论文部分内容阅读
摘要：基层协商民主是我国政治体制改革的创新与突破，有利于让各种主体有序参与到社会治理中，因此将基层协商民主置于社会治理共同体的框架下研究具有重要价值。当前，基层协商民主呈现出丰富多样的实践形态，本文以浙江省“请你来协商”平台建设为例，分析了基层协商民主的目标价值和现实困境，并提出以培育社会公益和公共理性来优化实践路径的观点。
关键词：基层；协商民主；请你来协商；公共理性
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）04-0081-07
作者简介：鲁华君，中共杭州市富阳区委党校高级讲师，硕士。
一、基本逻辑：基层协商民主的理论综述
习近平总书记曾说：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”[1]。对民主更深入的理解是国家全体公民间接或者直接地履行公民责任或者行使国家权力的一个动态过程，并以此可分为选举民主和协商民主。通常意义上，协商民主是指“公民通过自党的十八大首次确认了由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”[2]。协商民主这一概念，并对如何建立健全社会主义协商民主进行了制度化的顶层设计。党的十九大报告则进一步完善了“协商民主的程序要求和实践要求”。党的十九届四中全会则明确要求“构建程序合理，环节完整的协商民主体系”。协商民主制度化作为我国政治体制改革的创新与突破，是改革开放以来我国政治体制改革的一大探索和突破，选举民主和协商民主共同改变了当代中国的民主理念和治理结构，而且有助于培育公共精神、建立公民社会。
当前，我国已进入转型发展时期，不可避免地出现了许多新现象、新问题和新矛盾，社会利益分配格局深刻调整并呈现多元化化特征。不同利益主体之间包括公与公、公与私、私与私的利益区分越来越细，彼此利益相互交叉、重叠，各种矛盾和冲突不可避免，这也构成了协商民主的逻辑起点。协商民主能够有效实现利益整合，扩大公民有序政治参与，畅通利益表达渠道，通过理性协商达成共识，这就使协商民主成为利益关系和谐的保障机制。作为党和政府主导的基层社会治理的一种重要方式，日益受到关注重视。当前中国社会快速转型，公民利益诉求不断提升并呈现出主体和主题的多元化，主体包括党和政府、基层组织、第三方组织与公众等，其中，党和政府是主要的协商主体，公民个人是协商治理的主要参与者，协商的主题是与公众利益密切相关的。通过切合实际、富有成效的协商机制，能够让各种主体有序参与到社会治理中，实现各尽所能、各展所长，形成社会治理整体合力。
当前及将来较长的一段时间，从人类命运共同体到社会治理共同体，“共同体”的价值意蕴从价值理念层面构建了国家治理现代化的理想目标。社会治理共同体和基层协商民主都十分重视强调社会各界共同参与社会治理。社会治理共同体的基本内涵和价值目标与基层协商民主的价值功能存在紧密的逻辑联系。学界关于基层协商民主的理论研究主要集中在三个方面：一是围绕制度探讨了宏观的理论价值；二是分析地方社会治理模式创新；三是深入剖析微观案例，因此将基层协商民主置于社会治理共同体的框架下研究将更有价值。
二、地方实践：以“请你来协商”平台为例
2019年9月20日，在庆祝中国人民政治协商会议成立70年周大会上，习近平总书记指出：“协商民主是中国共产党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计”[3]。近年来，在各地政府的大力倡导和积极支持下，我国基层协商民主呈现出丰富多样的实践表现形态，可以将这些实践概括为“制度性、平台性和技术性”[4]三种类型。
发轫于浙江温岭的“民主懇谈”被学界认为是中国发展协商民主的一个成功案例。这项制度探索强调民主协商过程中的程序性和规范性，从而实现了社会治理体系中的党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的有机结合，探索出一条具有中国特色的基层民主协商之路。当前，浙江正在全省范围内持续深化“请你来协商”平台建设，各地也结合自身实际情况，做了多维度的实践探索。本文以F区的实践探索为例进行分析。
1.基层协商民主的基本做法
（1）完善平台搭建，回答好“在哪议”的问题
统筹构建“1+X+Y”的乡镇（街道）基层协商平台体系：“1”指在乡镇（街道）层面建立协商议事堂，由乡镇（街道）政协联络组牵头开展专题协商活动；“X”指在村（社区）层面建立协商议事厅，由村（社区）协商议事委员会牵头组织开展基层协商活动；“Y”指委员工作室、百姓茶座、议事长廊（议事亭）等灵活阵地，开展“民生小事”微协商等活动。各级阵地做到标识统一、场所相对固定。“1+X+Y”基层协商体系，在区级“1+ 24+X”平台体系下运行。
（2）规范协商频次，回答好“议什么”的问题
在协商内容上，乡镇（街道）协商议事堂聚焦涉及乡镇（街道）经济社会发展的大事、要事；村（社区）协商议事厅聚焦群众关心的民生小事。在协商频次上，采取“2+4+N”模式，“2”指乡镇（街道）政协联络组在协商议事堂开展主题协商，每年不少于2次，其中乡镇（街道）党委、政府主要负责同志原则上各参加1次，由政协工作负责人主持“。4”指村（社区）在协商议事厅开展微协商，每年总数不少于4次，由乡镇（街道）政协联络组统筹指导，村（社区）协商议事组织主持并开展。“N”指乡镇（街道）政协联络组、村（社区）组织、属地政协委员利用委员联络室（委员之家）、委员工作室、协商议事长廊（议事亭）等阵地，灵活开展的形式多样的微协商活动。
（3）明确协商主体，回答好“谁来议”的问题
根据基层实际，进行分类指导，确定相应的协商主体。一是坚持基层政协组织指导与基层自治相结合。乡镇（街道）主体协商，由乡镇（街道）政协联络组牵头组建基层民主协商工作小组，成员包括属地政协委员、特聘协商议事员、协商主题涉及的相关人员、党政领导或部门负责人、基层组织负责人。村（社区）协商，在乡镇（街道）政协联络组牵头指导下，成立村（社区）协商议事委员会，由“固定+临时”两方面人员组成，固定人员一般为属地政协委员、有关党代表和人大代表、乡贤、党员代表、村（居）民代表、老干部代表、群团组织代表、管理服务组织代表等，人员经推荐、协商或一定范围的选举产生；临时人员为与协商议题利益相关人员、相关部门负责人、相关专家学者、第三方机构和律师等专业人士。二是推动政协力量下沉。从制度保障入手，体现政协组织、政协委员在基层协商中的主体作用。明确区政协领导、专委会主任至少参加1次联系乡镇（街道）协商议事堂专题协商，联系界别小组委员至少参与1个议题的协商建言；属地政协委员至少参与1个村（社区）的基层协商。委员参与基层协商情况纳入履职考核。三是建立特聘“协商议事员”队伍。在乡镇（街道）挑选一批社会贤达、知名乡贤、热心人士，特聘为“协商议事员”，参与乡镇（街道）政协联络组、村（社区）基层协商工作。“协商议事员”聘书由区政协统一设计制作，由乡镇（街道）政协联络组颁发。 （4）健全制度体系，回答好“怎么议”的问题
一是出台两级协商平台实施办法。由区级层面制定出台“请你来协商”平台建设的实施办法，形成区、乡镇（街道）、村（社区）三级制度体系，确保基层协商有章可依。二是开展“协商议事月”活动。原则上确定5月、10月为全区“协商议事月”，各乡镇（街道）“协商议事堂”和村（社区）“协商议事厅”集中开展基层协商工作，以进一步弘扬协商文化，扩大人民政协在基层的影响力。
（5）积极统筹落实，回答好“议怎样”的问题
从机制创新入手，确保基层协商“议”出实效。一是探索评价机制。抽选20名协商议政能力较强的政协委员和区政协退二线干部，成立基层协商评估团，制定评估办法，通过列席会议、查看台账等途径，对各乡镇（街道）基层协商质效开展全过程的督查和评估。年末，开展基层协商“大比武”活动，评比结果直接纳入区政协对乡镇（街道）政协工作考核方案。二是协调部门力量。涉及乡镇（街道）全局的议题，无论是协商过程还是协商建议的落实，都需要区级部门及其派出机构的配合。积极争取将区级部门参与基层协商的情况纳入区政协对部门的考核中，以加强协商建议落实和成果转化。三是强化资金保障。积极向财政争取专项资金，对“请你来协商·村（社）基层协商示范点”，验收通过后，给予一定的奖励。
2.基层协商民主的基本价值
（1）有利于增进价值认同
中国共产党一直将民本思维和民生取向作为自身的发展方向，通过开展基层协商，畅通公民的利益诉求表达渠道，搭建党和政府与群众沟通的桥梁，切实保证人民有序参与基层治理，让人民有更多的参与感和获得感，对党和政府有更高的认同，夯实社会治理共同体建设的“情感基础”。如通过与基层协商紧密衔接，“请你来协商”平台搭到群众家门口，增强了平台的开放度，让党和政府离群众更亲、更近。在F区C街道B村，一到晚上，村民自带板凳聚集在“协商议事公园”，就身边的大事小事开展讨论，大到国家方针政策，小到村集体经济发展、征地拆迁、环境整治、道路修复，细到邻里矛盾纠纷等。村两委干部积极回应、宣传政策，属地政协委员发表意见、收集民意。“有事好商量，众人的事情由众人商量”逐渐成为基层群众共识，助力形成小事简议、快事快议、难事众议的矛盾纠纷调处化解机制，协商民主之花在基层美丽绽放，基本做到了“小事不出村，大事不出街，矛盾不上交，就地解决”。
（2）有利于提升科学决策水平
坚持协商于决策之前和决策实施之中，让更多社会组织和个人参与到协商过程中，可以将公权力有效运行于阳光之下，有效减少滥用公权的行为、“搭便车”或“囚徒困境”行为，实现决策的民主化，就决策达成最大共识，为决策合情、合理、顺畅地实施奠定广泛的民意基础，增强决策的可行性，保障公共决策的质量，从而完善社会治理共同体建设的“决策机制”。如在F区W镇，原来当地农产品品牌存在无品牌或品牌较少的现象，通过“请你来协商·协商议事堂”平台，当地政府部门就如何打响当地农产品品牌开展协商，组织辖区部分农业大户、龙头企业负责人、周边群众代表，成立了山货联盟组织，统一了品牌使用、定价等标准，帮助农户增销农产品10万余件，惠及15个村、50多名农业大户。协商平台成为群众说话、干部理事、委员履职的新平台，发挥了人民政协在基层党群、干群关系中的“润滑剂”作用。
（3）有利于化解社会矛盾
基层协商民主的本质是追求最大公约数，照顾和平衡各方利益，将分散的个人利益整合为多元共同利益，打造基层治理的新格局，由此，不仅实现了“小事化解于楼栋、急事分解于社区、难事解决于辖区”的自治目标，也提升了公共服务和基层管理的效能，有效了化解社会矛盾。如F区H社区，由于居民随意停车，整条路成了“马路停车场”，行人有意见，路边商户也抱怨不断，居民把这个老大难问题反映到社区。H社区把问题放到“居民议事厅”，专门召开了议事会，当天有社区工作人员、居民、沿路商户、小区业委会筹备组成员、物业公司、社区民警、交警部门、城管部门等21名代表参与议事，会议持续2个多小时，矛盾焦点在于划设车位后，停车数量就少了，会给车主带来不便。针对这一诉求，社区向居民征求意见建议，大家认为划好车位后的确会减少车辆停放，但后期可通过挪绿化带等方法来缓解。2个多小时下来，大家都提了诉求意见，有个别反对声音也在会上消解了，方案获一致通过并实施。居民们说：“这条路划了车位后，横七竖八乱停车没有了，走在这条路上心情都舒畅了。”
三、利益博弈：多元主体的协商困境
尹恒、朱虹、余长林等研究表明，通过民主可以改变注重经济发展的导向，将关注点放在民生上形成公共服务型政府，如此才能不断提升政府在教育、交通以及医疗等方面对民生需求的满足。在现代文明的语境中，民生政治已是执政党的必然选择。民生政治是“一种政治运行模式或者理念，而且这种模式的关键便是确保群众的生活质量以及幸福指数不断提高的动态过程”[5]。协商民主就是民生政治一种具体的表现。
与西方经过上百年实践的竞争性民主不同，协商民主这一带有中国特色的民主实践形式，在探索的过程中还存在一些问题，如何解决这些问题成为协商民主进一步发展的重大挑战。协商民主“作为公民政治参与的有效形式和途径，其主要目标不是追求片面的个人利益，而是运用公共理性以最大程度地满足利益相关者的愿望”[6]。因此，协商民主在本质上能够以权利为基础，以平等为前提，是以公共利益为价值取向，以对话和协商为手段，鼓励不同利益表达，以合法决策、促进公共利益为目标，能够让各种主体有序参与到社会治理中，形成社會治理整体合力。
党和政府作为协商民主的一方，负有领导的职责和指引方向的职责，对于具体公共事务的协商讨论应以“客观的第三方”的态度来对待，而不是“高高在上”。其他主体特别是公民有效参与基层协商民主一般需要满足以下条件：一是具有较强的社会责任感，现代社会中，利益诉求往往只有依靠那部分具有较强社会责任感、愿意为社会公益付出的社会群体来实现；二是具有敏锐的社会观察力，善于总结经验、分析问题产生的缘由，并能够提出行之有效的对策建议；三是能够坚守公正性，从社会大局和人民根本利益出发，坚守公正的社会立场；四是具有较高的基层协商能力，有较高的文字表达能力，能够通过正规、有效的渠道快速准确地反映问题并达成共识。 作为一种体制性资源，协商民主会受当地党和政府的影响，基本程序仍然是：通报情况-听取意见建议-解答和解释，不同利益团体间的博弈不够充分，有的时候决策意见在协商前已经达成。再加上公民素质参差不齐，导致协商参与度不高，存在重形式、轻实效的现象；协商主体代表性与广泛性不足，基层群众不会说、不愿说、不善说；面对质询和难题，基层干部说不准、答不全、拿不定；面对呼声和诉求，机关干部沉不下、融不进、走不深，这些现象是协商民主普遍存在的“困境”。
以老旧小区（老旧小区的房子都为六七层）加装电梯协商为例。加装电梯在技术上不难实现，但涉及居民之间多元利益的冲突与协商，不同楼层业主利益诉求差异较大，住在一二层的业主对加装电梯的态度往往是不同意、不主张、不积极响应，住在五六层的业主积极性较高。这就出现了利益冲突，甚至有些地方双方矛盾尖锐突出。最主要的原因是房价的分歧，“当初买房，金三银四，为最佳楼层；二楼排第三，家里有老人上了年纪，一楼也有优势；五至七楼是价值最低的楼层。加装电梯后，会出现占院落、增干扰、减采光、增噪声等问题，五六七层逆袭成最贵的黄金楼层，三四楼不再是黄金楼层，一二楼房价下跌。”许多小区经过多次协商，加装电梯工作推进依然存在问题。
四、公共理性：基层协商民主核心价值的培育路径
在“民众需要-政府回应-设计规则-民主协商-达成共识”这样一个链条之中，应当有针对性地统筹思考在多元主体中培育公共理性，特别党和政府的法治思维和个体的公民思维，从规则和细节上保障民权、限制公权，在社会治理共同体框架下提升基层协商民主的效能。
1.协商共识化，提高基层协商思想意识
一是塑造价值认同。基层治理共同体不仅是实践上的共同体，更是价值认同上的共同体。在党和政府的领导下，运用法治思维和措施，保证协商的程序性和规范性，通过制度赋予利益相关方充分博弈的机会，营造协商民主的价值认同。二是提升法律意识。引导公民树立大局意识和依法治国理念，协商过程要做到民主、公开、有序，确保各类主体充分发表意见，按照法律法规要求维护人民群众的合法权益。当前，我国正处于社会转型期，也是各种社会矛盾和敏感问题的多发期，权益型民生诉求成为主要目标，每一个民生问题的解决，都是一项民主权利的行使，问题的解决为市民行使民主权利树立了信心，也有利于培养公民的民主能力。三是加强规矩意识。协商民主的实现过程需要各级政府进行制度和职能创新，通过社会主义民主（外化就是用法律和制度）来保障各级地方政府的自主性。应注重提升基层协商民主参与者的规矩意识，让他们对参与渠道、协商流程等方面的制度有详尽的了解，并能自觉履行。
2.协商规范化，健全有序参与协商机制
一是细化协商办法。结合各地实际，细化基层协商民主的规定和办法，如村社协商中可按照协商民主“六议工作法”模式，即公开征集建议-基层党组织提议-居民协商合议-村社两委决议-多元组织施议-公众监督评议。运用规范化的程序，推动并保障协商民主合理合法合情进行。二是深入调查研究。坚持“不调研不协商”的原则，把调查研究作为基层协商的重要基础环节。组织协商小组成员深入基层调查摸底、征求意见，找准存在的问题、原因及各方意愿。注重收集相关政策法规，学习借鉴外地成功经验，为开展协商提供依据。对协商议题中的敏感问题及多年积累的难题，主动向党和政府汇报情况，提前与相关部门研究切实可行的解决方案。三是加强协商沟通。把主场和主动权交给群众，给群众表达想法的机会，群众可以当场提出涉及自身利益的问题，由街村两级干部予以现场答复，以零距离议事、面对面沟通、实打实回应，引发干群共鸣，同时可通过钉钉等网络平台建设，实现远程协商民主，在管理中实现基层协商民主的扁平化。
3.协商多元化，提升参与主体的协商能力
一是提升思想认识。党和政府既是社会治理领导者与责任者，也是民主协商的主要组织者，应当着力增强平等观念、公开意识和包容态度，让多元利益主体也参与到协商中来，协商哪些事、如何协商等并不应该由政府强行规定，应该结合区域内市民的意愿和公共精神进行确定，一起进行决策。二是加强工作指导。在开展基层协商工作时，安排专人进行全程专业化指导，加强教育培训等，通过这些方式，帮助基层部门提升工作能力，使其高水平地参与基层协商民主制度的建设和执行。三是推动多方合作。实现多元主体间的协同治理，既要从结构性机制入手，搭建国家、政党与社会、民众之间合作互动的制度框架，也要以程序性机制夯实，为多元主体广泛参与提供便捷有效的渠道，还要充分发掘治理实践中已有的协同机制的优势与价值，进而推动社会治理共同体的形成。如可鼓励居民采取村社服务项目化管理的方式自己组织行动，也可委托社会力量实施。对于落实行动中出现的新问题、新矛盾和新分歧，要继续组织利益相关方进行民主协商，把“民办”和“民议”动态持续地结合起来。
4.协商成果化，共同推动社会治理建设
一是明确成果延伸。不仅要规范协商的过程，还要用制度化手段确保协商成果转化成治理效能，这就需要制度规范向协商后的流程延伸，形成基层治理的完整闭环，明确交办单位、督办单位的职责，设置明确的办结时限和相关工作要求。二是优化监督管理。建立协商结果采纳、落实和反馈机制。乡镇（街道）主体协商，要把协商建议的报送与党政部门办文办事程序相衔接，建立交办督办的工作机制，对协商结果的办理情况要跟踪督办，对协商结果及其落实情况，要通过会议、书面告知、公开栏、微信公众号等渠道及时公布，接受群众监督。三是加强绩效考评。对推进基层协商工作有突出贡献的个人和单位应给予一定的物质和精神奖励，对存在问题造成不良影响的要公开批评并责令整改，并将有关事项的办理情况纳入部门考评体系，确保协商成果及时有效地得到转化运用。
参考文献：
[1]习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014- 09/21/c_1112564804.htm，2014-09-21.
[2]俞可平.协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展[N].学习时报，2006-11-06（6）.
[3]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[J].政协天地，2019（10）.
[4]胡贵仁.基层协商民主中的公共理性培育：实践逻辑与发展理路——以浙江省深化“请你来协商”平台建设为例[J].天津行政学院学报，2021，23（1）.
[5]曹文宏.民生问题的政治学解读：一种民生政治观[J].唯实，2008（2）.
[6]王炳权，岳林琳.基层协商民主的制度优势转化为治理效能的现实路径[J].理论与改革，2020（1）.
[7]郎友兴，万莼.基层协商民主的系统构建与有效运行——小古城村“众人的事由众人商量”的经验与扩散[J].探索，2019（4）.
[8]朱凤霞.基层协商民主中的主体意愿与实践绩效——基于1002位乡镇干部问卷调查的分析[J].探索，2020（6）.
[9]林尚立.协商民主：中国的创造与实践析[M].重庆：重庆出版社，2014.
[10]田嬌，张德锦.社会治理共同体建设中基层协商民主效能提升研究[J].广西社会主义学院学报，2020，31（5）.
[11]付建军.作为治理创新的基层协商民主：存量、调适与内核[J].社会主义研究，2020（6）.
[12]孙锦霞.基层协商民主：深化“中国之治”的有效途径——基于宜兴市部分村/社区的探索[J].经济研究导刊，2020（25）.
[13]张等文，郭雨佳.乡村振兴进程中协商民主嵌入乡村治理的内在机理与路径选择[J].政治学研究，2020（2）.
[14]呼连焦，刘彤.社区协商民主：新时代社会治理的发展路径[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2018，20（4）.
[15]刘红祥，张樱樱.政在协商的浙江实践——浙江省创建县级政协“请你来协商”平台纪实[J].中国政协，2019（8）.
实习编辑：庞子玥
关键词：基层；协商民主；请你来协商；公共理性
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）04-0081-07
作者简介：鲁华君，中共杭州市富阳区委党校高级讲师，硕士。
一、基本逻辑：基层协商民主的理论综述
习近平总书记曾说：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”[1]。对民主更深入的理解是国家全体公民间接或者直接地履行公民责任或者行使国家权力的一个动态过程，并以此可分为选举民主和协商民主。通常意义上，协商民主是指“公民通过自党的十八大首次确认了由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”[2]。协商民主这一概念，并对如何建立健全社会主义协商民主进行了制度化的顶层设计。党的十九大报告则进一步完善了“协商民主的程序要求和实践要求”。党的十九届四中全会则明确要求“构建程序合理，环节完整的协商民主体系”。协商民主制度化作为我国政治体制改革的创新与突破，是改革开放以来我国政治体制改革的一大探索和突破，选举民主和协商民主共同改变了当代中国的民主理念和治理结构，而且有助于培育公共精神、建立公民社会。
当前，我国已进入转型发展时期，不可避免地出现了许多新现象、新问题和新矛盾，社会利益分配格局深刻调整并呈现多元化化特征。不同利益主体之间包括公与公、公与私、私与私的利益区分越来越细，彼此利益相互交叉、重叠，各种矛盾和冲突不可避免，这也构成了协商民主的逻辑起点。协商民主能够有效实现利益整合，扩大公民有序政治参与，畅通利益表达渠道，通过理性协商达成共识，这就使协商民主成为利益关系和谐的保障机制。作为党和政府主导的基层社会治理的一种重要方式，日益受到关注重视。当前中国社会快速转型，公民利益诉求不断提升并呈现出主体和主题的多元化，主体包括党和政府、基层组织、第三方组织与公众等，其中，党和政府是主要的协商主体，公民个人是协商治理的主要参与者，协商的主题是与公众利益密切相关的。通过切合实际、富有成效的协商机制，能够让各种主体有序参与到社会治理中，实现各尽所能、各展所长，形成社会治理整体合力。
当前及将来较长的一段时间，从人类命运共同体到社会治理共同体，“共同体”的价值意蕴从价值理念层面构建了国家治理现代化的理想目标。社会治理共同体和基层协商民主都十分重视强调社会各界共同参与社会治理。社会治理共同体的基本内涵和价值目标与基层协商民主的价值功能存在紧密的逻辑联系。学界关于基层协商民主的理论研究主要集中在三个方面：一是围绕制度探讨了宏观的理论价值；二是分析地方社会治理模式创新；三是深入剖析微观案例，因此将基层协商民主置于社会治理共同体的框架下研究将更有价值。
二、地方实践：以“请你来协商”平台为例
2019年9月20日，在庆祝中国人民政治协商会议成立70年周大会上，习近平总书记指出：“协商民主是中国共产党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计”[3]。近年来，在各地政府的大力倡导和积极支持下，我国基层协商民主呈现出丰富多样的实践表现形态，可以将这些实践概括为“制度性、平台性和技术性”[4]三种类型。
发轫于浙江温岭的“民主懇谈”被学界认为是中国发展协商民主的一个成功案例。这项制度探索强调民主协商过程中的程序性和规范性，从而实现了社会治理体系中的党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的有机结合，探索出一条具有中国特色的基层民主协商之路。当前，浙江正在全省范围内持续深化“请你来协商”平台建设，各地也结合自身实际情况，做了多维度的实践探索。本文以F区的实践探索为例进行分析。
1.基层协商民主的基本做法
（1）完善平台搭建，回答好“在哪议”的问题
统筹构建“1+X+Y”的乡镇（街道）基层协商平台体系：“1”指在乡镇（街道）层面建立协商议事堂，由乡镇（街道）政协联络组牵头开展专题协商活动；“X”指在村（社区）层面建立协商议事厅，由村（社区）协商议事委员会牵头组织开展基层协商活动；“Y”指委员工作室、百姓茶座、议事长廊（议事亭）等灵活阵地，开展“民生小事”微协商等活动。各级阵地做到标识统一、场所相对固定。“1+X+Y”基层协商体系，在区级“1+ 24+X”平台体系下运行。
（2）规范协商频次，回答好“议什么”的问题
在协商内容上，乡镇（街道）协商议事堂聚焦涉及乡镇（街道）经济社会发展的大事、要事；村（社区）协商议事厅聚焦群众关心的民生小事。在协商频次上，采取“2+4+N”模式，“2”指乡镇（街道）政协联络组在协商议事堂开展主题协商，每年不少于2次，其中乡镇（街道）党委、政府主要负责同志原则上各参加1次，由政协工作负责人主持“。4”指村（社区）在协商议事厅开展微协商，每年总数不少于4次，由乡镇（街道）政协联络组统筹指导，村（社区）协商议事组织主持并开展。“N”指乡镇（街道）政协联络组、村（社区）组织、属地政协委员利用委员联络室（委员之家）、委员工作室、协商议事长廊（议事亭）等阵地，灵活开展的形式多样的微协商活动。
（3）明确协商主体，回答好“谁来议”的问题
根据基层实际，进行分类指导，确定相应的协商主体。一是坚持基层政协组织指导与基层自治相结合。乡镇（街道）主体协商，由乡镇（街道）政协联络组牵头组建基层民主协商工作小组，成员包括属地政协委员、特聘协商议事员、协商主题涉及的相关人员、党政领导或部门负责人、基层组织负责人。村（社区）协商，在乡镇（街道）政协联络组牵头指导下，成立村（社区）协商议事委员会，由“固定+临时”两方面人员组成，固定人员一般为属地政协委员、有关党代表和人大代表、乡贤、党员代表、村（居）民代表、老干部代表、群团组织代表、管理服务组织代表等，人员经推荐、协商或一定范围的选举产生；临时人员为与协商议题利益相关人员、相关部门负责人、相关专家学者、第三方机构和律师等专业人士。二是推动政协力量下沉。从制度保障入手，体现政协组织、政协委员在基层协商中的主体作用。明确区政协领导、专委会主任至少参加1次联系乡镇（街道）协商议事堂专题协商，联系界别小组委员至少参与1个议题的协商建言；属地政协委员至少参与1个村（社区）的基层协商。委员参与基层协商情况纳入履职考核。三是建立特聘“协商议事员”队伍。在乡镇（街道）挑选一批社会贤达、知名乡贤、热心人士，特聘为“协商议事员”，参与乡镇（街道）政协联络组、村（社区）基层协商工作。“协商议事员”聘书由区政协统一设计制作，由乡镇（街道）政协联络组颁发。 （4）健全制度体系，回答好“怎么议”的问题
一是出台两级协商平台实施办法。由区级层面制定出台“请你来协商”平台建设的实施办法，形成区、乡镇（街道）、村（社区）三级制度体系，确保基层协商有章可依。二是开展“协商议事月”活动。原则上确定5月、10月为全区“协商议事月”，各乡镇（街道）“协商议事堂”和村（社区）“协商议事厅”集中开展基层协商工作，以进一步弘扬协商文化，扩大人民政协在基层的影响力。
（5）积极统筹落实，回答好“议怎样”的问题
从机制创新入手，确保基层协商“议”出实效。一是探索评价机制。抽选20名协商议政能力较强的政协委员和区政协退二线干部，成立基层协商评估团，制定评估办法，通过列席会议、查看台账等途径，对各乡镇（街道）基层协商质效开展全过程的督查和评估。年末，开展基层协商“大比武”活动，评比结果直接纳入区政协对乡镇（街道）政协工作考核方案。二是协调部门力量。涉及乡镇（街道）全局的议题，无论是协商过程还是协商建议的落实，都需要区级部门及其派出机构的配合。积极争取将区级部门参与基层协商的情况纳入区政协对部门的考核中，以加强协商建议落实和成果转化。三是强化资金保障。积极向财政争取专项资金，对“请你来协商·村（社）基层协商示范点”，验收通过后，给予一定的奖励。
2.基层协商民主的基本价值
（1）有利于增进价值认同
中国共产党一直将民本思维和民生取向作为自身的发展方向，通过开展基层协商，畅通公民的利益诉求表达渠道，搭建党和政府与群众沟通的桥梁，切实保证人民有序参与基层治理，让人民有更多的参与感和获得感，对党和政府有更高的认同，夯实社会治理共同体建设的“情感基础”。如通过与基层协商紧密衔接，“请你来协商”平台搭到群众家门口，增强了平台的开放度，让党和政府离群众更亲、更近。在F区C街道B村，一到晚上，村民自带板凳聚集在“协商议事公园”，就身边的大事小事开展讨论，大到国家方针政策，小到村集体经济发展、征地拆迁、环境整治、道路修复，细到邻里矛盾纠纷等。村两委干部积极回应、宣传政策，属地政协委员发表意见、收集民意。“有事好商量，众人的事情由众人商量”逐渐成为基层群众共识，助力形成小事简议、快事快议、难事众议的矛盾纠纷调处化解机制，协商民主之花在基层美丽绽放，基本做到了“小事不出村，大事不出街，矛盾不上交，就地解决”。
（2）有利于提升科学决策水平
坚持协商于决策之前和决策实施之中，让更多社会组织和个人参与到协商过程中，可以将公权力有效运行于阳光之下，有效减少滥用公权的行为、“搭便车”或“囚徒困境”行为，实现决策的民主化，就决策达成最大共识，为决策合情、合理、顺畅地实施奠定广泛的民意基础，增强决策的可行性，保障公共决策的质量，从而完善社会治理共同体建设的“决策机制”。如在F区W镇，原来当地农产品品牌存在无品牌或品牌较少的现象，通过“请你来协商·协商议事堂”平台，当地政府部门就如何打响当地农产品品牌开展协商，组织辖区部分农业大户、龙头企业负责人、周边群众代表，成立了山货联盟组织，统一了品牌使用、定价等标准，帮助农户增销农产品10万余件，惠及15个村、50多名农业大户。协商平台成为群众说话、干部理事、委员履职的新平台，发挥了人民政协在基层党群、干群关系中的“润滑剂”作用。
（3）有利于化解社会矛盾
基层协商民主的本质是追求最大公约数，照顾和平衡各方利益，将分散的个人利益整合为多元共同利益，打造基层治理的新格局，由此，不仅实现了“小事化解于楼栋、急事分解于社区、难事解决于辖区”的自治目标，也提升了公共服务和基层管理的效能，有效了化解社会矛盾。如F区H社区，由于居民随意停车，整条路成了“马路停车场”，行人有意见，路边商户也抱怨不断，居民把这个老大难问题反映到社区。H社区把问题放到“居民议事厅”，专门召开了议事会，当天有社区工作人员、居民、沿路商户、小区业委会筹备组成员、物业公司、社区民警、交警部门、城管部门等21名代表参与议事，会议持续2个多小时，矛盾焦点在于划设车位后，停车数量就少了，会给车主带来不便。针对这一诉求，社区向居民征求意见建议，大家认为划好车位后的确会减少车辆停放，但后期可通过挪绿化带等方法来缓解。2个多小时下来，大家都提了诉求意见，有个别反对声音也在会上消解了，方案获一致通过并实施。居民们说：“这条路划了车位后，横七竖八乱停车没有了，走在这条路上心情都舒畅了。”
三、利益博弈：多元主体的协商困境
尹恒、朱虹、余长林等研究表明，通过民主可以改变注重经济发展的导向，将关注点放在民生上形成公共服务型政府，如此才能不断提升政府在教育、交通以及医疗等方面对民生需求的满足。在现代文明的语境中，民生政治已是执政党的必然选择。民生政治是“一种政治运行模式或者理念，而且这种模式的关键便是确保群众的生活质量以及幸福指数不断提高的动态过程”[5]。协商民主就是民生政治一种具体的表现。
与西方经过上百年实践的竞争性民主不同，协商民主这一带有中国特色的民主实践形式，在探索的过程中还存在一些问题，如何解决这些问题成为协商民主进一步发展的重大挑战。协商民主“作为公民政治参与的有效形式和途径，其主要目标不是追求片面的个人利益，而是运用公共理性以最大程度地满足利益相关者的愿望”[6]。因此，协商民主在本质上能够以权利为基础，以平等为前提，是以公共利益为价值取向，以对话和协商为手段，鼓励不同利益表达，以合法决策、促进公共利益为目标，能够让各种主体有序参与到社会治理中，形成社會治理整体合力。
党和政府作为协商民主的一方，负有领导的职责和指引方向的职责，对于具体公共事务的协商讨论应以“客观的第三方”的态度来对待，而不是“高高在上”。其他主体特别是公民有效参与基层协商民主一般需要满足以下条件：一是具有较强的社会责任感，现代社会中，利益诉求往往只有依靠那部分具有较强社会责任感、愿意为社会公益付出的社会群体来实现；二是具有敏锐的社会观察力，善于总结经验、分析问题产生的缘由，并能够提出行之有效的对策建议；三是能够坚守公正性，从社会大局和人民根本利益出发，坚守公正的社会立场；四是具有较高的基层协商能力，有较高的文字表达能力，能够通过正规、有效的渠道快速准确地反映问题并达成共识。 作为一种体制性资源，协商民主会受当地党和政府的影响，基本程序仍然是：通报情况-听取意见建议-解答和解释，不同利益团体间的博弈不够充分，有的时候决策意见在协商前已经达成。再加上公民素质参差不齐，导致协商参与度不高，存在重形式、轻实效的现象；协商主体代表性与广泛性不足，基层群众不会说、不愿说、不善说；面对质询和难题，基层干部说不准、答不全、拿不定；面对呼声和诉求，机关干部沉不下、融不进、走不深，这些现象是协商民主普遍存在的“困境”。
以老旧小区（老旧小区的房子都为六七层）加装电梯协商为例。加装电梯在技术上不难实现，但涉及居民之间多元利益的冲突与协商，不同楼层业主利益诉求差异较大，住在一二层的业主对加装电梯的态度往往是不同意、不主张、不积极响应，住在五六层的业主积极性较高。这就出现了利益冲突，甚至有些地方双方矛盾尖锐突出。最主要的原因是房价的分歧，“当初买房，金三银四，为最佳楼层；二楼排第三，家里有老人上了年纪，一楼也有优势；五至七楼是价值最低的楼层。加装电梯后，会出现占院落、增干扰、减采光、增噪声等问题，五六七层逆袭成最贵的黄金楼层，三四楼不再是黄金楼层，一二楼房价下跌。”许多小区经过多次协商，加装电梯工作推进依然存在问题。
四、公共理性：基层协商民主核心价值的培育路径
在“民众需要-政府回应-设计规则-民主协商-达成共识”这样一个链条之中，应当有针对性地统筹思考在多元主体中培育公共理性，特别党和政府的法治思维和个体的公民思维，从规则和细节上保障民权、限制公权，在社会治理共同体框架下提升基层协商民主的效能。
1.协商共识化，提高基层协商思想意识
一是塑造价值认同。基层治理共同体不仅是实践上的共同体，更是价值认同上的共同体。在党和政府的领导下，运用法治思维和措施，保证协商的程序性和规范性，通过制度赋予利益相关方充分博弈的机会，营造协商民主的价值认同。二是提升法律意识。引导公民树立大局意识和依法治国理念，协商过程要做到民主、公开、有序，确保各类主体充分发表意见，按照法律法规要求维护人民群众的合法权益。当前，我国正处于社会转型期，也是各种社会矛盾和敏感问题的多发期，权益型民生诉求成为主要目标，每一个民生问题的解决，都是一项民主权利的行使，问题的解决为市民行使民主权利树立了信心，也有利于培养公民的民主能力。三是加强规矩意识。协商民主的实现过程需要各级政府进行制度和职能创新，通过社会主义民主（外化就是用法律和制度）来保障各级地方政府的自主性。应注重提升基层协商民主参与者的规矩意识，让他们对参与渠道、协商流程等方面的制度有详尽的了解，并能自觉履行。
2.协商规范化，健全有序参与协商机制
一是细化协商办法。结合各地实际，细化基层协商民主的规定和办法，如村社协商中可按照协商民主“六议工作法”模式，即公开征集建议-基层党组织提议-居民协商合议-村社两委决议-多元组织施议-公众监督评议。运用规范化的程序，推动并保障协商民主合理合法合情进行。二是深入调查研究。坚持“不调研不协商”的原则，把调查研究作为基层协商的重要基础环节。组织协商小组成员深入基层调查摸底、征求意见，找准存在的问题、原因及各方意愿。注重收集相关政策法规，学习借鉴外地成功经验，为开展协商提供依据。对协商议题中的敏感问题及多年积累的难题，主动向党和政府汇报情况，提前与相关部门研究切实可行的解决方案。三是加强协商沟通。把主场和主动权交给群众，给群众表达想法的机会，群众可以当场提出涉及自身利益的问题，由街村两级干部予以现场答复，以零距离议事、面对面沟通、实打实回应，引发干群共鸣，同时可通过钉钉等网络平台建设，实现远程协商民主，在管理中实现基层协商民主的扁平化。
3.协商多元化，提升参与主体的协商能力
一是提升思想认识。党和政府既是社会治理领导者与责任者，也是民主协商的主要组织者，应当着力增强平等观念、公开意识和包容态度，让多元利益主体也参与到协商中来，协商哪些事、如何协商等并不应该由政府强行规定，应该结合区域内市民的意愿和公共精神进行确定，一起进行决策。二是加强工作指导。在开展基层协商工作时，安排专人进行全程专业化指导，加强教育培训等，通过这些方式，帮助基层部门提升工作能力，使其高水平地参与基层协商民主制度的建设和执行。三是推动多方合作。实现多元主体间的协同治理，既要从结构性机制入手，搭建国家、政党与社会、民众之间合作互动的制度框架，也要以程序性机制夯实，为多元主体广泛参与提供便捷有效的渠道，还要充分发掘治理实践中已有的协同机制的优势与价值，进而推动社会治理共同体的形成。如可鼓励居民采取村社服务项目化管理的方式自己组织行动，也可委托社会力量实施。对于落实行动中出现的新问题、新矛盾和新分歧，要继续组织利益相关方进行民主协商，把“民办”和“民议”动态持续地结合起来。
4.协商成果化，共同推动社会治理建设
一是明确成果延伸。不仅要规范协商的过程，还要用制度化手段确保协商成果转化成治理效能，这就需要制度规范向协商后的流程延伸，形成基层治理的完整闭环，明确交办单位、督办单位的职责，设置明确的办结时限和相关工作要求。二是优化监督管理。建立协商结果采纳、落实和反馈机制。乡镇（街道）主体协商，要把协商建议的报送与党政部门办文办事程序相衔接，建立交办督办的工作机制，对协商结果的办理情况要跟踪督办，对协商结果及其落实情况，要通过会议、书面告知、公开栏、微信公众号等渠道及时公布，接受群众监督。三是加强绩效考评。对推进基层协商工作有突出贡献的个人和单位应给予一定的物质和精神奖励，对存在问题造成不良影响的要公开批评并责令整改，并将有关事项的办理情况纳入部门考评体系，确保协商成果及时有效地得到转化运用。
参考文献：
[1]习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014- 09/21/c_1112564804.htm，2014-09-21.
[2]俞可平.协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展[N].学习时报，2006-11-06（6）.
[3]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[J].政协天地，2019（10）.
[4]胡贵仁.基层协商民主中的公共理性培育：实践逻辑与发展理路——以浙江省深化“请你来协商”平台建设为例[J].天津行政学院学报，2021，23（1）.
[5]曹文宏.民生问题的政治学解读：一种民生政治观[J].唯实，2008（2）.
[6]王炳权，岳林琳.基层协商民主的制度优势转化为治理效能的现实路径[J].理论与改革，2020（1）.
[7]郎友兴，万莼.基层协商民主的系统构建与有效运行——小古城村“众人的事由众人商量”的经验与扩散[J].探索，2019（4）.
[8]朱凤霞.基层协商民主中的主体意愿与实践绩效——基于1002位乡镇干部问卷调查的分析[J].探索，2020（6）.
[9]林尚立.协商民主：中国的创造与实践析[M].重庆：重庆出版社，2014.
[10]田嬌，张德锦.社会治理共同体建设中基层协商民主效能提升研究[J].广西社会主义学院学报，2020，31（5）.
[11]付建军.作为治理创新的基层协商民主：存量、调适与内核[J].社会主义研究，2020（6）.
[12]孙锦霞.基层协商民主：深化“中国之治”的有效途径——基于宜兴市部分村/社区的探索[J].经济研究导刊，2020（25）.
[13]张等文，郭雨佳.乡村振兴进程中协商民主嵌入乡村治理的内在机理与路径选择[J].政治学研究，2020（2）.
[14]呼连焦，刘彤.社区协商民主：新时代社会治理的发展路径[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2018，20（4）.
[15]刘红祥，张樱樱.政在协商的浙江实践——浙江省创建县级政协“请你来协商”平台纪实[J].中国政协，2019（8）.
实习编辑：庞子玥