论文部分内容阅读
如果能开发废弃土地、合并村庄或者调整宅基地布局，同样能够坚守住集体土地和国有土地之间的“红线”，为何非要搞拆村上楼，老惦记农民那一亩三分地呢？
正在全国20多个省市展开的“消灭村庄”运动，令数以百万甚至千万农民拿着微不足道的赔偿被迫迁入城市，或搬入那些“新社区”。出现大规模的农民“被上楼”，源于中央一项新的土地政策。
负责全国土地管理工作的国土资源部两年半前颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》（“下称《增减挂钩办法》”），至今已批准24个省市做试点。这个《增减挂钩办法》，简言之就是，城市若想增加土地供应，须在同区内增加相应的农田面积。
于是，在城市土地供应受限的情况下，地方政府新一轮“圈地运动”的黑手便伸向了农村。
貌似一举两得的政策
在本世纪初的几年里，中国每天消失53个村落。但今年开始，消失的村庄数恐怕要远高于此。村庄撤并运动，像一股不可遏制的洪水，袭击了中国的大多数省市——从山东的诸城向东蔓延至济南、胶东，向西蔓延至济宁、菏泽、德州。而与山东相邻的传统农业大省河北，预计两年内迅速完成15%的行政村拆建改造。
不同于以往的几波城市郊区“圈地运动”，各方面反馈的信息表明，此轮“圈地运动”深入到了乡村的肌理，并因为规模之大、范围之广、监督成本之高，接近于失控状态。中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文在今年全国“两会”期间指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”，这是“要出大事的”。
各地方政府几乎同时出现的亢奋，无疑与上峰的具体政策有关。在此之前虽然新农村建设的口号已经提出数年，但成果并不明显。从2006年4月开始，到2009年，国土部先后批准了24个省市加入增减挂钩试点，并于2008年6月颁布了《增减挂钩办法》，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
中国农业大学资源与环境学院教授郝晋珉曾参与《增减挂钩办法》的制订工作。他认为，国土部开展此试点也是无奈的选择。国土部负有守卫18亿亩耕地红线的责任，这对于它来说是一个硬性指标，在各地城市化狂飙的背景下，国土部的压力显而易见。长期以来，国土部门与地方政府的拉锯战一直或明或暗在进行。
对地方政府而言，增加城市土地供应的诱因很大。不过，城市土地供应受制于两大因素，其一、城市本身的空置土地有限；其二、中央定下各城市用地指标，每年最多只能推出某个面积的土地，用作发展住宅、商业大厦等。对于第一个因素，地方政府尚可把市区内的工厂、医院、大学、车站、公园等，搬到市郊，又或以旧城改造之名，强迫居民搬走，空出的土地就可拍卖。至于第二个因素，则是地方政府“紧箍咒”，而《增减挂钩办法》就为它们解咒。只要增加农田面积，就意味着增加城市土地供应，财政收入会大增。有钱了，地方干部就可推出更多伟大项目，刺激当地经济，造就一项项政绩，成为升官本钱，更何况透过这些项目，官员及其家属还可上下其手。
因此，对国土部和地方政府而言，《增减挂钩办法》可谓一举两得。
对农村的又一次掠夺
尽管国土部的《增减挂钩办法》严禁违背农民意愿、大拆大建。但在不少地方，强拆民房、强迫农民“上楼”的事例时有发生。《增减挂钩办法》还要求，妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，“要用于农村和基础设施建设”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同时，甚至还要求农民交钱住楼房。在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。因补偿款购买不起足额面积楼房，坝头村35岁女子徐传玲去年10月自杀。坝头村村民王素梅告诉媒体，她的丈夫被拆迁队打伤，后又被村干部拉到湖边要求立即签字，否则沉湖。
中国社会科学院农村发展研究所教授于峥嵘指出，当前以各种名义圈走农民宅基地，换取城市建设用地指标的现象，可以看成是，城市对农村的又一次掠夺。他说：“由于利益冲动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政績的重要手段。”于峥嵘表示，改革开放以来，至少有五六千万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有一半没有工作，没有保障，引起纠纷。“土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。”
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑凤田也指出，目前这一轮村庄拆并拆建潮名为让农民过上现代化生活，实则是把农民宅基地当成唐僧肉，转换出来用于增加建设用地指标，增加土地财政收入。而宅基地的主人被草草打发，农民从宽敞的庭院被迫搬到狭窄的公寓，还要继续农业生活，不但生活没现代化，不方便与显性成本大增，发生上楼致贫现象，什么都要往里贴钱。
愈演愈烈的“消灭村庄大跃进”、逼农民上楼运动，引起社会的强大关注，也惊动了国务院。据中央媒体报道，国务院总理温家宝11月10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位……要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。会议强调，对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。
次日，国土部召开会议称，将立即着手修改农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点相关文件，将维护农民合法权益放在首位。
增减倒挂背后的新土地财政
《增减挂钩办法》规定，“将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。”也就是说，复垦的不一定非要是宅基地，但各地都不约而同地把目标指向了农民的宅基地。
事实上，漫步各地乡村，很容易就能看到有很多闲置的土地，也有很多撂荒或废弃的土地，就是在村庄里和村庄周围，也有很多这样的地方。如果能开发废弃土地、合并村庄或者调整宅基地布局，同样可以整理出更多的土地，同样能够坚守住集体土地和国有土地之间的“红线”，为何非要搞拆村上楼，老惦记农民那一亩三分地呢？对此，媒体评论员陈雪根一针见血地指出，就因为农民好欺负，地方政府不保护他、集体组织不出卖他就已不错，更谈不上维护他的权益了。
中国社科院2010《国家竞争力蓝皮书》指出，中国近20年经济增长主要靠房地产业膨胀发展。由于垄断着土地供应，地方政府尝到了甜头，越来越重视“卖地”收入。今年4月国土资源部公布的《2009中国国土资源公报》显示，2009年全国土地出让金达1.59万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。
上海市城市经济学会高级经济师顾海波对本刊记者表示，地方政府如此热衷于到农村圈地表明，整个中国经济的中心依然在房地产上，中国经济对房地产的以来过重。
在此轮城乡建设用地增减挂钩试点中，宅基地转化后的增值收益（级差收益），正在被权力和资本“合谋”拿走。河北省廊坊市国土资源局总工郭立平在接受媒体采访时表示，政府拿钱给农民补偿了旧宅，置换出的建设用地，由政府统一调配使用，收益将归政府，农民不再享受土地级差收益。按照土地学会专家的计算，每年全国被征地农民相当于放弃的土地财产权至少有30万亿之巨。而这一数据，普遍适用于全国各大城市的房地产业发展。同时，上海市社科院提供的数据显示，按照土地原用途补偿安置，补偿严重不足。长三角农业用地征地补偿费，只相当于土地升值收益的1/50。
2008年9月，在全国政协召开的“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化新格局”专题协商会上，全国政协经济委员会副主任董文标委员算了一笔账：目前全国农村居民有7.3亿人，人均住宅的建筑面积大约30平方米，以村镇住房平均600-800元的成本造价计算，农村农民住宅价值可达到13万亿至18万亿元人民币。
由此可见，和耕地一样，宅基地使用权以及地上住宅已经成为农民的财富堡垒。另一项数据显示，中国包括宅基地在内的农村建设用地，占全国总建设用地的4/5，在中共十七届三中全会明确了农村土地流转的原则思路后，农民的宅基地正在成为各方力量争食的金矿。
宅基地是谁的
中国《宪法》第十条、新《土地管理法》第八条都明文规定，宅基地属于村民集体所有。《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。可见，村民对宅基地的使用权和城市居民的房屋所有权一样，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
然而，在现实生活中，宪法和法律的规定往往会成为一纸空文。上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈指出，可能很多人会将矛头对准地方政府，认为是这些“歪嘴和尚”将这个本来是可以节约用地的“好经”给念歪了。但是问题并不那么简单。地方政府之所以那么有恃无恐，能够轻而易举地将农民的宅基地变为耕地，更多地是源于中国土地制度的漏洞。这是因为在现有的土地制度下，政府将集体所有的宅基地变为国有的建设用地时需要给农民以补偿，但是法律上并没有明确将宅基地变为农地时的补偿方式。这个漏洞的存在让地方政府有了可乘之机，它们以“节约耕地”的名义将宅基地变为农地，然后以“城乡一体化”的借口将农民赶入城市。在这个过程中，他们既不需要向上级政府变更土地利用总体规划，同时还省下来一大笔征收补偿费的支出。
清华大学人文社会科学学院教授蔡继明指出，从中国几千年的历史来看，土地一直都是私有的，土地私有的观念是根深蒂固的。上世纪50年代实行的农村集体土地所有制，并非农民自发自愿的选择，而是政府为推行农产品统购统销和剪刀差政策而做出的一种制度安排。中国现有的农地制度自上世纪80年代推行家庭承包制以来，就再没有进行任何实质性变革。在蔡继明看来，农村的土地是集体所有，但实际上经过承包之后大部分又分给了农民。而村委会代表集体来行使集体所有权，实际上并不一定能够反映农民的权益。在征地的过程中，农民处在一个弱势的、没有话语权的地位，常常是他们的利益得不到反映，因此，农地必须实行私有化改革。
蔡继明认为，农地（包括宅基地在内的农村建设用地）的私有化，有利于国家现代化的进程，也有助于从制度层面解决困扰我国的若干土地问题，比如政府征地上的腐败与低效，以及与小产权房相关的纠纷与认识歧异等等。
一些学者担心，土地私有化会加剧贫富分化，造成社会不安定。对此，耶鲁大学金融学教授陈志武明确予以否定。陈志武指出，现在的事实是，在土地国有或集体所有制度下，土地照样在转为非农用途，在此过程中权力和资本获益最多。陈志武认为，相比之下，如果土地私有，在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权，是交易的主体方，在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。农村土地私有化的制度收益是，農民会更富有了；其制度成本是，那些掌权者少了捞钱、捞权的基础。
已故经济学家杨小凯也认为，“土地私有化会加剧贫富分化，造成社会不安定”这一观点不符合经济学逻辑。杨小凯认为，私有化只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权，因而减少此特权引起的贫富分化。
正在全国20多个省市展开的“消灭村庄”运动，令数以百万甚至千万农民拿着微不足道的赔偿被迫迁入城市，或搬入那些“新社区”。出现大规模的农民“被上楼”，源于中央一项新的土地政策。
负责全国土地管理工作的国土资源部两年半前颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》（“下称《增减挂钩办法》”），至今已批准24个省市做试点。这个《增减挂钩办法》，简言之就是，城市若想增加土地供应，须在同区内增加相应的农田面积。
于是，在城市土地供应受限的情况下，地方政府新一轮“圈地运动”的黑手便伸向了农村。
貌似一举两得的政策
在本世纪初的几年里，中国每天消失53个村落。但今年开始，消失的村庄数恐怕要远高于此。村庄撤并运动，像一股不可遏制的洪水，袭击了中国的大多数省市——从山东的诸城向东蔓延至济南、胶东，向西蔓延至济宁、菏泽、德州。而与山东相邻的传统农业大省河北，预计两年内迅速完成15%的行政村拆建改造。
不同于以往的几波城市郊区“圈地运动”，各方面反馈的信息表明，此轮“圈地运动”深入到了乡村的肌理，并因为规模之大、范围之广、监督成本之高，接近于失控状态。中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文在今年全国“两会”期间指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”，这是“要出大事的”。
各地方政府几乎同时出现的亢奋，无疑与上峰的具体政策有关。在此之前虽然新农村建设的口号已经提出数年，但成果并不明显。从2006年4月开始，到2009年，国土部先后批准了24个省市加入增减挂钩试点，并于2008年6月颁布了《增减挂钩办法》，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
中国农业大学资源与环境学院教授郝晋珉曾参与《增减挂钩办法》的制订工作。他认为，国土部开展此试点也是无奈的选择。国土部负有守卫18亿亩耕地红线的责任，这对于它来说是一个硬性指标，在各地城市化狂飙的背景下，国土部的压力显而易见。长期以来，国土部门与地方政府的拉锯战一直或明或暗在进行。
对地方政府而言，增加城市土地供应的诱因很大。不过，城市土地供应受制于两大因素，其一、城市本身的空置土地有限；其二、中央定下各城市用地指标，每年最多只能推出某个面积的土地，用作发展住宅、商业大厦等。对于第一个因素，地方政府尚可把市区内的工厂、医院、大学、车站、公园等，搬到市郊，又或以旧城改造之名，强迫居民搬走，空出的土地就可拍卖。至于第二个因素，则是地方政府“紧箍咒”，而《增减挂钩办法》就为它们解咒。只要增加农田面积，就意味着增加城市土地供应，财政收入会大增。有钱了，地方干部就可推出更多伟大项目，刺激当地经济，造就一项项政绩，成为升官本钱，更何况透过这些项目，官员及其家属还可上下其手。
因此，对国土部和地方政府而言，《增减挂钩办法》可谓一举两得。
对农村的又一次掠夺
尽管国土部的《增减挂钩办法》严禁违背农民意愿、大拆大建。但在不少地方，强拆民房、强迫农民“上楼”的事例时有发生。《增减挂钩办法》还要求，妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，“要用于农村和基础设施建设”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同时，甚至还要求农民交钱住楼房。在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。因补偿款购买不起足额面积楼房，坝头村35岁女子徐传玲去年10月自杀。坝头村村民王素梅告诉媒体，她的丈夫被拆迁队打伤，后又被村干部拉到湖边要求立即签字，否则沉湖。
中国社会科学院农村发展研究所教授于峥嵘指出，当前以各种名义圈走农民宅基地，换取城市建设用地指标的现象，可以看成是，城市对农村的又一次掠夺。他说：“由于利益冲动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政績的重要手段。”于峥嵘表示，改革开放以来，至少有五六千万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有一半没有工作，没有保障，引起纠纷。“土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。”
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑凤田也指出，目前这一轮村庄拆并拆建潮名为让农民过上现代化生活，实则是把农民宅基地当成唐僧肉，转换出来用于增加建设用地指标，增加土地财政收入。而宅基地的主人被草草打发，农民从宽敞的庭院被迫搬到狭窄的公寓，还要继续农业生活，不但生活没现代化，不方便与显性成本大增，发生上楼致贫现象，什么都要往里贴钱。
愈演愈烈的“消灭村庄大跃进”、逼农民上楼运动，引起社会的强大关注，也惊动了国务院。据中央媒体报道，国务院总理温家宝11月10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位……要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。会议强调，对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。
次日，国土部召开会议称，将立即着手修改农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点相关文件，将维护农民合法权益放在首位。
增减倒挂背后的新土地财政
《增减挂钩办法》规定，“将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。”也就是说，复垦的不一定非要是宅基地，但各地都不约而同地把目标指向了农民的宅基地。
事实上，漫步各地乡村，很容易就能看到有很多闲置的土地，也有很多撂荒或废弃的土地，就是在村庄里和村庄周围，也有很多这样的地方。如果能开发废弃土地、合并村庄或者调整宅基地布局，同样可以整理出更多的土地，同样能够坚守住集体土地和国有土地之间的“红线”，为何非要搞拆村上楼，老惦记农民那一亩三分地呢？对此，媒体评论员陈雪根一针见血地指出，就因为农民好欺负，地方政府不保护他、集体组织不出卖他就已不错，更谈不上维护他的权益了。
中国社科院2010《国家竞争力蓝皮书》指出，中国近20年经济增长主要靠房地产业膨胀发展。由于垄断着土地供应，地方政府尝到了甜头，越来越重视“卖地”收入。今年4月国土资源部公布的《2009中国国土资源公报》显示，2009年全国土地出让金达1.59万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。
上海市城市经济学会高级经济师顾海波对本刊记者表示，地方政府如此热衷于到农村圈地表明，整个中国经济的中心依然在房地产上，中国经济对房地产的以来过重。
在此轮城乡建设用地增减挂钩试点中，宅基地转化后的增值收益（级差收益），正在被权力和资本“合谋”拿走。河北省廊坊市国土资源局总工郭立平在接受媒体采访时表示，政府拿钱给农民补偿了旧宅，置换出的建设用地，由政府统一调配使用，收益将归政府，农民不再享受土地级差收益。按照土地学会专家的计算，每年全国被征地农民相当于放弃的土地财产权至少有30万亿之巨。而这一数据，普遍适用于全国各大城市的房地产业发展。同时，上海市社科院提供的数据显示，按照土地原用途补偿安置，补偿严重不足。长三角农业用地征地补偿费，只相当于土地升值收益的1/50。
2008年9月，在全国政协召开的“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化新格局”专题协商会上，全国政协经济委员会副主任董文标委员算了一笔账：目前全国农村居民有7.3亿人，人均住宅的建筑面积大约30平方米，以村镇住房平均600-800元的成本造价计算，农村农民住宅价值可达到13万亿至18万亿元人民币。
由此可见，和耕地一样，宅基地使用权以及地上住宅已经成为农民的财富堡垒。另一项数据显示，中国包括宅基地在内的农村建设用地，占全国总建设用地的4/5，在中共十七届三中全会明确了农村土地流转的原则思路后，农民的宅基地正在成为各方力量争食的金矿。
宅基地是谁的
中国《宪法》第十条、新《土地管理法》第八条都明文规定，宅基地属于村民集体所有。《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。可见，村民对宅基地的使用权和城市居民的房屋所有权一样，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
然而，在现实生活中，宪法和法律的规定往往会成为一纸空文。上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈指出，可能很多人会将矛头对准地方政府，认为是这些“歪嘴和尚”将这个本来是可以节约用地的“好经”给念歪了。但是问题并不那么简单。地方政府之所以那么有恃无恐，能够轻而易举地将农民的宅基地变为耕地，更多地是源于中国土地制度的漏洞。这是因为在现有的土地制度下，政府将集体所有的宅基地变为国有的建设用地时需要给农民以补偿，但是法律上并没有明确将宅基地变为农地时的补偿方式。这个漏洞的存在让地方政府有了可乘之机，它们以“节约耕地”的名义将宅基地变为农地，然后以“城乡一体化”的借口将农民赶入城市。在这个过程中，他们既不需要向上级政府变更土地利用总体规划，同时还省下来一大笔征收补偿费的支出。
清华大学人文社会科学学院教授蔡继明指出，从中国几千年的历史来看，土地一直都是私有的，土地私有的观念是根深蒂固的。上世纪50年代实行的农村集体土地所有制，并非农民自发自愿的选择，而是政府为推行农产品统购统销和剪刀差政策而做出的一种制度安排。中国现有的农地制度自上世纪80年代推行家庭承包制以来，就再没有进行任何实质性变革。在蔡继明看来，农村的土地是集体所有，但实际上经过承包之后大部分又分给了农民。而村委会代表集体来行使集体所有权，实际上并不一定能够反映农民的权益。在征地的过程中，农民处在一个弱势的、没有话语权的地位，常常是他们的利益得不到反映，因此，农地必须实行私有化改革。
蔡继明认为，农地（包括宅基地在内的农村建设用地）的私有化，有利于国家现代化的进程，也有助于从制度层面解决困扰我国的若干土地问题，比如政府征地上的腐败与低效，以及与小产权房相关的纠纷与认识歧异等等。
一些学者担心，土地私有化会加剧贫富分化，造成社会不安定。对此，耶鲁大学金融学教授陈志武明确予以否定。陈志武指出，现在的事实是，在土地国有或集体所有制度下，土地照样在转为非农用途，在此过程中权力和资本获益最多。陈志武认为，相比之下，如果土地私有，在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权，是交易的主体方，在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。农村土地私有化的制度收益是，農民会更富有了；其制度成本是，那些掌权者少了捞钱、捞权的基础。
已故经济学家杨小凯也认为，“土地私有化会加剧贫富分化，造成社会不安定”这一观点不符合经济学逻辑。杨小凯认为，私有化只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权，因而减少此特权引起的贫富分化。