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农村基层干部是党和政府与农村基层群众联系的纽带,在发展农村经济、维护农村稳定方面发挥着十分重要的作用。近年来,少数农村基层干部以权谋私,不仅造成群众对干部的不信任,影响党在群众中的威信,还严重影响了农村的社会稳定,制约了农村经济的快速发展。遏制农村基层干部的违法犯罪行为,是化解矛盾,维护农村稳定的最有效最直接的途径。
一、农村基层干部职务犯罪的主要情况和特点
2004年至2008年,罗庄区院共立案侦查农村基层干部职务犯罪11件12人,立查大案9件10人。涉案总值近140万元。
案件的主要特点是:
(一)犯罪主体大多数为农村“三大员”
从涉案的犯罪人员来看,犯罪嫌疑人大多数是村支书、村主任和村会计,其中村支书5人,村支书兼主任2人,村主任2人,村会计1人,其他人员2人,“三大员”占立案总人数的83%。
(二)犯罪罪名主要涉及贪污、受贿、挪用公款等
立查的农村基层干部职务犯罪案件中,贪污3件3人,受贿1件1人,挪用公款2件3人,贪污、贿赂案件4件4人,贪污、贿赂、挪用公款案件1件1人。
(三)一人犯数罪的多
立查的12名犯罪嫌疑人中,其中4人犯罪涉及两个罪名,1人犯罪涉及三个罪名。占立查案件的42%。
(四)发案环节多与“土地”有关
查办的8件9人案件的发案环节与土地有关,占立查案件的75%。贪污、挪用公款案件主要是借土地出租、转让之机,采用虚拟买卖合同等欺骗手段,侵吞、贪污土地租赁费、占地赔偿款、青苗补偿费以及村集体财产;受贿主要是利用手中权力,在有偿转让土地使用权、出租土地时,与对方串通,故意压低价格,然后借机索要收受钱物。
(五)犯罪形式主要有以下三种:
1、私自截留,编造虚假手续侵吞。在查办的贪污案件中,大多数犯罪人均采取了此类方式和手段将土地补偿款或村集体公款直接占为己有。如罗庄区汤庄办事处某村党支部书记兼村主任张某贪污、受贿、挪用公款案,2006年4、5月份,张某从临沂某公司支取土地补偿款13万元后,将本村委与该公司的合同私自更改,将每亩30年的补偿费由4300元改为2000元,并按每亩2000元的价格将补偿费6万元入村账,剩余的7万元由张某个人予以侵吞。
2、私自挪用,借鸡生蛋。在查办的挪用公款案中,犯罪人或主要犯罪人均为村书记、村主任或村会计,这些村干部为了个人私利,见利忘义,私自将土地租赁费、土地承包费或土地补偿费挪作他用。如罗庄办事处某村党支部书记兼村主任张某某挪用土地承包费案,2004年6月11日,张某某利用职务之便,安排本村出纳孟某将收取的29万元土地承包费进行质押,为其子贷款进行担保,用期一年,用于其个人经营活动。2005年12月5日该款才被存入村委账户。
3、私自定价,从中受贿。有的农村基层干部在土地征用过程中,为了谋取个人私利,不惜损害集体利益,有的甚至与用地方沆瀣一气,私自以较低的价格将土地使用权有偿转让给对方,以便收受或索要贿赂。如汤庄办事处某村党支部书记兼村主任张某某受贿案,2003年临沂某公司占用该村土地,公司经理为了能以较低价格占用该村土地,先后两次送给张某某共计5万元现金,张某某更改了村里与该公司的占地合同,为该企业降低了占地补偿费。
(六)案件的处罚结果有“两多”
一是被法院改变定性的多,除1件1人没改变定性外,其余的10件11人均改判,改判率为91.6%,主要是贪污罪被改性为职务侵占罪、受贿罪被改为非国家工作人员受贿罪、挪用公款罪被改为挪用资金罪;
二是法院判缓刑的多,查办的案件,有9名被告人被判缓刑,缓刑率为75%;3名被告人被判处有期徒刑,其中1人一审最高刑期为六年。
二、农村基层干部职务犯罪的成因
1、文化程度不高、法律意识淡薄。从查办的农村基层组织职务犯罪案件看,犯罪主体大多数是土生土长的农村基层组织人员,这些人由于受年龄、文化修养、自身素质的局限,法律意识淡薄。尤其是随着自己职位的提升和环境的改变,自我党性要求放松,再加上对上级廉政建设文件和相关法律法规学习不及时,领会不深刻,对自身的作用和职责缺少清醒认识,致使在关键时刻,背离了组织原则和国家法律,走上犯罪道路。他们在犯罪时一般都抱有“使用后马上归还,不会给国家集体造成损失”、“编造各种虚假手续,别人不会发现”等各种自以为是的侥幸心理,有的甚至在法院开庭审理时,还意识不到自己的行为已经构成犯罪,其法制观念之淡薄可见一斑。
2、权力集中,监督薄弱。随着农村经济的不断发展,大权往往集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中,大、小事情由其说了算。一是个别村干部凭借家族和宗派势力,“称霸”一方,导致村民对他们不敢监督,这就使村干部的行为,缺少了群众的监督。二是村务公开不到位,“公示墙”、“明白纸”大部分成了走过场。三是各级组织没有发挥监督作用。如有的村干部以权谋私,其他村“两委”成员心知肚明,但碍于情面,顾虑重重,不愿、不敢揭发,或相互串通共同犯罪;村民代表不清楚财务家底,找不到问题所在,不能形成强有力的监督力量,不会揭发;上级政府的监督也常是面上的工作,缺少深入调查,虽然村帐、章、钱“三监管”,但还没有完全管起来,流于形式,源头上还是村书记或村主任一人说了算,存在较大的管理漏洞。这样权力的过度集中使犯罪分子有机可乘,而监督的缺乏又导致他们作案时有恃无恐,恣意妄为。
3、对农村基层干部职务犯罪打击力度不够
新刑法的颁布施行,使案件管辖发生了变化,造成在一段时间内,农村基层干部利用职权的经济犯罪案件,在管辖上出现盲点。特别是在职能管辖方面,1997年1月1日刑诉法修改实施以前,农村基层干部职务犯罪案件由检察机关管辖,刑诉法修订后,检察机关的管辖范围调整为“国家工作人员的职务犯罪”,原来由检察机关管辖的部分农村基层干部职务犯罪案件改由公安机关管辖。工作中,对一些有争议的案件,往往是“公安机关不愿管,检察机关不好管,最后没有人来管”,刑事司法出现严重的缺位,影响了这类职务犯罪的统一正确查处。按照现行法律规定,农村基层干部只有在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为才属于检察机关管辖范围,至于在管理村内部事务中产生的其他违法违纪行为,检察机关很难介入。这类案件检察机关立案后诉至法院,法院难以定性,或改判,或直接判无罪,如罗庄区院立查的11件12人农村基层组织职务犯罪案件,仅有1件法院未改判,其余10件11人全部被法院改判,这让检察机关在办理农村基层干部职务犯罪案件时无所适从,在一定程度上纵容了农村基层干部的职务犯罪。
三、预防当前农村基层干部职务犯罪的对策
1、加大教育力度,提高农村基层干部素质
强化组织学习,加强对农村基层干部的思想政治、法制、廉政和党性宗旨教育,加强对他们的自我约束能力建设,使广大农村基层干部牢固树立正确的人生观、世界观和价值观,筑牢拒腐防变思想防线,增强法制观念和严格依法办事的意识,使其成为党群关系的纽带和带领群众致富奔小康的领头人。
2、加强农村基层干部队伍建设,以法律和制度制约权力
上级有关部门应加强农村基层干部的管理,在选拔任用工作中,要坚持能上能下的用人制度,坚持德才兼备的用人标准,尤其是重视对“德”的考察,同时要加强对职务行为的监督和制约,落实民主评议制度,广泛听取村民意见,及时发现和纠正不合格的人选,要通过法律的形式监督、控制农村基层组织领导干部的用权行为,将行使国家权力的个人真正置身于法律监督之下。
3、严格财经纪律,强化监督管理
一是严格财经纪律,强化财务管理,让“三监管”真正起到监督管理的作用,坚决杜绝村书记、主任代行现金出纳职责的现象。当前尤其要加强对农村各种收入来源的及时监督,定期或不定期进行检查,将村级各类收入纳入财务,统一管理,合理使用,做到取之于民,用之于民,坚持政务、村务双公开。二是扩大群众监督,规范农村财务,实施“阳光财务”,给群众以明白,保干部以清白,化解干群矛盾,融洽干群关系,确保农村大局稳定,促进农村发展进步。
4、加强协调配合,严查农村基層干部职务犯罪案件
农村基层干部职务犯罪的主体,具有公务型主体和非公务型主体的双重性,既涉及公务类犯罪,又涉及非公务类犯罪,可能成为贪污罪、挪用公款罪、受贿罪以及职务侵占罪、挪用资金罪等职务犯罪的主体,因罪名的不同,分别由检察机关和公安机关管辖。应建立检察、公安两家从受理、初查、协同侦查到结案、反馈等“一体化”的办案机制,解决查处农村基层干部职务犯罪遇到的管辖分工和配合协作问题。由于农村基层干部既对自治组织进行自我管理,又经常代行部分行政管理职权,因此,对此类案件的侦查权限有时会出现交叉。立足于提高诉讼效率和有利于打击犯罪,通过确立次罪随主罪管辖原则、谁先受理谁先管辖的优先管辖原则等管辖原则,找准检察机关、公安机关职权的契合点,两机关分别主次派出警力相互配合,解决当前在查处农村基层干部职务犯罪管辖权的冲突和司法缺位问题,有效地形成查处农村基层干部职务犯罪的合力。
5、标本兼治,共筑预防
打击是震慑和预防职务犯罪的有效手段,具有不可替代的作用,但打击不是最终目的,而是更好地起到预防职务犯罪的效果。检察机关作为反腐败的重要机关,应当充分发挥检察职能,加大打击力度,发现一件查处一件,不仅要罢其官,追究其刑事责任,还要在经济上不让其占便宜。
在严厉打击农村基层干部职务犯罪的同时,要加强农村基层干部职务犯罪预防。检察机关应充分发挥自身检察职能,要在各级党委领导下,组织一切社会力量,采取行政的、法律的、经济的各种手段、各种措施,形成一个预防犯罪相互联系的网络,充分利用已经查处的农村基层干部职务犯罪案件,抓好警示教育,运用形式多样的预防手段,减少和防止农村基层干部职务犯罪案件的发生。
一、农村基层干部职务犯罪的主要情况和特点
2004年至2008年,罗庄区院共立案侦查农村基层干部职务犯罪11件12人,立查大案9件10人。涉案总值近140万元。
案件的主要特点是:
(一)犯罪主体大多数为农村“三大员”
从涉案的犯罪人员来看,犯罪嫌疑人大多数是村支书、村主任和村会计,其中村支书5人,村支书兼主任2人,村主任2人,村会计1人,其他人员2人,“三大员”占立案总人数的83%。
(二)犯罪罪名主要涉及贪污、受贿、挪用公款等
立查的农村基层干部职务犯罪案件中,贪污3件3人,受贿1件1人,挪用公款2件3人,贪污、贿赂案件4件4人,贪污、贿赂、挪用公款案件1件1人。
(三)一人犯数罪的多
立查的12名犯罪嫌疑人中,其中4人犯罪涉及两个罪名,1人犯罪涉及三个罪名。占立查案件的42%。
(四)发案环节多与“土地”有关
查办的8件9人案件的发案环节与土地有关,占立查案件的75%。贪污、挪用公款案件主要是借土地出租、转让之机,采用虚拟买卖合同等欺骗手段,侵吞、贪污土地租赁费、占地赔偿款、青苗补偿费以及村集体财产;受贿主要是利用手中权力,在有偿转让土地使用权、出租土地时,与对方串通,故意压低价格,然后借机索要收受钱物。
(五)犯罪形式主要有以下三种:
1、私自截留,编造虚假手续侵吞。在查办的贪污案件中,大多数犯罪人均采取了此类方式和手段将土地补偿款或村集体公款直接占为己有。如罗庄区汤庄办事处某村党支部书记兼村主任张某贪污、受贿、挪用公款案,2006年4、5月份,张某从临沂某公司支取土地补偿款13万元后,将本村委与该公司的合同私自更改,将每亩30年的补偿费由4300元改为2000元,并按每亩2000元的价格将补偿费6万元入村账,剩余的7万元由张某个人予以侵吞。
2、私自挪用,借鸡生蛋。在查办的挪用公款案中,犯罪人或主要犯罪人均为村书记、村主任或村会计,这些村干部为了个人私利,见利忘义,私自将土地租赁费、土地承包费或土地补偿费挪作他用。如罗庄办事处某村党支部书记兼村主任张某某挪用土地承包费案,2004年6月11日,张某某利用职务之便,安排本村出纳孟某将收取的29万元土地承包费进行质押,为其子贷款进行担保,用期一年,用于其个人经营活动。2005年12月5日该款才被存入村委账户。
3、私自定价,从中受贿。有的农村基层干部在土地征用过程中,为了谋取个人私利,不惜损害集体利益,有的甚至与用地方沆瀣一气,私自以较低的价格将土地使用权有偿转让给对方,以便收受或索要贿赂。如汤庄办事处某村党支部书记兼村主任张某某受贿案,2003年临沂某公司占用该村土地,公司经理为了能以较低价格占用该村土地,先后两次送给张某某共计5万元现金,张某某更改了村里与该公司的占地合同,为该企业降低了占地补偿费。
(六)案件的处罚结果有“两多”
一是被法院改变定性的多,除1件1人没改变定性外,其余的10件11人均改判,改判率为91.6%,主要是贪污罪被改性为职务侵占罪、受贿罪被改为非国家工作人员受贿罪、挪用公款罪被改为挪用资金罪;
二是法院判缓刑的多,查办的案件,有9名被告人被判缓刑,缓刑率为75%;3名被告人被判处有期徒刑,其中1人一审最高刑期为六年。
二、农村基层干部职务犯罪的成因
1、文化程度不高、法律意识淡薄。从查办的农村基层组织职务犯罪案件看,犯罪主体大多数是土生土长的农村基层组织人员,这些人由于受年龄、文化修养、自身素质的局限,法律意识淡薄。尤其是随着自己职位的提升和环境的改变,自我党性要求放松,再加上对上级廉政建设文件和相关法律法规学习不及时,领会不深刻,对自身的作用和职责缺少清醒认识,致使在关键时刻,背离了组织原则和国家法律,走上犯罪道路。他们在犯罪时一般都抱有“使用后马上归还,不会给国家集体造成损失”、“编造各种虚假手续,别人不会发现”等各种自以为是的侥幸心理,有的甚至在法院开庭审理时,还意识不到自己的行为已经构成犯罪,其法制观念之淡薄可见一斑。
2、权力集中,监督薄弱。随着农村经济的不断发展,大权往往集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中,大、小事情由其说了算。一是个别村干部凭借家族和宗派势力,“称霸”一方,导致村民对他们不敢监督,这就使村干部的行为,缺少了群众的监督。二是村务公开不到位,“公示墙”、“明白纸”大部分成了走过场。三是各级组织没有发挥监督作用。如有的村干部以权谋私,其他村“两委”成员心知肚明,但碍于情面,顾虑重重,不愿、不敢揭发,或相互串通共同犯罪;村民代表不清楚财务家底,找不到问题所在,不能形成强有力的监督力量,不会揭发;上级政府的监督也常是面上的工作,缺少深入调查,虽然村帐、章、钱“三监管”,但还没有完全管起来,流于形式,源头上还是村书记或村主任一人说了算,存在较大的管理漏洞。这样权力的过度集中使犯罪分子有机可乘,而监督的缺乏又导致他们作案时有恃无恐,恣意妄为。
3、对农村基层干部职务犯罪打击力度不够
新刑法的颁布施行,使案件管辖发生了变化,造成在一段时间内,农村基层干部利用职权的经济犯罪案件,在管辖上出现盲点。特别是在职能管辖方面,1997年1月1日刑诉法修改实施以前,农村基层干部职务犯罪案件由检察机关管辖,刑诉法修订后,检察机关的管辖范围调整为“国家工作人员的职务犯罪”,原来由检察机关管辖的部分农村基层干部职务犯罪案件改由公安机关管辖。工作中,对一些有争议的案件,往往是“公安机关不愿管,检察机关不好管,最后没有人来管”,刑事司法出现严重的缺位,影响了这类职务犯罪的统一正确查处。按照现行法律规定,农村基层干部只有在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为才属于检察机关管辖范围,至于在管理村内部事务中产生的其他违法违纪行为,检察机关很难介入。这类案件检察机关立案后诉至法院,法院难以定性,或改判,或直接判无罪,如罗庄区院立查的11件12人农村基层组织职务犯罪案件,仅有1件法院未改判,其余10件11人全部被法院改判,这让检察机关在办理农村基层干部职务犯罪案件时无所适从,在一定程度上纵容了农村基层干部的职务犯罪。
三、预防当前农村基层干部职务犯罪的对策
1、加大教育力度,提高农村基层干部素质
强化组织学习,加强对农村基层干部的思想政治、法制、廉政和党性宗旨教育,加强对他们的自我约束能力建设,使广大农村基层干部牢固树立正确的人生观、世界观和价值观,筑牢拒腐防变思想防线,增强法制观念和严格依法办事的意识,使其成为党群关系的纽带和带领群众致富奔小康的领头人。
2、加强农村基层干部队伍建设,以法律和制度制约权力
上级有关部门应加强农村基层干部的管理,在选拔任用工作中,要坚持能上能下的用人制度,坚持德才兼备的用人标准,尤其是重视对“德”的考察,同时要加强对职务行为的监督和制约,落实民主评议制度,广泛听取村民意见,及时发现和纠正不合格的人选,要通过法律的形式监督、控制农村基层组织领导干部的用权行为,将行使国家权力的个人真正置身于法律监督之下。
3、严格财经纪律,强化监督管理
一是严格财经纪律,强化财务管理,让“三监管”真正起到监督管理的作用,坚决杜绝村书记、主任代行现金出纳职责的现象。当前尤其要加强对农村各种收入来源的及时监督,定期或不定期进行检查,将村级各类收入纳入财务,统一管理,合理使用,做到取之于民,用之于民,坚持政务、村务双公开。二是扩大群众监督,规范农村财务,实施“阳光财务”,给群众以明白,保干部以清白,化解干群矛盾,融洽干群关系,确保农村大局稳定,促进农村发展进步。
4、加强协调配合,严查农村基層干部职务犯罪案件
农村基层干部职务犯罪的主体,具有公务型主体和非公务型主体的双重性,既涉及公务类犯罪,又涉及非公务类犯罪,可能成为贪污罪、挪用公款罪、受贿罪以及职务侵占罪、挪用资金罪等职务犯罪的主体,因罪名的不同,分别由检察机关和公安机关管辖。应建立检察、公安两家从受理、初查、协同侦查到结案、反馈等“一体化”的办案机制,解决查处农村基层干部职务犯罪遇到的管辖分工和配合协作问题。由于农村基层干部既对自治组织进行自我管理,又经常代行部分行政管理职权,因此,对此类案件的侦查权限有时会出现交叉。立足于提高诉讼效率和有利于打击犯罪,通过确立次罪随主罪管辖原则、谁先受理谁先管辖的优先管辖原则等管辖原则,找准检察机关、公安机关职权的契合点,两机关分别主次派出警力相互配合,解决当前在查处农村基层干部职务犯罪管辖权的冲突和司法缺位问题,有效地形成查处农村基层干部职务犯罪的合力。
5、标本兼治,共筑预防
打击是震慑和预防职务犯罪的有效手段,具有不可替代的作用,但打击不是最终目的,而是更好地起到预防职务犯罪的效果。检察机关作为反腐败的重要机关,应当充分发挥检察职能,加大打击力度,发现一件查处一件,不仅要罢其官,追究其刑事责任,还要在经济上不让其占便宜。
在严厉打击农村基层干部职务犯罪的同时,要加强农村基层干部职务犯罪预防。检察机关应充分发挥自身检察职能,要在各级党委领导下,组织一切社会力量,采取行政的、法律的、经济的各种手段、各种措施,形成一个预防犯罪相互联系的网络,充分利用已经查处的农村基层干部职务犯罪案件,抓好警示教育,运用形式多样的预防手段,减少和防止农村基层干部职务犯罪案件的发生。