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[摘 要]发展风力发电产业是深入落实科学发展观的重要内容,是当今世界实施能源可持续发展战略的重要组成部分,在建设节约型、环境友好型社会和推进工业化、现代化发展进程中占据重要位置。但从当前情况看,影响和制约风力发电的因素还很多。现阶段,从税收政策研究角度出发,提出调整优化现行税收政策,推进风电能源产业发展的思路与建议尤为重要。
[关键词]风力发电;产业化发展;税收政策
[中图分类号]F810.422[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0095-04
党的十七大报告指出:“坚持节约资源和保护环境的基本国策,关系人民群众切身利益和中华民族生存发展,必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。”风能是可再生能源,是技术较为成熟、经济可行性较高、被世界公认的一种较为理想的发展能源。风力发电已成为当今世界各国可持续发展的共同选择,也是世界发展最快的能源产业。目前,风力发电在新能源和可再生能源行业中增长最快,年增比例达35%。美国、意大利和德国年增长更是高达50%以上。其他各国也在积极开辟市场,已有50多个国家正在积极促进风能事业的发展。我国具有世界级风能资源的独特优势,具有风电商业化、规模化发展的巨大潜力。尤其是在我国面临化石(石油、天然气、煤炭等)资源枯竭、水能资源困乏的自然背景下,大力发展风电能源产业更显得重要和迫切,这不仅是从根本上解决能源危机的需要,也是构建和谐社会的现实和长远需要。应当看到,目前困扰我国风力发电的因素还很多,而当务之急就是要以科学发展观为指导,架构科学合理的税收政策体系,推动风力发电能源产业向规模化、产业化、市场化和最大效益化的方向发展。
一、风电产业发展的广阔前景
风能属可再生能源,具有极高的开发和利用价值。我国《可再生能源法》的颁布与实施,使人们消除了对风能投资的风险顾虑,各类投资主体看准了风能开发的广阔前景,纷纷加大对风能开发利用的投入,推动了我国对风电能源的大开发、大利用、大发展。
(一)我国风力资源的分布及特点
我国风能资源丰富,居世界首位。陆地上10m高度风力资源总储量约为32.26亿千瓦,其中可供开发利用的为2.53亿千瓦,约占7.8%;海上风能资源储量远大于陆地风能储量,10m高度可利用的资源超过7亿千瓦,而且距离电力负荷中心很近。海上风力资源是陆地上的3~5倍,若按3倍计算,我国海上风力资源约为15亿千瓦。我国风力资源丰富的地区主要集中在北部、西北和东北的草原、戈壁滩以及东部、东南部的沿海地带和岛屿上。
黑龙江风力资源丰富,具有分布范围广、稳定性高、连续性较好的特点,适合建设大型风电场。目前,可利用风力资源在全国范围内仅次于新疆、内蒙古,排在第三位。主要分布在东部山区及西部嫩江冲积平原。从2005年开始,黑龙江省投资50亿元发展风力发电,三年内全省风电装机容量达到15万千瓦。到2010年,黑龙江省风电装机容量将实现50万千瓦,成为中国风力发电大省。目前,全省已建成风力发电场位于伊春、穆棱、富裕等市县。一大批风电场已投入运营或正在紧张施工。哈飞工业有限公司、哈电风能公司等5家大型企业已全面掌握风电装备集成、整机及关键部位的核心技术,形成风电产业的技术优势,为大力发展风电产业奠定了有力的技术支撑。
(二)我国风电能源开发利用情况
近年来,我国把加快对风电资源的开发利用作为发展循环经济的重要内容,其速度之快,力度之大,现已进入了可再生能源的大国行列,位居世界第五。目前,我国已装备风力发电机1300多台,在22个省(市区)建成了158个风电场,风电装机能量为600万千瓦。中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会预言,2010年后,中国将成为世界上最大的风电市场和风能设备制造中心。
(三)可预期的风电能源开发前景
最近,国家发改委提出到2010年全国建设400万千瓦风电装机容量的目标。由中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会主导完成的一份报告也指出,2020年,中国风电年发电量将达800亿千瓦时,可满足8000万人的用电需求,同时,每年可减少4800万吨的二氧化碳排放量。该报告预测,如果上述目标能够实现,到2020年之后,风电将超过核电,成为中国第三大电力来源。到2050年,我国将形成3-5亿千瓦的装机能力,风电将成为第二大主力来源。目前,在整个电力构成中,火电占77.6%,水电占18.4%,核电、风电各占1.5%,其他占1%。尽管火电占主导地位的状况近期难以改变,但由于一次能源带来的环境问题和由于逐年减少将造成能源严重短缺以及能源供应紧张等问题,客观上催生了风电的迅速发展。因此,我们必须认清大势,居安思危,用战略的眼光,站在未来发展的高度,通过政府干预和制定实施公共政策,吸引广泛的社会投资,加速推进风电发展的历史进程。
二、风电能源产业优势论证分析
近年来,随着中国能源供应的持续紧张和国家对可再生能源开发利用的高度重视,科学合理开发利用风能绿色资源已成为大势所趋和重要课题。虽然风电目前在市场上缺乏竞争力,但随着科学技术的突飞猛进,风电技术将会持续进步,日臻成熟,成为建设周期最短、最安全可靠、最有永续发展前景的绿色能源产业。与煤电相比,风电产业有着五大经济优势特征。
(一)清洁型经济
风电生产的过程主要是把自然界的可再生风能转化机械能,再把机械能转化为电能的过程。在风电生产的整个过程中,无需任何燃料,不排放任何有害气体,干净清洁无污染,同时减少了对化石燃料或核能的依赖,减少了温室气体和有害污染物的排放。以49.5兆瓦风电场为例,投产后每年可为电网提供电量约10,000万度,与同等规模的燃烧煤电厂相比,每年可减少向大气排放烟尘约520吨,减少温室效应性气体(二氧化碳)约7万吨,减少二氧化硫约610吨,氮氧化物约450吨。可见,大力发展风电能源产业,对于保护环境,减少大气污染具有积极有效的作用,是人类社会文明进步的表现,是科学发展的象征和环保理念的最充分体现,也是度量一个地区环保指数的最科学的指标,是人类最为理想的清洁型经济。
(二)节约型经济
与煤电相比,风力发电有其独特的比较优势。一是节约能源。每生产3千度电可以为国家节约标准煤1吨。二是运行成本低。风电机组运行和维护的费用通常相当于总成本的5%。而煤电机组运行和维护的费用通常相当于总成本的7.7%,高出风电2.7%。三是下网电量较低。风力发电只在风力不足供自身用电的情况下才从电网吸收电能。一般来说,风电场的下网电量为发电总量的0.5-7.5%,年均不超过2.5%,而煤电厂每年的厂用电占年发电总量的比例为9.4%,高出风力发电下网电量6.9%。同时,又由于我国能源结构不平衡,西煤东运,并受交通制约,电煤又是劣质煤,势 必造成发电成本增高。而随着风力发电技术的不断发展进步,风力发电机组也将越来越便宜和高效,基础设施的成本也会相对减少。项目开发的成本和风电机组的平均维护成本也会随之降低。正是因为人们对风电产业特有的节约型经济普遍性认识在不断深化,使得风电这种可再生能源,成为当今世界电力发展的潮流和趋势。
(三)永续型经济
风能是世界最有发展潜力的可再生能源,永远取之不尽,用之不竭。可以这样说,人们永远不必为风力资源问题而苦恼,而决定性的因素只能是对风能技术开发和利用的程度和水平。实践证明,一座风电场就是一架日夜不停的出钱机器。因此,风电产业是一种世界上任何能源无以伦比的可持续发展的永续型经济产业。与风能资源相比,我国有些资源却是越用越少,最终会匮乏和枯竭,资源型区域的发展就会陷入经济衰退的极度困境之中。在原油资源方面,目前大庆每年新探明的可采储量不足2000万吨。从1998年开始,大庆油田每年以150万吨-200万吨的速度递减,到2020年,将减少到2000万吨。在森林资源方面,目前,伊春林区活立木总蓄积由开发初期的4.28亿立方米,减少到2亿立方米,成熟林蓄积仅剩680万立方米,比开发初期减少98%,扣除保护区、种子林等,实际已无林可采。在煤炭资源方面,黑龙江省境内的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四个年产量1千万吨级的特大型煤矿,目前已面临煤炭资源枯竭或大量关井的局面。鹤岗矿区煤田剩余可采储量仅为8.8亿吨,只能开采40年。可见,大力发展风电能源,是人们对自然规律的科学认识和科学运用,不仅可以增加税收,促进地方经济发展,而且也会给人们创造友好生存环境。所以,谁认识得早,开发得快,谁就能早收益,早造福于民。
(四)生态型经济
环境保护是国民经济可持续发展的基本条件。有效数据表明,我国单位产值的资源和能源消耗量是世界平均水平的3倍,单位产值的废弃物排放量为世界平均水平的数倍,污染总量增长率也是总产量增长率的数倍。近年来,全国有70%的土地受酸雨污染。长江三角洲等发达地区濒临遭遇“电荒”、“油荒”、“地荒”,这说明我国以往建立在资源消耗驱动下造成的资源短缺和经济增长已是难以为继,资源高消耗、环境高污染,不仅使生态恶化,影响人类健康,给人类生存带来严重的环境压力,而且也给国家能源安全和环境生态安全造成极大隐患。风力发电是完全的自然能发电,无气、无味、无毒、无害,是天然的绿色产业,是环境友好型的经济发展模式,它可使经济在低资源消耗的基础上获得发展,达到经济与社会、环境的友好相处及和谐发展。
(五)效益型经济
风电产业集多种效益于一体,经济效益、环境效益和社会效益可行性较高。有权威数据表明,大于6m/s的风速时间全年3,000小时以上即可取得较大经济效益。能力每增加1倍,成本就下降15%。风电利用不受国内外市场供应、价格因素,甚至自然灾害、气候和战争风险的影响,经济安全度较高。风电环境效益明显。每装机10万千瓦的风电机组每年将减少7万吨煤炭的燃料,减少18万吨二氧化碳、大于1500吨二氧化硫和1.75万吨的灰渣及相应的处理费用。风力发电场又可培育文化资源,成为一道亮丽的风景线,吸引众多旅游客人游景观光。风电产业还可为社会提供新的就业机会,为财政增加收入,节约外汇。美国的一项研究显示,在相同产能的前提下,风力发电带来的就业机会比煤电多27%,比燃气联合循环发电多66%(NWCC1997)。
但是,我们在看到风电产业巨大经济优势的同时,也要看到风力发电自身存在的不足和风电产业发展面临的劣势:一是风力发电本身还存在电量不稳、存储困难等问题,风电并网问题已经成为风电大规模发展的“瓶颈”;二是风电开发的成本较高,前期投入成本偏大,加之风电设备生产的无序和产能的相对过剩,导致投入产出比相对较低,使风电产业发展规模偏小,发展不够健康;三是风电产业发展需要大量的土地等资源,需要大量地方财政投入,资金回报率不高,导致各级地方政府发展风电产业的积极性不高,不利于风电这一新兴产业的快速发展。这些问题都需要进行深入研究并尽快加以解决。
三、制约风电产业发展的税收政策问题
加快风电产业发展,需要在税收政策上给予强有力的支撑。应当看到,目前针对可再生能源产业的税收激励政策已有多项出台,但这种支持并未形成制度体系。就风电产业而言,现行税收政策支持有限,表现得乏力且漏洞较多,在支持的范围和力度上与《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产法》等相关法律的要求和发展循环经济的理念尚有很大差距,一些应具有的环保功能税种和潜力没有被充分挖掘出来,以致使税收政策在支持风电产业发展上力度很小,在构建税收优惠体系上缺乏科学的政策设计和制度安排。这些问题集中表现为以下几个方面:
(一)税收政策缺位
一是从参与市场竞争要求上看,风电产业具有市场相对狭小、生产规模较小、初期投资较高等弱势,在目前市场条件下,不能完全通过市场竞争的方式获得更好更快发展,需要国家出台税收优惠政策促其做强做大。二是从风电价格成本上看,当前风电成本约为煤电的1.5倍,如此高的价格是制约风电产业商业化、规模化发展的最大障碍,甚至还会造成风电产业发展陷入困境。因此,需要通过出台税收优惠政策,支持风电产业步入商业化、规模化发展的轨道。三是从科技产业化发展要求上看,风电产业开发利用的一个进程和水平,可以通过税收产业导向激励风电产业在科技领域获得重大发展,提升科技成果转化的能力。四是从投资需要上看,我国风电产业目前虽有长足发展,但与发达国家相比仍处以落后状态和初级发展阶段,这就尤其需要通过出台税收优惠吸引国际国内各类投资主体转入风电产业投资兴业。然而,从以上情况分析看,我国现行税收政策恰恰存在着政策单一甚而有明显的缺位问题,需要尽快研究出台相关支持风电产业发展的税收政策体系,促进风电产业在更广泛和更高的水平上获得更新更大的发展。
(二)税收政策实用性差
以齐齐哈尔市富裕国华风力发电场为例,该企业于2006年12月动工建场,当年购买国产风电设备总额3.1亿元。2008年8—12月实现增值税446万元。因该企业属外商投资企业,享受外商投资企业购买国产设备退增值税优惠政策(中外合资和外国企业所得税法第八条),当年即一次退增值税5240万元,该企业又享受增值税减半征收政策,当年减半征收增值税223万元。从2009年1月1日起,国家将风电企业享受的增值税减半征收政策改为减半征收部分即征即退。这一政策改变后,对国家整体税收并未产生影响,但对企业来说,却影响较大。原因在于:按新政策,企业经营产生的增值税会被续建时购入的固定资产的增值税全部抵掉。不论风电项目有多大,固定资产投资约占整个投资的85%左右,购买固定资产的增值税至少需5—6年才能抵扣完。这样,不仅因多次抵扣使企业的净现值减少,而且增 加了贷款利息支出。以建设5万千瓦的风电场为例,预计6年累计多付利息1545万元,度电利润下降0.019元,总投资内含报酬率下降1.43个百分点。还是以富裕县国华风力发电场为例,按原来政策,该企业2008年固定资产投资共计4.6亿元,当年共享受退税和减半征收增值税5463万元。实行新政策后,企业因多年实现的增值税不够抵扣购买设备的增值税,形成负增值税额。这样,减半增收部分即征即退增值税优惠政策对企业来说,就形同虚设,非但未给企业带来利益实惠,反而使企业发展产生更大压力。
在所得税方面,国家对原外商投资企业实行免三减三过渡性优惠政策,对新办风电企业,按照新《企业所得税法》及《财政部、国家税务总局关于执行公益基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔2008〕46号文件)有关规定:2008年1月1日后经批准的公共基础设施项目,其投资经营的所得,自该项目取得的第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。但这两项政策对风电企业来说,受益均不大。原因有二:一是风电行业属于前期投入大的行业;二是风电企业投产当年因并网调试及国产风机技术问题,故障相对较多,加之上网电量不稳定,收入不多,折旧和财务费用负担较重,企业在前3年基本处于亏损或获利甚少状态,3年之后才会随财务费用减少及设备的完善利润水平渐趋于正常。所以,上述优惠政策并未给企业带来多大实惠,实用性不强。
(三)税收政策规定不够科学合理
就增值税而言,增值税转型后,风电企业由于前期投入大,购买固定资产的增值税需要很多年才能抵扣完。这在一定程度上影响了税源和地方财政收入。特别是对于齐齐哈尔富裕国华风电这类的外资风电企业,购买目录范围之内的固定资产,增值税转型前,增值税退税中央财政负担92.5%,地方财政(增值税减半征收部分)负担7.5%。增值税退改抵后,中央财政负担75%,地方财政负担25%,这样无疑加重了地方财政负担。而近年来,许多地方政府为支持风电企业发展,在建设初期对风电场土地使用基本实行“零费用”。同时,在整个建设过程中对风电企业供水、排水、道路建设和环境等方面也给予较大投入。可以说,地方政府对风电企业的支持是方方面面的,为风电企业的发展做了大量工作。而增值税转型后,虽然国家对风电企业的总体支持不变,但一方面造成企业的财务费用增大;另一方面使地方财政负担加重,地方政府获益较低,势必会挫伤地方政府支持风电企业的积极性,不利于风电产业的可持续发展。这说明,现行税收政策对国家、企业和地方三者利益统筹兼顾不科学、不合理。
就所得税而言,国家给予风电企业的特定税收优惠政策的受惠对象相对较少,且不平衡。目前,电力企业适用的所得税税收优惠政策主要有:一是对设在西部地区的内资和外资企业减按15%的税率缴纳所得税;二是在西部从事交通、电力、水利等的企业自开始生产经营之日起免缴所得税2年,以后减半缴纳3年。这两条都只适用西部地区,而对于中东部电力企业来说,并没有得到国家的特别“照顾”。
(四)税收政策对风电产业导向和杠杆作用发挥不够风电的产业链比较长,涉及的相关领域也很广。在考虑支持风电企业发展的同时,必须考虑到其息息相关的电网、发电、气象、技术研发、装备制造等产业也要得到支持发展。主要应通过税收优惠政策的科学整合,如对大型风电机组研发、采购给予优惠等,降低风电企业投资成本,支持风电产业发展。从目前税收政策体系看,问题突出表现在仅仅局限于对风电产业一般意义的税收减免,而忽视了对风电产业整个环节的税收优惠支持,致使税收政策对风电产业的支持大打折扣,没有充分发挥税收政策的产业导向和经济杠杆作用。此外,在投资退税、优惠税率、加速折旧等税收政策工具使用方面也缺乏合理配置,体现不出税收优惠政策激励的功能作用。
四、促进风电产业发展的税收政策建议
我国循环经济尤其是风电产业发展的新形势,迫切要求对现行税收政策进行深入改革和整体优化。一方面,要对风电产业在投资、研发、生产、销售等环节实施积极宽松的税收优惠;另一方面,又要对高消耗、高排放、高污染的煤、油、电等产业提出污染防治和税收政策限制目录。基本思路为:以支持风电产业化发展为目标,以优化税制结构为主线,以兼顾处理好国家、地方和企业利益为宗旨,按照循环经济发展要求,对不符合风电发展的现行税收政策进行清理、调整,通过发挥税收政策激励功能,推进风电产业在近期内实现又好又快发展。
具体建议在以下几个方面对现行税收政策进行调整和优化:
(一)对风电企业自身应实行的税收政策优惠
目前,国家对风力发电生产企业出台的税收优惠政策主要是对企业生产的电力实行按增值税应纳税额减半征收的政策(财政部、国家税务总局关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知2001年12月1日财税〔2001〕198号文件),规定自2008年7月1日起,利用风力生产的电力实现的增值税实行即征即退50%的政策(财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知,财税〔2008〕156号文件)。上述税收优惠政策,对风电生产企业来说,体现得单一乏力,应在以下方面实施优惠。
1.所得税方面
(1)对风力生产电力企业由新《企业所得税法》规定“从取得第一笔生产经营收入起”改为“自获利年度起”,前三年免征所得税,后三年减半征收所得税。
(2)积极鼓励风力生产电力企业发展,对风力生产电力企业,可参照国家关于支持高新技术企业的规定,享受减按15%的税率征收企业所得税的税收优惠政策。
(3)个人所得税方面
对个人投资兴办的风力发电企业获取的个人所得(包括利息、股息和红利)暂免征收个人所得税,以鼓励个人投资兴业。
2.其它税种方面
对风力发电企业生产经营所占的土地可免征土地使用税;兴建的生产经营用房可免征房产税;对为风力发电服务所购置的各种交通工具可暂免征车船使用税。此外,还应通过投资退税、加速折旧等方式,支持风电产业发展。
(二)与风电企业相关产业应实行的税收优惠
1.对风电设备制造企业的税收政策优惠为鼓励风电设备制造企业研发和生产世界领先的高技术含量的风电设备的积极性,应在增值税和所得税方面给予特殊的优惠倾斜。
(1)增值税
对生产制造高新技术(由国家科技信息产业部制定具体标准)的风电设备企业取得的产品销售收入,可实行先按规定征收增值税,后按实际缴纳增值税款按一定比例退还的办法。退还的税款专项用于企业的技术改造、环境保护、节能降耗和产品的研究开发。
(2)所得税
对生产制造高新技术的风电设备企业所得税可比照国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税。在实行上述税收优惠政策的同时,对生产风电设备的企业制定让利销售的价格标准,以使风力发电企业减少生产成本,提高效益,推进风电产业商业化、产业化进程。
2.对成功研发风电电能储备高新技术的项目实行最高税收政策优惠
突破性地研究开发风电电能储备,是弥补风电弱势的最关键的技术性问题,也是使世界性经济跨入循环经济历史性发展的新的技术革命。因此,对能研制风电电能储备的项目可实行免征30—50年的税收优惠。
(三)关于对地方实施的税收政策优惠
鉴于地方政府在当地风电产业发展中给予的极大支持和利益上的牺牲,应由国家在税收收入中拿出一定数额的税收返还给地方政府,适当调整分配利益的格局,以促进地方政府支持风电企业发展的积极性,推动风电产业和地方经济的快速健康发展。
(四)关于限制高消耗、高排放、高污染电力生产企业的税收政策
支持风力发电产业发展,必须以强化环保大理念作支撑。要想真正使风力发电产业步入商业化、产业化、效益化轨道,必须通过税收政策对高消耗、高排放、高污染的发电产业进行一定程度的政策限制。基于这一认识,国家应制定出台开征环保税、资源利用税、污染税等税收政策限制目录,以充分体现税收政策的激励功能和整体效率。
[关键词]风力发电;产业化发展;税收政策
[中图分类号]F810.422[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0095-04
党的十七大报告指出:“坚持节约资源和保护环境的基本国策,关系人民群众切身利益和中华民族生存发展,必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。”风能是可再生能源,是技术较为成熟、经济可行性较高、被世界公认的一种较为理想的发展能源。风力发电已成为当今世界各国可持续发展的共同选择,也是世界发展最快的能源产业。目前,风力发电在新能源和可再生能源行业中增长最快,年增比例达35%。美国、意大利和德国年增长更是高达50%以上。其他各国也在积极开辟市场,已有50多个国家正在积极促进风能事业的发展。我国具有世界级风能资源的独特优势,具有风电商业化、规模化发展的巨大潜力。尤其是在我国面临化石(石油、天然气、煤炭等)资源枯竭、水能资源困乏的自然背景下,大力发展风电能源产业更显得重要和迫切,这不仅是从根本上解决能源危机的需要,也是构建和谐社会的现实和长远需要。应当看到,目前困扰我国风力发电的因素还很多,而当务之急就是要以科学发展观为指导,架构科学合理的税收政策体系,推动风力发电能源产业向规模化、产业化、市场化和最大效益化的方向发展。
一、风电产业发展的广阔前景
风能属可再生能源,具有极高的开发和利用价值。我国《可再生能源法》的颁布与实施,使人们消除了对风能投资的风险顾虑,各类投资主体看准了风能开发的广阔前景,纷纷加大对风能开发利用的投入,推动了我国对风电能源的大开发、大利用、大发展。
(一)我国风力资源的分布及特点
我国风能资源丰富,居世界首位。陆地上10m高度风力资源总储量约为32.26亿千瓦,其中可供开发利用的为2.53亿千瓦,约占7.8%;海上风能资源储量远大于陆地风能储量,10m高度可利用的资源超过7亿千瓦,而且距离电力负荷中心很近。海上风力资源是陆地上的3~5倍,若按3倍计算,我国海上风力资源约为15亿千瓦。我国风力资源丰富的地区主要集中在北部、西北和东北的草原、戈壁滩以及东部、东南部的沿海地带和岛屿上。
黑龙江风力资源丰富,具有分布范围广、稳定性高、连续性较好的特点,适合建设大型风电场。目前,可利用风力资源在全国范围内仅次于新疆、内蒙古,排在第三位。主要分布在东部山区及西部嫩江冲积平原。从2005年开始,黑龙江省投资50亿元发展风力发电,三年内全省风电装机容量达到15万千瓦。到2010年,黑龙江省风电装机容量将实现50万千瓦,成为中国风力发电大省。目前,全省已建成风力发电场位于伊春、穆棱、富裕等市县。一大批风电场已投入运营或正在紧张施工。哈飞工业有限公司、哈电风能公司等5家大型企业已全面掌握风电装备集成、整机及关键部位的核心技术,形成风电产业的技术优势,为大力发展风电产业奠定了有力的技术支撑。
(二)我国风电能源开发利用情况
近年来,我国把加快对风电资源的开发利用作为发展循环经济的重要内容,其速度之快,力度之大,现已进入了可再生能源的大国行列,位居世界第五。目前,我国已装备风力发电机1300多台,在22个省(市区)建成了158个风电场,风电装机能量为600万千瓦。中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会预言,2010年后,中国将成为世界上最大的风电市场和风能设备制造中心。
(三)可预期的风电能源开发前景
最近,国家发改委提出到2010年全国建设400万千瓦风电装机容量的目标。由中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会主导完成的一份报告也指出,2020年,中国风电年发电量将达800亿千瓦时,可满足8000万人的用电需求,同时,每年可减少4800万吨的二氧化碳排放量。该报告预测,如果上述目标能够实现,到2020年之后,风电将超过核电,成为中国第三大电力来源。到2050年,我国将形成3-5亿千瓦的装机能力,风电将成为第二大主力来源。目前,在整个电力构成中,火电占77.6%,水电占18.4%,核电、风电各占1.5%,其他占1%。尽管火电占主导地位的状况近期难以改变,但由于一次能源带来的环境问题和由于逐年减少将造成能源严重短缺以及能源供应紧张等问题,客观上催生了风电的迅速发展。因此,我们必须认清大势,居安思危,用战略的眼光,站在未来发展的高度,通过政府干预和制定实施公共政策,吸引广泛的社会投资,加速推进风电发展的历史进程。
二、风电能源产业优势论证分析
近年来,随着中国能源供应的持续紧张和国家对可再生能源开发利用的高度重视,科学合理开发利用风能绿色资源已成为大势所趋和重要课题。虽然风电目前在市场上缺乏竞争力,但随着科学技术的突飞猛进,风电技术将会持续进步,日臻成熟,成为建设周期最短、最安全可靠、最有永续发展前景的绿色能源产业。与煤电相比,风电产业有着五大经济优势特征。
(一)清洁型经济
风电生产的过程主要是把自然界的可再生风能转化机械能,再把机械能转化为电能的过程。在风电生产的整个过程中,无需任何燃料,不排放任何有害气体,干净清洁无污染,同时减少了对化石燃料或核能的依赖,减少了温室气体和有害污染物的排放。以49.5兆瓦风电场为例,投产后每年可为电网提供电量约10,000万度,与同等规模的燃烧煤电厂相比,每年可减少向大气排放烟尘约520吨,减少温室效应性气体(二氧化碳)约7万吨,减少二氧化硫约610吨,氮氧化物约450吨。可见,大力发展风电能源产业,对于保护环境,减少大气污染具有积极有效的作用,是人类社会文明进步的表现,是科学发展的象征和环保理念的最充分体现,也是度量一个地区环保指数的最科学的指标,是人类最为理想的清洁型经济。
(二)节约型经济
与煤电相比,风力发电有其独特的比较优势。一是节约能源。每生产3千度电可以为国家节约标准煤1吨。二是运行成本低。风电机组运行和维护的费用通常相当于总成本的5%。而煤电机组运行和维护的费用通常相当于总成本的7.7%,高出风电2.7%。三是下网电量较低。风力发电只在风力不足供自身用电的情况下才从电网吸收电能。一般来说,风电场的下网电量为发电总量的0.5-7.5%,年均不超过2.5%,而煤电厂每年的厂用电占年发电总量的比例为9.4%,高出风力发电下网电量6.9%。同时,又由于我国能源结构不平衡,西煤东运,并受交通制约,电煤又是劣质煤,势 必造成发电成本增高。而随着风力发电技术的不断发展进步,风力发电机组也将越来越便宜和高效,基础设施的成本也会相对减少。项目开发的成本和风电机组的平均维护成本也会随之降低。正是因为人们对风电产业特有的节约型经济普遍性认识在不断深化,使得风电这种可再生能源,成为当今世界电力发展的潮流和趋势。
(三)永续型经济
风能是世界最有发展潜力的可再生能源,永远取之不尽,用之不竭。可以这样说,人们永远不必为风力资源问题而苦恼,而决定性的因素只能是对风能技术开发和利用的程度和水平。实践证明,一座风电场就是一架日夜不停的出钱机器。因此,风电产业是一种世界上任何能源无以伦比的可持续发展的永续型经济产业。与风能资源相比,我国有些资源却是越用越少,最终会匮乏和枯竭,资源型区域的发展就会陷入经济衰退的极度困境之中。在原油资源方面,目前大庆每年新探明的可采储量不足2000万吨。从1998年开始,大庆油田每年以150万吨-200万吨的速度递减,到2020年,将减少到2000万吨。在森林资源方面,目前,伊春林区活立木总蓄积由开发初期的4.28亿立方米,减少到2亿立方米,成熟林蓄积仅剩680万立方米,比开发初期减少98%,扣除保护区、种子林等,实际已无林可采。在煤炭资源方面,黑龙江省境内的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四个年产量1千万吨级的特大型煤矿,目前已面临煤炭资源枯竭或大量关井的局面。鹤岗矿区煤田剩余可采储量仅为8.8亿吨,只能开采40年。可见,大力发展风电能源,是人们对自然规律的科学认识和科学运用,不仅可以增加税收,促进地方经济发展,而且也会给人们创造友好生存环境。所以,谁认识得早,开发得快,谁就能早收益,早造福于民。
(四)生态型经济
环境保护是国民经济可持续发展的基本条件。有效数据表明,我国单位产值的资源和能源消耗量是世界平均水平的3倍,单位产值的废弃物排放量为世界平均水平的数倍,污染总量增长率也是总产量增长率的数倍。近年来,全国有70%的土地受酸雨污染。长江三角洲等发达地区濒临遭遇“电荒”、“油荒”、“地荒”,这说明我国以往建立在资源消耗驱动下造成的资源短缺和经济增长已是难以为继,资源高消耗、环境高污染,不仅使生态恶化,影响人类健康,给人类生存带来严重的环境压力,而且也给国家能源安全和环境生态安全造成极大隐患。风力发电是完全的自然能发电,无气、无味、无毒、无害,是天然的绿色产业,是环境友好型的经济发展模式,它可使经济在低资源消耗的基础上获得发展,达到经济与社会、环境的友好相处及和谐发展。
(五)效益型经济
风电产业集多种效益于一体,经济效益、环境效益和社会效益可行性较高。有权威数据表明,大于6m/s的风速时间全年3,000小时以上即可取得较大经济效益。能力每增加1倍,成本就下降15%。风电利用不受国内外市场供应、价格因素,甚至自然灾害、气候和战争风险的影响,经济安全度较高。风电环境效益明显。每装机10万千瓦的风电机组每年将减少7万吨煤炭的燃料,减少18万吨二氧化碳、大于1500吨二氧化硫和1.75万吨的灰渣及相应的处理费用。风力发电场又可培育文化资源,成为一道亮丽的风景线,吸引众多旅游客人游景观光。风电产业还可为社会提供新的就业机会,为财政增加收入,节约外汇。美国的一项研究显示,在相同产能的前提下,风力发电带来的就业机会比煤电多27%,比燃气联合循环发电多66%(NWCC1997)。
但是,我们在看到风电产业巨大经济优势的同时,也要看到风力发电自身存在的不足和风电产业发展面临的劣势:一是风力发电本身还存在电量不稳、存储困难等问题,风电并网问题已经成为风电大规模发展的“瓶颈”;二是风电开发的成本较高,前期投入成本偏大,加之风电设备生产的无序和产能的相对过剩,导致投入产出比相对较低,使风电产业发展规模偏小,发展不够健康;三是风电产业发展需要大量的土地等资源,需要大量地方财政投入,资金回报率不高,导致各级地方政府发展风电产业的积极性不高,不利于风电这一新兴产业的快速发展。这些问题都需要进行深入研究并尽快加以解决。
三、制约风电产业发展的税收政策问题
加快风电产业发展,需要在税收政策上给予强有力的支撑。应当看到,目前针对可再生能源产业的税收激励政策已有多项出台,但这种支持并未形成制度体系。就风电产业而言,现行税收政策支持有限,表现得乏力且漏洞较多,在支持的范围和力度上与《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产法》等相关法律的要求和发展循环经济的理念尚有很大差距,一些应具有的环保功能税种和潜力没有被充分挖掘出来,以致使税收政策在支持风电产业发展上力度很小,在构建税收优惠体系上缺乏科学的政策设计和制度安排。这些问题集中表现为以下几个方面:
(一)税收政策缺位
一是从参与市场竞争要求上看,风电产业具有市场相对狭小、生产规模较小、初期投资较高等弱势,在目前市场条件下,不能完全通过市场竞争的方式获得更好更快发展,需要国家出台税收优惠政策促其做强做大。二是从风电价格成本上看,当前风电成本约为煤电的1.5倍,如此高的价格是制约风电产业商业化、规模化发展的最大障碍,甚至还会造成风电产业发展陷入困境。因此,需要通过出台税收优惠政策,支持风电产业步入商业化、规模化发展的轨道。三是从科技产业化发展要求上看,风电产业开发利用的一个进程和水平,可以通过税收产业导向激励风电产业在科技领域获得重大发展,提升科技成果转化的能力。四是从投资需要上看,我国风电产业目前虽有长足发展,但与发达国家相比仍处以落后状态和初级发展阶段,这就尤其需要通过出台税收优惠吸引国际国内各类投资主体转入风电产业投资兴业。然而,从以上情况分析看,我国现行税收政策恰恰存在着政策单一甚而有明显的缺位问题,需要尽快研究出台相关支持风电产业发展的税收政策体系,促进风电产业在更广泛和更高的水平上获得更新更大的发展。
(二)税收政策实用性差
以齐齐哈尔市富裕国华风力发电场为例,该企业于2006年12月动工建场,当年购买国产风电设备总额3.1亿元。2008年8—12月实现增值税446万元。因该企业属外商投资企业,享受外商投资企业购买国产设备退增值税优惠政策(中外合资和外国企业所得税法第八条),当年即一次退增值税5240万元,该企业又享受增值税减半征收政策,当年减半征收增值税223万元。从2009年1月1日起,国家将风电企业享受的增值税减半征收政策改为减半征收部分即征即退。这一政策改变后,对国家整体税收并未产生影响,但对企业来说,却影响较大。原因在于:按新政策,企业经营产生的增值税会被续建时购入的固定资产的增值税全部抵掉。不论风电项目有多大,固定资产投资约占整个投资的85%左右,购买固定资产的增值税至少需5—6年才能抵扣完。这样,不仅因多次抵扣使企业的净现值减少,而且增 加了贷款利息支出。以建设5万千瓦的风电场为例,预计6年累计多付利息1545万元,度电利润下降0.019元,总投资内含报酬率下降1.43个百分点。还是以富裕县国华风力发电场为例,按原来政策,该企业2008年固定资产投资共计4.6亿元,当年共享受退税和减半征收增值税5463万元。实行新政策后,企业因多年实现的增值税不够抵扣购买设备的增值税,形成负增值税额。这样,减半增收部分即征即退增值税优惠政策对企业来说,就形同虚设,非但未给企业带来利益实惠,反而使企业发展产生更大压力。
在所得税方面,国家对原外商投资企业实行免三减三过渡性优惠政策,对新办风电企业,按照新《企业所得税法》及《财政部、国家税务总局关于执行公益基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔2008〕46号文件)有关规定:2008年1月1日后经批准的公共基础设施项目,其投资经营的所得,自该项目取得的第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。但这两项政策对风电企业来说,受益均不大。原因有二:一是风电行业属于前期投入大的行业;二是风电企业投产当年因并网调试及国产风机技术问题,故障相对较多,加之上网电量不稳定,收入不多,折旧和财务费用负担较重,企业在前3年基本处于亏损或获利甚少状态,3年之后才会随财务费用减少及设备的完善利润水平渐趋于正常。所以,上述优惠政策并未给企业带来多大实惠,实用性不强。
(三)税收政策规定不够科学合理
就增值税而言,增值税转型后,风电企业由于前期投入大,购买固定资产的增值税需要很多年才能抵扣完。这在一定程度上影响了税源和地方财政收入。特别是对于齐齐哈尔富裕国华风电这类的外资风电企业,购买目录范围之内的固定资产,增值税转型前,增值税退税中央财政负担92.5%,地方财政(增值税减半征收部分)负担7.5%。增值税退改抵后,中央财政负担75%,地方财政负担25%,这样无疑加重了地方财政负担。而近年来,许多地方政府为支持风电企业发展,在建设初期对风电场土地使用基本实行“零费用”。同时,在整个建设过程中对风电企业供水、排水、道路建设和环境等方面也给予较大投入。可以说,地方政府对风电企业的支持是方方面面的,为风电企业的发展做了大量工作。而增值税转型后,虽然国家对风电企业的总体支持不变,但一方面造成企业的财务费用增大;另一方面使地方财政负担加重,地方政府获益较低,势必会挫伤地方政府支持风电企业的积极性,不利于风电产业的可持续发展。这说明,现行税收政策对国家、企业和地方三者利益统筹兼顾不科学、不合理。
就所得税而言,国家给予风电企业的特定税收优惠政策的受惠对象相对较少,且不平衡。目前,电力企业适用的所得税税收优惠政策主要有:一是对设在西部地区的内资和外资企业减按15%的税率缴纳所得税;二是在西部从事交通、电力、水利等的企业自开始生产经营之日起免缴所得税2年,以后减半缴纳3年。这两条都只适用西部地区,而对于中东部电力企业来说,并没有得到国家的特别“照顾”。
(四)税收政策对风电产业导向和杠杆作用发挥不够风电的产业链比较长,涉及的相关领域也很广。在考虑支持风电企业发展的同时,必须考虑到其息息相关的电网、发电、气象、技术研发、装备制造等产业也要得到支持发展。主要应通过税收优惠政策的科学整合,如对大型风电机组研发、采购给予优惠等,降低风电企业投资成本,支持风电产业发展。从目前税收政策体系看,问题突出表现在仅仅局限于对风电产业一般意义的税收减免,而忽视了对风电产业整个环节的税收优惠支持,致使税收政策对风电产业的支持大打折扣,没有充分发挥税收政策的产业导向和经济杠杆作用。此外,在投资退税、优惠税率、加速折旧等税收政策工具使用方面也缺乏合理配置,体现不出税收优惠政策激励的功能作用。
四、促进风电产业发展的税收政策建议
我国循环经济尤其是风电产业发展的新形势,迫切要求对现行税收政策进行深入改革和整体优化。一方面,要对风电产业在投资、研发、生产、销售等环节实施积极宽松的税收优惠;另一方面,又要对高消耗、高排放、高污染的煤、油、电等产业提出污染防治和税收政策限制目录。基本思路为:以支持风电产业化发展为目标,以优化税制结构为主线,以兼顾处理好国家、地方和企业利益为宗旨,按照循环经济发展要求,对不符合风电发展的现行税收政策进行清理、调整,通过发挥税收政策激励功能,推进风电产业在近期内实现又好又快发展。
具体建议在以下几个方面对现行税收政策进行调整和优化:
(一)对风电企业自身应实行的税收政策优惠
目前,国家对风力发电生产企业出台的税收优惠政策主要是对企业生产的电力实行按增值税应纳税额减半征收的政策(财政部、国家税务总局关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知2001年12月1日财税〔2001〕198号文件),规定自2008年7月1日起,利用风力生产的电力实现的增值税实行即征即退50%的政策(财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知,财税〔2008〕156号文件)。上述税收优惠政策,对风电生产企业来说,体现得单一乏力,应在以下方面实施优惠。
1.所得税方面
(1)对风力生产电力企业由新《企业所得税法》规定“从取得第一笔生产经营收入起”改为“自获利年度起”,前三年免征所得税,后三年减半征收所得税。
(2)积极鼓励风力生产电力企业发展,对风力生产电力企业,可参照国家关于支持高新技术企业的规定,享受减按15%的税率征收企业所得税的税收优惠政策。
(3)个人所得税方面
对个人投资兴办的风力发电企业获取的个人所得(包括利息、股息和红利)暂免征收个人所得税,以鼓励个人投资兴业。
2.其它税种方面
对风力发电企业生产经营所占的土地可免征土地使用税;兴建的生产经营用房可免征房产税;对为风力发电服务所购置的各种交通工具可暂免征车船使用税。此外,还应通过投资退税、加速折旧等方式,支持风电产业发展。
(二)与风电企业相关产业应实行的税收优惠
1.对风电设备制造企业的税收政策优惠为鼓励风电设备制造企业研发和生产世界领先的高技术含量的风电设备的积极性,应在增值税和所得税方面给予特殊的优惠倾斜。
(1)增值税
对生产制造高新技术(由国家科技信息产业部制定具体标准)的风电设备企业取得的产品销售收入,可实行先按规定征收增值税,后按实际缴纳增值税款按一定比例退还的办法。退还的税款专项用于企业的技术改造、环境保护、节能降耗和产品的研究开发。
(2)所得税
对生产制造高新技术的风电设备企业所得税可比照国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税。在实行上述税收优惠政策的同时,对生产风电设备的企业制定让利销售的价格标准,以使风力发电企业减少生产成本,提高效益,推进风电产业商业化、产业化进程。
2.对成功研发风电电能储备高新技术的项目实行最高税收政策优惠
突破性地研究开发风电电能储备,是弥补风电弱势的最关键的技术性问题,也是使世界性经济跨入循环经济历史性发展的新的技术革命。因此,对能研制风电电能储备的项目可实行免征30—50年的税收优惠。
(三)关于对地方实施的税收政策优惠
鉴于地方政府在当地风电产业发展中给予的极大支持和利益上的牺牲,应由国家在税收收入中拿出一定数额的税收返还给地方政府,适当调整分配利益的格局,以促进地方政府支持风电企业发展的积极性,推动风电产业和地方经济的快速健康发展。
(四)关于限制高消耗、高排放、高污染电力生产企业的税收政策
支持风力发电产业发展,必须以强化环保大理念作支撑。要想真正使风力发电产业步入商业化、产业化、效益化轨道,必须通过税收政策对高消耗、高排放、高污染的发电产业进行一定程度的政策限制。基于这一认识,国家应制定出台开征环保税、资源利用税、污染税等税收政策限制目录,以充分体现税收政策的激励功能和整体效率。