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摘要：政策性农业保险是通过政府主导、组织和推动，财政给予保费补贴和政策扶持，按照保险规则市场运作，以支农、惠农为目的的一种农业保险。传统农业保险市场的运行离不开对农业生产集约化这一根本客观要求，而政策性对缓解这一束缚有不可或缺的作用，
关键词：农业保险；道德风险；政策性；产业化
中图分类号：F840.4 文献标识码：A
一、贵州省农业保险运行存在的问题和原因分析
(一)农户方面
1.“传统小农意识”对农业保险需求和供给的影响，农户作为当前农业保险的使用者和购买者，其本身固有的观念和意识对农保的需求有较为显著的影响，农户其他客观因素的存在也制约着该需求，主要表现有以下几个方面：
(1)参保意识：认知有限和农民参保意愿低。农民缺乏保险意识是保险业在农村发展缓慢的症结所在。在所调查地，约有80％的农户没有听说过该项保险业务，其余20％也仅知道能繁母猪养殖保险。对保险相关信息获取渠道十分单一，95.3％的受访农户表示主要依靠政府宣传。在不知农保为何物的情况下，农户对该险种的需求进一步下降。(2)普遍文化思想落后：普遍文化素养不高，小农意识顽固。农户的文化素养与参保意愿成正比，文化素质越高越易接受农业保险，在当地农民靠天吃饭观念下，认为农业保险没必要，不值得参与的受访农户占了67％。对风险侥幸心理的普遍存在导致保险本身作为一个风险分摊的工具丧失了功能，盲从心理作祟使农户对该险种的选择和判断极易跟风，认为大家都不保自己也就没有这个必要，给保险推广工作带来了一定难度。(3)过往政策性农业保险失败，从而丧失信心。在受访地曾推行过能繁母猪保险，但由于合同签订后，保险人和投保人对条款和赔偿产生分歧，导致该保险的收效甚微，也打击了农户参保的积极性。
2.政府灾害补助，导致的依赖心理。政府补助作为政府扶助农业的一种手段，在客观上导致了农户对灾害补助产生一定的依赖心理，在受访者中调查发现，在农业补助和政策性农业保险偏好选择中，约有65％的农户更倾向于零成本的政府补助，认为既然有政府补助，就没有必要再自己花钱买保险，这种选择性替代从客观上加大了农户对政策性农业保险的接受程度。
3.大户和散户对农保认识和需求的差异。在收入比例占农业收入比重较重的农户参保意愿与其本身收入程度呈强烈正比，而收入最高的农民群体往往是非农收入较重，反而对农保需求下降。低收入导致农民愿意支付的保费额受限，而农业保险本身的高保费率也是不可避免的，低收入的纯农业结构家庭往往不愿意支付保费，这就降低其应对风险的能力，一旦发生灾害必须自己承担，这反过来也影响了其收入增加，形成恶性循环。
产业化规模的农业生产对政策性农业保险推广和发展有着至关重要的影响。小户多为散户，农业生产较为分散，人均收入少，有些家庭甚至种植不到半亩，养殖不过几头，其传统小农观念较之大户更加明显，农作物季节性、年度性更换频繁，市场导向十分明显。大户种植养殖形成集约化生产，这部分人群属于农户中较为富裕的，他们对风险分散和市场都有较为明确的认识。
(二)保险公司方面
1.面临道德风险和逆向选择现象泛滥。农业保险由于面对千家万户，工作量大，投保标的又大多是有生命的种植、养殖业，保险的风险相对较大。如直接开展针对农户的农业保险，没有龙头企业及相关组织的参与，存在一定的道德风险与技术风险。在调研中，大家普遍反映，应对参与农业保险试点的对象、品种的规模及技术水平有一定的条件规定，设计一定的准入门槛，以降低农业保险试点的风险。
2.当地农保经营企业单一，缺乏有效的市场竞争机制。据了解，由于经营的特殊性，当地多年来经营农业保险的企业仅有中国人保，这就导致农险市场竞争不完全，没有有效的市场机制督促其合理利用各种资源。由于农业保险利润微薄，导致商业化的保险公司或无力涉足或无心涉足，因此必须依靠国家相关优惠政策的扶植和舆论导向的指引。
3.再保险市场欠发达。全球财产巨灾再保险费率普现下滑。日前，两大国际性保险经纪公司——AonBenfield公司和威达信集团(MMC)旗下的佳达再保险经纪有限公司(Guy－Carpenter)相继发布报告表示，全球多数财产巨灾再保险业务在4月1日续保季继续呈现出费率下滑的趋势。尽管今年第一季度全球范围内发生了一些巨灾，但再保险承保能力仍大于需求。
(三)政府方面
农业保险因其特殊性，如果没有政府参与，将会出现需求和供给均不足的“双冷”局面。农业保险作为准公共品，政府合理的主导作用是其社会和经济效用的必要保证，“政策性农业保险”中“政策性”3个字就表明了政府在该险种运行和管理中起到举足轻重的作用。根据权责匹配，当地政策性农业保险进展缓慢，收效不佳，虽有客观的困难存在，但政府亦负有不可推卸的责任。
1.乡镇政府农保意识不足。地方政府对政策了解不足，造成这种现象的主要原因是：各级政府之间政策指示传达并不到位，行政体制有待进一步完善。在调查访问中了解到，具体农业的开展和实施主要落在镇政府一级，而政策性传达最低到区政府。以调查地青岩镇为例，镇政府在农业方面已有几年未获得相关性的农业指导性文件，处于自行规划和发展的状况，作为农业保险自然也不列外，这样的方式虽有助于减少束缚，发挥镇政府积极性，但同时也影响政策的推行和贯通。信息反馈没有进一步跟进，机制不健全，使地方政府变成了“只做不说”的傻把式。
2.宣传工作缺失。调查地农户对农业保险的认知主要依靠政府宣传和告之，但令人担忧的是由于政府本身意识的缺乏，使得这条宣传途径并未被真正合理的利用，致使农业保险群众基础缺失。单纯的商业农业保险对于目前的保险公司来说，不亚于一块“鸡肋”，因此政府如何调动保险公司积极性变得十分重要。而且，单一靠政府宣传一方面加大了政府的工作负担，另一方面，又可能会进一步加大农户和保险公司的信息失衡和误会。
3.政策下达后各级政府没有进行本土化和合理化。中央政策作为一种指导性、纲领性的政策，缺乏针对性，这将给政策性农业保险发挥带来极大的限制，这就要求地方政府根据当地实际情况对相关政策进行本土化发展和创新。而调查地政府在这一块的工作乏善可陈，政府仅仅在出面联系保险公司和承担部分保费上发挥作用，这就使政策性农业保险向由政府牵头的商业性的农业保险方向转变，这也给保险公司带来巨大压力，严重挫伤保险人的积极性。财政支持不足，没有合理使用税收这一调节手段，使得农业保险在当地开展形成了举步维艰的局面。
4.后期支持不足和缺位，主导性丧失，基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循。各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。而政府的组织和推动主要体现在参保前期，负责协调农户与保险公司的联络，同时支付 一部分保费。而后期工作明显缺位，成了“甩手掌柜”，使得农业保险演变成纯商业化运作，保险公司无力独自承担巨大的保险金损失。在处理农户与保险公司纠纷时，也无相应制度，使得较为弱势的农户独自面对保险公司。政府没有扮演好矛盾调解和仲裁者的角色，往往造成农户觉得该赔的没赔，保险公司觉得不该赔的也讲不清，演变成保险双方均不满的现状，
(四)其他因素
1.保险中介机构缺位，保险中介机构的建立是保险市场成熟的重要标志之一，也是保险市场发展到一定阶段不可缺少的完善和补充。在农村这样一个点多面广、业务分散的保险市场中，正是保险中介发挥作用的大好舞台。中介机构可以将保险产品的经营触角延伸到农村的各个角落，以较低的成本，打开农村的保险大门。然而，从我们贵州花溪区的实际情况来看，推销保险产品的几乎全部依靠保险公司内部的业务团队和基层政府工作人员，保险中介踪影全无。
2.配套法律制度缺失。我国虽然已于1995年颁布了《保险法》，但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定，因此专门的农业保险法应明确政策性农业保险和非政策性农业保险的区别和特征，规范资金筹集方式和资金管理原则、政府补助措施，使其做到有法可依，而不是现在仅仅的政策性文件简化的规范，导致工作开展缺少法律依据。
3.农业保险基层人员经济补助无保障。在调查过程我们发现当地农业保险工作的实际具体操作者均为乡一级的政府人员，农业保险的推广过程中，这部分人员承担大量的工作，政府理应对他们进行适当的政府补贴，但由于保险工作在当地并无形成明确的体系，使得基层工作人员无法得到应有的经济保障，导致工作积极性下降，农业保险实地开展困难重重。
4.无独立的监管体系和相应的人才队伍。在当地农业保险配套体系没有相应跟进，由于我国的政策性农业保险刚刚起步，运营模式和监管模式几乎是商业保险的抄袭，政策性农业保险担负着国家支农的重担和公众利益。农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。
二、完善和推进政策性农业保险的对策
(一)大力发展农业产业化经营
认真落实农业产业化经营的各项扶持政策，金融部门把农业产业化经营龙头企业纳入优先扶持范围，龙头企业选定主导优势产品，依靠科技进步创造品牌，提升企业产品竞争力。各地根据自身优势，明确产业发展重点，逐步形成区域化布局、集约化经营、专业化生产的格局，形成或初步形成优势产业群。
(二)多种渠道提高农业保险经营主体积极性
就贵州地区发展农业保险的唯一机构中国人保而言，完善农村保险有效工作机制，包括两个层面：从外部来讲，中国人保要与政府、涉农机构、银行、农户之间形成有效互动机制，主动根据各地政府的工作需要设计产品、提供方案，积极推动农业保险发展；从内部讲，人保财险、人保寿险和人保健康要解决好协同互动机制。
(三)积极探索新的保险模式
因地制宜，乘势而为，全力开拓农村保险市场。对于财产保险，可以依靠当地优势资源，因地制宜地发展特色农业保险：通过政府购买保险的方式，保险公司可全程为公众提供保障服务。
关键词：农业保险；道德风险；政策性；产业化
中图分类号：F840.4 文献标识码：A
一、贵州省农业保险运行存在的问题和原因分析
(一)农户方面
1.“传统小农意识”对农业保险需求和供给的影响，农户作为当前农业保险的使用者和购买者，其本身固有的观念和意识对农保的需求有较为显著的影响，农户其他客观因素的存在也制约着该需求，主要表现有以下几个方面：
(1)参保意识：认知有限和农民参保意愿低。农民缺乏保险意识是保险业在农村发展缓慢的症结所在。在所调查地，约有80％的农户没有听说过该项保险业务，其余20％也仅知道能繁母猪养殖保险。对保险相关信息获取渠道十分单一，95.3％的受访农户表示主要依靠政府宣传。在不知农保为何物的情况下，农户对该险种的需求进一步下降。(2)普遍文化思想落后：普遍文化素养不高，小农意识顽固。农户的文化素养与参保意愿成正比，文化素质越高越易接受农业保险，在当地农民靠天吃饭观念下，认为农业保险没必要，不值得参与的受访农户占了67％。对风险侥幸心理的普遍存在导致保险本身作为一个风险分摊的工具丧失了功能，盲从心理作祟使农户对该险种的选择和判断极易跟风，认为大家都不保自己也就没有这个必要，给保险推广工作带来了一定难度。(3)过往政策性农业保险失败，从而丧失信心。在受访地曾推行过能繁母猪保险，但由于合同签订后，保险人和投保人对条款和赔偿产生分歧，导致该保险的收效甚微，也打击了农户参保的积极性。
2.政府灾害补助，导致的依赖心理。政府补助作为政府扶助农业的一种手段，在客观上导致了农户对灾害补助产生一定的依赖心理，在受访者中调查发现，在农业补助和政策性农业保险偏好选择中，约有65％的农户更倾向于零成本的政府补助，认为既然有政府补助，就没有必要再自己花钱买保险，这种选择性替代从客观上加大了农户对政策性农业保险的接受程度。
3.大户和散户对农保认识和需求的差异。在收入比例占农业收入比重较重的农户参保意愿与其本身收入程度呈强烈正比，而收入最高的农民群体往往是非农收入较重，反而对农保需求下降。低收入导致农民愿意支付的保费额受限，而农业保险本身的高保费率也是不可避免的，低收入的纯农业结构家庭往往不愿意支付保费，这就降低其应对风险的能力，一旦发生灾害必须自己承担，这反过来也影响了其收入增加，形成恶性循环。
产业化规模的农业生产对政策性农业保险推广和发展有着至关重要的影响。小户多为散户，农业生产较为分散，人均收入少，有些家庭甚至种植不到半亩，养殖不过几头，其传统小农观念较之大户更加明显，农作物季节性、年度性更换频繁，市场导向十分明显。大户种植养殖形成集约化生产，这部分人群属于农户中较为富裕的，他们对风险分散和市场都有较为明确的认识。
(二)保险公司方面
1.面临道德风险和逆向选择现象泛滥。农业保险由于面对千家万户，工作量大，投保标的又大多是有生命的种植、养殖业，保险的风险相对较大。如直接开展针对农户的农业保险，没有龙头企业及相关组织的参与，存在一定的道德风险与技术风险。在调研中，大家普遍反映，应对参与农业保险试点的对象、品种的规模及技术水平有一定的条件规定，设计一定的准入门槛，以降低农业保险试点的风险。
2.当地农保经营企业单一，缺乏有效的市场竞争机制。据了解，由于经营的特殊性，当地多年来经营农业保险的企业仅有中国人保，这就导致农险市场竞争不完全，没有有效的市场机制督促其合理利用各种资源。由于农业保险利润微薄，导致商业化的保险公司或无力涉足或无心涉足，因此必须依靠国家相关优惠政策的扶植和舆论导向的指引。
3.再保险市场欠发达。全球财产巨灾再保险费率普现下滑。日前，两大国际性保险经纪公司——AonBenfield公司和威达信集团(MMC)旗下的佳达再保险经纪有限公司(Guy－Carpenter)相继发布报告表示，全球多数财产巨灾再保险业务在4月1日续保季继续呈现出费率下滑的趋势。尽管今年第一季度全球范围内发生了一些巨灾，但再保险承保能力仍大于需求。
(三)政府方面
农业保险因其特殊性，如果没有政府参与，将会出现需求和供给均不足的“双冷”局面。农业保险作为准公共品，政府合理的主导作用是其社会和经济效用的必要保证，“政策性农业保险”中“政策性”3个字就表明了政府在该险种运行和管理中起到举足轻重的作用。根据权责匹配，当地政策性农业保险进展缓慢，收效不佳，虽有客观的困难存在，但政府亦负有不可推卸的责任。
1.乡镇政府农保意识不足。地方政府对政策了解不足，造成这种现象的主要原因是：各级政府之间政策指示传达并不到位，行政体制有待进一步完善。在调查访问中了解到，具体农业的开展和实施主要落在镇政府一级，而政策性传达最低到区政府。以调查地青岩镇为例，镇政府在农业方面已有几年未获得相关性的农业指导性文件，处于自行规划和发展的状况，作为农业保险自然也不列外，这样的方式虽有助于减少束缚，发挥镇政府积极性，但同时也影响政策的推行和贯通。信息反馈没有进一步跟进，机制不健全，使地方政府变成了“只做不说”的傻把式。
2.宣传工作缺失。调查地农户对农业保险的认知主要依靠政府宣传和告之，但令人担忧的是由于政府本身意识的缺乏，使得这条宣传途径并未被真正合理的利用，致使农业保险群众基础缺失。单纯的商业农业保险对于目前的保险公司来说，不亚于一块“鸡肋”，因此政府如何调动保险公司积极性变得十分重要。而且，单一靠政府宣传一方面加大了政府的工作负担，另一方面，又可能会进一步加大农户和保险公司的信息失衡和误会。
3.政策下达后各级政府没有进行本土化和合理化。中央政策作为一种指导性、纲领性的政策，缺乏针对性，这将给政策性农业保险发挥带来极大的限制，这就要求地方政府根据当地实际情况对相关政策进行本土化发展和创新。而调查地政府在这一块的工作乏善可陈，政府仅仅在出面联系保险公司和承担部分保费上发挥作用，这就使政策性农业保险向由政府牵头的商业性的农业保险方向转变，这也给保险公司带来巨大压力，严重挫伤保险人的积极性。财政支持不足，没有合理使用税收这一调节手段，使得农业保险在当地开展形成了举步维艰的局面。
4.后期支持不足和缺位，主导性丧失，基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循。各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。而政府的组织和推动主要体现在参保前期，负责协调农户与保险公司的联络，同时支付 一部分保费。而后期工作明显缺位，成了“甩手掌柜”，使得农业保险演变成纯商业化运作，保险公司无力独自承担巨大的保险金损失。在处理农户与保险公司纠纷时，也无相应制度，使得较为弱势的农户独自面对保险公司。政府没有扮演好矛盾调解和仲裁者的角色，往往造成农户觉得该赔的没赔，保险公司觉得不该赔的也讲不清，演变成保险双方均不满的现状，
(四)其他因素
1.保险中介机构缺位，保险中介机构的建立是保险市场成熟的重要标志之一，也是保险市场发展到一定阶段不可缺少的完善和补充。在农村这样一个点多面广、业务分散的保险市场中，正是保险中介发挥作用的大好舞台。中介机构可以将保险产品的经营触角延伸到农村的各个角落，以较低的成本，打开农村的保险大门。然而，从我们贵州花溪区的实际情况来看，推销保险产品的几乎全部依靠保险公司内部的业务团队和基层政府工作人员，保险中介踪影全无。
2.配套法律制度缺失。我国虽然已于1995年颁布了《保险法》，但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定，因此专门的农业保险法应明确政策性农业保险和非政策性农业保险的区别和特征，规范资金筹集方式和资金管理原则、政府补助措施，使其做到有法可依，而不是现在仅仅的政策性文件简化的规范，导致工作开展缺少法律依据。
3.农业保险基层人员经济补助无保障。在调查过程我们发现当地农业保险工作的实际具体操作者均为乡一级的政府人员，农业保险的推广过程中，这部分人员承担大量的工作，政府理应对他们进行适当的政府补贴，但由于保险工作在当地并无形成明确的体系，使得基层工作人员无法得到应有的经济保障，导致工作积极性下降，农业保险实地开展困难重重。
4.无独立的监管体系和相应的人才队伍。在当地农业保险配套体系没有相应跟进，由于我国的政策性农业保险刚刚起步，运营模式和监管模式几乎是商业保险的抄袭，政策性农业保险担负着国家支农的重担和公众利益。农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。
二、完善和推进政策性农业保险的对策
(一)大力发展农业产业化经营
认真落实农业产业化经营的各项扶持政策，金融部门把农业产业化经营龙头企业纳入优先扶持范围，龙头企业选定主导优势产品，依靠科技进步创造品牌，提升企业产品竞争力。各地根据自身优势，明确产业发展重点，逐步形成区域化布局、集约化经营、专业化生产的格局，形成或初步形成优势产业群。
(二)多种渠道提高农业保险经营主体积极性
就贵州地区发展农业保险的唯一机构中国人保而言，完善农村保险有效工作机制，包括两个层面：从外部来讲，中国人保要与政府、涉农机构、银行、农户之间形成有效互动机制，主动根据各地政府的工作需要设计产品、提供方案，积极推动农业保险发展；从内部讲，人保财险、人保寿险和人保健康要解决好协同互动机制。
(三)积极探索新的保险模式
因地制宜，乘势而为，全力开拓农村保险市场。对于财产保险，可以依靠当地优势资源，因地制宜地发展特色农业保险：通过政府购买保险的方式，保险公司可全程为公众提供保障服务。