【摘要】农村残疾人是社会中长期存在而又不具备竞争能力的一个比较大的特殊弱势群体。建立一套完善的农村残疾人生活保障长效机制,保障他们的基本生活,是社会主义优越性的本质体现,是推进残疾人“两个体系”建设的关键之所在,也是构建和谐社会的必然要求。
　　【关键词】农村残疾人 生活保障 体制
　　
　　农村残疾人是社会弱势群体中最需要关注、最需要帮助的部分。关注农村残疾人,完善农村残疾人生活保障体制,是当前残疾人两个体系建设的重要内容。农村残疾人基本生活保障(也称农村残疾人最低生活保障),主要是指国家和社会面向农村貧困残疾人提供款物接济和辅助一种生活保障政策。改革开放三十多年来,我国农村残疾人保障机制逐步完善,残疾人生活水平和质量也不断提高,残疾人的生存状况较以前有了很大提高。由于种种原因,其中也凸显出一些弊端及问题。
　　当前我国农村残人生活保障体制存在的问题
　　现有农村残疾人生活保障机制不健全,缺乏有效的残疾人生活保障体系。现行农村残疾人基本生活保障,没有考虑到残疾人这一特殊困难群体的特殊性保障要求,将残疾人基本生活保障统一纳入农村居民最低生活保障体系,弱化了社会保障对残疾人基本生活保障的救助功能。一方面,以户均收入确定低保标准的差额补助,解决不了残疾人的基本生活、教育、医疗等基本需要的问题。另一方面,低保的刚性限制使大量徘徊在低保线附近的贫困残疾人被排除在低保范围之外。实际上,农村贫困残疾人和农村五保户、一般困难户有根本的区别。这一部分人,他们的医疗救助需求比较大,就业能力差,心理承受能力脆弱,文化水平低,是需要国家和政府给予特殊照顾的群体。如果不加区别的把残疾人低保统一列入按照农村低保对象来对待,就达不到保障残疾人基本生活的目的。
　　农村残疾人基本生活保障制度的执行,缺乏统一的规范和政策指导。目前我国农村残疾人基本生活的保障主要按照1999年《城镇居民最低生活保障制度》、《农村五保供养条例》和《2007年国务院关于在全国建立农村居民最低生活保障制度的通知》,结合《中国人民共和国残疾人保障法》执行。政策制定得过于笼统,使得残疾人最低生活保障在实际执行中缺乏可操作性。农村残疾人作为农村一个特殊的弱势群体,与一般的社会成员相比,他们有着特殊的社会需求和生活方式。不能将他们与一般的农村困难户相提并论。
　　受传统观念影响,过分强调家庭保障与残疾人的自我保障。传统观念认为,残疾人是个人与家庭的不幸。实际上,残疾人问题不仅仅是个人和家庭的问题。经济的发展和大量农民工的出现,职业伤害、交通事故、医疗事故、环境污染、社会保障制度的不健全,这些都增加了农村残疾人的大量出现。据统计,由于工伤事故导致的肢体残疾率在2006年为0.1224%,比1987年的调查数据增加了2倍多;交通事故导致的肢体残疾率由0.0139%上升到0.1046%,增加了6倍多。①很明显,传统的个人与家庭责任的观念,与现阶段残疾人群体结构及社会属性相脱节。另外城镇化的加速,使得以从事传统农业生产为主的农村残疾人的就业面大大降低,家庭保障和个人保障能力都逐渐弱化。
　　对残疾人保障缺乏合理定位,忽略了政府的责任和义务。将残疾人事业定为社会福利事业,忽略了农村残疾人的社会救助功能。按照残疾人保障制度,残疾人事业是属于社会福利事业。在计划经济时代,国家保障与集体保障能够确保残疾人分享国家发展的成果。农村通过集体经济组织谋求残疾人福利,残疾人确实有着固定的分享发展成果的途径。改革开放以来,农村集体分配机制的崩溃使残疾人丧失了原有的集体福利分配途径,土地承包后给予残疾人减免税费的福利性待遇亦因国家全部免除农业税费等而不再成为残疾人的福利来源。
　　对残疾人社会保障缺乏整体规划,管理和服务不顺畅。制度的分割与无序,造成残联与民政社会保障的建制理念长期未能找到准确的定位,政策的选择(包括价值取向、具体实践)都缺乏统筹规划和整体的思路与方案。再加上2002年起,民政与残联分家,中国残联从民政部门中独立出来,残疾人生活保障划归民政部门管理,将残疾人康复、就业、维权等划给残联主管。部门是独立出来,但是人们的传统观念没有跟着转变,且相关的协调部门并没有建立起来。导致农村残疾人生活救助缺乏与农村救助的有机结合,农村残疾人最低生活与与其他医疗救助、医疗康复、教育救助等缺乏统一协调。
　　部门互相分割,各部门各自为政,自成一体,导致救助资源比较分散,有限资源难以形成合力,造成资源的浪费。比如残疾人最低生活保障和医疗救助、主要由各地民政部门相关科室负责;而残疾人康复、残疾人扶贫、残疾人维权等由各地残联负责。部门之间缺乏有效的协调和监督,导致救助责任不明确,残疾人的权益得不到有效的维护。
　　基层残疾人组织力量薄弱,残疾人很难从残联直接得到利益或得利不多。一是承担贫困残疾人救助工作的机构主要是残联系统。目前,突出的是乡镇残联机构配置与日益增多的残联工作业务不甚相称。二是镇政府的残疾人工作者没有专职,都是与民政工作一起执行。而工作经费一般由民政部门拨款,残联系统基本没有人头费和事业费下拨。农村残疾人工作无经费无专职编制。优惠政策无法落实到村组和社区。
　　完善农村残疾人生活保障的措施
　　农村残疾人生活保障体系是我国残疾人保障体系的核心部分。其完善与否,关系到整个农村社会保障体系的完善,关系到以人为本的科学发展观的贯彻,关系到和谐社会的建立与完善。要完善好我省农村残疾人生活保障体系,应该本着保障农村残疾人基本生活需求和满足特殊需求相结合、国家和社会责任共承担,依据劳动能力分层分类救助的原则,在考虑农村残疾人自身需求的基础上,提出以下对策建议:
　　建立相对独立的残疾人保障体系,加快推进残疾人两个体系的建设。必须构建相对独立的农村残疾人生活保障体系,这是建立残疾人基本生活保障体系的关键。为此,首先,政府必须充分认识残疾人保障的重要性,将农村残疾人生活保障纳入地方经济发展总体规划,重点明确残疾人事业的定位和发展目标,确立残疾人保障的宏观政策导向。其次,实现以残疾人收入为标准,来划分低保对象,优先建立农村残疾人基本生活保障体系,保障他们的基本生活。加大政府对农村残疾人保障财政投入机制。努力实现残疾人事业与经济建设同步协调发展。尤其是要加大中央政府对农村残疾人事业的财政投入力度。再次,建立残疾人生活保障专项资金,专款专用,使各级政府对残疾人的保障落实到每一个残疾人。提高残疾人最低生活保障标准,切实保障他们的基本生活。
　　完善其他配套救助政策。完善农村残疾人的医疗救助与医疗康复制度,积极帮助农村残疾人加入新型农村合作医疗制度,对农村贫困残疾人从参合经费、医疗费支付等方面给予优惠和照顾,使农村残疾人得到与健全人相同或更优惠的医疗待遇。对于那些确实无法承受医疗负担的特困残疾人家庭,其医疗费用实行全免或大部分免除。强化农村残疾人的康复保障,将残疾人特殊康复医疗项目纳入新农合范围,例如将白内障复明手术,贫困精神病人免费服药等残疾人医疗康复项目纳入合作医疗报销和救助范围。将医疗康复保障、教育保障、就业和扶贫保障有机地结合起来,通过医疗康复保障,改善残疾人的身体状况和适应社会的能力;通过教育保障,提高他们的文化素质和职业技能;完善残疾人社会服务制度,依托社区力量建立和完善残疾人救助服务网络。一方面采取有效措施,努力营造广大残疾人平等参与共享的社会氛围,另一方面积极鼓励广大残疾人树立自强自立精神。
　　改变传统观念,加强政府和社会对残疾人保障的责任。更新残疾人保障属于家庭或个人责任的旧观念,代之以家庭或个人与国家、社会承担共同责任的新观念;同时树立平等、参与、共享的发展理念。重视和发挥非政府组织在农村残疾人救助工作中的作用,调动社会各界募集资金的能力。建立起政府领导、部门协作,社会组织广泛参与的农村残疾人保障机制,把注重务虚的弹性条款变为注重务实的操作性更强的条款。各级残联要加强残疾人工作者的业务培训,塑造一支就真务实的队伍,并把残疾人事业的深入宣传和基层残联干部的业务培训有机结合起来。加强基层残疾人组织的建设,特别是加强村一级残联组织建设。村党委或政府,应当确定一名领导分管残联工作,建立社区和村委会残疾人协会或残疾人组织,社区残疾人协会可配备一名残疾人作为专职干事,负责协会的日常工作,协助社区搞好残疾人工作。
　　综上所述,加快建立并完善农村残疾人生活保障制度是加快完善我国社会保障体系的重要组成部分,是落实以人为本科学发展观,构建社会主义和谐社会的必然要求。在不断转变政府职能,加强政府公共服务能力的过程中,各级政府应不断加大对农村残疾人事业的工作力度,继续搭建以政府为主导、社会各界支持、广大残疾人参与的社会保障服务网络,为农村残疾人实现“平等、参与、共享”的目标提供强有力的制度保证。(作者分别为兰州大学管理学院副教授;硕研)
　　
　　注释
　　①郑功成:“残疾人社会保障:现状及发展思路”,《中国人民大学学报》,2008年第1期。