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1919年12月28日晚11时，一位老人在北京帽儿胡同病逝，享年61岁。两天前，他自知大限将至，召集亲朋到病榻前，口授遗命，并给当时的民国大总统徐世昌打去最后一封通电：“和平统一，身未及见，死有遗憾，希望总统一力主持，早日完成。”
这位老人叫冯国璋，一年多以前还是代总统之身，在人生的最后两年，他因秉持“和平统一”之理念，与多年的同僚段祺瑞分道扬镳，一度势同水火。卸任前他还表示，自己移居私宅后要与在野要人联络以谋和议方针，并会亲往长江各省一行，商议南北妥协事宜。然而直到病逝，这个理想都未能实现。
1919年的南北和会的主题即是谋求和平统一，其前因还得从裂变之时说起。自1912年民国新成的六年来，发生过两次法统危机。第一次是1915年袁世凯改元称帝，这个皇帝梦虽因举国皆反及西南护国之役而宣告破灭，但袁氏暴毙后却给民国留下两个影响深远的问题：其一是护国之役极大刺激南北矛盾，北洋系的正统性受到损害。其二则是袁氏死后，北洋系再也没有一个能像他一样可以掌控全局的人，逐渐离心。
1917年7月1日，张勋利用调停府院之争的机会，宣布清朝复辟，致使民国再度遭遇亡国危机。这场闹剧只进行了短短12天就被段祺瑞组织的讨逆军荡平，然而从张勋复辟失败，段祺瑞再度出山之时，南北矛盾亦随之激化。段祺瑞于7月15日在北京正式组阁。7月17日，国务院发布对康有为等复辟祸首的通缉令，没想到同一天，云南督军唐继尧也发出通电，否认段祺瑞国务院总理的合法地位。7月18日，南下的130余名旧国会议员到广州召集非常会议。
由于张勋复辟前的府院之争是因旧国会问题而起，段祺瑞对之厌恶至极，梁启超深知段祺瑞心思，遂于7月21日建议，既然复辟导致法统中断，如今再造共和，自然不必再恢复旧国会。应该召集临时参议院，重启宪政程序。段祺瑞认为只要不恢复旧国会，其他什么形式都行，遂采用梁启超之言。另一方面，被张勋赶下台的前总统黎元洪死活不肯复任，而依照 《临时约法》，副总统冯国璋可以代行总统职权，段祺瑞也表示同意。8月1日，冯国璋入京，与段祺瑞见面親密如故，并言以后再无府院之争，可没想到分歧很快就发生。
起因是南方与北府的对立越来越尖锐，8月5日，前海军总长程璧光脱离北府，率海军南下抵达黄埔。11日，唐继尧通电护法：（1） 总统因故不能执行职务，当然由副总统代行职权。惟故障既去，总统仍应复职，否则应向国会辞职。（2）国会非法解散，不能认为有效，应即召集开会。（3）国务员非经提交国会同意，由总统正式任命，不能认为适法。（4） 称兵抗命之祸首，应照内乱罪查办，以彰国纪。
南方护法的核心就在于重召被张勋非法解散的旧国会，至8月中旬，南下议员虽多达150余人，但仍不足召开正式国会的法定人数。根据孙中山建议，没达到法定人数则称“非常”。8月25日，非常国会于广州开会决议组织护法军政府。31日，广州国会非常会议通过 《护法军政府组织大纲》，9月1日，非常国会选举孙中山为护法军政府海陆军大元帅，10日正式宣告成立护法军政府，一国两府之局遂由此而成。
南北两府互指对方为“非法”，这自然是因张勋复辟事件导致法统中断而出现的后续问题。抛开枪杆子的因素，单纯从法统而言，南北两府究竟谁才是合法政府？都不能说全无合法性，但又不能说完全合法。“北京政府行政分支有部分历史合法性，提前大选尚有重启立宪程序之实……广州临时政府立法分支有部分合法性，所争之民元约法出于举国认同。”
所谓北府的行政分支，主要指大总统和内阁，部分历史合法性则是冯国璋代理大总统符合《临时约法》 规定;护法军政府的部分合法性则是指非常国会，这些国会议员也都是根据 《临时约法》 选出来的，但又因只有部分，不构成召开国会的合法人数。所以对于北府而言，最大的问题就在于是否能恢复旧国会和民元约法 （《临时约法》），段祺瑞当然不愿在这个问题上妥协，他更相信枪杆子里出政权，对于南方的实力派，用武力解决是最有用的。事实上，局部地区的热战早已打响，几乎在张勋复辟的同时，西南三省军队汇集于成都，展开一场混战。
这场看似地方军阀争夺地盘的内战背后，实际上也是段祺瑞和西南实力派以及研究系之间的较量。战斗的主力是川军与黔军，战事从7月5日持续17日，前后共12天，最终有研究系背景的黔军统帅戴戡战死，由段祺瑞支持的刘存厚顺利入主四川。戴戡死讯传来，研究系领袖梁启超声泪俱下要求段祺瑞惩办刘存厚，段不仅置之不理，反而于12月任命刘存厚为四川督军。为何复辟刚被平息，段氏就不惜得罪讨逆时的盟友梁启超？最主要的原因是他在“三造共和”后，还想再完成一项伟业—— 统一全中国。
袁世凯死后，全国大约还有三分之二的省份在北洋系的控制之下，只有护国讨袁时的云南、贵州、四川、湖南、广东、广西这六省是北洋系势力所不及之地区。段祺瑞认为，要实现全国统一，向西可由四川入手，中部则要由湖南进军，这也是他频频染指四川、湖南地区军阀混战的主因。
广东护法军政府的成立，对北洋政府是很严重的事件。军政府不同于一股军阀自立，尤其是非常国会这个特殊的存在，北府合法性受到严峻挑战。当然，迷信武力的段祺瑞始终认为可以当作地方叛乱来处理，他要冯国璋下令通缉孙中山与非常国会议长吴景濂，而后发兵讨平“叛乱”。但冯国璋却不同意段的意见，他认为南北问题应通过协商，和平解决。这是自冯国璋代理大总统以来与段祺瑞发生的第一个分歧。由于冯国璋不肯发布命令，北府只能由北京监察厅以“背叛民国”罪提起公诉，由司法机关行文全国，对孙中山等人进行通缉。段祺瑞对此十分不满，软硬兼施，一直到9月29日才迫使冯国璋下达通缉令。
南北双方你来我往，护法军政府也发布了对段祺瑞、梁启超、汤化龙、倪嗣冲四人的通缉令，以资报复。实际上南方护法军政府也非铁板一块，首先是孙中山当选大元帅之后，军政府选出唐继尧、陆荣廷担任元帅，但两人通电不受元帅职。广东督军陈炳焜则发表声明说，冯国璋代行总统合法，但段祺瑞未经国会而复任国务总理不合法，所以他反段不反冯。对于护法军政府，陈表示不支持也不反对，同时不负担其军费。 这样一来就形成了微妙的局面，南方护法军政府因抵制北洋政府而成立，但因其自身又不受滇、桂、粤三省地方实力派支持，故而辖地不出大元帅府。北方北洋政府大总统冯国璋虽欲以和平方式进行调和，实现和平统一，但因处处受段祺瑞反对，亦只能被迫签署通缉令，激化与南方矛盾。在南北两府对立之局形成时，南方与北方内部都在发生着裂变。
早在护法军政府尚未成立的1917年8月22日，段祺瑞见美国驻华公使芮恩施时，就表明了武力统一全国的想法：“我们必须首先建立中央政府的权威;这只有打败了反对派才能做得到。我的目的是中国的军事组织必须成为全国性的、统一的，这样国内和平才不致时常地被地方上的督军们破坏。这样统一起来的军事力量我想完全摆脱政治，而限于明确的军事目的……”
应该说段祺瑞的想法是务实的，国家只有在完成统一的前提下，才可能谋求更大的发展。南北两府对立的十年间，中国在国际上合法地位受到影响，也给列强入侵提供了可乘之机，这是活生生的教训。但段祺瑞的问题在于过度自信，首先是对北洋军战斗力的自信，认为南军不堪一击。其次是对北洋系内部的不同声音没有足够重视，过于独断。虽然冯国璋代理大总统期间，所谓的直系和皖系还没有如后来那般泾渭分明，但两人在对南方问题上已存在明显分歧。段祺瑞一意孤行，对南方采取军事行动，也无疑加剧了北洋的裂变。另一方面，作为掌握着部分合法性的护法军政府，对于段祺瑞采取的挑衅和对立态度，必然引起更剧烈的反弹。正如芮恩施所言：“他的敌人们就怕他会利用一支巩固的军事力量，最后會重建一个像袁世凯那样的军事独裁体制。”
事实上段祺瑞的武力征服路线的确很快陷入困境，他派遣入湘的大将傅良佐在湖南受到抵制，只得声明不带兵入湘。但这个声明不过是障眼法，实际上段祺瑞密令第8师师长王汝贤为湖南军总司令，第20师师长范国璋为副总司令，直接武力开进湖南。第8师是段祺瑞讨伐张勋时的主力部队，段一直对这支部队战力有十足信心，却万万没想到正是这支被他视为基础武力的部队，在关键时刻反戈一击，王汝贤与范国璋两师长于11月14日发出停战通电，“恳请大总统下令征求南北各省意见，持平协议，组织立法机关决议根本大法，以垂永久避免纷争”。
这封通电无异于给段祺瑞当头一棒，乘着这个势头，湖北督军王占元、江苏督军李纯、江西督军陈光远秉承冯国璋的意思，联名发表通电，主张撤军并停战，和平解决国内纠纷。可以说段的“武力统一”政策引发了新的府院之争，尽管不像当初和黎元洪那样斗得明显，但冯、段两人已在暗中斗法。段祺瑞为避其锋芒，向冯国璋请辞。当事人颜惠庆的观察入木三分：“冯大总统和段总理同属北洋系，似乎可以同舟共济，造福国家，人们对此期望殷切，但是二人政治观点殊异，由朋友变为对手，时生龌龊，情势渐坏。对于如何统一南北，冯大总统赞同和平调解，而段总理主张武力征服。”
1918年可谓多事之秋，段祺瑞虽然受挫，但并未放弃武力统一南方的想法。他辞职后很快复出，于1918年3月29日再次组阁，阁员陆征祥、段芝贵、钱能训、刘冠雄、曹汝霖、吴鼎昌等人几乎清一色的段系军人和政客。而且这次内阁也未经国会通过，段祺瑞靠着新内阁在与冯国璋的暗战中很快占据上风，再次强行推行其武力征服政策。紧接着就是以3月7日成立的段系团体安福俱乐部成员为底子，全方位渗透北京政府。而后在段祺瑞授意下，北府进行新国会选举，这次选举遭到粤、桂、滇、黔、川五省的反对，而湘、鄂、陕三省陷入战乱也无法参加，故而参与选举的仅14个省。在选举过程中，安福系又用了很多不正当手法，选举结果在意料之中，安福系大获全胜，获330席。由于这届国会由安福系一手包办，故而也被称为“安福国会”。
对于安福国会，南方护法军政府自然是不承认的，就连北洋系的军人也有不少人表示不满。例如吴佩孚就在当年8月7日，给李纯的电报中批评：“此次新国会选举，政府以金钱大施运动，排除异己，援引同类，因之被选议员，半皆恶劣。”同时吴佩孚还指出“亡同之兆已萌，若再以武力平内乱，是惟恐亡之不速也”。但尽管如此，安福国会依旧我行我素进行总统选举，最终让徐世昌以425票当选总统。由于南方对于安福国会不予承认，那么这个国会选出来的总统徐世昌自然也就是“非法总统”了。
南方的护法军政府也发生了巨变。孙中山名义上虽是大元帅，但因手中没有嫡系部队，政令不出大元帅府。1917年年底皖系受挫后，段祺瑞于11月22日被迫辞去内阁总理之职，冯国璋的“和平统一”主张立即得到西南军阀的响应，议和的气氛一时弥漫南方各省，但孙中山坚决反对议和，他表明态度：“此次西南举义，既由于蹂躏约法，解散国会，则舍恢复约法与国会外，断无磋商余地。”然而并没有什么用。12月，唐继尧、陆荣廷未经孙中山同意，擅自在湖南、四川前线宣布停战。紧接着，原先与孙中山联名倒段的岑春煊等人也开始在军政府内部排挤孙中山。1918年1月15日，各路军阀在广州成立“西南各省护法联合会议”，实则是“隐然与军政府抗衡”的政治实体。5月4日，在唐继尧、陆荣廷等人主持下，南方修改军政府组织法，改大元帅制为总裁合议制，选出总裁7人，孙中山虽也名列其中，但已完全被架空。7月，孙中山带着失望而愤怒的心情发出辞职通电：“顾吾国之大患，莫大于武人之争雄，南与北如一丘之貉。”
无独有偶，当年6月，身在湖南前线的吴佩孚私下与南方护法军达成停战协议。8月7日，吴佩孚发表通电，提倡南北和平共处，直指北方以武力解决问题是“实亡国之策也”。相当于公开与段祺瑞的“武力统一”政策唱反调。当然，吴佩孚等人一系列动作，背后的支持者自然是直系首领—— 代总统冯国璋。北方选出新总统后，吴佩孚于10月3日联合桂系谭浩明等南方军人，再次发出和平通电，奉劝徐世昌切勿就职，以免身违国法。7日，冯国璋在卸任前也发出通电，通过陈述自己作为代总统一年以来的时局现象，倡议南北和平解决国事，并言只要“国璋不死，誓必始终如一，维持公道”。 1918年10月10日上午，新旧总统交接仪式在北京总统府举行，这也是整个北洋时代，唯一一次总统交接仪式，尽管在反对派眼中，徐世昌的总统地位并不合法。冯国璋卸任后，段祺瑞也实现了与冯同时下野的诺言，于同日辞去国务总理职。有意思的是，徐世昌这个“非法总统”正式就职后，没有引起南方强烈反弹。自护法军政府改组以来，出任总裁的岑春煊履职伊始就发表了赞成和平的通电，而且他历来主张“息事宁人之旨，期以调和，早收统一之效”。至于实力派陆荣廷，更是直言：“余不知法为何物，更不知何为新法旧法，前此皆云可戴护法帽子，师出有名，遂从众议。”
北府最为主战的段祺瑞，对于前方北洋将领与南军暗通款曲，联合发表宣言的做法自然十分恼火，但又无可奈何。导致段祺瑞武力统一路线破产的，除了前方军人失控外，还有徐树铮杀陆建章事件与 《中日陆军军事协定》 事件，两件事对段祺瑞威信造成极大损害，使其承受空前压力。至于南方，坚持北伐的孙中山已于7月愤然辞职，离开了护法军政府权力核心，只有孙洪伊等为数不多的人坚持维护民元约法，反对军政府以牺牲旧国会为前提的议和，但毕竟孤掌难鸣。主战派纷纷边缘化，和平的气氛一时弥漫南北，就连新就任的徐世昌也表示要全力促成南北和解，争取国内和平，实行“南北混一”之方针。
和谈前夕，南北双方最后的阻碍分别是段祺瑞和孙洪伊。11月5日，徐世昌召集督军会议召开关于和会事宜时，询问已是下野之身的段祺瑞意见。段祺瑞虽表示一切由大总统主持，但明确提出：首先，和会绝不能以“对等议和”的形式出现;其次，和会不应该讨论国会问题。段氏虽已下野，但他的安福系依然掌控北方政局，影响举足轻重。至于南方军政府，最强烈的反对者是内务部部长孙洪伊，可以说南方阵营除了他，其余要么表示赞成，要么保持沉默。在阻止和议无望的情况下，孙洪伊又提出必须惩办段祺瑞等六祸首，然后才召开和平会议，这自然也是故意出难题阻止议和。
南北双方开始选议和代表时，北府选出的议和总代表人是朱启钤，此公曾是袁世凯复辟帝制的积极拥护者，登基大典筹备处办事员长 （处长）。孙洪伊一看北方选了这么一个代表，立即与孙中山等观点相近的同志向军政府发出长篇质问，谓“北方任命帝制犯朱启钤为总代表，军政府将承认之为议和代表否，要求三日内答复。”军政府敷衍回应：“该团体所派代表其人品性如何，系关系该团体之价值，我无吹求之必要。”孙洪伊这一系列动作也让北府颇为不满，直接放言，若南方派孙洪伊为代表，北方必定以徐树铮为代表。徐树铮乃孙洪伊死对头，行事比段祺瑞更为强硬，若派为代表谈判必然破裂。这样一来二往，反对议和的孙洪伊也被排除在议和代表之外。
和平已成国内主流，与此同时，国际上对中国南北议和的呼声也日益高涨，美国、英国、日本等列强先后参与调解中国南北之争。当然，无论是国外列强，还是国内军阀、政客们大言和平，未必出于公义，更多是想在和议中为自己谋取更大的政治利益，包括约法、国会都可以是他们讨价还价的筹码。但也不可否认，在当时的确有一批文人、实业家、学者等社会名流，真心在为中国南北和平统一身体力行做贡献。
1918年10月23日，一个叫“和平期成会”的团体宣告成立。成员有熊希龄、张窨、蔡元培、王宠惠、庄蕴宽、孙宝琦、周自齐，以及国会议员王家襄、谷钟秀、王人文、梁善济、文群等共24人，主旨在推动南北和平。熊希龄向记者声明和平期成会之性质：一、不带政派臭味;二、以运动和平为范围，和平恢复后，会即撤废;三、绝对不为野心家所利用。
10月29日，王士珍也联合了张绍增、周学熙、张耀曾等一批北洋军人、政客发起“全国和平联合会”，响应徐世昌的和平统一政策。就连倪嗣冲、张敬尧等段系军人都纷纷通电表示支持和平政策。倪、张这类人不用想，投机成分必然占大头。但段系中也不乏真心为和平而努力之人，北方的议和代表之一吴鼎昌可以算是其中典型代表。吴鼎昌虽属段系，但本人是自由派中的一员，既不代表军阀利益，也不代表政客利益，而是以民族国家的统一和现代化为追求而主张“调和”。
南北双方在议和代表、议和地点上几经波折，终于尘埃落定。1918年12月11日，北府正式公布委任朱启钤为总代表，吴鼎昌等10人为北方代表。这个代表团中，除了朱启钤为徐世昌故友，不属于段系之外，其余的代表皖系及其依附者占了7人之多。1919年1月9日，广州护法军政府组成南北议和代表团，以唐绍仪为总代表。11日，“护法军政府”也更名为“护法政府”。2月20日，北京政府与广州护法政府和平谈判代表团集于上海，全国瞩目的南北议和终于如期召开。
说来讽刺，南北和会召开前夕，各方势力的角逐、列强的干预、名流的呼吁……举国上下沸沸扬扬，但和会正式召开时，却拖拖拉拉、效率低下，甚至缺乏诚意。陕西靖国军问题是和会遇到的第一个障碍。陕西靖国军本身也是护法运动的产物，以“护法靖国，讨段倒陈 （陈树藩）”为宗旨，尤其是于右任出任靖国军总司令后，该军声势大振，陕西也成为南北双方重点争夺的地区。1918年底，全国和平气氛浓厚，其余地区南北皆已停战，唯独陕西战事不止。早在和会召开前，南方护法政府就表态“非俟闽陕问题解决后，南北议和大会不能就绪”，想借和会之机，缓解于右任的军事压力。这一招的确奏效，北府代表朱启钤参照吴鼎昌等人的意见，派张瑞玑前往陕西调停。
南北和会正式召开后，从2月20日自2月28日，共举行了5次会谈，而这5次会谈的核心都围绕着陕西问题的解决方案讨论。此事一直悬而未决，引起南方强烈不满。到28日第5次会谈时，南方提出陜西问题限48小时内须得满意答复，同时再次要求北府公布中日军事协议及附件，北府代表则继续敷衍，说中日军事协定问题边考查边再行催问政府。这次会谈很不顺利，28日的会议结束后，议和因此中断，南北议和的第一阶段就这样草草画上句号。
果然没过多久，陕西战事又起，北洋军对于右任发起进攻。护法政府和谈代表唐绍仪于3月15日抗议北京政府破坏停火，进攻于右任部靖国军，双方关系一度陷入紧张，直到3月30日，陕西交战双方在调停下停火，和会才得以继续。4月9日，和会重启，南方唐绍仪直接抛出最为敏感的国会问题。 从陕西问题到国会问题，北方代表都面临一个尴尬处境，即尽管代表们自身有和平意向，但这个代表团中，大多数人属段系或是依附于段系，段祺瑞最不能接受的就是南方对安福国会的否定。尽管事前段祺瑞说过，不应该与南方讨论国会问题，但作为和谈代表之一的吴鼎昌自知这是道必然绕不过的坎，在与李纯商议后，准备了双方都较容易接受的一套积极方案，即“拟将两国会宪法起草分子约记各70人左右，召集完成二读旧案，并修正各组织法”。客观地说，相对于南方坚持恢复旧国会这一不太现实的要求，吴鼎昌等人的积极方案更具有可操作性，也是最有可能破局的一个方案。
吴鼎昌的方案已得到南方部分认可，“这笔秘密交易接近成熟”，但这个方案有个致命问题，就是没法采取全部公开的方式与北方各派系尤其是安福系协商。北方代表有两个困难：其一，新旧国会的问题对于北府而言，属于大家都心知肚明却又不能说的秘密，段祺瑞之前给和会定下的“不对等”和“不应谈国会问题”两点基调，基本等于给北方代表们带上镣铐和枷锁;其二，积极方案中要求南北两国会同时解散，触及安福系底线，导致迅速激起安福系反击。吴鼎昌提出该方案后，安福系召集会议，直接质问总统徐世昌，重申不可牺牲国会与南方媾和为主的基调。段祺瑞亲信王揖唐亲自与吴鼎昌“数次交换意见”，提出条件：“（一） 不令新国会处于违法地位;（二） 不恢复原形或变形之旧国会;（三） 不主张总统须经再选或追认之手续。”
这几个原则一定调，基本就是谈判破裂的前兆。
安福系破坏和议的运动非常激烈，甚至有人提出要撤换北方代表。到5月初，正逢北京政府在巴黎和会外交失败，举国皆愤，五四运动风起云涌。5日，公使团领袖朱尔典照会北府外交部：英、法、美、日、意等十二国同意禁止对华销售军火及其原料，直至中国和平统一。南方代表唐绍仪见和议久拖不决，索性乘着这个机会，把巴黎和会的中国焦点问题：山东问题和南北和谈的核心国会问题等一箩筐抛出。
5月10日，唐绍仪复议重光旧国会、设立政务会议重组政府等八项条件，实质上相当于取消安福国会，自然遭到北方代表团的拒绝。与此同时，由于安福系的施压，北方代表团态度趋于强硬，朱启钤与唐绍仪多次沟通无果。5月12日，徐树铮致电朱启钤，责备其之前采纳吴鼎昌意见是“当局者迷，智者容有失”，话说到这步，谈判自然也无法进行了。5月13日，广州护法政府和议代表团集体辞职，次日，北京政府和议代表团集体辞职，标志着1919年的南北和议以谈判破裂告终。
全国瞩目的南北和谈以令人失望的结果结束，谈判失败之因，史家多归结于安福系的破坏。但究其本质原因，是南北双方都没有真正为国家谋利益的中心主义和思想。以武力而论，当时无论南北，不仅都不具备吃掉对方的条件，且自身也正在发生着裂变。这次和议，让那些为之奔走的自由派名流们认清残酷的现实—— 在用枪杆子说话的军阀之国，他们的愿望虽然善良，却无比脆弱。而军阀们也从中认清一个事实—— 处于剧变中的中国社会，难以实现和平统一。各界人士也由希望转为失望，和平梦的破灭与五四运动几乎同时发生，有不少人就此投身于民族觉醒，社会变革的洪流之中。
和谈失败半年后，始终秉持“和平统一”理念的前代总统冯国璋去世，他的离世似乎也可以视作百年前那次和平尝试的彻底梦碎。讽刺的是，南北和谈的失败并没有让中国南北战争的战火烧得更猛烈，相反，此后陷入了北打北、南打南的混战局面。1920年，直皖战争，段祺瑞输光了所有家底，皖系从此一蹶不振。此后幾年，北方混战连年，直奉大战、北京政变、第二次直奉战争……你方唱罢我登场;南方也不消停，两次粤桂战争、川滇战争、六一六兵变……城头变幻大王旗。等到纷乱的中国再次走向形式上的统一，已是近十年后，从黄埔军校走出的国民革命军一路北伐，北洋政权覆灭之时了。
（选自《国家人文历史》2019年第6期）
这位老人叫冯国璋，一年多以前还是代总统之身，在人生的最后两年，他因秉持“和平统一”之理念，与多年的同僚段祺瑞分道扬镳，一度势同水火。卸任前他还表示，自己移居私宅后要与在野要人联络以谋和议方针，并会亲往长江各省一行，商议南北妥协事宜。然而直到病逝，这个理想都未能实现。
南北两府谁“合法”？
1919年的南北和会的主题即是谋求和平统一，其前因还得从裂变之时说起。自1912年民国新成的六年来，发生过两次法统危机。第一次是1915年袁世凯改元称帝，这个皇帝梦虽因举国皆反及西南护国之役而宣告破灭，但袁氏暴毙后却给民国留下两个影响深远的问题：其一是护国之役极大刺激南北矛盾，北洋系的正统性受到损害。其二则是袁氏死后，北洋系再也没有一个能像他一样可以掌控全局的人，逐渐离心。
1917年7月1日，张勋利用调停府院之争的机会，宣布清朝复辟，致使民国再度遭遇亡国危机。这场闹剧只进行了短短12天就被段祺瑞组织的讨逆军荡平，然而从张勋复辟失败，段祺瑞再度出山之时，南北矛盾亦随之激化。段祺瑞于7月15日在北京正式组阁。7月17日，国务院发布对康有为等复辟祸首的通缉令，没想到同一天，云南督军唐继尧也发出通电，否认段祺瑞国务院总理的合法地位。7月18日，南下的130余名旧国会议员到广州召集非常会议。
由于张勋复辟前的府院之争是因旧国会问题而起，段祺瑞对之厌恶至极，梁启超深知段祺瑞心思，遂于7月21日建议，既然复辟导致法统中断，如今再造共和，自然不必再恢复旧国会。应该召集临时参议院，重启宪政程序。段祺瑞认为只要不恢复旧国会，其他什么形式都行，遂采用梁启超之言。另一方面，被张勋赶下台的前总统黎元洪死活不肯复任，而依照 《临时约法》，副总统冯国璋可以代行总统职权，段祺瑞也表示同意。8月1日，冯国璋入京，与段祺瑞见面親密如故，并言以后再无府院之争，可没想到分歧很快就发生。
起因是南方与北府的对立越来越尖锐，8月5日，前海军总长程璧光脱离北府，率海军南下抵达黄埔。11日，唐继尧通电护法：（1） 总统因故不能执行职务，当然由副总统代行职权。惟故障既去，总统仍应复职，否则应向国会辞职。（2）国会非法解散，不能认为有效，应即召集开会。（3）国务员非经提交国会同意，由总统正式任命，不能认为适法。（4） 称兵抗命之祸首，应照内乱罪查办，以彰国纪。
南方护法的核心就在于重召被张勋非法解散的旧国会，至8月中旬，南下议员虽多达150余人，但仍不足召开正式国会的法定人数。根据孙中山建议，没达到法定人数则称“非常”。8月25日，非常国会于广州开会决议组织护法军政府。31日，广州国会非常会议通过 《护法军政府组织大纲》，9月1日，非常国会选举孙中山为护法军政府海陆军大元帅，10日正式宣告成立护法军政府，一国两府之局遂由此而成。
南北两府互指对方为“非法”，这自然是因张勋复辟事件导致法统中断而出现的后续问题。抛开枪杆子的因素，单纯从法统而言，南北两府究竟谁才是合法政府？都不能说全无合法性，但又不能说完全合法。“北京政府行政分支有部分历史合法性，提前大选尚有重启立宪程序之实……广州临时政府立法分支有部分合法性，所争之民元约法出于举国认同。”
所谓北府的行政分支，主要指大总统和内阁，部分历史合法性则是冯国璋代理大总统符合《临时约法》 规定;护法军政府的部分合法性则是指非常国会，这些国会议员也都是根据 《临时约法》 选出来的，但又因只有部分，不构成召开国会的合法人数。所以对于北府而言，最大的问题就在于是否能恢复旧国会和民元约法 （《临时约法》），段祺瑞当然不愿在这个问题上妥协，他更相信枪杆子里出政权，对于南方的实力派，用武力解决是最有用的。事实上，局部地区的热战早已打响，几乎在张勋复辟的同时，西南三省军队汇集于成都，展开一场混战。
这场看似地方军阀争夺地盘的内战背后，实际上也是段祺瑞和西南实力派以及研究系之间的较量。战斗的主力是川军与黔军，战事从7月5日持续17日，前后共12天，最终有研究系背景的黔军统帅戴戡战死，由段祺瑞支持的刘存厚顺利入主四川。戴戡死讯传来，研究系领袖梁启超声泪俱下要求段祺瑞惩办刘存厚，段不仅置之不理，反而于12月任命刘存厚为四川督军。为何复辟刚被平息，段氏就不惜得罪讨逆时的盟友梁启超？最主要的原因是他在“三造共和”后，还想再完成一项伟业—— 统一全中国。
袁世凯死后，全国大约还有三分之二的省份在北洋系的控制之下，只有护国讨袁时的云南、贵州、四川、湖南、广东、广西这六省是北洋系势力所不及之地区。段祺瑞认为，要实现全国统一，向西可由四川入手，中部则要由湖南进军，这也是他频频染指四川、湖南地区军阀混战的主因。
武力征服为何行不通
广东护法军政府的成立，对北洋政府是很严重的事件。军政府不同于一股军阀自立，尤其是非常国会这个特殊的存在，北府合法性受到严峻挑战。当然，迷信武力的段祺瑞始终认为可以当作地方叛乱来处理，他要冯国璋下令通缉孙中山与非常国会议长吴景濂，而后发兵讨平“叛乱”。但冯国璋却不同意段的意见，他认为南北问题应通过协商，和平解决。这是自冯国璋代理大总统以来与段祺瑞发生的第一个分歧。由于冯国璋不肯发布命令，北府只能由北京监察厅以“背叛民国”罪提起公诉，由司法机关行文全国，对孙中山等人进行通缉。段祺瑞对此十分不满，软硬兼施，一直到9月29日才迫使冯国璋下达通缉令。
南北双方你来我往，护法军政府也发布了对段祺瑞、梁启超、汤化龙、倪嗣冲四人的通缉令，以资报复。实际上南方护法军政府也非铁板一块，首先是孙中山当选大元帅之后，军政府选出唐继尧、陆荣廷担任元帅，但两人通电不受元帅职。广东督军陈炳焜则发表声明说，冯国璋代行总统合法，但段祺瑞未经国会而复任国务总理不合法，所以他反段不反冯。对于护法军政府，陈表示不支持也不反对，同时不负担其军费。 这样一来就形成了微妙的局面，南方护法军政府因抵制北洋政府而成立，但因其自身又不受滇、桂、粤三省地方实力派支持，故而辖地不出大元帅府。北方北洋政府大总统冯国璋虽欲以和平方式进行调和，实现和平统一，但因处处受段祺瑞反对，亦只能被迫签署通缉令，激化与南方矛盾。在南北两府对立之局形成时，南方与北方内部都在发生着裂变。
早在护法军政府尚未成立的1917年8月22日，段祺瑞见美国驻华公使芮恩施时，就表明了武力统一全国的想法：“我们必须首先建立中央政府的权威;这只有打败了反对派才能做得到。我的目的是中国的军事组织必须成为全国性的、统一的，这样国内和平才不致时常地被地方上的督军们破坏。这样统一起来的军事力量我想完全摆脱政治，而限于明确的军事目的……”
应该说段祺瑞的想法是务实的，国家只有在完成统一的前提下，才可能谋求更大的发展。南北两府对立的十年间，中国在国际上合法地位受到影响，也给列强入侵提供了可乘之机，这是活生生的教训。但段祺瑞的问题在于过度自信，首先是对北洋军战斗力的自信，认为南军不堪一击。其次是对北洋系内部的不同声音没有足够重视，过于独断。虽然冯国璋代理大总统期间，所谓的直系和皖系还没有如后来那般泾渭分明，但两人在对南方问题上已存在明显分歧。段祺瑞一意孤行，对南方采取军事行动，也无疑加剧了北洋的裂变。另一方面，作为掌握着部分合法性的护法军政府，对于段祺瑞采取的挑衅和对立态度，必然引起更剧烈的反弹。正如芮恩施所言：“他的敌人们就怕他会利用一支巩固的军事力量，最后會重建一个像袁世凯那样的军事独裁体制。”
事实上段祺瑞的武力征服路线的确很快陷入困境，他派遣入湘的大将傅良佐在湖南受到抵制，只得声明不带兵入湘。但这个声明不过是障眼法，实际上段祺瑞密令第8师师长王汝贤为湖南军总司令，第20师师长范国璋为副总司令，直接武力开进湖南。第8师是段祺瑞讨伐张勋时的主力部队，段一直对这支部队战力有十足信心，却万万没想到正是这支被他视为基础武力的部队，在关键时刻反戈一击，王汝贤与范国璋两师长于11月14日发出停战通电，“恳请大总统下令征求南北各省意见，持平协议，组织立法机关决议根本大法，以垂永久避免纷争”。
这封通电无异于给段祺瑞当头一棒，乘着这个势头，湖北督军王占元、江苏督军李纯、江西督军陈光远秉承冯国璋的意思，联名发表通电，主张撤军并停战，和平解决国内纠纷。可以说段的“武力统一”政策引发了新的府院之争，尽管不像当初和黎元洪那样斗得明显，但冯、段两人已在暗中斗法。段祺瑞为避其锋芒，向冯国璋请辞。当事人颜惠庆的观察入木三分：“冯大总统和段总理同属北洋系，似乎可以同舟共济，造福国家，人们对此期望殷切，但是二人政治观点殊异，由朋友变为对手，时生龌龊，情势渐坏。对于如何统一南北，冯大总统赞同和平调解，而段总理主张武力征服。”
和平如何成为共识
1918年可谓多事之秋，段祺瑞虽然受挫，但并未放弃武力统一南方的想法。他辞职后很快复出，于1918年3月29日再次组阁，阁员陆征祥、段芝贵、钱能训、刘冠雄、曹汝霖、吴鼎昌等人几乎清一色的段系军人和政客。而且这次内阁也未经国会通过，段祺瑞靠着新内阁在与冯国璋的暗战中很快占据上风，再次强行推行其武力征服政策。紧接着就是以3月7日成立的段系团体安福俱乐部成员为底子，全方位渗透北京政府。而后在段祺瑞授意下，北府进行新国会选举，这次选举遭到粤、桂、滇、黔、川五省的反对，而湘、鄂、陕三省陷入战乱也无法参加，故而参与选举的仅14个省。在选举过程中，安福系又用了很多不正当手法，选举结果在意料之中，安福系大获全胜，获330席。由于这届国会由安福系一手包办，故而也被称为“安福国会”。
对于安福国会，南方护法军政府自然是不承认的，就连北洋系的军人也有不少人表示不满。例如吴佩孚就在当年8月7日，给李纯的电报中批评：“此次新国会选举，政府以金钱大施运动，排除异己，援引同类，因之被选议员，半皆恶劣。”同时吴佩孚还指出“亡同之兆已萌，若再以武力平内乱，是惟恐亡之不速也”。但尽管如此，安福国会依旧我行我素进行总统选举，最终让徐世昌以425票当选总统。由于南方对于安福国会不予承认，那么这个国会选出来的总统徐世昌自然也就是“非法总统”了。
南方的护法军政府也发生了巨变。孙中山名义上虽是大元帅，但因手中没有嫡系部队，政令不出大元帅府。1917年年底皖系受挫后，段祺瑞于11月22日被迫辞去内阁总理之职，冯国璋的“和平统一”主张立即得到西南军阀的响应，议和的气氛一时弥漫南方各省，但孙中山坚决反对议和，他表明态度：“此次西南举义，既由于蹂躏约法，解散国会，则舍恢复约法与国会外，断无磋商余地。”然而并没有什么用。12月，唐继尧、陆荣廷未经孙中山同意，擅自在湖南、四川前线宣布停战。紧接着，原先与孙中山联名倒段的岑春煊等人也开始在军政府内部排挤孙中山。1918年1月15日，各路军阀在广州成立“西南各省护法联合会议”，实则是“隐然与军政府抗衡”的政治实体。5月4日，在唐继尧、陆荣廷等人主持下，南方修改军政府组织法，改大元帅制为总裁合议制，选出总裁7人，孙中山虽也名列其中，但已完全被架空。7月，孙中山带着失望而愤怒的心情发出辞职通电：“顾吾国之大患，莫大于武人之争雄，南与北如一丘之貉。”
无独有偶，当年6月，身在湖南前线的吴佩孚私下与南方护法军达成停战协议。8月7日，吴佩孚发表通电，提倡南北和平共处，直指北方以武力解决问题是“实亡国之策也”。相当于公开与段祺瑞的“武力统一”政策唱反调。当然，吴佩孚等人一系列动作，背后的支持者自然是直系首领—— 代总统冯国璋。北方选出新总统后，吴佩孚于10月3日联合桂系谭浩明等南方军人，再次发出和平通电，奉劝徐世昌切勿就职，以免身违国法。7日，冯国璋在卸任前也发出通电，通过陈述自己作为代总统一年以来的时局现象，倡议南北和平解决国事，并言只要“国璋不死，誓必始终如一，维持公道”。 1918年10月10日上午，新旧总统交接仪式在北京总统府举行，这也是整个北洋时代，唯一一次总统交接仪式，尽管在反对派眼中，徐世昌的总统地位并不合法。冯国璋卸任后，段祺瑞也实现了与冯同时下野的诺言，于同日辞去国务总理职。有意思的是，徐世昌这个“非法总统”正式就职后，没有引起南方强烈反弹。自护法军政府改组以来，出任总裁的岑春煊履职伊始就发表了赞成和平的通电，而且他历来主张“息事宁人之旨，期以调和，早收统一之效”。至于实力派陆荣廷，更是直言：“余不知法为何物，更不知何为新法旧法，前此皆云可戴护法帽子，师出有名，遂从众议。”
北府最为主战的段祺瑞，对于前方北洋将领与南军暗通款曲，联合发表宣言的做法自然十分恼火，但又无可奈何。导致段祺瑞武力统一路线破产的，除了前方军人失控外，还有徐树铮杀陆建章事件与 《中日陆军军事协定》 事件，两件事对段祺瑞威信造成极大损害，使其承受空前压力。至于南方，坚持北伐的孙中山已于7月愤然辞职，离开了护法军政府权力核心，只有孙洪伊等为数不多的人坚持维护民元约法，反对军政府以牺牲旧国会为前提的议和，但毕竟孤掌难鸣。主战派纷纷边缘化，和平的气氛一时弥漫南北，就连新就任的徐世昌也表示要全力促成南北和解，争取国内和平，实行“南北混一”之方针。
和会的最后阻碍
和谈前夕，南北双方最后的阻碍分别是段祺瑞和孙洪伊。11月5日，徐世昌召集督军会议召开关于和会事宜时，询问已是下野之身的段祺瑞意见。段祺瑞虽表示一切由大总统主持，但明确提出：首先，和会绝不能以“对等议和”的形式出现;其次，和会不应该讨论国会问题。段氏虽已下野，但他的安福系依然掌控北方政局，影响举足轻重。至于南方军政府，最强烈的反对者是内务部部长孙洪伊，可以说南方阵营除了他，其余要么表示赞成，要么保持沉默。在阻止和议无望的情况下，孙洪伊又提出必须惩办段祺瑞等六祸首，然后才召开和平会议，这自然也是故意出难题阻止议和。
南北双方开始选议和代表时，北府选出的议和总代表人是朱启钤，此公曾是袁世凯复辟帝制的积极拥护者，登基大典筹备处办事员长 （处长）。孙洪伊一看北方选了这么一个代表，立即与孙中山等观点相近的同志向军政府发出长篇质问，谓“北方任命帝制犯朱启钤为总代表，军政府将承认之为议和代表否，要求三日内答复。”军政府敷衍回应：“该团体所派代表其人品性如何，系关系该团体之价值，我无吹求之必要。”孙洪伊这一系列动作也让北府颇为不满，直接放言，若南方派孙洪伊为代表，北方必定以徐树铮为代表。徐树铮乃孙洪伊死对头，行事比段祺瑞更为强硬，若派为代表谈判必然破裂。这样一来二往，反对议和的孙洪伊也被排除在议和代表之外。
和平已成国内主流，与此同时，国际上对中国南北议和的呼声也日益高涨，美国、英国、日本等列强先后参与调解中国南北之争。当然，无论是国外列强，还是国内军阀、政客们大言和平，未必出于公义，更多是想在和议中为自己谋取更大的政治利益，包括约法、国会都可以是他们讨价还价的筹码。但也不可否认，在当时的确有一批文人、实业家、学者等社会名流，真心在为中国南北和平统一身体力行做贡献。
1918年10月23日，一个叫“和平期成会”的团体宣告成立。成员有熊希龄、张窨、蔡元培、王宠惠、庄蕴宽、孙宝琦、周自齐，以及国会议员王家襄、谷钟秀、王人文、梁善济、文群等共24人，主旨在推动南北和平。熊希龄向记者声明和平期成会之性质：一、不带政派臭味;二、以运动和平为范围，和平恢复后，会即撤废;三、绝对不为野心家所利用。
10月29日，王士珍也联合了张绍增、周学熙、张耀曾等一批北洋军人、政客发起“全国和平联合会”，响应徐世昌的和平统一政策。就连倪嗣冲、张敬尧等段系军人都纷纷通电表示支持和平政策。倪、张这类人不用想，投机成分必然占大头。但段系中也不乏真心为和平而努力之人，北方的议和代表之一吴鼎昌可以算是其中典型代表。吴鼎昌虽属段系，但本人是自由派中的一员，既不代表军阀利益，也不代表政客利益，而是以民族国家的统一和现代化为追求而主张“调和”。
南北双方在议和代表、议和地点上几经波折，终于尘埃落定。1918年12月11日，北府正式公布委任朱启钤为总代表，吴鼎昌等10人为北方代表。这个代表团中，除了朱启钤为徐世昌故友，不属于段系之外，其余的代表皖系及其依附者占了7人之多。1919年1月9日，广州护法军政府组成南北议和代表团，以唐绍仪为总代表。11日，“护法军政府”也更名为“护法政府”。2月20日，北京政府与广州护法政府和平谈判代表团集于上海，全国瞩目的南北议和终于如期召开。
和谈何以急转直下
说来讽刺，南北和会召开前夕，各方势力的角逐、列强的干预、名流的呼吁……举国上下沸沸扬扬，但和会正式召开时，却拖拖拉拉、效率低下，甚至缺乏诚意。陕西靖国军问题是和会遇到的第一个障碍。陕西靖国军本身也是护法运动的产物，以“护法靖国，讨段倒陈 （陈树藩）”为宗旨，尤其是于右任出任靖国军总司令后，该军声势大振，陕西也成为南北双方重点争夺的地区。1918年底，全国和平气氛浓厚，其余地区南北皆已停战，唯独陕西战事不止。早在和会召开前，南方护法政府就表态“非俟闽陕问题解决后，南北议和大会不能就绪”，想借和会之机，缓解于右任的军事压力。这一招的确奏效，北府代表朱启钤参照吴鼎昌等人的意见，派张瑞玑前往陕西调停。
南北和会正式召开后，从2月20日自2月28日，共举行了5次会谈，而这5次会谈的核心都围绕着陕西问题的解决方案讨论。此事一直悬而未决，引起南方强烈不满。到28日第5次会谈时，南方提出陜西问题限48小时内须得满意答复，同时再次要求北府公布中日军事协议及附件，北府代表则继续敷衍，说中日军事协定问题边考查边再行催问政府。这次会谈很不顺利，28日的会议结束后，议和因此中断，南北议和的第一阶段就这样草草画上句号。
果然没过多久，陕西战事又起，北洋军对于右任发起进攻。护法政府和谈代表唐绍仪于3月15日抗议北京政府破坏停火，进攻于右任部靖国军，双方关系一度陷入紧张，直到3月30日，陕西交战双方在调停下停火，和会才得以继续。4月9日，和会重启，南方唐绍仪直接抛出最为敏感的国会问题。 从陕西问题到国会问题，北方代表都面临一个尴尬处境，即尽管代表们自身有和平意向，但这个代表团中，大多数人属段系或是依附于段系，段祺瑞最不能接受的就是南方对安福国会的否定。尽管事前段祺瑞说过，不应该与南方讨论国会问题，但作为和谈代表之一的吴鼎昌自知这是道必然绕不过的坎，在与李纯商议后，准备了双方都较容易接受的一套积极方案，即“拟将两国会宪法起草分子约记各70人左右，召集完成二读旧案，并修正各组织法”。客观地说，相对于南方坚持恢复旧国会这一不太现实的要求，吴鼎昌等人的积极方案更具有可操作性，也是最有可能破局的一个方案。
吴鼎昌的方案已得到南方部分认可，“这笔秘密交易接近成熟”，但这个方案有个致命问题，就是没法采取全部公开的方式与北方各派系尤其是安福系协商。北方代表有两个困难：其一，新旧国会的问题对于北府而言，属于大家都心知肚明却又不能说的秘密，段祺瑞之前给和会定下的“不对等”和“不应谈国会问题”两点基调，基本等于给北方代表们带上镣铐和枷锁;其二，积极方案中要求南北两国会同时解散，触及安福系底线，导致迅速激起安福系反击。吴鼎昌提出该方案后，安福系召集会议，直接质问总统徐世昌，重申不可牺牲国会与南方媾和为主的基调。段祺瑞亲信王揖唐亲自与吴鼎昌“数次交换意见”，提出条件：“（一） 不令新国会处于违法地位;（二） 不恢复原形或变形之旧国会;（三） 不主张总统须经再选或追认之手续。”
这几个原则一定调，基本就是谈判破裂的前兆。
一次失败的和平尝试
安福系破坏和议的运动非常激烈，甚至有人提出要撤换北方代表。到5月初，正逢北京政府在巴黎和会外交失败，举国皆愤，五四运动风起云涌。5日，公使团领袖朱尔典照会北府外交部：英、法、美、日、意等十二国同意禁止对华销售军火及其原料，直至中国和平统一。南方代表唐绍仪见和议久拖不决，索性乘着这个机会，把巴黎和会的中国焦点问题：山东问题和南北和谈的核心国会问题等一箩筐抛出。
5月10日，唐绍仪复议重光旧国会、设立政务会议重组政府等八项条件，实质上相当于取消安福国会，自然遭到北方代表团的拒绝。与此同时，由于安福系的施压，北方代表团态度趋于强硬，朱启钤与唐绍仪多次沟通无果。5月12日，徐树铮致电朱启钤，责备其之前采纳吴鼎昌意见是“当局者迷，智者容有失”，话说到这步，谈判自然也无法进行了。5月13日，广州护法政府和议代表团集体辞职，次日，北京政府和议代表团集体辞职，标志着1919年的南北和议以谈判破裂告终。
全国瞩目的南北和谈以令人失望的结果结束，谈判失败之因，史家多归结于安福系的破坏。但究其本质原因，是南北双方都没有真正为国家谋利益的中心主义和思想。以武力而论，当时无论南北，不仅都不具备吃掉对方的条件，且自身也正在发生着裂变。这次和议，让那些为之奔走的自由派名流们认清残酷的现实—— 在用枪杆子说话的军阀之国，他们的愿望虽然善良，却无比脆弱。而军阀们也从中认清一个事实—— 处于剧变中的中国社会，难以实现和平统一。各界人士也由希望转为失望，和平梦的破灭与五四运动几乎同时发生，有不少人就此投身于民族觉醒，社会变革的洪流之中。
和谈失败半年后，始终秉持“和平统一”理念的前代总统冯国璋去世，他的离世似乎也可以视作百年前那次和平尝试的彻底梦碎。讽刺的是，南北和谈的失败并没有让中国南北战争的战火烧得更猛烈，相反，此后陷入了北打北、南打南的混战局面。1920年，直皖战争，段祺瑞输光了所有家底，皖系从此一蹶不振。此后幾年，北方混战连年，直奉大战、北京政变、第二次直奉战争……你方唱罢我登场;南方也不消停，两次粤桂战争、川滇战争、六一六兵变……城头变幻大王旗。等到纷乱的中国再次走向形式上的统一，已是近十年后，从黄埔军校走出的国民革命军一路北伐，北洋政权覆灭之时了。
（选自《国家人文历史》2019年第6期）