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中图分类号：D63 文献标识：A文章编号：1006-7833(2012)03-000-01
摘要信访制度从设计之初的政府收集和传达公众意见渠道，密切联系群众的窗口，逐渐演变为化解纠纷、实现救济的途径，并已陷入“信访洪峰”的困境，不堪重负。优化信访功能，促进法制建设，确保社会和谐稳定意义重大。
关键词信访信访救济法治国家
一、信访救济的弊端
对信访问题的处理一般并不强调处理过程的理性和对规范的遵守，而是千方百计地“息访”，不看过程只求终极目标，其结果极容易走向两个极端：一方面是在当事人的压力与更高的权力所压迫下赋予当事人不适当的利益；另一方面是漠视当事人的正当要求，并随意对其进行打压或通过其他途径对当事人的其他合法权益进行限制，迫使其放弃信访要求。第一个极端走向使法院判决的既判力得不到尊重，上级领导的批示就可以“推翻”一个判决，司法无权威可言。第二个极端走向使既定法律和制度不再被普遍遵守，当事人人权遭到严重侵犯，各个部门为“息访”所采取的各种过激行为法院亦不予立案处理。这样会导致法律不再被民众信仰，司法更无权威可言。信访救济是一种无序的救济，是一种没有穷尽的救济，其所彰显的价值不是利益的公平分配而是“多索多得”，不是“法律人人遵守”而是“权大于法”，而当“权大于法”时就非常容易出现“以权谋私”。这种非正义理念与推进我国社会经济民主政治平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念不相吻合。
二、关于信访制度救济功能的优化
（一）确立信访救济功能的基础
1. 法律类信访。
在我国，有些纠纷通过现有的救济途径是无法得到解决的。法律是刚性的，但法律往是有缺憾的，“依法办事”并不一定能够恢复正义。例如，在民事领域，法院讲求证据，但当时人无法提供证据，法官只能依法判决败诉，但当事人未必就能理解法律，“讨个公道”的想法是不可能就此消失，从而不断向法院上诉、缠访，矛盾转化成了当事人与法院之间的矛盾，进而还可能向其他部门上访。在行政领域，如果政府在行政过程中违法，而现行的行政复议和行政诉讼途径的又不能涵盖这些行为，行政行为不能确定违法，行政赔偿或是国家赔偿也就无从谈起，纠纷矛盾也无法化解。另外，由于时效制度的规定，而行政机关或法院不予受理的情况，也是信访人经常上访事项。因此，诉讼或复议途径只能作为一种多元纠纷解决方式中的一种，补充性的救济途径是必不可少的，信访制度必须保留。
2.法律类信访。
政策类信访。我国的国情决定了政策、文件在行政管理中处于中心的位置，从中央政策到地方政策，政策呈现出金字塔状，地方的自主性相对较小，执行又缺乏严格的程序规范予以遵照。比如，[8]中央政策制定往往是宏观指导性的，各地应根据实际情况正确处理，不能给群众留下“中央的政策好，一到地方就变了样”的印象，这也是把“矛盾化解在基层”本意，而不是出了“问题”再由基层去化解。但现实是情况并不常常如此，矛盾一旦产生便极难解决，地方政府的信用也受到损坏。再如，各级政府换届，政策如不连续，也势必会对公民权益造成侵害。此外，在抽象行政行为没有纳入行政审查范围之前，许多政府行为也可能在执行中制造出矛盾，法院无能为力，而让行政机关对自己做出的行为进行纠错并弥补损失的期待是不完全现实的。对此，公民只能诉诸于信访。
3.救助类信访。
由于我国尚未建立起完善的社会保障机制，尤其是在广大的农村地区，失业保障、医疗卫生、养老、教育等制度并不完善，再加上一些政府部门执行政策缺乏公正、平等和透明的执行操作 ，有些群众生活的确面临困难，因此出现的信访也不在少数。群众对于这些问题的反映，信访人往往把责任归咎于当地政府，问题便汇集到了政府信访部门。对于这些问题，制度不健全，法律又无法调整的。因此，国家必须对此提供反映情况、提出请求的通道，而信访渠道不失为一种。
（二）在信访救济程序下，实体救济应该多元化
1. 职能清晰、政务公开
首先，对于法律类的信访，信访部门受理后，应该及时介入调查，有关方面必须积极配合，然后做出判断。如果适用法律正确，信访人不服，信访工作的重点便放在说服教育上；如果适用法律错误或违法，信访部门做出尽快做出裁决，并出具信访意见书，由有关部门配合督促、监督或强制信访部门执行。其次，对于政策类信访，信访部门受理后，首先进行调查分析，如果政策确实存在偏差，不符合实际，信访部门应向本级政府出具信访意见书，对于已经造成侵害的，应给与补偿。再次，对于救助类信访。信访部门应该与有关部门、组织积极合作，在信访部门的指导下，由相关部门和组织给予救助。对于这三类信访，信访部门内部可以分别设立单独的办理机构来操作。
2．“公私结合”、业务专业
信访机关处理的问题的复杂性和广泛性，决定了信访工作应该调动社会各方面的力量。一方面，信访部门负责做出判断、提供意见书；另一方面，信访部门也要协助有关部门处理好意见书的执行。以上是“公”主体方面的作用。同时，笔者建议在“私”方面也要广泛动员和组织，利用帮扶、教育、宣传、谈话等方式化解矛盾。例如，在“社区工作者” 的基础上，再设立“和谐调解员”或“信访协调员”，让其积极的进入基层群众生活，及时了解情况和调查研究，向上反映问题，向下进行初步化解尝试。这样不但为相关政府部门做出回应争取了时间，部分矛盾可能在初期就得以化解，而不至于持续激化，节省了行政成本。需要注意的是，不管是政府部门的信访办理者，还是基层的“和谐调解员”或“信访协调员”，必须要有一定的专业和业务知识，其不但要熟悉国家和本地的方针政策，更也要熟悉相关法律知识，具有法治意识。只有这样，才能做出有理有据、合法公正的信访意见书。而且，这也有助于信访工作从管理模式向法治模式推进。
摘要信访制度从设计之初的政府收集和传达公众意见渠道，密切联系群众的窗口，逐渐演变为化解纠纷、实现救济的途径，并已陷入“信访洪峰”的困境，不堪重负。优化信访功能，促进法制建设，确保社会和谐稳定意义重大。
关键词信访信访救济法治国家
一、信访救济的弊端
对信访问题的处理一般并不强调处理过程的理性和对规范的遵守，而是千方百计地“息访”，不看过程只求终极目标，其结果极容易走向两个极端：一方面是在当事人的压力与更高的权力所压迫下赋予当事人不适当的利益；另一方面是漠视当事人的正当要求，并随意对其进行打压或通过其他途径对当事人的其他合法权益进行限制，迫使其放弃信访要求。第一个极端走向使法院判决的既判力得不到尊重，上级领导的批示就可以“推翻”一个判决，司法无权威可言。第二个极端走向使既定法律和制度不再被普遍遵守，当事人人权遭到严重侵犯，各个部门为“息访”所采取的各种过激行为法院亦不予立案处理。这样会导致法律不再被民众信仰，司法更无权威可言。信访救济是一种无序的救济，是一种没有穷尽的救济，其所彰显的价值不是利益的公平分配而是“多索多得”，不是“法律人人遵守”而是“权大于法”，而当“权大于法”时就非常容易出现“以权谋私”。这种非正义理念与推进我国社会经济民主政治平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念不相吻合。
二、关于信访制度救济功能的优化
（一）确立信访救济功能的基础
1. 法律类信访。
在我国，有些纠纷通过现有的救济途径是无法得到解决的。法律是刚性的，但法律往是有缺憾的，“依法办事”并不一定能够恢复正义。例如，在民事领域，法院讲求证据，但当时人无法提供证据，法官只能依法判决败诉，但当事人未必就能理解法律，“讨个公道”的想法是不可能就此消失，从而不断向法院上诉、缠访，矛盾转化成了当事人与法院之间的矛盾，进而还可能向其他部门上访。在行政领域，如果政府在行政过程中违法，而现行的行政复议和行政诉讼途径的又不能涵盖这些行为，行政行为不能确定违法，行政赔偿或是国家赔偿也就无从谈起，纠纷矛盾也无法化解。另外，由于时效制度的规定，而行政机关或法院不予受理的情况，也是信访人经常上访事项。因此，诉讼或复议途径只能作为一种多元纠纷解决方式中的一种，补充性的救济途径是必不可少的，信访制度必须保留。
2.法律类信访。
政策类信访。我国的国情决定了政策、文件在行政管理中处于中心的位置，从中央政策到地方政策，政策呈现出金字塔状，地方的自主性相对较小，执行又缺乏严格的程序规范予以遵照。比如，[8]中央政策制定往往是宏观指导性的，各地应根据实际情况正确处理，不能给群众留下“中央的政策好，一到地方就变了样”的印象，这也是把“矛盾化解在基层”本意，而不是出了“问题”再由基层去化解。但现实是情况并不常常如此，矛盾一旦产生便极难解决，地方政府的信用也受到损坏。再如，各级政府换届，政策如不连续，也势必会对公民权益造成侵害。此外，在抽象行政行为没有纳入行政审查范围之前，许多政府行为也可能在执行中制造出矛盾，法院无能为力，而让行政机关对自己做出的行为进行纠错并弥补损失的期待是不完全现实的。对此，公民只能诉诸于信访。
3.救助类信访。
由于我国尚未建立起完善的社会保障机制，尤其是在广大的农村地区，失业保障、医疗卫生、养老、教育等制度并不完善，再加上一些政府部门执行政策缺乏公正、平等和透明的执行操作 ，有些群众生活的确面临困难，因此出现的信访也不在少数。群众对于这些问题的反映，信访人往往把责任归咎于当地政府，问题便汇集到了政府信访部门。对于这些问题，制度不健全，法律又无法调整的。因此，国家必须对此提供反映情况、提出请求的通道，而信访渠道不失为一种。
（二）在信访救济程序下，实体救济应该多元化
1. 职能清晰、政务公开
首先，对于法律类的信访，信访部门受理后，应该及时介入调查，有关方面必须积极配合，然后做出判断。如果适用法律正确，信访人不服，信访工作的重点便放在说服教育上；如果适用法律错误或违法，信访部门做出尽快做出裁决，并出具信访意见书，由有关部门配合督促、监督或强制信访部门执行。其次，对于政策类信访，信访部门受理后，首先进行调查分析，如果政策确实存在偏差，不符合实际，信访部门应向本级政府出具信访意见书，对于已经造成侵害的，应给与补偿。再次，对于救助类信访。信访部门应该与有关部门、组织积极合作，在信访部门的指导下，由相关部门和组织给予救助。对于这三类信访，信访部门内部可以分别设立单独的办理机构来操作。
2．“公私结合”、业务专业
信访机关处理的问题的复杂性和广泛性，决定了信访工作应该调动社会各方面的力量。一方面，信访部门负责做出判断、提供意见书；另一方面，信访部门也要协助有关部门处理好意见书的执行。以上是“公”主体方面的作用。同时，笔者建议在“私”方面也要广泛动员和组织，利用帮扶、教育、宣传、谈话等方式化解矛盾。例如，在“社区工作者” 的基础上，再设立“和谐调解员”或“信访协调员”，让其积极的进入基层群众生活，及时了解情况和调查研究，向上反映问题，向下进行初步化解尝试。这样不但为相关政府部门做出回应争取了时间，部分矛盾可能在初期就得以化解，而不至于持续激化，节省了行政成本。需要注意的是，不管是政府部门的信访办理者，还是基层的“和谐调解员”或“信访协调员”，必须要有一定的专业和业务知识，其不但要熟悉国家和本地的方针政策，更也要熟悉相关法律知识，具有法治意识。只有这样，才能做出有理有据、合法公正的信访意见书。而且，这也有助于信访工作从管理模式向法治模式推进。