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摘要:我国农村公路涉及的线多、面广,相对资金投入较大,面临逐步推进“省管县”的财政体制改革,将给农村公路的建设与养护带来怎样的机遇与挑战,是值得我们深入探讨的一个重要问题。
关键词:省管县 利与弊
1. 前言
我国现有的五级财政体制(即:中央-省-市-县-乡),在一定时期促进了规模经济的形成,促进了区域市场的统一,推进了城市化水平的发展,但随着市场经济的发展,以及交通、通讯的发展和信息化程度的提高,原有的“市管县”管理体制在效率上的优势大大削弱,地级市宏观调控能力下降,存在“市吃县、市刮县、市卡县”的现象,纠正这些问题,“省直管县”是一个选项,也是一种趋势。
2009年7月,财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确指出在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,由省财政与市、县财政直接联系,这标志着我国将在未来几年内全面推进三级财政体制(即:中央-省-市县)。
2. “省管县”带来的机遇
2.1财权与事权的统一
原有的“市管县”模式随着经济的发展逐渐暴露弊端,就农村公路而言,由于基层财力紧张,出现承担事权的县乡财权受限,财权与事权不对称的情况,致使上级补助资金和地方配套资金不能及时、足额到位,在一定程度上影响了工程的建设进度。挫伤了施工企业参与农村公路建设的积极性。
“省管县”全面实行后,市、县人权、财权、事权统一、平行对省级的体制,对农村公路的建设与养护具有重要的意义。
2.2减少管理层次 降低行政管理成本
制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多,办事效率低,权力下放不够。“省直管县”后,将全面推进三级财政管理体制,以取代目前的五级财政管理体制,从而减少地市级中间管理环节,大大降低了行政管理成本,增强了省级调控能力,在项目规模和资金管理上杜绝了“市吃县、市刮县、市卡县”的现象。
2.3留利于县 促进县域经济的发展
多年来,“要想富,先修路”的理念已经深入人心。但受制于有限的财力,没有能力完成交通建设与养护的任务,特别是农村公路的建设与养护,不少地方通过贷款、集资(有的甚至是“非法的”)、施工方垫付等途径进行公路建设。由于县乡财政配套跟不上而导致:一是企业参与农村公路建设的积极性不高,二是施工单位垫资修建,加大施工风险和施工成本。
“省直管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,从根本上促进县域经济的发展。其核心思想就是“留利于县”,通过调整财政分配利益关系,增加省直管的县级财政留成比例,从而增加县级地方财政收入,以便县级财政能够集中更多的财力发展县域经济。县级财政对交通事业发展的投资力度也将不断加大,更有助于农村公路的建设与养护。
2.4有利于加强对县转移资金 技术 人才
对于贫困县而言,由于积弱已久,不靠外力,难以摆脱贫困、得到发展。“省管县”后,省必将加大对困难县的补助,以促进困难县加快发展,增强发展的动力。省一级要素发达并相对集中,而县一级要素匮乏,为完成业务上的对接和管理上的便利,省必然加强对县的人才培训、人才交流和设备配置,推动县级提高管理水平和行政效率。
2.5有效配置资源 提高资金使用效率
在原有的体制下,省对县财政补助资金的分配经过多个环节,资金使用情况的检查多头管理又难以到位。“省管县”后,省财政更加关注对县补助资金的使用效果,在实现公共支出均等化的前提下,会倾向于将补助资金投向效率高的县,在更高层次规划全省发展格局,避免重复建设和无序竞争,在资金、政策等方面有效配置资源。
3. 实行 “省管县”体制,尚存在不利因素
3.1农村公路网规划衔接不畅
农村公路线多、面广,现农村公网规划、设计主要由地市农村公路主管部门负责完成,当地的规划部门由于十分熟悉所在地市与下属县乡的情况,因而所制定的规划具有很强的区域化发展特点。显然,这种模式是与地市政府以区域经济发展为目标的发展模式相匹配的。正是在这种以地市为中心,县乡为辐射带的规划思路的指导下,地市与县乡已经形成了相对稳定的公路资源配置结构和存量。然而,省直管县实现后,无论由省级还是县级政府进行规划,都会和原有的资源配置脱节,这就可能造成不必要的浪费以及在衔接过程中的不畅,从而造成效率的低下。
在新规划制定的过程中,省和县两级政府较地市政府而言也均有劣势。这是因为,如果由县政府进行公路规划,地域管辖的有限性使其在制定规划时缺少县与县之间的统筹协调,从而造成公路建设在县际之间衔接的困难。而如果由省政府直接设计规划,由于缺乏对于县域情况的细致了解,又会出现过分注重宏观布局而难以顾及区域发展需要的情况,这就可能弱化公路的网络化功能和区域服务功能。
3.2管理幅度扩大 监管效率降低
根据交通部出台的《县乡公路建设和养护管理办法》的有关规定,农村公路的规划、建设、技术管理和养护管理基本上都是由地(市、州)县级负责,因而长期以来,地市级在农村公路的建设和养护方面也形成了一整套比较完备的监管体系和方法
在“省直管县”的财政改革实施后,原来由地市投资和管理的公路应该由谁监管就成为一个新的问题。特别是对于农村公路而言全省每年都有数千个项目,如果改由省政府直接监管,那么面对数量众多的县乡和工程项目很可能因为人力资源的限制而出现管不过来的情况,从而造成控制力弱化,监管效率低、质量差的问题。相反,如果继续由市级政府履行监管职责,那么由于前者已经不是公路建设的投资人,因而其对公路建设和养护单位的约束力较从前明显地减弱,特别是随着省直管县的完全实现,地市对县乡的行政权也会丧失,这将会进一步导致监管效果的恶化。
3.3中央及省级财政压力加大
根据交通部颁发的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》规定:“县道建设主要依靠地方投资与民工建勤的方法实施。乡道建设主要由乡(镇)自办,或者以乡(镇)为主,由地方财政给予补助。边远贫困地区的县道、乡道建设可实行以工代赈的办法”。目前,对于农村公路的建设与养护投资,主要来源于地方财政补助,还有少数项目由中央财政补贴一部分,其中所提到的地方财政,既包括省级财政,也包括市级财政。
“省管县”后,由于市县两级的财政同处一级,因而市级政府不再有义务承担县域公路的投资,这必然导致公路建设管理资金缺口的加大。为了弥补这个缺口,原先由市级财政承担的资金任务就不可避免地会转嫁到省级财政或者中央财政,加剧二者的资金拨付压力。显然,经济越发达的省份,这种财政转嫁的负担越重。如果出现资金拨付不能及时到位的情况,就很可能影响到公路的正常建设和养护。
4. 完善体制 推进“省管县”改革
建立健全配套的管理措施,制定出完善的与省直接管理县财政改革相适应的一系列的农村公路管理办法,用改革的办法解决发展中出现的新问题,抓住这个大好的发展机遇,搞好农村公路建设与养护。
合理划分省与市县的职能,省主要对直管县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,做到该放的尽可能放,但又不能简单的一放了之。河南省在《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》中,将本属于地级市的部分经济管理权和社会管理权,下放给各个县或县级市。这些权限包括:计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得、税权部分扩大等,使之管理权限被大幅度提升。
5. 结论
根据实践,推进省直接管理县财政改革,必须坚持因地制宜、分类指导,各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件,确定改革模式、步骤和进度;必须坚持科学规范、合理有序,要按照分税制财政体制的要求,进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系,增强基层政府提供公共服务的能力;必须坚持积极稳妥、循序渐进,保证市县既得利益,尊重实际情况,妥善处理收支划分、基数划转等问题,确保改革的平稳过渡和顺利运行;必须坚持协调推进、共同发展,充分调动各方发展积极性,增强县域发展活力,强化省级调控功能,推动市县共同发展。
参考文献:
[1]财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》 人民网2009年.
[2]王丽珠主编 《四大困局》中国公路2009年第18期.
作者简介:张燕 ,女 经济师1965年10月21日出生2001年毕业于中共中央党校函授学院 经济管理专业 研究方向:公路经济。
关键词:省管县 利与弊
1. 前言
我国现有的五级财政体制(即:中央-省-市-县-乡),在一定时期促进了规模经济的形成,促进了区域市场的统一,推进了城市化水平的发展,但随着市场经济的发展,以及交通、通讯的发展和信息化程度的提高,原有的“市管县”管理体制在效率上的优势大大削弱,地级市宏观调控能力下降,存在“市吃县、市刮县、市卡县”的现象,纠正这些问题,“省直管县”是一个选项,也是一种趋势。
2009年7月,财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确指出在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,由省财政与市、县财政直接联系,这标志着我国将在未来几年内全面推进三级财政体制(即:中央-省-市县)。
2. “省管县”带来的机遇
2.1财权与事权的统一
原有的“市管县”模式随着经济的发展逐渐暴露弊端,就农村公路而言,由于基层财力紧张,出现承担事权的县乡财权受限,财权与事权不对称的情况,致使上级补助资金和地方配套资金不能及时、足额到位,在一定程度上影响了工程的建设进度。挫伤了施工企业参与农村公路建设的积极性。
“省管县”全面实行后,市、县人权、财权、事权统一、平行对省级的体制,对农村公路的建设与养护具有重要的意义。
2.2减少管理层次 降低行政管理成本
制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多,办事效率低,权力下放不够。“省直管县”后,将全面推进三级财政管理体制,以取代目前的五级财政管理体制,从而减少地市级中间管理环节,大大降低了行政管理成本,增强了省级调控能力,在项目规模和资金管理上杜绝了“市吃县、市刮县、市卡县”的现象。
2.3留利于县 促进县域经济的发展
多年来,“要想富,先修路”的理念已经深入人心。但受制于有限的财力,没有能力完成交通建设与养护的任务,特别是农村公路的建设与养护,不少地方通过贷款、集资(有的甚至是“非法的”)、施工方垫付等途径进行公路建设。由于县乡财政配套跟不上而导致:一是企业参与农村公路建设的积极性不高,二是施工单位垫资修建,加大施工风险和施工成本。
“省直管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,从根本上促进县域经济的发展。其核心思想就是“留利于县”,通过调整财政分配利益关系,增加省直管的县级财政留成比例,从而增加县级地方财政收入,以便县级财政能够集中更多的财力发展县域经济。县级财政对交通事业发展的投资力度也将不断加大,更有助于农村公路的建设与养护。
2.4有利于加强对县转移资金 技术 人才
对于贫困县而言,由于积弱已久,不靠外力,难以摆脱贫困、得到发展。“省管县”后,省必将加大对困难县的补助,以促进困难县加快发展,增强发展的动力。省一级要素发达并相对集中,而县一级要素匮乏,为完成业务上的对接和管理上的便利,省必然加强对县的人才培训、人才交流和设备配置,推动县级提高管理水平和行政效率。
2.5有效配置资源 提高资金使用效率
在原有的体制下,省对县财政补助资金的分配经过多个环节,资金使用情况的检查多头管理又难以到位。“省管县”后,省财政更加关注对县补助资金的使用效果,在实现公共支出均等化的前提下,会倾向于将补助资金投向效率高的县,在更高层次规划全省发展格局,避免重复建设和无序竞争,在资金、政策等方面有效配置资源。
3. 实行 “省管县”体制,尚存在不利因素
3.1农村公路网规划衔接不畅
农村公路线多、面广,现农村公网规划、设计主要由地市农村公路主管部门负责完成,当地的规划部门由于十分熟悉所在地市与下属县乡的情况,因而所制定的规划具有很强的区域化发展特点。显然,这种模式是与地市政府以区域经济发展为目标的发展模式相匹配的。正是在这种以地市为中心,县乡为辐射带的规划思路的指导下,地市与县乡已经形成了相对稳定的公路资源配置结构和存量。然而,省直管县实现后,无论由省级还是县级政府进行规划,都会和原有的资源配置脱节,这就可能造成不必要的浪费以及在衔接过程中的不畅,从而造成效率的低下。
在新规划制定的过程中,省和县两级政府较地市政府而言也均有劣势。这是因为,如果由县政府进行公路规划,地域管辖的有限性使其在制定规划时缺少县与县之间的统筹协调,从而造成公路建设在县际之间衔接的困难。而如果由省政府直接设计规划,由于缺乏对于县域情况的细致了解,又会出现过分注重宏观布局而难以顾及区域发展需要的情况,这就可能弱化公路的网络化功能和区域服务功能。
3.2管理幅度扩大 监管效率降低
根据交通部出台的《县乡公路建设和养护管理办法》的有关规定,农村公路的规划、建设、技术管理和养护管理基本上都是由地(市、州)县级负责,因而长期以来,地市级在农村公路的建设和养护方面也形成了一整套比较完备的监管体系和方法
在“省直管县”的财政改革实施后,原来由地市投资和管理的公路应该由谁监管就成为一个新的问题。特别是对于农村公路而言全省每年都有数千个项目,如果改由省政府直接监管,那么面对数量众多的县乡和工程项目很可能因为人力资源的限制而出现管不过来的情况,从而造成控制力弱化,监管效率低、质量差的问题。相反,如果继续由市级政府履行监管职责,那么由于前者已经不是公路建设的投资人,因而其对公路建设和养护单位的约束力较从前明显地减弱,特别是随着省直管县的完全实现,地市对县乡的行政权也会丧失,这将会进一步导致监管效果的恶化。
3.3中央及省级财政压力加大
根据交通部颁发的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》规定:“县道建设主要依靠地方投资与民工建勤的方法实施。乡道建设主要由乡(镇)自办,或者以乡(镇)为主,由地方财政给予补助。边远贫困地区的县道、乡道建设可实行以工代赈的办法”。目前,对于农村公路的建设与养护投资,主要来源于地方财政补助,还有少数项目由中央财政补贴一部分,其中所提到的地方财政,既包括省级财政,也包括市级财政。
“省管县”后,由于市县两级的财政同处一级,因而市级政府不再有义务承担县域公路的投资,这必然导致公路建设管理资金缺口的加大。为了弥补这个缺口,原先由市级财政承担的资金任务就不可避免地会转嫁到省级财政或者中央财政,加剧二者的资金拨付压力。显然,经济越发达的省份,这种财政转嫁的负担越重。如果出现资金拨付不能及时到位的情况,就很可能影响到公路的正常建设和养护。
4. 完善体制 推进“省管县”改革
建立健全配套的管理措施,制定出完善的与省直接管理县财政改革相适应的一系列的农村公路管理办法,用改革的办法解决发展中出现的新问题,抓住这个大好的发展机遇,搞好农村公路建设与养护。
合理划分省与市县的职能,省主要对直管县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,做到该放的尽可能放,但又不能简单的一放了之。河南省在《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》中,将本属于地级市的部分经济管理权和社会管理权,下放给各个县或县级市。这些权限包括:计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得、税权部分扩大等,使之管理权限被大幅度提升。
5. 结论
根据实践,推进省直接管理县财政改革,必须坚持因地制宜、分类指导,各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件,确定改革模式、步骤和进度;必须坚持科学规范、合理有序,要按照分税制财政体制的要求,进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系,增强基层政府提供公共服务的能力;必须坚持积极稳妥、循序渐进,保证市县既得利益,尊重实际情况,妥善处理收支划分、基数划转等问题,确保改革的平稳过渡和顺利运行;必须坚持协调推进、共同发展,充分调动各方发展积极性,增强县域发展活力,强化省级调控功能,推动市县共同发展。
参考文献:
[1]财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》 人民网2009年.
[2]王丽珠主编 《四大困局》中国公路2009年第18期.
作者简介:张燕 ,女 经济师1965年10月21日出生2001年毕业于中共中央党校函授学院 经济管理专业 研究方向:公路经济。