论文部分内容阅读
[摘 要]改革开放以来，随着市场经济的发展，对中国政府公共管理的传统治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。在中部崛起的大背景下，以区域公共管理的视野审视中部地方政府之间的关系，构建良好的竞争秩序，符合中国社会和经济发展潮流，具有很大的积极意义和实践价值。
[关键词]区域公共管理；地方政府竞争；中部崛起
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)01-0074-02
一、区域一体化浪潮催生区域公共管理
20 世纪90 年代中期以来，为了适应国内外公共管理环境的权变需求，也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色，国内学者在国内公共行政学界开始对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究。〔1〕伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速，传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，一种有别于全球治理(国际公共管理) 、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理，正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题，因而它区别于传统的“行政区行政”〔2〕对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
改革开放以前，中国长期实行高度集权的计划经济体制，政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题，比如地方政府的GDP 崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争等。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。
另外，中国还是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化诸强相比，我国的综合现代化水平也还很低，仍基本处于“ 经典现代化”发展阶段；与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比，更有天壤之别。尤为突出的是，中国是一个严重非均衡发展的国家，内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，伴随着地区经济的发展，以及中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进，地方政府逐渐成为相对独立的利益主体，从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成，有利于调动地方行动主体(包括地方政府) 发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域为特征的公共管理新机制。
因此，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，区域公共管理这种治理新机制应运而生。
二、地方政府间竞争呼唤良好的竞争机制
在区域公共管理势在必行的大背景下，随着中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进，地方政府逐渐成为相对独立的利益主体。在市场化和工业化的双重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。地方政府间的关系也变得由传统的兄弟合作关系，逐渐演变为竞争关系。
以中部为例：中部六省包括河南、安徽、山西、湖南、湖北和江西。相对于改革开放以来东部地区的快速发展，中部六省经济发展速度明显偏低，自1999年国家实施西部大开发战略以来，西部地区的经济增长速度也一直高于中部。2004年以来，中部崛起作为地区协调发展的关键逐渐受到中央重视，特别是中部崛起发展战略的提出，更彰显出中部崛起的重要性。然而，从目前的情况看中部六省对于自身的发展却各自有着不同的打算。山西明显有着“北上”跟随“京津圈”的倾向；湖南则很早就明确“湖南向南”，并加入了“9 2”俱乐部，大有加快融入“大珠三角城市群”之势；安徽显然在地理位置上，更倾向于“大长三角城市带”；江西很早就宣称是上海经济区的成员，后又提出成为广东“后花园”的想法。而河南与湖北作为传统的中部大省也在为中部龙头之争各出绝招。由于在我国各省地方政府显然是传统行政区内社会发展的核心推动力，对本地区的发展起着举足轻重的作用。因此，如何协调好中部各省地方政府间的关系，建立一套良性的地方政府间竞争新机制，避免“囚徒困境”的出现，也就成为了中部崛起过程中的关键所在。
事实上，政府竞争一直是地方政府间关系的一个主要内容，只不过是在以往被其他因素所遮蔽而已。而当前在中国社会表现出非常明显的转型特征的条件下，地方政府作为一个独立的利益主体的趋势越来越突出。按照冯兴元的观点：所谓政府间竞争，是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。该定义实际上是广义的政府竞争概念，包括国别政府间、地方政府间以及中央政府与地方政府间的竞争，外延可以引申到政府和企业间的竞争。本文主要探讨的是地方政府间的竞争。
张维迎、栗树和认为，“80 年代初的地方分权政策导致了地区间竞争”。 对此，冯兴元的进一步评论认为，“需要特别指出的是，虽然中国属于单一制国家，但中国的政府体系是竞争性的，即符合布雷顿所强调的‘竞争性政府’(Competitive governments) 概念……无论在欧美国家还是在我国当代，政府间的竞争是现实存在的..在地方化格局的基础上，中国的政府体系实际上表现出竞争性”。 如钱颖一等人就认为“中国的转型就是在分权和地方政府竞争的基础上，创造了来自与地方政府对于中央政府的改革支持机制，并且使得地方政府对中央政府形成经济上的制约，这个过程就是一个具有自己特点的、财政联邦主义推动的市场经济转型过程。”即在经济发展的过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，称为地方法团主义.. 地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内的各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。”〔3〕为了使当地经济得到发展，地方政府除了继续充当提供公共产品的行政组织，并提高供应公共产品的效率的同时，也会在改善投资环境方面做出更大的努力，以便取得更大的竞争优势。随着区域经济一体化的迅速发展，利益驱使各个地方的竞争日益激烈起来。在有效的推动当地经济的发展前提下，地方政府竞争“有利于助长政府结构的政治行政和司法性企业家精神，从而创造地，预先主动地加速生产力的增长，增强着竞争力。”〔4〕同时中央政府采取各地不同情况，采取不同的政策造成不同区域间增长反差明显，导致不同区域经济发展水平不平衡的同时，也对地方政府之间的竞争产生了诱导作用。“在中央政府的“不同政策供给”的诱导下，各级地方政府产生了强烈的产值意识、速度攀比情绪和旺盛的投资冲动。”〔5〕中国地方政府的不良竞争导致的消极后果一定程度的地方政府竞争可以促进当地经济的发展。但是由于我国目前处在经济转型时期，地方政府的竞争行为“如市场中公司之间的竞争一样，也许可能通过引致自我调整倾向产生实际利益，结果对于整个体制中运行有效率的解决方法产生压力。”〔6〕
“地方政府是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中介”〔7〕中部六省分头突围，各自投靠东部的三大增长极虽然不失为一种不错的选择，但中部区域内部缺乏分工，加剧了区域内部的无序竞争，抵消了各自的努力。长此以往，本地区就会失去区域特色，无法形成区域合力，无法建立起属于本地区的次级增长中心和增长极。要实现中部崛起，并使之成为我国又一个增长极，就必须树立加强合作，实现“双赢”的理念，强化本地区区域力量的整合，构建良性的地方政府竞争机制，增强和放大国民经济的整体功能，提高区域整体竞争力，赢得区域竞争的主动权，实现区域的整体起飞。
综述
在中国的政治体系中，省与省之间的水平竞争对于经济社会的转型与发展具有更为重要的现实影响。就中国的政体而言，地方政府间的横向竞争才是我国现阶段推动转型进程的主要机制之一。地方政府的利益、权限或政策空间越大，其在与同级政府的横向竞争中就越有可能取得优势地位。
值得注意的是，虽然改革后在行政性分权和经济性分权的基础上，中国的政府体系确实可以纳入政府竞争的分析框架，但相对于完全市场经济下政府作为明确的公共物品供给者的理想假设来说，中国政府的职能显然远非如此单一。尤其是转型期，政府职能正处于艰难的转变过程中，政府的公共职能与自利意识同时增强，政府行为的多目标特征更为明显。在产品市场上相互割裂，形成所谓的“有多少个地区就有多少个市场的“诸侯经济局面；在要素市场上限制劳动力(主要是人才) 和资本的跨区流动，形成区域要素壁垒；在政治市场上以计划形成的地区发展不平衡和不公平为背景，进行自利色彩极浓的制度竞争，从而形成一方面因强化旧有制度中的有利因素而产生制度刚性，另一方面为获得先发优势而积极进行制度创新的双轨做法与趋势。
总而言之，从经济转轨尤其是分权化改革以来，中国地方政府间竞争是我国转型期一个对经济社会发展有着重要影响的事实和现象。如何以区域公共管理的整体视角来考量中部六省地方政府之间的竞争实质及其发展趋向，以合纵连横的双赢思维来指导和推动中部崛起过程中的实践创新，这也许能为破解当前中部崛起的困局提出一个良好的思路与平台。
[参考文献]
〔1〕陈瑞莲，张紧跟.论区域行政研究〔J〕.公共行政，2002，(5)：74
〔2〕杨爱平，陈瑞莲.从“行政区行政到“区域公共管理”—政府治理形态嬗变的一种比较分析〔J〕.江西社会科学，2004，(11)：24-25.
〔3〕甘阳，崔之元.中国改革的政治经济学〔M〕.香港 ：牛津大学出版社，1997：122-127.
〔4〕〔德〕柯武刚，史漫飞.制度经济学〔M〕.韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：44.
〔5〕洪银兴，曹勇.经济体制转型的地方政府功能〔J〕.经济研究，1996，(5)：24-30.
〔6〕文特森，奥斯特罗姆.美国联邦主义〔M〕.上海：上海三联出版社，2003，(1)：46-50.
〔7〕邹东涛.新制度经济学与中国〔M〕.北京：中国经济出版社，2004：9-12.
〔责任编辑：王 柏〕
[关键词]区域公共管理；地方政府竞争；中部崛起
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)01-0074-02
一、区域一体化浪潮催生区域公共管理
20 世纪90 年代中期以来，为了适应国内外公共管理环境的权变需求，也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色，国内学者在国内公共行政学界开始对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究。〔1〕伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速，传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，一种有别于全球治理(国际公共管理) 、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理，正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题，因而它区别于传统的“行政区行政”〔2〕对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
改革开放以前，中国长期实行高度集权的计划经济体制，政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题，比如地方政府的GDP 崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争等。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。
另外，中国还是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化诸强相比，我国的综合现代化水平也还很低，仍基本处于“ 经典现代化”发展阶段；与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比，更有天壤之别。尤为突出的是，中国是一个严重非均衡发展的国家，内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，伴随着地区经济的发展，以及中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进，地方政府逐渐成为相对独立的利益主体，从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成，有利于调动地方行动主体(包括地方政府) 发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域为特征的公共管理新机制。
因此，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，区域公共管理这种治理新机制应运而生。
二、地方政府间竞争呼唤良好的竞争机制
在区域公共管理势在必行的大背景下，随着中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进，地方政府逐渐成为相对独立的利益主体。在市场化和工业化的双重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。地方政府间的关系也变得由传统的兄弟合作关系，逐渐演变为竞争关系。
以中部为例：中部六省包括河南、安徽、山西、湖南、湖北和江西。相对于改革开放以来东部地区的快速发展，中部六省经济发展速度明显偏低，自1999年国家实施西部大开发战略以来，西部地区的经济增长速度也一直高于中部。2004年以来，中部崛起作为地区协调发展的关键逐渐受到中央重视，特别是中部崛起发展战略的提出，更彰显出中部崛起的重要性。然而，从目前的情况看中部六省对于自身的发展却各自有着不同的打算。山西明显有着“北上”跟随“京津圈”的倾向；湖南则很早就明确“湖南向南”，并加入了“9 2”俱乐部，大有加快融入“大珠三角城市群”之势；安徽显然在地理位置上，更倾向于“大长三角城市带”；江西很早就宣称是上海经济区的成员，后又提出成为广东“后花园”的想法。而河南与湖北作为传统的中部大省也在为中部龙头之争各出绝招。由于在我国各省地方政府显然是传统行政区内社会发展的核心推动力，对本地区的发展起着举足轻重的作用。因此，如何协调好中部各省地方政府间的关系，建立一套良性的地方政府间竞争新机制，避免“囚徒困境”的出现，也就成为了中部崛起过程中的关键所在。
事实上，政府竞争一直是地方政府间关系的一个主要内容，只不过是在以往被其他因素所遮蔽而已。而当前在中国社会表现出非常明显的转型特征的条件下，地方政府作为一个独立的利益主体的趋势越来越突出。按照冯兴元的观点：所谓政府间竞争，是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。该定义实际上是广义的政府竞争概念，包括国别政府间、地方政府间以及中央政府与地方政府间的竞争，外延可以引申到政府和企业间的竞争。本文主要探讨的是地方政府间的竞争。
张维迎、栗树和认为，“80 年代初的地方分权政策导致了地区间竞争”。 对此，冯兴元的进一步评论认为，“需要特别指出的是，虽然中国属于单一制国家，但中国的政府体系是竞争性的，即符合布雷顿所强调的‘竞争性政府’(Competitive governments) 概念……无论在欧美国家还是在我国当代，政府间的竞争是现实存在的..在地方化格局的基础上，中国的政府体系实际上表现出竞争性”。 如钱颖一等人就认为“中国的转型就是在分权和地方政府竞争的基础上，创造了来自与地方政府对于中央政府的改革支持机制，并且使得地方政府对中央政府形成经济上的制约，这个过程就是一个具有自己特点的、财政联邦主义推动的市场经济转型过程。”即在经济发展的过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，称为地方法团主义.. 地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内的各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。”〔3〕为了使当地经济得到发展，地方政府除了继续充当提供公共产品的行政组织，并提高供应公共产品的效率的同时，也会在改善投资环境方面做出更大的努力，以便取得更大的竞争优势。随着区域经济一体化的迅速发展，利益驱使各个地方的竞争日益激烈起来。在有效的推动当地经济的发展前提下，地方政府竞争“有利于助长政府结构的政治行政和司法性企业家精神，从而创造地，预先主动地加速生产力的增长，增强着竞争力。”〔4〕同时中央政府采取各地不同情况，采取不同的政策造成不同区域间增长反差明显，导致不同区域经济发展水平不平衡的同时，也对地方政府之间的竞争产生了诱导作用。“在中央政府的“不同政策供给”的诱导下，各级地方政府产生了强烈的产值意识、速度攀比情绪和旺盛的投资冲动。”〔5〕中国地方政府的不良竞争导致的消极后果一定程度的地方政府竞争可以促进当地经济的发展。但是由于我国目前处在经济转型时期，地方政府的竞争行为“如市场中公司之间的竞争一样，也许可能通过引致自我调整倾向产生实际利益，结果对于整个体制中运行有效率的解决方法产生压力。”〔6〕
“地方政府是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中介”〔7〕中部六省分头突围，各自投靠东部的三大增长极虽然不失为一种不错的选择，但中部区域内部缺乏分工，加剧了区域内部的无序竞争，抵消了各自的努力。长此以往，本地区就会失去区域特色，无法形成区域合力，无法建立起属于本地区的次级增长中心和增长极。要实现中部崛起，并使之成为我国又一个增长极，就必须树立加强合作，实现“双赢”的理念，强化本地区区域力量的整合，构建良性的地方政府竞争机制，增强和放大国民经济的整体功能，提高区域整体竞争力，赢得区域竞争的主动权，实现区域的整体起飞。
综述
在中国的政治体系中，省与省之间的水平竞争对于经济社会的转型与发展具有更为重要的现实影响。就中国的政体而言，地方政府间的横向竞争才是我国现阶段推动转型进程的主要机制之一。地方政府的利益、权限或政策空间越大，其在与同级政府的横向竞争中就越有可能取得优势地位。
值得注意的是，虽然改革后在行政性分权和经济性分权的基础上，中国的政府体系确实可以纳入政府竞争的分析框架，但相对于完全市场经济下政府作为明确的公共物品供给者的理想假设来说，中国政府的职能显然远非如此单一。尤其是转型期，政府职能正处于艰难的转变过程中，政府的公共职能与自利意识同时增强，政府行为的多目标特征更为明显。在产品市场上相互割裂，形成所谓的“有多少个地区就有多少个市场的“诸侯经济局面；在要素市场上限制劳动力(主要是人才) 和资本的跨区流动，形成区域要素壁垒；在政治市场上以计划形成的地区发展不平衡和不公平为背景，进行自利色彩极浓的制度竞争，从而形成一方面因强化旧有制度中的有利因素而产生制度刚性，另一方面为获得先发优势而积极进行制度创新的双轨做法与趋势。
总而言之，从经济转轨尤其是分权化改革以来，中国地方政府间竞争是我国转型期一个对经济社会发展有着重要影响的事实和现象。如何以区域公共管理的整体视角来考量中部六省地方政府之间的竞争实质及其发展趋向，以合纵连横的双赢思维来指导和推动中部崛起过程中的实践创新，这也许能为破解当前中部崛起的困局提出一个良好的思路与平台。
[参考文献]
〔1〕陈瑞莲，张紧跟.论区域行政研究〔J〕.公共行政，2002，(5)：74
〔2〕杨爱平，陈瑞莲.从“行政区行政到“区域公共管理”—政府治理形态嬗变的一种比较分析〔J〕.江西社会科学，2004，(11)：24-25.
〔3〕甘阳，崔之元.中国改革的政治经济学〔M〕.香港 ：牛津大学出版社，1997：122-127.
〔4〕〔德〕柯武刚，史漫飞.制度经济学〔M〕.韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：44.
〔5〕洪银兴，曹勇.经济体制转型的地方政府功能〔J〕.经济研究，1996，(5)：24-30.
〔6〕文特森，奥斯特罗姆.美国联邦主义〔M〕.上海：上海三联出版社，2003，(1)：46-50.
〔7〕邹东涛.新制度经济学与中国〔M〕.北京：中国经济出版社，2004：9-12.
〔责任编辑：王 柏〕