。河长制的日常工作机构是河长制办公室（以下简称“河长办”）。河长办由同级政府有关职能部门抽调人员组成，主要职能是为河长搭建协调各职能部门工作的平台。G省L区河长办由10人组成，但专职人员只有区水务局的3人，其余人员依旧在原单位工作，其兼职河长办工作人员的身份是河长办协调职能部门的重要渠道。如果单从横向上看，河长制依然是一种临时性组织——这显然是作为“运动”的河长制留下的印记;但区别于以往的临时组织，河长制在“全覆盖”的要求下建立起了纵向的层级结构。
纵向上，上级河长领导、统筹下一级河长开展工作，并通过将年度目标任务分解到同级职能部门、下级河长办，制定可量化的考核标准等方式，对同级职能部门、下级河长进行考核。同时，各级河长制还成立了由上下级党政负责人、上级职能部门负责人组成的“河长制领导小组”，“拟定和审议全面推行河长制的重大措施，研究解决全面推行河长制工作过程中的重大问题”。不同于作为常设机构的河长办，领导小组每半年召开一次会议，是一个典型的临时工作小组。
除在组织上搭建起系统的科层领导关系外，上下级河长之间、河长办与同级职能部门之间建有工作督办制度、重大问题报告制度、信息报送制度等相关工作制度。这些信息传递通道参照科层制文书制度建设，有明确的工作信息报送主体、信息报送程序、信息公开范围、信息报送频次及存档管理规范等一系列工作机制。同时，G省水利厅负责组织开发了“G省河道信息查询与公众服务平台”及“G省智慧河长App”。两个平台除日常向社会公布河长制工作相关进度外，更主要的功能是为省内五级河长制搭建起独立的信息管理平台。信息平台整合水利、环境保护、住房城乡建设、国土资源、农业、林业、交通运输等相关部门的信息资源，App用于日常巡河等工作的记录监督及问题报送。
通过纵横两个向度的建设，河长制搭建起一套独立、完整的组织机制。在这一机制内，河长是党政负责人，河长办是由职能部门抽调人员组成的日常办公机构，河长制的工作执行主体是相关职能部门。由此我们可以清晰地发现，构成河长制的所有工作人员、机构都来源于原行政科层结构。单就水域环境治理工作而言，河长制与同级人民政府是“两块牌子、一套人马”。需要特别关注的是，河长制的所有人员虽来源于政府部门，上下级之间亦存在着科层领导关系，但河长制并不在政府的行政序列中，原科层体制中并没有为河长制留下空间。同时，在水利部“推动河长制有名有实”的要求下，河长制建立起了自身相对独立的文书交流制度、信息报送程序、目标考核机制，虽然与政府是“一套人马”，但“两块牌子”各自运行。在这种组织模式中，河长制依托政府科层结构“再造”了一个科层系统出来，通过建构自身相对独立的科层制度，河长制获得了稳定的运行机制，并将目标锚定于水域的长效治理，实现了从运动到常规的转型。
值得注意的是，河长制通过科层再造形成的科层结构，并不是具有实体权力的科层系统。《？G省全面推行河长制工作方案？实施意见》明确提出，“各级河长制办公室不代替同级有关职能部门的工作职责”。无论是统筹职能部门，还是向职能部门及下级河长发布目标任务，河长制发挥的作用始终是“协调”。甚至上下级河长之间的科层领导关系，很大程度上是由党政领导间的领导关系延伸产生的;河长对职能部门及下级河长进行的目标考核，也是依靠“同级党委政府对河长制组成部门履职情况进行考核问责”，其本身并无实际权力。河长制确实是再造了一个科层系统，但科层再造是运动式治理中临时协调机构为寻求常规化而采取的方法。科层再造造出来的是协调组织的科层，而不是新的行政权力的科层。
三、 转型困境：常规化之后的治理难题
近年来，从中央到地方声势浩大地“全面推行河长制”确实取得了一些看得见的实效①，G省L区的河长办工作人员表示，“（推行河长制之后）水质确实改善了不少”。但是，所谓的常规化是协调机构的常规化，从运动到常规的转型并没有产生新的权力或消灭原有权力。在河长制一片热闹的背后，仍存在着诸多治理难题。
（一） 权力碎片化难题
建立河长制的目标是整合治水权力，打破因“九龙治水”而导致的“龙多不治水”困境。但问题是，河长并不是一个实在的权力主体，不论担任河长者级别高低，其职责都只是统筹、协调、监督相关职能部门开展工作。也就是说，河长并不治水，治水的仍然是“九龙”。在“兩块牌子、一套人马”的结构下，人是同样的人，机构是同样的机构，党政负责人转换称呼变为河长，但并没有因此获得更多的权力。从图1的关系网中可以清晰地看出，河长最终指向职能部门，党政负责人同样也是指向职能部门——看起来是两个主体分别指向职能部门，但实质上是同一主体对职能部门的领导。事实上，由于河长并不在法定行政序列之内，其在根本上无法获得行使公权力的授权。党政领导人担任河长之后，其权力基础仍然是其作为党政领导人而拥有的权力，而并非来源于河长制。
之所以河长制成立后水域环境得到治理，并不是因为河长制有效解决了权力碎片化的问题，而完全是因为“九龙”愿意治水——“九龙”行动态度的转变，更可能是因为高层政治目标的转变，或同级党政领导人对水域治理问题注意力的增加。笔者走访了G省H街道的河长办，其工作人员坦言：“巡河发现了问题我们会上报，但那些部门处理不处理就不知道了，我们街道又不考核他们。”但他同时也指出，“一般我们反馈了问题，他们还是会去处理，毕竟现在市里、区里都很重视这个事情”。在这里我们可以清晰地发现，“九龙治水”的困境并没有得到根本性解决，权力碎片化的问题依然存在，河长制只是暂时通过党政领导者注意力转移的方式驱动了职能部门行动，能否长效整合权力似乎只能依靠一把手长期重视这一领域。同样的现象在G省之外同样存在，学者的调研材料证明，“九龙”变“一龙”可能只是部门被动摆出的配合姿态，一旦出现利益冲突依然会“各自为政”。① （二） 人治隐忧与形式主义
河长制的核心是党政领导责任制，那么这个“责任”究竟是什么责任？在河长制体制框架中，河长对职能部门起协调作用，党政负责人对职能部门起领导作用;如果是因工作不力而产生的怠政责任或是因行政不当而产生的法律责任，显然通过“领导作用”追责比通过“协调作用”追责要直接、有效得多。因此，河长制所依赖的党政领导责任制的意义在于强化政治责任，而非法律责任。河长的领导责任实质上是党政领导干部的生态环境治理政治责任。因此，对于河长而言，其所面对的水域环境治理问题，事实上转换成了是否能完成政治任务的政治问题。②通过政治责任向行政负责人传递政治压力本身并无可厚非，但是在河长制下，压力的接受对象不是治理水域环境的相关职能部门负责人，而是总领一级党委、政府的党政领导干部，这就使得责任机制发生了扭曲，这就好比问题出在砖头上却把板子打在了柱子上。在这种责任机制下，党政领导干部唯一的解决办法就是将大量注意力转移至治理工作，通过个人领导权威使职能部门切实负起责任。职能部门各自承担起治水职责本是其法定义务，现在却需要通过类似卡里斯玛（Charisma）的权威来驱动。领导责任制可以在短时间内提升官僚体制注意力，但这种依靠党政领导权威而非法定义务的驱动方式将长久地损害科层制所赖以建构的法治基础。有学者就明确指出，河长制是“人治”而非“法治”。③
一方面，党政领导干部并非水域治理的直接行政者，更非领域专家，要求党政领导干部对水域负责，只能最终转化为表面上的“负责”。在G省五级河长制中的末端两级——街道级和社区（村）级，河长最终变成了“巡河员”，在基层能做的就是“看一看”和“在App里拍照上报问题”。而即便是这些工作，也最终流于形式：“黑臭水体要求每天一巡，书记那么忙、那么多会要开，哪有时间去？”“区里六个河长的工作，最终都落在了B主任（区河长办主任）一个人头上。”“我们办公室能做的也就是把材料做好，有问题我们记录了、上报了，考核就没问题了。”显然，在追责机制发生偏移的情况下，越是严格的领导责任制，越是催生出“走过场”①与“共谋”②的形式主义。
另一方面，领导责任制带来的短期实效吸引着治理者频繁采取这种治理模式，这又在另一个层面上催生出形式主义。G省L区在推行河长制之后，仿照着建立了路长制、园长制，同样以党政领导干部为主要责任人。在L区下辖的H街道，城管执法队长既是辖区内一条河流的河长，也是一条干道的路长。城管队员在访谈中表示，“队长那么忙，哪有时间（去亲自执行河长、路长工作），最多就是下班开车路过看一看，主要还是我们去弄。上次队长说路两边树太少了，后来我们去种上了”。在2017—2019年H街道党工委工作报告中，路长制、园长制将同河长制一样，成为该街道“强化城市精细化管理”的重要建设内容。值得思考的是，如果类似路长制、园长制等其他制度同样沿着河长制的轨迹逐步实现常规化，那么依附于政府科层体制将会再造出多少个“协调的科层”？各级党政领导干部又将同时兼任多少个“长”？③
（三） 不稳定的常规化
河长制的发展体现了A→B→C的演进逻辑。尽管存在权力整合不成功、责任追究有偏移及形式主义等诸多隐患，但现阶段河长制通过科层再造成功实现了运动式治理的常规化。然而，问题在于：为突破科层僵化而采取的运动式治理，在维持自身治理机制长效化的目标下，G省采取了将自身组织结构科层化的方式来实现治理常规化。也就是说，在A→B→C的逻辑链条中，为了克服A的弊端以实现C而采取的关键方法是科层化，亦即用（新）科层制去克服（旧）科层制的弊端。用科层制的看家武器去突破科层制，这本身即是一种逻辑悖反④，更何况，新的科层体系仍将面临旧科层体系无法解决的问题——如何克服科层僵化？在“组织僵化综合征”⑤的阴影笼罩下，新科层结构必然会沿着科层官僚体系扩大、行政控制链条延伸、专业分工领域碎片化的方向走下去，直至再次出现科层僵化。在对G省的调研过程中，各级河长办都强烈地表示，河长办应当拥有相应的职权、建立完备的人员架构、掌握充足的财政资金，而目前它仅仅充当常规协调机构的角色，这似乎是远远不够的。此外在图1中，河长制领导小组（作为协调的协调）的出现已暗示着常规化后的河长制也将会面临科层僵化的老问题。
于是，在图2中，A→B→C并不是一个完整的逻辑链条，C→A将可能是运动式治理常规化后的下一步发展，亦即在A→B→C→A的逻辑循环中，常规治理通过摇摆，又回到了原初。运动式治理常规化的本意是想博采众长、力克诸短，现实中却只能在“用自身克服自身”的逻辑悖反中未采其长、未克其短。治理最终只能在运动式治理与常规治理两端之间来回摇摆。
四、 为何陷入困境：有效性与政治官僚的解释
（一） 国家治理的“有效性”压力
国家政权合法性基础的转型是解决“治理”问题的源动力。改革开放以来，经济的快速增长为国家政权提供了坚实的合法性基础，“发展是硬道理”在经济绩效与合法性之间搭起了桥梁。但“单一的绩效合法性策略在应对社会需求结构的多样化与变动性方面并不是那么自如”，保障政权合法性基础必须有新的合法性意识形态体系①，由此，治理的“有效性”问题应运而生，成為证成新时代国家政权合法性的重要标准。以环境保护为例，“绿水青山就是金山银山”，保护“绿水青山”既是为了保护具有经济发展潜能的“金山银山”，更是为了彰显国家既要实现经济增长，又要保护优质生态环境的巨大决心。在经历了以破坏环境换取经济增长的发展阶段后，能否有效治理自然环境，成为验证政权合法性的重要判断标准。何为有效？其一是有效果，其二是有效率。效果与效率并不是有主有次的两个目标，而是必须同时实现的一对要求。又好又快地治理环境，对于各级政府来说，已不再只是执政水平、执政思路、执政成效的问题，更是能否在各自行政区划内证成权力合法性的问题。
为证成自身治理的有效性，各级政府必须肩负赶超压力，尽一切可能又好又快地开展环境治理工作。在这一背景下，究竟是“九龙”还是“一龙”已经不再重要，治水才是硬道理;责任追究机制出现目标偏移也不再重要，只要能让职能部门重视起相关工作，党政领导干部就应当站出来担任各类“长制”的第一负责人;甚至作为协调机构而常设的办公室应当具体包含哪些单位也无须过分仔细考量①，“宁滥勿缺”②是更为实用的原则。又好又快的治理要求没有留给各级政府更多的选择，迅速建立起河长制，短时间内尽快拿出成效才是最有价值的做法。有效性的直观表现是环境检测数据的改善和工作机制的建立。工作机制的建立一方面体现在制度规章、文书材料上，另一方面表现为有关机构的设立——对于后者，最为有效、最为快捷的办法便是参照行政科层系统建立起一套人员等级相同、组织架构相仿、机构功能相近的科层系统，即尽快加挂“一块牌子”。这种“参照”与其说是执政者的“应付”，不如说是科层体制在制度化、程序化、等级化上所具有的巨大制度惯性。 由此可以看出，在对有效性的急切追求中，“运动”和“常规”是始终无法绕开的行为两端。河长制既无法吸引执政者倾尽全力将运动进行到底，也无法摆脱其所依赖的科层制的制度惯性——摇摆于“运动”与“常规”之间，几乎是一种必然。再进一步追问，为何各级执政者必须将目光牢牢盯在提高治理的有效性上？作为政府公务人员，是否可以如韦伯所描述的理性官僚一般，严格循章办事？换言之，倘若撇开自上而下的有效性压力，是否可以不从常规走向运动？
（二） 作为“政治官僚”的公务人员
“政治官僚”理论为这一追问提供了解答：“政治家与公务员之间没有明确的区分。所有的政治领导人同时是官僚，而官僚也不被要求政治中立……在中国，政治与行政服务的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级。”③也就是说，各级的行政者在行为中，既需要循章办事，也需要密切关注行为的政治性，二者缺一不可。对于各级政府负责人而言，公共服务者的身份只要求其及时处理环境污染问题，但其政治性的身份要求其必须迅速采取一切可能的行动，因为实现治理的有效性事关政权的合法性基础。在这一意义上，行政者的政治属性要远远比公共服务属性重要。也正是在“政治官僚”这一背景中，治理的有效性是各级政府、所有行政人员必须时刻关注的问题。
作为具体治理行为的发出者，“政治官僚”的所有行为都在两个维度上受到牵引——作为公务人员，必须遵循科层体系的制度、层级要求，循章办事，各司其职;作为政治理念的承担者、践行者，必须尽一切可能打破科层僵化，为政治理念的有效化添砖加瓦。二者之间是存在张力的，甚至在一些行为逻辑上是相向而行的——前者注重常规的科层制治理，后者偏好立竿见影的运动式治理。但无论双重身份之间紧张与否，集其于一身的执政者必须同时实现两个身份的要求，必须在二者间实现某种调和。这也就决定了，对于政治官僚而言，常规治理与运动式治理并不是两种彼此对立的治理模式，而是其在两个身份之间的适时切换。政治官僚不会考虑运动式治理与常规治理如何取舍的问题，对其而言这更像是一个“使用左手还是右手”的问题。但对于治理的对象而言，政治官僚对于“左右手”的来回切换，就会表现为运动与常规的摇摆。
五、 寻求稳定的治理：可能的思路
如何寻找一种稳定的治理模式？有学者提出不同于本文观察所得结论的“转型论”①，有学者提出了使运动式治理与常规治理相互调试的“调试论”②，还有学者提出将法治作为这两种模式实质操作的标准③，各种理论皆有其合理之处。在本文调研经验的基础上，笔者试图提出三种可能有益的路径。这三种思路并不是相互排斥的，而是相互补充的;这三种思路也无意于在运动式治理与常规治理之间评判高下，而是期望能为实现一种稳定的治理提供些许参考。
（一） 合理整合权力
现代科层制的一大弊端是过于细化的分工使得权力呈现碎片化状态，尤其是在环境治理方面，法律责任的不明确容易使治理出现“公共地悲剧”。河长制试图通过建立一个协调机构来整合分散的权力，但问题是：原本属于一级政府负责的流域治理，为何需要在行政序列之外再建立一个协调组织来整合权力？事实上，通过前文的分析可以發现，再造一个科层系统无非是同一套人马用哪一块牌子说话的问题，依然是在原地打转。整合权力的路径应当是在权力内部合理调整或重新分配，而不是尝试在外部建立一个系统。
改革开放以来的大部制改革为整合权力提供了参考。大部制改革的原因很多，其中一个重要的考虑即是有效整合分散的权力，解决机构重叠、权力交叉、部门冲突的问题。④整合权力不能通过增设协调机构来解决——事实上，经验表明，协调机构由于并无实际权力，其对权力的协调只能寄希望于职能部门接受协调，一旦部门间利益无法达成一致，协调机构只能是有心无力。整合权力应当是认真梳理行政事项、权力内容，根据所需解决问题的实际范围设定权力。“谁都管”往往意味着出现问题时“谁都不管”，只有明确各部门法定职责、明确究竟“谁该管”，才能落实责任。整合权力不是要制造一个“大政府”;相反，通过明确权力内容、精简权力机构，最终形成的将是职责明确、权力清晰的“小政府”。各职能部门根据职责依法行政，一旦失职则依法追责，自然就无须通过发动运动来推动问题的解决。
（二） 激活社会力量
“治理”不是“管理”，不是政府唱独角戏。但时至今日，仍有一些地方政府停留在“管理”的思维层面上。“上面千条线、下面一根针”，凡事大包大揽、以管为主，一定会将全部压力压在基层。“书记那么忙，哪有时间去？”——本已承担“千条线”，现在又增加“一条线”，要求作为党政领导的干部们“每日巡河”，这种不切实际的大包大揽要么被基层通过消极应付化解，要么需要通过大量增加基层工作人员来释压。前者造成形式主义，后者使则得科层制更加臃肿，人越来越多，效率却越来越低。这两者都只能在接近临界时通过新一轮的运动来冲击，治理必然陷入“运动—常规”越来越频繁的循环。
与“小政府”相对应的即是“大社会”，社会治理应当包含相当一部分的社会自我治理。日常巡河是否一定要由党政负责人亲力亲为？事实上，黑臭水体的治理直接关系着民众的日常生活，即使党政负责人不去巡河，民众也自然会对水体的治理情况做出迅速反馈。再以G省河长制为例，“智慧河长App”中包括了注册成为“民间河长”的功能，任何人都可以注册后实时发布河流污染问题，这样的监督机制显然要比依靠党政领导人有效得多。单就这一事件而言，这是G省河长制工作中的一个亮点。“绿水青山就是金山银山”这句话更深层次的含义是“绿水青山是民众的金山银山”，对于社会事务，民众同样热切地关注着。激活社会力量，让社会力量参与到社会治理的过程中，政府扮演好服务者与被监督者的角色，这样才是解决科层制僵化的有效路径。
（三） 在法治的框架中建构党政体制
在中国的治理结构中，党与政是必须同时考虑的两个因素。一方面，建构党政体制需要依法依规。为什么河长制发挥作用的关键在于强调严格的党政领导责任制？因为通过强化党内的政治责任，党政负责人将更有动力与压力去推动河长制落地并迅速产生成效。强调政治责任本身并无可厚非，但必须注意的是，无论是党内还是政府系统内，权责一致是必须坚持的法治原则。所谓权责一致，正面理解是指有多大的权力就承担多大的责任，超出权力范围的事务原则上不应为、也不应承担责任;反过来理解则是指，有多大的权力就必须有相应的作为，如果没有完成则必须承担责任。权与责的范围，必须通过国家法律法规与党内法规予以明确。采取党政领导责任制没有问题，但必须明确的是党政领导干部需要承担什么责任、依据什么承担责任。只有严格依法依规匹配权力与责任，才不会出现党政领导干部“超人般”的兼职状况①，也才会使党政领导干部能够依据实际情况合理分配注意力。依法依规治理，才能使党政领导干部、社会民众对社会治理的方向有合理预判，而不至于突然启动运动或突然中止常规治理。
另一方面，只强调依法依规并不足以描述中国语境中的法治。理解党政间的互动，必须更进一步认识中国共产党作为使命型政党的定位及价值观塑造对于中国共产党的重要性。前文在解释运动式治理与常规治理的摇摆时曾借用了“政治官僚”的概念，国内亦有学者从其他角度将中国的权力体制概括为“党政体制”①“党政科层制”②。无论哪一种概括，其中共同的观点是：“党”对于“政”的嵌入，不仅是组织结构上的，更重要的是价值观念上的。所谓政府负责人的“政治性身份”，即是指其承担的价值观压力与党内认同压力。在法治框架中强调政治价值观塑造，一方面是避免因“忠诚竞争”③而引起的政府行为不理性——这显然是对形成稳定的治理秩序极其有害的;另一方面是引导党政负责人积极作为——在权力交叉的领域，如果分立的权力主体积极作为，则可以避免“公共地悲剧”或“龙多不治水”的困境。这种积极作为的动力很难从国法党规的具体条文中获得，却可以在价值观的指引中汲取，且后者对于行为人有着更强大的行为驱动力。
（责任编辑：余风）