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摘要乡镇政府是国家联系广大农民群众的重要桥梁和纽带,是统筹、协调、推进农村社会发展的核心,其职能作用的发挥直接关系到农村的稳定和发展。然而,当前乡镇政府改革过程中还存在着诸多问题,难以适应形势的发展,因此,必须加快转变乡镇政府职能,以更好的推动我国农村社会各项事业的发展,构建社会主义和谐社会。
关键词乡镇政府 政府职能 农村社会发展
中图分类号:D638 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-213-02
随着农村综合改革的不断深人,农业与农村工作形势发生了深刻变化,如何适应新形势发展要求,充分发挥乡镇政府在服务和引导农村社会发展中的积极作用,推动农村社会快速健康发展,对加快乡镇政府职能转变提出了更为紧迫的要求。乡镇机构改革的核心是转变政府职能。然而,乡镇政府职能的转变还没有跟上形势的发展。在市场经济条件下,按照公共行政原则,乡镇政府应该履行哪些职责,如何有效地发挥作用,已经成为一个重大课题。
一、乡镇政府职能转变中存在的主要问题
近年来,我国乡镇政府职能转变已取得了阶段性成果,尤其是政企分开、政事分开和农村基础设施建设方面取得了明显的进展。然而,受各种因素的影响,现阶段乡镇政府职能作用的发挥受到了一定的限制,其职能转变尚未完全到位,还存在着诸多问题。主要表现在以下几个方面:
(一)传统行政体制和观念的影响
农村税费改革之后,乡镇政府职能要求从“管治”为主转向“服务”为主。但传统压力型管理体制仍然存在,上级政府和部门常常通过任务考核机制,没有任何商量余地的将层层下达的任务、指标交由乡镇政府完成,并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据,乡镇政府干部的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩。这种情况下,乡镇政府往往只能选择对上负责,而忽视了农民群众的实际需求和农村的现实需要,即使乡镇政府向乡村提供了公共服务,也是在上级政府行政命令下进行的强制性供给,很少会考虑到本地农民的实际需要。乡镇政府的政绩考核和问责制度主要体现了上级政府对于基层政府的要求和满意度,是在自上而下的政府体系中封闭运行,缺乏农民的参与与监督。显然,这个问责过程缺乏社会参与性,在方向上是背离正常要求的。
(二)乡镇财政体制的缺陷及其困境
分税制财政体制改革后,各地普遍存在着“财权上收,事权下放”的现象,县乡政府存在着事权与财权的划分上高度不对称,乡镇政府承担了许多与财力不等的事权,乡镇政府已陷入了无限责任与有限财力的矛盾之中,造成乡镇财政困难。农业税取消前,乡村就存在着财政缺口和债务。“预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元,其中,乡镇一级净负债超过2300亿元,村级预计达2500亿元。”取消农业税后,财政收入渠道变窄,乡镇财政收支矛盾加剧。另外,转移支付制度不够规范,上级政府向下拨付的资金在运行中呈现出许多不完善的地方,如转移支付不到位,对转移支付的资金缺乏有效的监管等。乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱,而且导致其对公共服务职责的淡漠,从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。
(三)乡镇政府职能定位不明确
农村税费改革之后,乡镇政府职能必须及时地从传统的以行政管理为主向以社会公共服务为主转化,从过去的“全能型政府”向“有效政府”和“服务型政府”转化。然而,乡镇政府在具体的运行过程中职能并没有及时地转变过来,越位、错位、缺位现象严重,没有履行好提供农村基本公共品的职责。客观上,乡镇政府改革也会触及到“条条块块”的诸多利益。乡镇一级政府是各种“条条块块”的集结点,这造成“上面千条线,下面一根针”的状况,处于乡镇政府之上的各种“条条块块”都在强调其作用的重要性,什么工作都由乡镇落实,这使得乡镇政府整日忙于各种烦杂事务的处理,主次工作难分,被动局面很难改观。
(四)乡镇政府干部的综合素质有待提高
乡镇政府干部作为乡镇政府行使职能的主体,其素质的高低,理论修养水平,思想认识的深刻程度直接影响着乡镇政府职能转变的效果。尽管改革开放30年来,乡镇政府干部的素质有了较大改善,但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还难以适应,如:行政观念陈旧,仍然习惯于“管、审、批”的权力干预型管理,掌握市场经济知识和法律知识不多,对农村经济发展的认识不深,创新意识不强,思想封闭、视野狭窄,缺乏开拓和开放意识,科学行政、依法行政、民主行政的能力低,工作方法简单粗暴,缺乏服务意识和责任意识,以民为本的公仆意识淡化,公共服务意识尚未完全树立等。乡镇干部个人素质的欠缺阻碍了乡镇政府职能的充分转变,阻碍农村社会发展进程,制约了农村社会的发展。
二、乡镇政府职能转变的对策
乡镇政府职能转变的方向应当是要适应建立社会主义市场经济体制和农村综合改革新形势,将主要精力放在引导经济发展、市场监管、社会管理、公共服务上来,更加注重履行社会管理和公共服务职能,尽快从“管制型政府”转变为“服务型政府”,为农村经济和社会发展提供必要的服务。
(一)推进行政体制改革,建立以服务型为导向的绩效考评机制
要转变乡镇政府职能,就必须改革压力型的行政体制,使乡镇承担起领导农村社会发展的重任。要按照“精简、效能、统一”的原则改革压力型体制,建设一种灵活性的工作机制,形成上下级政府相协调、互补,各司其职,各尽其责的新局面,推进农村社会事业的发展。扩大公民参与,完善考核机制。加大引入公民参与政策制定的力度,了解公众需求、征求公众意见,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,对乡镇政府的考核重点要突出对“为农服务”绩效的考核,同时,建构以公共服务为指向的对上对下的双向行政问责体制。乡镇政府应实现决策、执行的法治化、人本化,建立政务公开及民主制度,建立民主表达机制,实行民主决策、民主管理、民主监督,用制度保证农民的话语权。通过科学的绩效评估体系和行政问责制度,帮助乡镇政府查漏补缺,明确责任,提高办事的效率。
(二)改革不合理的财政体制,为乡镇政府职能转变提供财力支持
进一步完善县乡财政管理体制,加强县对乡镇财政的监管,逐步建立农村公共财政体制和运行机制。着力完善财政转移支付制度,把现行成功的对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化,形成稳定的增长机制。加强乡镇财源建设,扶持本地的乡镇企业、第三产业的发展,尽快解决各地乡镇财政赤字和债务问题,增强乡镇政府的财政实力。合理划分各级政府事权和财权,严格遵循“权随事走,财由事定”的原则,明确进行县与乡镇政府之间的事权、财权划分,理顺县与乡镇政府之间的关系,促使二者关系走向规范化、法治化,实现事权与财权的统一。
(三)明确乡镇政府的职能定位,完善相关法律法规
2009年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》中规定了乡镇政府的四项职能,要从法律上明确细化规定乡镇政府在农村的职能范围,使乡镇政府切实将注意力转移到促进经济发展、增加农民收入;强化公共服务、着力改善民生;加强社会管理、维护农村稳定;推进基层民主、促进农村和谐上来。目前,在乡镇政府职能、村民委员会职能、村民自治、乡镇政府与村民委员会的关系等问题上,法律还存在着许多漏洞和矛盾之处,亟待立法加以完善。所以应尽快制定法律,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的手段来规范、界定乡镇政府的职能,使乡镇政府能够依法行政,依法办事,为乡镇政府职能转变提供法律依据。
(四)努力提高乡镇干部的综合素质
农村综合改革后,乡镇领导干部不仅仅是传达文件和开会部署任务,更须具有前瞻的视角和对市场经济的深度把握,才能引导广大农民在激烈的市场竞争中致富奔小康。乡镇干部要树立民本位观念,要在思想上真正树立服务意识,公仆意识,摒弃单纯依靠行政命令的工作方法,学会依靠法律制度、平等协商、寓管理于服务之中的工作方法,应提高各种能力,如综合决策能力、组织管理能力、干群协调能力、创新能力及处理突发事件的能力。此外,创新乡镇干部人事制度。要建立乡镇岗位逢进必考、择优录用的乡镇干部补充机制,将那些年轻有为、思想政治素质好的大学毕业生招录补充到乡镇干部队伍中去,让其在基层得到锻炼,努力建设一支精干高效的乡镇干部队伍。
(五)建构新型公共服务机制,实行市场、社会与政府的共同治理
市场不仅能优化资源配置,同时它还是一种整合机制。乡镇政府对社会事务管理可以引入市场竞争机制,允许和鼓励市场主体及其他社会主体通过竞争向公众提供公共服务和产品,推行企业化管理、社会化服务。培育社会,通过社会自治的力量解决社会自身的问题,积极鼓励、承认、支持和推动农民成立经济合作组织等社会组织,引导农民或民间企业为农民提供公共服务,形成市场、社会、政府共生、互补、合作的现代治理体制。努力实现管理与服务的有机结合,在服务中实施管理,在管理中体现服务。湖北等地“以钱养事”的公共服务方式,说明了市场、社会与政府的共同治理是行之有效的。
发展永无止境,改革尚需努力。乡镇政府应加快转变职能,适应后税费时代农村社会发展要求,为农民和农村发展提供更好的公共服务。
参考文献:
[1]温家宝.推进农村改革为新农村建设提供体制保障.求是.2006(18).
[2]赵树凯.逆向的乡镇问责.中国经济时报.2004(2).
[3]钟华.乡镇基层财政负债5000亿体制改革呼声日渐迫切.财政时报.2004.
[4]吴理财.从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查.中国农村观察.2008(4).
[5]郁建兴.新农村建设中的乡镇政府改革.南方日报.2006(1).
关键词乡镇政府 政府职能 农村社会发展
中图分类号:D638 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-213-02
随着农村综合改革的不断深人,农业与农村工作形势发生了深刻变化,如何适应新形势发展要求,充分发挥乡镇政府在服务和引导农村社会发展中的积极作用,推动农村社会快速健康发展,对加快乡镇政府职能转变提出了更为紧迫的要求。乡镇机构改革的核心是转变政府职能。然而,乡镇政府职能的转变还没有跟上形势的发展。在市场经济条件下,按照公共行政原则,乡镇政府应该履行哪些职责,如何有效地发挥作用,已经成为一个重大课题。
一、乡镇政府职能转变中存在的主要问题
近年来,我国乡镇政府职能转变已取得了阶段性成果,尤其是政企分开、政事分开和农村基础设施建设方面取得了明显的进展。然而,受各种因素的影响,现阶段乡镇政府职能作用的发挥受到了一定的限制,其职能转变尚未完全到位,还存在着诸多问题。主要表现在以下几个方面:
(一)传统行政体制和观念的影响
农村税费改革之后,乡镇政府职能要求从“管治”为主转向“服务”为主。但传统压力型管理体制仍然存在,上级政府和部门常常通过任务考核机制,没有任何商量余地的将层层下达的任务、指标交由乡镇政府完成,并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据,乡镇政府干部的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩。这种情况下,乡镇政府往往只能选择对上负责,而忽视了农民群众的实际需求和农村的现实需要,即使乡镇政府向乡村提供了公共服务,也是在上级政府行政命令下进行的强制性供给,很少会考虑到本地农民的实际需要。乡镇政府的政绩考核和问责制度主要体现了上级政府对于基层政府的要求和满意度,是在自上而下的政府体系中封闭运行,缺乏农民的参与与监督。显然,这个问责过程缺乏社会参与性,在方向上是背离正常要求的。
(二)乡镇财政体制的缺陷及其困境
分税制财政体制改革后,各地普遍存在着“财权上收,事权下放”的现象,县乡政府存在着事权与财权的划分上高度不对称,乡镇政府承担了许多与财力不等的事权,乡镇政府已陷入了无限责任与有限财力的矛盾之中,造成乡镇财政困难。农业税取消前,乡村就存在着财政缺口和债务。“预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元,其中,乡镇一级净负债超过2300亿元,村级预计达2500亿元。”取消农业税后,财政收入渠道变窄,乡镇财政收支矛盾加剧。另外,转移支付制度不够规范,上级政府向下拨付的资金在运行中呈现出许多不完善的地方,如转移支付不到位,对转移支付的资金缺乏有效的监管等。乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱,而且导致其对公共服务职责的淡漠,从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。
(三)乡镇政府职能定位不明确
农村税费改革之后,乡镇政府职能必须及时地从传统的以行政管理为主向以社会公共服务为主转化,从过去的“全能型政府”向“有效政府”和“服务型政府”转化。然而,乡镇政府在具体的运行过程中职能并没有及时地转变过来,越位、错位、缺位现象严重,没有履行好提供农村基本公共品的职责。客观上,乡镇政府改革也会触及到“条条块块”的诸多利益。乡镇一级政府是各种“条条块块”的集结点,这造成“上面千条线,下面一根针”的状况,处于乡镇政府之上的各种“条条块块”都在强调其作用的重要性,什么工作都由乡镇落实,这使得乡镇政府整日忙于各种烦杂事务的处理,主次工作难分,被动局面很难改观。
(四)乡镇政府干部的综合素质有待提高
乡镇政府干部作为乡镇政府行使职能的主体,其素质的高低,理论修养水平,思想认识的深刻程度直接影响着乡镇政府职能转变的效果。尽管改革开放30年来,乡镇政府干部的素质有了较大改善,但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还难以适应,如:行政观念陈旧,仍然习惯于“管、审、批”的权力干预型管理,掌握市场经济知识和法律知识不多,对农村经济发展的认识不深,创新意识不强,思想封闭、视野狭窄,缺乏开拓和开放意识,科学行政、依法行政、民主行政的能力低,工作方法简单粗暴,缺乏服务意识和责任意识,以民为本的公仆意识淡化,公共服务意识尚未完全树立等。乡镇干部个人素质的欠缺阻碍了乡镇政府职能的充分转变,阻碍农村社会发展进程,制约了农村社会的发展。
二、乡镇政府职能转变的对策
乡镇政府职能转变的方向应当是要适应建立社会主义市场经济体制和农村综合改革新形势,将主要精力放在引导经济发展、市场监管、社会管理、公共服务上来,更加注重履行社会管理和公共服务职能,尽快从“管制型政府”转变为“服务型政府”,为农村经济和社会发展提供必要的服务。
(一)推进行政体制改革,建立以服务型为导向的绩效考评机制
要转变乡镇政府职能,就必须改革压力型的行政体制,使乡镇承担起领导农村社会发展的重任。要按照“精简、效能、统一”的原则改革压力型体制,建设一种灵活性的工作机制,形成上下级政府相协调、互补,各司其职,各尽其责的新局面,推进农村社会事业的发展。扩大公民参与,完善考核机制。加大引入公民参与政策制定的力度,了解公众需求、征求公众意见,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,对乡镇政府的考核重点要突出对“为农服务”绩效的考核,同时,建构以公共服务为指向的对上对下的双向行政问责体制。乡镇政府应实现决策、执行的法治化、人本化,建立政务公开及民主制度,建立民主表达机制,实行民主决策、民主管理、民主监督,用制度保证农民的话语权。通过科学的绩效评估体系和行政问责制度,帮助乡镇政府查漏补缺,明确责任,提高办事的效率。
(二)改革不合理的财政体制,为乡镇政府职能转变提供财力支持
进一步完善县乡财政管理体制,加强县对乡镇财政的监管,逐步建立农村公共财政体制和运行机制。着力完善财政转移支付制度,把现行成功的对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化,形成稳定的增长机制。加强乡镇财源建设,扶持本地的乡镇企业、第三产业的发展,尽快解决各地乡镇财政赤字和债务问题,增强乡镇政府的财政实力。合理划分各级政府事权和财权,严格遵循“权随事走,财由事定”的原则,明确进行县与乡镇政府之间的事权、财权划分,理顺县与乡镇政府之间的关系,促使二者关系走向规范化、法治化,实现事权与财权的统一。
(三)明确乡镇政府的职能定位,完善相关法律法规
2009年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》中规定了乡镇政府的四项职能,要从法律上明确细化规定乡镇政府在农村的职能范围,使乡镇政府切实将注意力转移到促进经济发展、增加农民收入;强化公共服务、着力改善民生;加强社会管理、维护农村稳定;推进基层民主、促进农村和谐上来。目前,在乡镇政府职能、村民委员会职能、村民自治、乡镇政府与村民委员会的关系等问题上,法律还存在着许多漏洞和矛盾之处,亟待立法加以完善。所以应尽快制定法律,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的手段来规范、界定乡镇政府的职能,使乡镇政府能够依法行政,依法办事,为乡镇政府职能转变提供法律依据。
(四)努力提高乡镇干部的综合素质
农村综合改革后,乡镇领导干部不仅仅是传达文件和开会部署任务,更须具有前瞻的视角和对市场经济的深度把握,才能引导广大农民在激烈的市场竞争中致富奔小康。乡镇干部要树立民本位观念,要在思想上真正树立服务意识,公仆意识,摒弃单纯依靠行政命令的工作方法,学会依靠法律制度、平等协商、寓管理于服务之中的工作方法,应提高各种能力,如综合决策能力、组织管理能力、干群协调能力、创新能力及处理突发事件的能力。此外,创新乡镇干部人事制度。要建立乡镇岗位逢进必考、择优录用的乡镇干部补充机制,将那些年轻有为、思想政治素质好的大学毕业生招录补充到乡镇干部队伍中去,让其在基层得到锻炼,努力建设一支精干高效的乡镇干部队伍。
(五)建构新型公共服务机制,实行市场、社会与政府的共同治理
市场不仅能优化资源配置,同时它还是一种整合机制。乡镇政府对社会事务管理可以引入市场竞争机制,允许和鼓励市场主体及其他社会主体通过竞争向公众提供公共服务和产品,推行企业化管理、社会化服务。培育社会,通过社会自治的力量解决社会自身的问题,积极鼓励、承认、支持和推动农民成立经济合作组织等社会组织,引导农民或民间企业为农民提供公共服务,形成市场、社会、政府共生、互补、合作的现代治理体制。努力实现管理与服务的有机结合,在服务中实施管理,在管理中体现服务。湖北等地“以钱养事”的公共服务方式,说明了市场、社会与政府的共同治理是行之有效的。
发展永无止境,改革尚需努力。乡镇政府应加快转变职能,适应后税费时代农村社会发展要求,为农民和农村发展提供更好的公共服务。
参考文献:
[1]温家宝.推进农村改革为新农村建设提供体制保障.求是.2006(18).
[2]赵树凯.逆向的乡镇问责.中国经济时报.2004(2).
[3]钟华.乡镇基层财政负债5000亿体制改革呼声日渐迫切.财政时报.2004.
[4]吴理财.从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查.中国农村观察.2008(4).
[5]郁建兴.新农村建设中的乡镇政府改革.南方日报.2006(1).