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摘要我国市区两级政府间的事权，相对靠近基层和群众，其划分直接关系到市区两级政府的职能行使和最广大基层群众利益。虽然近几年我国在这方面取得一定成绩，但仍存在着事权划分不一致、不合理，权责不统一，事权相互监督乏力等问题。这些问题的形成由我国现阶段行政式财政分权模式的划分依据、主体、内容决定。为解决这些问题，实现市区政府间事权从行政式分权模式向法治性分权模式转换，本文针对性地提出三种途径：一是加快健全有关法律体系；二是加强区级政府的谈判能力，以立法机关为划分主体；三是下放加强立法权、司法权、监督权，加强市区两级政府间的相互监督。
关键词市政府 区政府 事权 财政分权模式
作者简介：蔡丛丛，中南财经政法大学法学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-157-02
一、我国市区政府间事权划分的现状与问题
（一）我国市区两级政府间事权划分不一致、不合理
市区两级政府间事权划分不一致主要表现为：
在很多城市的行政建制下，市政府下放给各个区政府的事权并不一致，如由县改制而来的区，其管辖范围比普通城区大得多，原有的县级管理权限又大多保留；各城市普遍设立的开发区、高新技术园区等功能区又具有政策和权力优势。不同的事权势必会造成各城区间发展差异，也不利于实现全市的统筹协调。
市区两级政府间事权划分不合理主要表现为：
1．划分内容不合理
市与区事权重复过多，区政府拥有的事权几乎是市政府的延伸或细化。市区两级政府间事权同构滋生了多头、重复管理现象，不利于两级政府各自职能的发挥。
2．划分方式不合理
市区两级政府间事权划分随意性很大，收放程度不一致，而且在事权划分上只是原则性的安排，有很大操作空间。比如，有的市把中小学、医院放给区管，而有的就放在市里；有的地方把公安归市垂直管理，有的则分散在区里。
（二）市区两级政府权责不统一
合理的事权划分，应能保证各级政府在事权与财权上的统一。受行政管理体制影响，市、区政府在事权划分上的地位是不对等的，主动权基本掌握在市政府手中。当市政府财力不足时，会把由自己承担的事务下放给区政府，却没一并下放相应财权。对分布在城区内一部分可供经营的公共资源，特别是旅游资源，区政府往往没有管辖权，更别说收益权。市政府拿走了能带来大量收入的事权，造成市区两级政府财权与事权的不统一。
（三）市区两级政府间事权相互监督乏力
市级政府与区间政府间事权相互监督缺乏。
一方面，市级政府凭借优势地位，行政权力急剧扩张，单兵突进式地下放事权。另外，市级政府一般只下放行政权，未相应下放立法权、司法权，也并未相应强化社会对政府的民主监督，调整优化横向的权力结构。区政府对市政府的事权和履行事权过程没有进行有效监督，使其承担了原属于市政府的事权。
另一方面，区级政府作为一方利益主体，其代表两政府利益的合一性角色出现分化，发展过程中，在考虑市级政策同时，想“对策”逃脱，追求本城区局部利益最大化。市政府对区政府事权履行监督的缺乏促成区政府“诸侯经济”现象的形成。
二、市区两级政府间事权划分弊端的成因分析
总的来说，行政式财政分权模式是造成事权划分不合理的深层次原因。本文从行政式财政分权模式角度解释市区两级政府间事权划分产生的问题。
（一）行政式分权模式划分依据解释市区两级政府间事权划分不一致、不合理
在划分依据上，行政式分权模式是以政策文件为界权的主要依据和手段。我国市区两级政府间的事权划分，没有可以依据的法律规范。往往以一纸政府文件将某些事权下放给区政府，将某些事权收归市政府。由于政策文件起草程序不如法律严苛，稳定性不强，科学性和权威性也弱于法律。这导致了市区两级政府间事权划分的不一致、不合理，事权划分随意性大。
（二）行政式分权模式划分主体解释市区两级政府间事权划分随意性大，权责不统一
在划分主体上，行政式分权模式以行政机关自身为主体，非以独立的第三方为主体。在市区两级政府事权划分上的体现即为以市级政府为划分主体。在我国现的政治体制下，虽说区政府的权利和法律地位来源于本级人民大表大会，实际中，区级政府的主要领导都由市政府任命，因此，市政府在在双方的事权划分上，拥有几乎绝对发言权，也意味着市级政府可不经严格程序和独立第三方，随意出台文件，造成事权划分随意性大而且不稳定。
（三）行政性分权模式划分内容解释市区两级政府间事权监督乏力
在权力划分内容上，行政性分权模式以下放行政权为主。反映在事权上，比如市政府往往只向区政府下放部分城市管理权、土地开发权等。而没有下放和加强立法权、司法权，或下移监督权，偏重于纵向权力监督权力，不重视横向权力监督权力。行政权力扩张，监督乏力致使市区两级政府间信息交流失真。一方面，市级政府对区级政府事权履行缺乏监督，导致政策贯彻不通畅，反过来，市政府总感觉缺权。另一方面，事权的决定权在市政府，区政府没有发言权，更谈不上监督，因此区政府虽然行使很多事权，但没有制度保障，产生不了权利归属感，时刻担忧既有事权被收回，由此产生现权不用、过期作废的功利主义思想。
三、市区两级政府事权合理划分的对策建议
从行政式财政分权模式向法治性财政分权模式的转变，是建设法治国家、优化各级政府职权结构、重构上下级政府关系的重要途径。应避免局限于从、行政式财政分权视角考虑问题，从法律视角切入，逐步使政府间职责权限由宪法或法律明确规定，最终实现政府间事权划分法治化。要实现市区两级政府事权的合理重构，关键也要完成行政式分权模式向法治性分权模式的转换。
法治性财政分权模式性质上，是法治性的；以宪法、法律为界权主要依据和手段；以独立第三方（如立法机关）为主体；以全面性的系统分权为特征。
（一）划分依据方面：完善相关法律制度
当前，区政府利益主体逐步形成、市政府权威资源流失，若仍沿用过去上级控制下级旧的调节权利张力的手段，已不合时宜。要实现由行政式财政分权模式向法治化财政分权模式转变，须确立一种较稳定的市区两级政府事权关系。
1．加快健全有关法律体系
以往市政府向区政府的放权和收权都缺乏法律依据，只是凭借一纸文件。因此，应该进一步完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，并以现行宪法和相关法律为依据，研究制定全国或省、市范围内的《市区关系法》，依据市场经济下的政府职能，依法界权，使事权界定清晰，充分发挥市区政府两个积极性。另外，由于我国法律文件突出表现为部门立法的特征，存在征求意见面窄，透明度低等问题，所以，在事权划分依据方面还要注意不但要有法可依，而且要保证所依之法必须合理。
2．要通过法律形式巩固事权改革的成果
坚持用法律手段把握事权改革，确定改革的总体方向，及时制定相应法规，这样既可避免时过境迁的故态复萌，又可使改革的经验及机制稳固地存在下去，有效地发挥作用。
（二）划分主体方面：提高区级政府的参与能力，以独立第三方为划分主体
当前，市区两级政府事权划分以市政府为划分主体，市级政府处于主导地位。应提高区级政府的参与能力，以独立第三方为划分主体
1．事权划分重构
大力提升国家权力机关的法律调节地位，真正赋予市、区两级人民代表大会作为市、区两级最高权力机关的权力。市区两级政府中的权利界限、事权的重构都须经过市、区人民代表大会以法律方式进行。构建以立法机关为划分主体的模式。
2．事权划分调整
加强区级政府的谈判能力和参与能力，途径有：
（1）从实际出发，适当扩大区级政府管理经济社会的权力，提高其自治的权力。
（2）市区两级政府有很多共享权，根据西方国家经验，可尝试建立市区两级政府的合作机制，使区级政府有更多渠道参与市级政府决策，使下情上达和上情下达形成良性互动，有效提高决策民主化、科学化水平。可以考虑建立市区政府重大决策联席会议、部门重大决策本系统联席会议制度，会议可吸纳市区两级政府一定比例人员参加，定期或不定期召开，协商重大决策问题。
（3）由于我国政府间关系的结构是人事权：“上”，各地政府官员由上级控制，财政权：“上”，上级控制主要财源。因此，改变区级政府领导产生方式，改变由市级政府直接任免的方法，才能加强区级政府的谈判能力。
通过事权调整，保证事权的合理划分，从而实现两级政府之间的动态统一和平衡。
（三）划分内容方面：下放和加强立法权、司法权，或下移监督权，加强市区两级政府间的相互监督
市区两级政府事权划分过程中，应加强市、区政府间相互监督。
一方面，市政府在依法维护区政府事权前提下，可改进监督方式，变直接行政干预为法律监督，财政监督与行政监督相结合。
另一方面，区政府也应对市政府的事权履行过程进行有效监督,区政府和区人民代表大会有权依法讨论，决定本城区各项事务，依法管理本城区事务，市政府不得非法干涉。
参考文献：
[1]刘光大．从行政放权到法治分权——我国各级政府职权划分的问题、原因及对策．法治论坛．2006（3）．
[2]刘光大，莫勇波．论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择．改革与战略．2006（11）．
[3]寇铁军，周波．政府间支出责任划分的国际经验和启示．财政研究．2007（4）．
[4]杨长明，杨珩．广州市行政体制改革的基本经验与取向．广州城市职业学院学报．2008（2）．
关键词市政府 区政府 事权 财政分权模式
作者简介：蔡丛丛，中南财经政法大学法学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-157-02
一、我国市区政府间事权划分的现状与问题
（一）我国市区两级政府间事权划分不一致、不合理
市区两级政府间事权划分不一致主要表现为：
在很多城市的行政建制下，市政府下放给各个区政府的事权并不一致，如由县改制而来的区，其管辖范围比普通城区大得多，原有的县级管理权限又大多保留；各城市普遍设立的开发区、高新技术园区等功能区又具有政策和权力优势。不同的事权势必会造成各城区间发展差异，也不利于实现全市的统筹协调。
市区两级政府间事权划分不合理主要表现为：
1．划分内容不合理
市与区事权重复过多，区政府拥有的事权几乎是市政府的延伸或细化。市区两级政府间事权同构滋生了多头、重复管理现象，不利于两级政府各自职能的发挥。
2．划分方式不合理
市区两级政府间事权划分随意性很大，收放程度不一致，而且在事权划分上只是原则性的安排，有很大操作空间。比如，有的市把中小学、医院放给区管，而有的就放在市里；有的地方把公安归市垂直管理，有的则分散在区里。
（二）市区两级政府权责不统一
合理的事权划分，应能保证各级政府在事权与财权上的统一。受行政管理体制影响，市、区政府在事权划分上的地位是不对等的，主动权基本掌握在市政府手中。当市政府财力不足时，会把由自己承担的事务下放给区政府，却没一并下放相应财权。对分布在城区内一部分可供经营的公共资源，特别是旅游资源，区政府往往没有管辖权，更别说收益权。市政府拿走了能带来大量收入的事权，造成市区两级政府财权与事权的不统一。
（三）市区两级政府间事权相互监督乏力
市级政府与区间政府间事权相互监督缺乏。
一方面，市级政府凭借优势地位，行政权力急剧扩张，单兵突进式地下放事权。另外，市级政府一般只下放行政权，未相应下放立法权、司法权，也并未相应强化社会对政府的民主监督，调整优化横向的权力结构。区政府对市政府的事权和履行事权过程没有进行有效监督，使其承担了原属于市政府的事权。
另一方面，区级政府作为一方利益主体，其代表两政府利益的合一性角色出现分化，发展过程中，在考虑市级政策同时，想“对策”逃脱，追求本城区局部利益最大化。市政府对区政府事权履行监督的缺乏促成区政府“诸侯经济”现象的形成。
二、市区两级政府间事权划分弊端的成因分析
总的来说，行政式财政分权模式是造成事权划分不合理的深层次原因。本文从行政式财政分权模式角度解释市区两级政府间事权划分产生的问题。
（一）行政式分权模式划分依据解释市区两级政府间事权划分不一致、不合理
在划分依据上，行政式分权模式是以政策文件为界权的主要依据和手段。我国市区两级政府间的事权划分，没有可以依据的法律规范。往往以一纸政府文件将某些事权下放给区政府，将某些事权收归市政府。由于政策文件起草程序不如法律严苛，稳定性不强，科学性和权威性也弱于法律。这导致了市区两级政府间事权划分的不一致、不合理，事权划分随意性大。
（二）行政式分权模式划分主体解释市区两级政府间事权划分随意性大，权责不统一
在划分主体上，行政式分权模式以行政机关自身为主体，非以独立的第三方为主体。在市区两级政府事权划分上的体现即为以市级政府为划分主体。在我国现的政治体制下，虽说区政府的权利和法律地位来源于本级人民大表大会，实际中，区级政府的主要领导都由市政府任命，因此，市政府在在双方的事权划分上，拥有几乎绝对发言权，也意味着市级政府可不经严格程序和独立第三方，随意出台文件，造成事权划分随意性大而且不稳定。
（三）行政性分权模式划分内容解释市区两级政府间事权监督乏力
在权力划分内容上，行政性分权模式以下放行政权为主。反映在事权上，比如市政府往往只向区政府下放部分城市管理权、土地开发权等。而没有下放和加强立法权、司法权，或下移监督权，偏重于纵向权力监督权力，不重视横向权力监督权力。行政权力扩张，监督乏力致使市区两级政府间信息交流失真。一方面，市级政府对区级政府事权履行缺乏监督，导致政策贯彻不通畅，反过来，市政府总感觉缺权。另一方面，事权的决定权在市政府，区政府没有发言权，更谈不上监督，因此区政府虽然行使很多事权，但没有制度保障，产生不了权利归属感，时刻担忧既有事权被收回，由此产生现权不用、过期作废的功利主义思想。
三、市区两级政府事权合理划分的对策建议
从行政式财政分权模式向法治性财政分权模式的转变，是建设法治国家、优化各级政府职权结构、重构上下级政府关系的重要途径。应避免局限于从、行政式财政分权视角考虑问题，从法律视角切入，逐步使政府间职责权限由宪法或法律明确规定，最终实现政府间事权划分法治化。要实现市区两级政府事权的合理重构，关键也要完成行政式分权模式向法治性分权模式的转换。
法治性财政分权模式性质上，是法治性的；以宪法、法律为界权主要依据和手段；以独立第三方（如立法机关）为主体；以全面性的系统分权为特征。
（一）划分依据方面：完善相关法律制度
当前，区政府利益主体逐步形成、市政府权威资源流失，若仍沿用过去上级控制下级旧的调节权利张力的手段，已不合时宜。要实现由行政式财政分权模式向法治化财政分权模式转变，须确立一种较稳定的市区两级政府事权关系。
1．加快健全有关法律体系
以往市政府向区政府的放权和收权都缺乏法律依据，只是凭借一纸文件。因此，应该进一步完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，并以现行宪法和相关法律为依据，研究制定全国或省、市范围内的《市区关系法》，依据市场经济下的政府职能，依法界权，使事权界定清晰，充分发挥市区政府两个积极性。另外，由于我国法律文件突出表现为部门立法的特征，存在征求意见面窄，透明度低等问题，所以，在事权划分依据方面还要注意不但要有法可依，而且要保证所依之法必须合理。
2．要通过法律形式巩固事权改革的成果
坚持用法律手段把握事权改革，确定改革的总体方向，及时制定相应法规，这样既可避免时过境迁的故态复萌，又可使改革的经验及机制稳固地存在下去，有效地发挥作用。
（二）划分主体方面：提高区级政府的参与能力，以独立第三方为划分主体
当前，市区两级政府事权划分以市政府为划分主体，市级政府处于主导地位。应提高区级政府的参与能力，以独立第三方为划分主体
1．事权划分重构
大力提升国家权力机关的法律调节地位，真正赋予市、区两级人民代表大会作为市、区两级最高权力机关的权力。市区两级政府中的权利界限、事权的重构都须经过市、区人民代表大会以法律方式进行。构建以立法机关为划分主体的模式。
2．事权划分调整
加强区级政府的谈判能力和参与能力，途径有：
（1）从实际出发，适当扩大区级政府管理经济社会的权力，提高其自治的权力。
（2）市区两级政府有很多共享权，根据西方国家经验，可尝试建立市区两级政府的合作机制，使区级政府有更多渠道参与市级政府决策，使下情上达和上情下达形成良性互动，有效提高决策民主化、科学化水平。可以考虑建立市区政府重大决策联席会议、部门重大决策本系统联席会议制度，会议可吸纳市区两级政府一定比例人员参加，定期或不定期召开，协商重大决策问题。
（3）由于我国政府间关系的结构是人事权：“上”，各地政府官员由上级控制，财政权：“上”，上级控制主要财源。因此，改变区级政府领导产生方式，改变由市级政府直接任免的方法，才能加强区级政府的谈判能力。
通过事权调整，保证事权的合理划分，从而实现两级政府之间的动态统一和平衡。
（三）划分内容方面：下放和加强立法权、司法权，或下移监督权，加强市区两级政府间的相互监督
市区两级政府事权划分过程中，应加强市、区政府间相互监督。
一方面，市政府在依法维护区政府事权前提下，可改进监督方式，变直接行政干预为法律监督，财政监督与行政监督相结合。
另一方面，区政府也应对市政府的事权履行过程进行有效监督,区政府和区人民代表大会有权依法讨论，决定本城区各项事务，依法管理本城区事务，市政府不得非法干涉。
参考文献：
[1]刘光大．从行政放权到法治分权——我国各级政府职权划分的问题、原因及对策．法治论坛．2006（3）．
[2]刘光大，莫勇波．论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择．改革与战略．2006（11）．
[3]寇铁军，周波．政府间支出责任划分的国际经验和启示．财政研究．2007（4）．
[4]杨长明，杨珩．广州市行政体制改革的基本经验与取向．广州城市职业学院学报．2008（2）．