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党中央国务院对房地产市场调控工作非常重视，年初就向全国下发了《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号），国土资源部随后下发了《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发[2011]2号），要求各级地方人民政府逐步解决人们住房困难的问题，促进房地产市场平稳健康发展。稳定地价房价，既是当前的一项重大政治任务又是一项事关社会安定的大事。房地产市场不完全竞争性的市场，具有供给上的垄断性和强烈的地方性，作为市级政府土地行政主管部门——菏泽市国土资源局是如何落实国家房地产调控政策，采取得力措施稳控地价的呢？带着这个问题，笔者近日对我市土地调控工作进行了调查。
一、菏泽住房用地调控的重要性。
菏泽城区规划面积74.8平方公里，市区人口60多万人，刚刚加入中等城市的行列，城市化水平35%，城镇居民人均年可支配收入14439元，每平方米住房均价4200元左右。菏泽房价低于周边地区，在全省属较低价格。有人认为菏泽房地产没有泡沫，不用调控。其实不然，按照当代各国住房价格与居民家庭收入关系的标准比例算来，一套普通住房的价格应等于城镇居民家庭年收入的6倍左右。当前菏泽市区一套普通住房总价一般在45万元以上，一般三口之家年收入4.5万元左右，由此可知一般家庭购房负担较重。住房是人民最重要的消费品，人一生中的大部分时间是在住房中度过的，人只有拥有属于自己的住房才能够安居乐业。菏泽人民例来就有置业的传统习惯，减轻人民置业的经济负担，解决大多数居民的住房问题，不仅是菏泽经济发展的一个重要目标，而且还是社会安定和谐的前提条件。
二、菏泽住房用地市场的基本情况
今年二月五日，国土资源部下发了城市住房用地管理和调控工作的通知，要求各市、县国土资源管理部门切实保障安居工程用地的供应，进一步完善土地供应政策，遏制非理性竞争推动地价上涨，促进房价地价合理调整，密切关注商品住房用地出让地价变化情况，成交溢价率超过50%的要上报国土资源部。我局按照通知及市委市政府的要求，在建设用地指标极其缺少的情况下，划拨保障性安居工程用地三宗，土地面积265940平方米，为前两年年平均值的2倍以上。此外又加大了普通商品住房用地的供应数量。至今，收购国有土地七宗，土地面积233333平方米；出让毛地六宗（遗留问题的地块），土地面积626568平方米，政府土地纯收益20040万元；挂牌出让净地十五宗，土地面积709535平方米，成交价款117017万元，土地纯收益24790.74万元，成交单价每亩最高350万元，最低13万元，每亩平均地价109.9万元。十一宗地块的土地熟化人正在公开征集，拟土地熟化面积3834333平方米，拟出让土地面积2460959平方米，熟化保证金共计139382万元。
从净地挂牌出让成交价看，上半年每亩平均201.9万元，下半年每亩平均91.36万元，地价呈现出明显的回落趋势；从土地市场行情看，房地产开发企业拿地热情骤减，少数地块无人问津，成交价多以底价成交，拟出让的地块受到了不同程度的“冷落”。加之前几日一、二线城市房价的下跌，我市部分楼盘开始打折促销，调控政策明显发挥了作用。
三、菏泽土地调控的主要做法
（一）加强领导，优先供应经济适用房用地
为了保证经济适用房用地的及时供应，我局党组高度重视，多次召开专题会议研究和布署工作，调度耕保科、规划科、土地利用科、牡丹区分局拟定《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案》、《供地方案》，按土地利用年度计划分批次上报省政府批准。土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费一律足额支付到位，保证被征收土地的农民经济利益不受任何损失。同时还做了大量的征收宣传工作，赢得了群众的理解和支持，没有因此发生一次上访事件！今年4000套经济适用房用地快速落实到位。
（二）实行土地熟化，创新国有土地储备制度
增加普通中低价位的商品住房用地的供应，又是一项促进地价房价理性回归的重大措施。今年菏泽城乡建设用地增减挂钩用地指标非常紧张，没有用于住房用地供应。为突破供地“瓶颈”，特地学习和借鉴了济南的经验，对“毛地”进行熟化。所谓土地熟化就是市政府暂时借用房地产开发企业的资金，通过对“毛地”范围内房屋所有权人、国有土地使用权人进行拆迁补偿或者产权调换，收回原产权，待房屋拆除后再组织土地公开出让，以“价高者得”的原则确定该地块的受让人。先期投入拆迁补偿资金的房地产开发企业称为土地熟化人，但其未必最终取得土地使用权，成为土地受让人。济南的土地熟化人即是未来的土地受让人，这一点与我市不同。我市征集的土地熟化人只是在同等条件下具有优先购买权。最终得不到土地使用权的土地熟化人，市政府除退还其前期投入的资金外，还以土地成交溢价总额的50%支付给土地熟化人，作为前期投入资金的利息。在现行法律法规允许的范围内，我局拟定了《土地熟化协议书样本》和《土地熟化操作规程》，得到了市政府的充分认可和支持。通过对旧城区地块的挑选、丈量、成本测算工作，十一宗土地熟化正在运行中，预计可以增加1722621平方米住房用地，届时城区住房用地供给能力将明显增强。
（三）加强净地挂牌出让管理，防止非理性竞争推动地价上涨。
为了稳定地价房价，遏制地价快速上涨，我局采取积极预防措施，促使地价合理回归。一是对竞买人的资格进行了严格的限制。对于欠交土地出让金及社会信誉差的房地产开发企业或者个人禁止参与竞买；禁止个人参与土地熟化。二是依据土地评估结果，我局结合有关部门集体商定出让底价，原则上不超过同类周边成交地块底价。三是大力追缴土地出让金。我局联合市公安局追缴土地出让金，经过半年的工作，目前入库追缴资金8650万元，基本完成了目标任务。四是大力宣传国家调控政策，促使房地产开发企业理性投资，测算符合市场调控的地价区间，防止形成非理性竞争。
四、菏泽土地调控工作存在的主要问题
虽然地价得到了回落，土地市场在很大程度上得到了控制，但是笔者认为还存有四个方面的问题。一是土地供应总量低于去年，供应的总体力度不够强，特别是保障性住房用地供给力度不强；二是忽略了房地产开发企业正常的投资利润，他们参与土地熟化的积极性不高；三是没有实行新提倡的“限房价竞地价”出让模式；四是以出让的毛地多数地块还没有拆迁，没有形成建设条件，土地出让平抑房价的作用没有完全发挥出来。
五、解决问题的主要办法
（一）加大存量土地收购储备力度，保障住房用地足额供应。
菏泽城区需求旺盛，人地矛盾相当突出。解决中低收入家庭住房问题，就得首先增加保障住房用地供应的比重，使其完全满足市场的需要，但是新增建设用地指标满足不了日益增长的需求。解决这一问题除了提高土地利用率外，更有效的方法就是要广开土地来源，储备足够的建设用地以备供应。为此，一要根据菏泽经济和社会发展规划、城市规划、土地利用计划、住房保障计划，结合发改委、规划、房管、财政等部门制定土地储备计划。把新增的和存量的保障性用地及普通住房用地统一纳入儲备，市财政按计划划拨储备资金，储备资金应占年出让土地收益的30%，以保障储备计划顺利实施。二要推进土地复垦、土地整理的工作进度，增加耕地保有量，可以增加建设用地指标。三是从城乡建设用地增减挂钩指标中划出一定数量的土地调剂住房用地供应的不足。
（二）提高房地产开发企业投资利润，引导企业积极投资土地熟化。
如今房地产开发企业融资成本高于银行利息，他们当然不愿投资土地熟化。笔者认为应当参照建设经济适用房的利润标准给予保障，引导他们自愿投入资金。菏泽住房市场不能没有房地产开发企业提供的高质量住宅，因而还要继续加大土地招商推介力度，宣传菏泽的区位优势、资源优势、交通优势、发展优势、投资环境优势，把国内知名的房地产开发企业请进来，力争做到“安商、富商”，让他们放心大胆地投资土地熟化。
（三）着力加强部门配合，尽快实行“限房价、竞地价”。
“限房价、竞地价”对房价稳控最直接，能把房价上涨的幅度控制在预期的范围之内。菏泽市国土、规划、房管、人行、税务、工商等部门继续加大合作力度，合理拟定土地挂牌出让方案，集体研究确定住房价格，住房套型面积、建设质量标准、规划容积率、出让底价。经市政府批准后由市国土资源局组织实施，并将方案要求写入《国有建设用地出让合同》，成交后由市房管局按照方案标准组织检查、验收。
（四）加快推进已出让“毛地”的拆迁进度，进一步扩大住房用地供应。
近年来城区挂牌出讓的“毛地”多数还没有动工拆迁，不仅造成了新的土地资源浪费，而且没能发挥平抑地价房价的实际作用。究其原因，一是部分居民违法搭建严重，补偿漫天要价，有的房地产开发企业无力补偿；二是有的房地产开发企业有意拖延开发时间，待房价大涨时开发。对此要严格按照《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（菏泽市政府令[2011]第12号）的规定处理违法建筑、降低开发成本，同时催促房地产开发企业限期动工，否则按闲置土地论处。
六、结语
调控房价的部门较多，诸如金融、税务、房管、规划、工商等部门，笔者主要从增加有效土地供给的方面做了简单的探讨。完全解决城镇居民住房困难特别是中低收入家庭住房困难除了管理部门联合调控外，不断增加居民购房经济收入也是一个很重要的因素。菏泽处在经济大发展的初期，坚信在市委市政府的领导下城镇居民收入水平会有大幅度增加，住房问题也会早日解决。
注：数字来源
①菏泽市2010年统计公报
②菏泽市国土资源局档案资料
③菏泽市十二五规划
④菏泽市社会经济调查队网上公布的资料
作者简介：
马剑克，男，汉族，1976年出生，大学学历，管理学士，长期从事土地管理工作，中级职称。
姜继玉，男，汉族，1971年出生，大专学历，长期从事土地管理工作，初级职称。
李秀杰，男，汉族，1977年出生，大学学历，长期从事土地管理工作，初级职称。
一、菏泽住房用地调控的重要性。
菏泽城区规划面积74.8平方公里，市区人口60多万人，刚刚加入中等城市的行列，城市化水平35%，城镇居民人均年可支配收入14439元，每平方米住房均价4200元左右。菏泽房价低于周边地区，在全省属较低价格。有人认为菏泽房地产没有泡沫，不用调控。其实不然，按照当代各国住房价格与居民家庭收入关系的标准比例算来，一套普通住房的价格应等于城镇居民家庭年收入的6倍左右。当前菏泽市区一套普通住房总价一般在45万元以上，一般三口之家年收入4.5万元左右，由此可知一般家庭购房负担较重。住房是人民最重要的消费品，人一生中的大部分时间是在住房中度过的，人只有拥有属于自己的住房才能够安居乐业。菏泽人民例来就有置业的传统习惯，减轻人民置业的经济负担，解决大多数居民的住房问题，不仅是菏泽经济发展的一个重要目标，而且还是社会安定和谐的前提条件。
二、菏泽住房用地市场的基本情况
今年二月五日，国土资源部下发了城市住房用地管理和调控工作的通知，要求各市、县国土资源管理部门切实保障安居工程用地的供应，进一步完善土地供应政策，遏制非理性竞争推动地价上涨，促进房价地价合理调整，密切关注商品住房用地出让地价变化情况，成交溢价率超过50%的要上报国土资源部。我局按照通知及市委市政府的要求，在建设用地指标极其缺少的情况下，划拨保障性安居工程用地三宗，土地面积265940平方米，为前两年年平均值的2倍以上。此外又加大了普通商品住房用地的供应数量。至今，收购国有土地七宗，土地面积233333平方米；出让毛地六宗（遗留问题的地块），土地面积626568平方米，政府土地纯收益20040万元；挂牌出让净地十五宗，土地面积709535平方米，成交价款117017万元，土地纯收益24790.74万元，成交单价每亩最高350万元，最低13万元，每亩平均地价109.9万元。十一宗地块的土地熟化人正在公开征集，拟土地熟化面积3834333平方米，拟出让土地面积2460959平方米，熟化保证金共计139382万元。
从净地挂牌出让成交价看，上半年每亩平均201.9万元，下半年每亩平均91.36万元，地价呈现出明显的回落趋势；从土地市场行情看，房地产开发企业拿地热情骤减，少数地块无人问津，成交价多以底价成交，拟出让的地块受到了不同程度的“冷落”。加之前几日一、二线城市房价的下跌，我市部分楼盘开始打折促销，调控政策明显发挥了作用。
三、菏泽土地调控的主要做法
（一）加强领导，优先供应经济适用房用地
为了保证经济适用房用地的及时供应，我局党组高度重视，多次召开专题会议研究和布署工作，调度耕保科、规划科、土地利用科、牡丹区分局拟定《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案》、《供地方案》，按土地利用年度计划分批次上报省政府批准。土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费一律足额支付到位，保证被征收土地的农民经济利益不受任何损失。同时还做了大量的征收宣传工作，赢得了群众的理解和支持，没有因此发生一次上访事件！今年4000套经济适用房用地快速落实到位。
（二）实行土地熟化，创新国有土地储备制度
增加普通中低价位的商品住房用地的供应，又是一项促进地价房价理性回归的重大措施。今年菏泽城乡建设用地增减挂钩用地指标非常紧张，没有用于住房用地供应。为突破供地“瓶颈”，特地学习和借鉴了济南的经验，对“毛地”进行熟化。所谓土地熟化就是市政府暂时借用房地产开发企业的资金，通过对“毛地”范围内房屋所有权人、国有土地使用权人进行拆迁补偿或者产权调换，收回原产权，待房屋拆除后再组织土地公开出让，以“价高者得”的原则确定该地块的受让人。先期投入拆迁补偿资金的房地产开发企业称为土地熟化人，但其未必最终取得土地使用权，成为土地受让人。济南的土地熟化人即是未来的土地受让人，这一点与我市不同。我市征集的土地熟化人只是在同等条件下具有优先购买权。最终得不到土地使用权的土地熟化人，市政府除退还其前期投入的资金外，还以土地成交溢价总额的50%支付给土地熟化人，作为前期投入资金的利息。在现行法律法规允许的范围内，我局拟定了《土地熟化协议书样本》和《土地熟化操作规程》，得到了市政府的充分认可和支持。通过对旧城区地块的挑选、丈量、成本测算工作，十一宗土地熟化正在运行中，预计可以增加1722621平方米住房用地，届时城区住房用地供给能力将明显增强。
（三）加强净地挂牌出让管理，防止非理性竞争推动地价上涨。
为了稳定地价房价，遏制地价快速上涨，我局采取积极预防措施，促使地价合理回归。一是对竞买人的资格进行了严格的限制。对于欠交土地出让金及社会信誉差的房地产开发企业或者个人禁止参与竞买；禁止个人参与土地熟化。二是依据土地评估结果，我局结合有关部门集体商定出让底价，原则上不超过同类周边成交地块底价。三是大力追缴土地出让金。我局联合市公安局追缴土地出让金，经过半年的工作，目前入库追缴资金8650万元，基本完成了目标任务。四是大力宣传国家调控政策，促使房地产开发企业理性投资，测算符合市场调控的地价区间，防止形成非理性竞争。
四、菏泽土地调控工作存在的主要问题
虽然地价得到了回落，土地市场在很大程度上得到了控制，但是笔者认为还存有四个方面的问题。一是土地供应总量低于去年，供应的总体力度不够强，特别是保障性住房用地供给力度不强；二是忽略了房地产开发企业正常的投资利润，他们参与土地熟化的积极性不高；三是没有实行新提倡的“限房价竞地价”出让模式；四是以出让的毛地多数地块还没有拆迁，没有形成建设条件，土地出让平抑房价的作用没有完全发挥出来。
五、解决问题的主要办法
（一）加大存量土地收购储备力度，保障住房用地足额供应。
菏泽城区需求旺盛，人地矛盾相当突出。解决中低收入家庭住房问题，就得首先增加保障住房用地供应的比重，使其完全满足市场的需要，但是新增建设用地指标满足不了日益增长的需求。解决这一问题除了提高土地利用率外，更有效的方法就是要广开土地来源，储备足够的建设用地以备供应。为此，一要根据菏泽经济和社会发展规划、城市规划、土地利用计划、住房保障计划，结合发改委、规划、房管、财政等部门制定土地储备计划。把新增的和存量的保障性用地及普通住房用地统一纳入儲备，市财政按计划划拨储备资金，储备资金应占年出让土地收益的30%，以保障储备计划顺利实施。二要推进土地复垦、土地整理的工作进度，增加耕地保有量，可以增加建设用地指标。三是从城乡建设用地增减挂钩指标中划出一定数量的土地调剂住房用地供应的不足。
（二）提高房地产开发企业投资利润，引导企业积极投资土地熟化。
如今房地产开发企业融资成本高于银行利息，他们当然不愿投资土地熟化。笔者认为应当参照建设经济适用房的利润标准给予保障，引导他们自愿投入资金。菏泽住房市场不能没有房地产开发企业提供的高质量住宅，因而还要继续加大土地招商推介力度，宣传菏泽的区位优势、资源优势、交通优势、发展优势、投资环境优势，把国内知名的房地产开发企业请进来，力争做到“安商、富商”，让他们放心大胆地投资土地熟化。
（三）着力加强部门配合，尽快实行“限房价、竞地价”。
“限房价、竞地价”对房价稳控最直接，能把房价上涨的幅度控制在预期的范围之内。菏泽市国土、规划、房管、人行、税务、工商等部门继续加大合作力度，合理拟定土地挂牌出让方案，集体研究确定住房价格，住房套型面积、建设质量标准、规划容积率、出让底价。经市政府批准后由市国土资源局组织实施，并将方案要求写入《国有建设用地出让合同》，成交后由市房管局按照方案标准组织检查、验收。
（四）加快推进已出让“毛地”的拆迁进度，进一步扩大住房用地供应。
近年来城区挂牌出讓的“毛地”多数还没有动工拆迁，不仅造成了新的土地资源浪费，而且没能发挥平抑地价房价的实际作用。究其原因，一是部分居民违法搭建严重，补偿漫天要价，有的房地产开发企业无力补偿；二是有的房地产开发企业有意拖延开发时间，待房价大涨时开发。对此要严格按照《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（菏泽市政府令[2011]第12号）的规定处理违法建筑、降低开发成本，同时催促房地产开发企业限期动工，否则按闲置土地论处。
六、结语
调控房价的部门较多，诸如金融、税务、房管、规划、工商等部门，笔者主要从增加有效土地供给的方面做了简单的探讨。完全解决城镇居民住房困难特别是中低收入家庭住房困难除了管理部门联合调控外，不断增加居民购房经济收入也是一个很重要的因素。菏泽处在经济大发展的初期，坚信在市委市政府的领导下城镇居民收入水平会有大幅度增加，住房问题也会早日解决。
注：数字来源
①菏泽市2010年统计公报
②菏泽市国土资源局档案资料
③菏泽市十二五规划
④菏泽市社会经济调查队网上公布的资料
作者简介：
马剑克，男，汉族，1976年出生，大学学历，管理学士，长期从事土地管理工作，中级职称。
姜继玉，男，汉族，1971年出生，大专学历，长期从事土地管理工作，初级职称。
李秀杰，男，汉族，1977年出生，大学学历，长期从事土地管理工作，初级职称。