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要把小康社会的蓝图变成现实，农村贫困人口脱贫是必须啃下的“硬骨头”。为此，我国从20世纪80年代起，分步骤分阶段地实施了扶贫开发战略。
扶贫开发战略的决策
改革开放后，党中央作出建设小康社会的战略部署，采取了一系列推动经济和社会发展的战略举措，包括在农村实行以家庭联产承包责任制度取代人民公社的集体经营制度、农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等。通过粮食增产、农产品价格提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化、农村劳动力在非农领域就业等多方努力，为解决农村的贫困问题打开了出路。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%;农民人均纯收入增长了2.6倍;没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例从30.7%下降到14.8%;贫困人口平均每年减少1786万人。
这说明，改革开放初期的农村政策解放了生产力，加快了向小康社会迈进的步伐。但同时，全国出现了地区之间发展差距拉大的趋势。从东、中、西部地区人均国民生产总值来看，1985年三个地区的国内生产总值比例为2.26：1.15：1，到1993年这个比例扩大为2.84：1.25：1。从东、中、西部地区经济占全国经济比重来看，1978年，分别占52.63%、31.03%、16.34%，到1998年则分别占58.1%、27.9%、14.0%。说明东、中、西部地区的发展差距在拉大。从个体来看，省、市、区之间的对比也是如此。比如，1997年人均GDP最高的是上海市，为25750元;最低的是贵州省，为2215元。上海市是贵州省的11.62倍。上海市的人均GDP从中华人民共和国成立到1997年一直是最高的，而贵州省在这一时期一直是最低的。
经济最强市与经济最弱省的差距，反映出各省（市、区）之间经济发展极不平衡。在全国18个贫困地区中，属于东部地区的占2个：一是沂蒙山区，涉及贫困县9个;二是闽西南、闽东北地区，涉及贫困县23个。属于中部地区的占7个：一是努鲁儿虎山区，涉及贫困县18个;二是太行山区，涉及贫困县23个;三是吕梁山区，涉及贫困县21个;四是秦岭大巴山区，涉及贫困县68个;五是武陵山区，涉及贫困县40个;六是大别山区，涉及贫困县2个;七是井冈山和赣南地区，涉及贫困县34个。属于西部地区的占9个：一是定西干旱地区，涉及贫困县27个;二是西海固地区，涉及贫困县8个;三是陕北地区，涉及贫困县27个;四是西藏地区;五是滇东南地区，涉及贫困县19个;六是横断山区，涉及贫困县13个;七是九万大山地区，涉及贫困县17个;八是乌蒙山区，涉及贫困县32个;九是桂西北地区，涉及贫困县29个。贫困地区主要是革命老区、少数民族地区、边远地区和欠发达地区。
在经济发展过程中出现地区差距拉大，是世界经济发展过程中的普遍现象，从不平衡到平衡是事物发展的基本规律。国家允许和鼓励一部分地区、一部分人先富起来，先富带动后富，最后达到共同富裕，是打破平均主义大锅饭，加快生产力发展的大政策。邓小平早在设计改革开放政策的时候就认识到，在發展的过程中必然会出现这种暂时的差距，所以他在1988年指出，沿海地区先发展起来，这是一个大局。反过来，发展到一定时候，又要求沿海地区拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。这“两个大局”是我们认识东西部地区发展差距、缩小和解决东西部差距的立足点。实践证明，沿海地区的率先发展，为全国的改革开放提供了经验和榜样，增强了国力，使国家有了一定条件来支持中西部发展，也为中西部地区剩余劳动力的转移创造了机会。但这种差距若任其发展、长期扩大下去，会带来一系列不良后果。地区之间发展差距扩大，不仅不符合共同富裕的社会主义本质要求，不利于国内市场的开拓，会挫伤中西部地区发展的积极性，而且会影响全国“三步走”战略的实施，影响小康社会目标的实现。由此，扶贫开发战略就这样应运而生了。
扶贫开发战略的实施历程
（一）扶贫开发的启动
中共十一届三中全会后，全国扶贫工作逐步大规模展开。最初采取给资金、给物资的救济式扶贫模式。1982年12月，国家启动甘肃河西地区、定西地区和宁夏西海固地区的农业建设扶贫工程，即“三西”扶贫，“三西”扶贫共涉及47个县、市、区（1992年扩大到57个）。河西走廊是甘肃省重要商品粮基地;甘肃中部定西地区和宁夏西海固地区，干旱缺水，土地贫瘠，水土流失严重，生态环境恶劣，群众生活困难，俗称“苦瘠甲天下”，是改革开放初期全国集中连片最困难的地区之一。国务院决定实施“三西”地区农业建设，其指导思想和开发思路是：兴河西、河套产粮之利，济定西、西海固缺粮食之贫，使其逐步发展林、草，逐步改变生态环境的恶性循环为良性循环;对定西和西海固实行以工代赈，扶助生产建设;组织定西和西海固人口密度过大、生产生活条件极端困难地区的群众，采取自愿“拉吊庄”（先由青壮年劳动力到外地开荒种田，逐步安家）的办法，有计划地搬迁他们到当地新灌区和河西、河套，实行山川共济，统一规划，互相促进，共同发展。目标是：三年停止生态破坏，五年基本解决温饱，两年巩固提高;经过18年的努力，到2000年，彻底改变定西、西海固的贫困面貌，河西、河套两个灌区年提供商品粮达到45亿斤左右。为此，国务院成立“三西”地区农业建设领导小组，负责组织各方面力量，制定建设规划，合理使用国家专项资金，协调解决建设中的有关问题。
“三西”扶贫首开中国乃至人类历史上有计划、有组织、大规模“开发式扶贫”的先河。它在我国扶贫开发历程中具有开创性、先导性、示范性意义。在改革单纯救济式扶贫为开发式扶贫、集中力量实施片区开发、易地搬迁扶贫、扶贫开发与生态建设相结合等方面所作的成功探索、所积累的丰富经验，对从1986年开始在全国范围开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发，产生了深远影响。
1984年9月29日，中共中央印发改革开放后第一个关于扶贫开发的文件《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。《通知》明确强调，解决贫困地区的问题要突出重点，集中力量解决18个连片贫困地区的问题。从此，“连片贫困地区”的概念正式确立。为尽快帮助这18个连片贫困地区改变贫困面貌，《通知》明确了一系列优惠政策，如延长垦荒耕地承包时间，在一定年限内减免农业税等;提出凡国营企业单位无力经营或经营得不好的山场、水面、矿藏，可以由农民承包经营;一切农、林、牧、副土特产品，包括粮食、木材、毛竹等，都不再实行统派统购的方式，改为自由购销等。 1986年5月26日，国务院贫困地区经济开发领导小组宣告成立，此后确定了开发式扶贫方针。有计划、有组织和大规模的开发式扶贫在全国范围内有序展开，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。
（二）扶贫开发的几个阶段
从1986年国家正式启动大规模的扶贫开发工作算起，中国的扶贫开发大致经过了4个阶段：
第一阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）。这一阶段，主要是从解决普遍性贫困转变为解决区域性贫困。建立以县为对象的目标瞄准机制，将70%的扶贫资金用于贫困县。安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。经过8年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元;农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。
第二阶段：扶贫攻坚阶段（1994—2000年）。到1993年底，尽管贫困人口只占全国总人口的8.7%，但这些贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区和少数民族地区。这是扶贫攻坚的主战场，与1986年至1993年时的扶贫开发相比，这一时期的扶贫攻坚工作难度更大。为此，1994年4月15日，国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，提出从1994年起到2000年的7年时间里，基本解决8000万人的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。从1997年到1999年，中国平均每年有800万贫困人口解决温饱问题，达到了进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。截至2000年底，“八七”扶貧攻坚目标基本实现，贫困人口（按当时扶贫标准）由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。
第三阶段：以贫困村为重点推进的综合扶贫阶段（2001—2010年）。迈入21世纪，中国农村贫困人口温饱问题基本解决，大面积绝对贫困现象明显缓解。当时面临的情况主要是：从贫困人口分布状况来看，贫困人口数量减少、相对集中;从外部环境来看，市场经济条件下扶贫开发受到市场和资源的双重约束;从发展的机遇来看，有西部大开发的良好机遇。同时也存在一些问题，包括经济增长的减贫效应下降，贫富差距在不断拉大，一般性的扶持政策难以奏效。完成解决温饱问题的阶段性任务后，急需确定下一阶段扶贫开发的重点对象和范围。2001年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》确定的基本目标概括起来是：“巩固温饱成果，为达到小康水平创造条件。”21世纪头10年扶贫开发战略主要是“一体两翼”：“一体”是用整村推进来改善14.8万个贫困村的生产生活生态条件，提高贫困村的发展能力;“两翼”是指贫困地区劳动力转移培训和龙头企业产业化扶贫，主要目的是促进贫困人口的市场参与。
这10年，为“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，把扶贫投入作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，取得了良好效果。按照2010年1274元的扶贫标准，我国农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年的2688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。
第四阶段：从瞄准区域到瞄准个体的精准扶贫阶段（2011年以来）。2011年，在农民人均纯收入2300元的国家扶贫新标准下，我国仍有贫困人口1.22亿人。农村返贫现象时有发生，农村相对贫困问题凸显，并呈现出集中连片贫困和个体贫困共存现象。此时，国家制定出台《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出到2020年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，简称“两不愁、三保障”。2013年底，习近平总书记提出精准扶贫、精准脱贫的基本方略。2014年初，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对我国扶贫开发工作作出战略性创新部署，提出建立精准扶贫工作机制。自此，中国扶贫开发进入到精准扶贫、精准脱贫新阶段。
扶贫开发的新认识
（一）从战略的高度充分认识扶贫开发工作的重大意义
1989年6月，中共十三届四中全会选举江泽民同志为中共中央总书记。不久，江泽民就在全国少数民族地区扶贫工作会议上指出：“搞好少数民族地区的扶贫工作，对于巩固和加强民族团结，维护祖国统一，促进各民族人民的共同富裕和幸福，建设有中国特色的社会主义，都具有重要意义。”“当前，国家的困难很大……但不管怎样，中央对少数民族贫困地区还要继续给予大力帮助，包括财政、金融、物资、人才、科技以及其他一些政策性的扶贫。沿海地区和经济发达地区毫无疑问也有这个责任……”1993年2月14日，国务院发出《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，明确提出“由于多种原因，乡镇企业发展的区域分布很不平衡，占全国人口约2/3的广大中西部地区只拥有全国乡镇企业产值的1/3，已成为我国中西部与东部地区经济发展差距的重要原因。党的十四大指出：‘继续大力发展乡镇企业，特别要扶持和加快中西部地区和少数民族地区乡镇企业的发展。’这对于逐步缩小东西部地区差距，振兴少数民族地区经济，改变贫困落后面貌，巩固和发展团结稳定的大局，实现共同富裕，具有十分重要的经济意义和政治意义。” 1997年1月6日，江泽民在中央扶贫开发工作会议上指出：“加快贫困地区的发展步伐， 不仅是一个经济问题， 而且是关系国家长治久安的政治问题，是治国安邦的一件大事。” （二）坚持开发式扶贫的方针
开发式扶贫，是相对传统救济式扶贫而言的，其实质在于通过帮助搞经济开发，达到脱贫目的。1994年2月28日至3月3日，中央召开全国扶贫开发工作会议。会议部署实施的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》明确提出“开发式扶贫方针”的概念，并将其基本涵义表述为，“鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富”。 2001年6月，国务院制定颁布的《中国农村扶贫开发纲要》，对坚持开发式扶贫的方针提出新的要求，这就是：“以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。”
开发式扶贫要坚持专项扶贫行业扶贫和社会扶贫相结合。
专项扶贫，是指以党和政府为主导的扶贫，它以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发规划，分年实施。专项扶贫最早启动于1982年12月起开始的“三西”扶贫计划，即国家连续10年每年安排2亿元专项资金支持“三西”地区农业开发建设。1984年，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》明确的专项扶贫资金有：（1）国家从公路养路费中征收的重点建设的资金，五年内每年拿出一部分，给交通部门作为帮助贫困山区修路的专款使用。修路所需器材由国家物资部门作出安排，给予支持。（2） 在划定的贫困地区，除国家适当增加投资外，各部门戴帽下达到贫困地区县的各项建设经费，由县政府统筹安排，集中用于关系群众切身利益的生产建设项目。（3）由于政策调整、实行减税免税、发展教育事业而增加的财政支出，首先由地方财政解決，地方财政确有困难的，由中央财政酌予补贴。 1986年，国家正式开始大规模的扶贫开发工作。在当年出台的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，对贫困地区的经济发展作出规划，明确提出对贫困地区采取的主要政策措施是：“国家对老、少、边、穷地区继续在资金方面实行扶持政策。”1992年，国务院决定将每年2亿元“三西”资金预算计划延长10年。2000年和2008年，国务院又先后作出决定，再延长“三西”资金计划，安排至2015年，并从2009年开始，每年增加到3亿元。经过30年的努力，“三西”地区特别是定西、西海固地区告别了极端贫困状况，改善了基本生产生活条件和生态环境，改变了贫穷落后面貌，有力促进了经济社会发展。
行业扶贫，是发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本系统发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。在1984年中共中央、国务院出台的第一个扶贫开发文件中就指出：“国家有关部门（包括计划、农业、水电、林业、商业、交通、机械、冶金、煤炭、化工、地质、物资、民政、卫生、文教、金融等）都应指定专人负责，分别作出帮助贫困地区改变面貌的具体部署，并抓紧进行，保证实现。”“在划定贫困地区，除国家适当增加投资外，各部门戴帽下达到贫困地区县的各项建设经费，由县政府统筹安排，集中用于关系群众切身利益的生产建设项目。”
社会扶贫，是动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设，进行党政机关和企事业单位定点扶贫，东西部进行扶贫协作，军队支援，社会各界参与，形成具有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。社会扶贫是政府主导的扶贫开发工作的重要组成部分，它与专项扶贫、行业扶贫同时展开。早在1986年《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，国务院在安排专项扶贫的同时，也部署了社会扶贫的工作，强调“进一步组织发达地区和城市对老、少、边、穷地区的对口支援工作”。这种“对口支援”式扶贫后来改名为“定点扶贫”，是社会扶贫的重要内容。
党中央清醒地看到，我国将长期处于社会主义初级阶段，由于客观条件和历史原因，地区之间发展很不平衡，贫困地区、贫困人口和贫困现象在我国将长期存在。初级阶段就是由贫困人口占很大比重、人民生活水平比较低，逐步转变为全体人民比较富裕的历史阶段。因此，扶贫开发是一项长期工程，靠一个方面的积极性是不行的，必须调动方方面面的积极性共同来做。“共同来做”，就要把专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫结合起来，形成整体的合力。
扶贫开发战略的实施成效
（一）扶贫开发初期的工作
1986年，国家正式启动扶贫开发战略之际，开始编制《国民经济和社会发展第七个五年计划》，并将扶贫开发纳入“七五”计划，在第九章以《老、少、边、穷地区的经济发展》为题，对贫困地区的扶贫开发作出规划。要求“老革命根据地发展交通运输，促进山区商品经济的发展。尽快地把山区的农林牧渔搞上去，并因地制宜地发展相应的农畜产品加工、养殖业。根据当地资源条件，积极兴办小铁矿、小煤窑，建设小水电等。经济发达地区要主动帮助老区搞好经济建设”“少数民族地区要发挥这些地区的资源优势，改善农牧业生产条件，搞好粮食生产，加强草原建设，植树种草，逐步实现生态环境良性循环。加快能源、原材料工业的发展，积极改善运输条件。发展民族贸易和民族特需用品的生产。加强民族教育和文化设施建设”“陆地边境地区努力发展农林牧副业和地方工业，在有条件的地方积极开展边境小额贸易”。
为落实“七五”计划提出的奋斗目标，首先是确定贫困县、贫困标准和贫困人口。
我国贫困线的标准，是综合国际国内最低限度的营养水平，选择日摄入2100大卡作为中国农村贫困人口的营养标准，再对全国不同地区农村的6.7万户农民的食品消费进行调查，计算出最低食品费用支出。在此基础上，计算出贫困人口的最低衣着、住房、燃料等必需的非食品支出费用，最后得出中国的绝对贫困标准。当时中国确定的农村贫困线标准是：1978年人均年纯收入98元，1985年人均年纯收入206元。显然，这个贫困标准是一个比较低的标准，但符合中国当时的实际情况。 按照贫困标准，参考1985年的物价水平和消费标准，1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组确定了国家级贫困县的划定标准，即农村一般地区人均年纯收入低于150元的县，少数民族地区和老革命根据地人均年纯收入低于200元的县，个别有特大影响的老革命根据地人均年纯收入低于 300元的县。依此标准，1986年确定国家重点扶持的贫困县331个，各省区重点扶持的贫困县368个，共计贫困县699个。我国的贫困标准后来又多次调整。1990年调整为300元，1999年调整为625元，2008年调整为1067元，2009年调整为1196元，2010年随CPI上涨而再上调至1274元。2011年，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。这一新标准的出台，使得全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大到1.28亿人。这表明我国的温饱问题已经解决，我国的减贫事业进入了一个全新的阶段。
贫困县、贫困标准和贫困人口的确定，为扶贫开发工作的展开奠定了基础。根据“七五”计划的要求，从1986年起国家加大安排专项扶贫资金的力度。这一年，国家针对贫困县实施贴息贷款项目;1988年又针对牧区和贫困县县办企业实施扶贫贷款项目;1989年开始安排6亿元的中低档消费品以工代赈项目;1990年开始安排15亿元的工业品和50亿元的食品等以工代赈项目。财政发展资金安排1987年用于边境地区支柱产业的财政补贴和支持不发达地区的财政周转资金。中央政府累计提供扶贫资金467.2亿元。与此同时，国家对贫困地区进一步提供优惠政策，放开贫困地区农产品销售价格，对温饱尚未解决的贫困户继续给予减免农业税的照顾，核减国家粮食定购任务，减免国家能源交通重点建设基金，免征贫困地区新办的开发性企业所得税，减免少数民族贫困地区贫困户购买国库券。经过5年的艰苦努力，扶贫开发工作取得了很大的进展，到1992年，我国贫困人口下降到8000万，比1985年减少4000多万，贫困发生率下降到8.8%。
在“七五”时期扶贫开发取得初步成效的基础上，1991年初，国务院贫困地区经济开发领导小组对全国扶贫开发的形势作出了一个判断，认为当时扶贫开发总的形势是：东部地区贫困状况明显改善，中部地区有所缓解，西部一些地区依然严重;平原区、丘陵区、浅山区扶贫开发工作进展快、效果好，深山区、石山区、高寒山区、少数民族地区以及库区、地方病高发区任务重、难度大。即使是已经解决温饱的地区，基本生产条件也并没有发生根本性的改变，抵御自然灾害能力低，返贫率高。标准低、差别大、不稳定，是当时扶贫开发工作面临的主要问题。针对面临的形势，经国务院批准的《关于“八五”期间扶贫开发工作部署的报告》，提出“八五”期间扶贫开发工作的基本目标是，在“七五”期间工作的基础上实现两个稳定：一是加强基本农田建设，提高粮食产量，使贫困地区的多数农户有稳定解决温饱问题的基础;二是发展多种经营，进行资源开发，建立区域性支柱产业，使贫困户有稳定的经济收入来源，为争取到20世纪末贫困地区多数农户过上比较宽裕的生活创造条件。
在全党和全国人民的共同努力下，到1995年，全国国内生产总值达到57600多亿元，这表明，我国原定的“到2000年人均国内生产总值比1980年翻两番”的目标已提前5年实现。这一年，全国人均纯收入1577元，贫困人口减少到6500万人。这组数字还说明，虽然国内生产总值实现了翻两番的目标，但人均收入尚未达到1000美元，5年减少2000万人的减贫速度还是有些缓慢，按照这样的速度，要在剩余的5年内完成6500万人的脱贫任务还很艰巨。
（二）实施《国家八七扶贫攻坚计划》
1992年10月中共十四大召开后，在邓小平南方谈话和十四大精神的推动下，中国改革开放掀起第二次浪潮，改革开放和现代化建设进入一个新的阶段。“以转换企业经营机制为中心，各项改革都迈出大的步伐。对外开放形成全方位开放的新格局，进出口贸易空前活跃，利用外资大幅增加。国民经济高速增长，第一、第二、第三产业全面發展。科技、教育以及各项社会事业也都取得明显成绩”。中共中央认真分析国际国内发展趋势，认为“八五”计划后三年（1993—1995）国民经济有望发展得更快一些。综合考虑各方面因素，中央决定，“八五”后三年要进一步抓住有利时机，充分利用一切有利因素，实现较高的经济增长速度。因此，1993年3月中共中央召开的十四届二中全会提出，将“八五”计划中6%的国民经济平均每年递增速度调整为8%～9%。
在国家加快经济和社会发展的大背景下，国务院决定制定和实施《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年），以适应党和人民的事业对扶贫开发的新要求。由于《国家八七扶贫攻坚计划》的目标是：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，因此被命名为“八七扶贫攻坚计划”。
《国家八七扶贫攻坚计划》的主要内容：
1.规定了到2000年解决贫困人口温饱的标准：绝大多数贫困户年人均纯收入达到500元以上（按1990年不变价格）。扶持贫困户创造稳定解决温饱的基本条件：⑴有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田;⑵户均一亩林果园或一亩经济作物;⑶户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力;⑷户均一项养殖业，或其他家庭副业;⑸牧区户均一个围栏草场，或一个“草库仑”。
2.提出了基础设施建设的目标：⑴基本解决人畜饮水困难;⑵绝大多数贫困乡镇和有集贸市场、商品产地的地方通公路;⑶消灭无电县，绝大多数贫困乡用上电。
3.改变教育文化卫生的落后状况：⑴基本普及初级教育，积极扫除青壮年文盲;⑵开展成人职业技术教育和技术培训，使大多数青壮年劳力掌握一到两门实用技术;⑶改善医疗卫生条件，防治和减少地方病，预防残疾;⑷严格实行计划生育，将人口自然增长率控制在国家规定的范围内。 4.采取了新的扶持措施：⑴国务院决定：从1994年起，再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫贴息贷款，执行到2000年;⑵调整国家扶贫资金投放的地区结构。从1994年起，将分一年到两年把中央用于廣东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、区;⑶对国家确定的“老、少、边、穷”地区新办的企业，其所得税可在3年内予以征后返还或部分返还;⑷中央和地方安排开发项目时，应向资源条件较好的贫困地区倾斜。中央和省、区在贫困地区兴办的大中型企业，要充分照顾贫困地区的利益，合理调整确定与当地的利益关系。
在全党和全国人民的努力下，到1998年底，全国贫困人口从1993年的8000万减少到4200万，农村贫困人口占农村人口的比重，由1978年的30.7%下降到4.6%。为了在实施《国家八七扶贫攻坚计划》最后两年时间内争取使剩余的3800万贫困人口最大限度地实现脱贫，1999年6月9日，江泽民再次出席中央扶贫开发工作会议并作重要讲话。他指出：“到2000年基本解决农村贫困人口的温饱问题，这是我们党和政府向全国人民作出的庄严承诺，并向全世界作了宣布。这个战略目标必须实现，也完全有条件实现。实现这个战略目标，标志着中国人民将在新的发展起点上进入新世纪。”他再次重申：“不论今后两年的扶贫攻坚任务有多么艰巨，全党全国都要同心协力啃下这块硬骨头。”
2001年3月5日，第九届全国人民代表大会第四次会议在北京召开。国务院总理朱镕基在会上作《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》，对过去5年的工作进行回顾。他指出，全国各族人民在中国共产党领导下，团结奋斗，开拓创新，各个方面取得了重大成就。国民经济持续快速健康发展，综合国力进一步增强。国内生产总值2000年达8.9404万亿元，平均每年增长8.3%。人均国民生产总值比1980年翻两番的任务，已经超额完成。农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入，2000年分别达到2253元和6280元，平均每年实际增长4.7%和5.7%。农村贫困人口大幅度减少，“八七”扶贫攻坚目标基本实现。
（三）西部大开发
由于还有3200万贫困人口没有解决温饱问题，2001年6月，国务院制定颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，其目标是：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。《纲要》提出，扶贫开发的对象是：要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。扶贫开发的重点是：把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。要求以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设，到2010年前，基本解决贫困地区人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视;做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制贫困地区的主要地方病，确保在贫困地区实现九年义务教育。《纲要》特别规定：“密切结合西部大开发，促进贫困地区发展。实施西部大开发要注意与扶贫开发相结合，着力带动贫困地区经济的发展。西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发项目，在同等条件下优先在贫困地区布局。公路建设项目要适当向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来。西部基础设施建设项目，要尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。”
1995年，陕西、甘肃两省遭受了严重的旱灾。12月下旬，江泽民前往考察。在陕西商洛地区，看到那里的农民群众依靠积雨水窖维持全家一年的用水，为了节约用水，有些上了年纪的人很少洗脸，成了半拉“黑人”，江泽民心情很沉重。他在12月25日听取甘肃省委、省政府的工作汇报后的讲话中说，中央对西部地区发展的大政方针，就是“到下世纪初要开始朝着逐步缩小东西部地区差距的方向前进，到下世纪50年代，西部地区同全国其他地区一样，基本实现现代化”。
1999年3月3日，江泽民在九届全国人大二次会议和全国政协九届二次会议的党员负责人会上的讲话中，正式提出“西部大开发”的战略思想。他指出：“中央已经明确了加快中西部地区开发的方针，并且把扩大国内需求作为促进经济增长的主要措施，实行积极的财政政策，这对于加快中西部的发展是一个很好的时机。西部地区那么大，占全国国土面积的一半以上，但大部分处于未开发或荒漠化状态。西部地区迟早是要大开发的，不开发，我们怎么实现全国的现代化？中国怎么能成为经济强国？美国当年如果不开发西部，它能发展到今天这个样子？”“这是我们发展的大战略、大思路。”6月中旬，在西安召开的西北地区国有企业改革和发展座谈会上，江泽民指出，实施西部大开发战略，“逐步缩小地区之间的发展差距，实现全国经济社会协调发展，最终达到全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求，也是关系我国跨世纪发展全局的一个重大问题”“我所以用‘西部大开发’，就是说，不是小打小闹，而是在过去发展的基础上经过周密规划和精心组织，迈开更大的开发步伐，形成全面推进的新局面”。实施西部大开发的方针原则是：“把加快西部地区经济社会发展同保持社会政治稳定、加强民族团结结合起来，把西部地区发展同实现全国第三步发展战略目标结合起来，在国家财力稳定增长的前提下，通过转移支付，逐步加大对西部地区的支持力度;在充分调动西部地区自身积极性的基础上，通过政策引导，吸引国内外资金、技术、人才等投入西部开发，有目标、分阶段地推进西部地区人口、资源、环境与经济社会协调发展。”
1999年9月，在中共十五届四中全会上，实施西部大开发战略被写入《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。2000年10月11日，中共中央在制定国民经济和社会发展“十五”计划的建议中，首次对实施西部大开发、促进地区协调发展作出规划。据此，10月26日，国务院发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，提出当前和今后一段时期，实施西部大开发的重点任务是：加快基础设施建设;加强生态环境保护和建设;巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业;发展科技教育和文化卫生事业。到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。之后，西部大开发战略正式开始实施。 此后4年，在党中央、国务院的正确领导下，“各地区、各部门特别是西部地区广大干部群众奋发努力，西部大开发取得重要進展。基础设施建设迈出实质性步伐，生态建设和环境保护明显加强，科技教育加快发展，人才开发力度加大，特色产业发展步伐加快，改革开放取得新的突破，推动了西部地区经济社会发展和精神文明建设。对扩大国内需求，调整经济结构，促进东西互动，保持国民经济持续快速健康增长，巩固全国改革发展稳定大局，作出了重要贡献”。具体地说，2000年至2005年，西部地区生产总值年均增长10.6%，地方财政收入年均增长15.7%。累计新开工70个重大建设工程，投资总规模约1万亿元。新增公路通车里程22万公里（其中高速公路6853公里），新增铁路营运里程近5000公里，新增电力装机4552万千瓦，新增民航运输机场10个，青藏铁路、西电东送和西气东输等重大建设工程相继建成。宁夏沙坡头、广西百色、四川紫坪铺等水利枢纽工程开工建设，塔里木河、黑河等专项治理工程进展顺利。西部地区累计治理水土流失1600万公顷，实施生态自然修复面积2800万公顷，累计完成退耕还林526万公顷、荒山荒地造林765万公顷、退牧还草1933万公顷、易地扶贫搬迁120万人。油路到县、送电到乡、广播电视到村、村村通电话、农村能源、人畜饮水、节水灌溉等基础设施建设取得明显成效。
西部大开发短短4年，成绩斐然，问题和矛盾也不少。比如，基础设施落后，生态环境局部有所改善、总体恶化的趋势尚未扭转，水资源短缺矛盾突出，教育、卫生等社会事业严重滞后，人才不足、人才流失严重等，这些问题是制约西部地区发展的薄弱环节。为解决这些问题，2004年3月，国务院出台《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，提出了扎实推进生态建设和环境保护、加强基础设施重点工程建设、加强农业和农村基础设施建设、调整产业结构和发展特色优势产业、推进重点地带开发、加强科技教育卫生文化等社会事业、深化经济体制改革、为西部大开发提供资金保障、加强西部地区人才队伍建设、加快法制建设步伐等10个方面的工作任务。
到2010年，我国实施西部大开发整整10年。10年中，在中央正确领导和全国人民大力支持下，西部大开发取得巨大成就，青藏铁路、西气东输、西电东送等标志性工程相继完成，基础设施建设取得突破性进展，退耕还林、退牧还草等一批重点生态工程全面实施，生态建设和环境保护取得显著成效，特色优势产业快速发展，综合经济实力大幅提升。2000—2008年，西部地区生产总值从16655亿元增加到58257亿元，年均增长11.7%。工业增加值由5946亿元增加到24000亿元左右。全社会固定资产投资由6111亿元增加到35839亿元，年均增长22.9%。社会消费品零售总额由5954亿元增加到19239亿元，年均增长14.9%。进出口贸易总额由172亿美元增加到1068亿美元，年均增长25.6%。累计新开工重点工程102项，投资总规模达1.7万亿元，同时还建成了133个大型灌区续建配套与节水改造项目，新增、恢复灌溉面积890多万亩，新增节水能力60多亿立方米。累计营造林4.03亿亩，其中退耕还林1.39亿亩，退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务5.97亿亩，青海三江源自然保护区生态恶化土地治理面积222万亩。西部人均地区生产总值由4624元增加到16000元;中央财政安排扶贫资金598.1亿元，西部地区农村贫困人口减少3000多万人，375个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从2001年的1197.6元增加到2008年的2482.4元。西部人还享受到了越来越多的公共服务。2000—2008年，西部地区建成乡镇卫生院16440个、村卫生室近18万个，新型农村合作医疗参合率达到85%，累计救助困难群众5696万人次;累计扫除文盲600多万人，普通高校在校学生数增加3.6倍。博物馆增加179个，综合文化站增加1421个。
（责编 曲星）
扶贫开发战略的决策
改革开放后，党中央作出建设小康社会的战略部署，采取了一系列推动经济和社会发展的战略举措，包括在农村实行以家庭联产承包责任制度取代人民公社的集体经营制度、农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等。通过粮食增产、农产品价格提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化、农村劳动力在非农领域就业等多方努力，为解决农村的贫困问题打开了出路。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%;农民人均纯收入增长了2.6倍;没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例从30.7%下降到14.8%;贫困人口平均每年减少1786万人。
这说明，改革开放初期的农村政策解放了生产力，加快了向小康社会迈进的步伐。但同时，全国出现了地区之间发展差距拉大的趋势。从东、中、西部地区人均国民生产总值来看，1985年三个地区的国内生产总值比例为2.26：1.15：1，到1993年这个比例扩大为2.84：1.25：1。从东、中、西部地区经济占全国经济比重来看，1978年，分别占52.63%、31.03%、16.34%，到1998年则分别占58.1%、27.9%、14.0%。说明东、中、西部地区的发展差距在拉大。从个体来看，省、市、区之间的对比也是如此。比如，1997年人均GDP最高的是上海市，为25750元;最低的是贵州省，为2215元。上海市是贵州省的11.62倍。上海市的人均GDP从中华人民共和国成立到1997年一直是最高的，而贵州省在这一时期一直是最低的。
经济最强市与经济最弱省的差距，反映出各省（市、区）之间经济发展极不平衡。在全国18个贫困地区中，属于东部地区的占2个：一是沂蒙山区，涉及贫困县9个;二是闽西南、闽东北地区，涉及贫困县23个。属于中部地区的占7个：一是努鲁儿虎山区，涉及贫困县18个;二是太行山区，涉及贫困县23个;三是吕梁山区，涉及贫困县21个;四是秦岭大巴山区，涉及贫困县68个;五是武陵山区，涉及贫困县40个;六是大别山区，涉及贫困县2个;七是井冈山和赣南地区，涉及贫困县34个。属于西部地区的占9个：一是定西干旱地区，涉及贫困县27个;二是西海固地区，涉及贫困县8个;三是陕北地区，涉及贫困县27个;四是西藏地区;五是滇东南地区，涉及贫困县19个;六是横断山区，涉及贫困县13个;七是九万大山地区，涉及贫困县17个;八是乌蒙山区，涉及贫困县32个;九是桂西北地区，涉及贫困县29个。贫困地区主要是革命老区、少数民族地区、边远地区和欠发达地区。
在经济发展过程中出现地区差距拉大，是世界经济发展过程中的普遍现象，从不平衡到平衡是事物发展的基本规律。国家允许和鼓励一部分地区、一部分人先富起来，先富带动后富，最后达到共同富裕，是打破平均主义大锅饭，加快生产力发展的大政策。邓小平早在设计改革开放政策的时候就认识到，在發展的过程中必然会出现这种暂时的差距，所以他在1988年指出，沿海地区先发展起来，这是一个大局。反过来，发展到一定时候，又要求沿海地区拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。这“两个大局”是我们认识东西部地区发展差距、缩小和解决东西部差距的立足点。实践证明，沿海地区的率先发展，为全国的改革开放提供了经验和榜样，增强了国力，使国家有了一定条件来支持中西部发展，也为中西部地区剩余劳动力的转移创造了机会。但这种差距若任其发展、长期扩大下去，会带来一系列不良后果。地区之间发展差距扩大，不仅不符合共同富裕的社会主义本质要求，不利于国内市场的开拓，会挫伤中西部地区发展的积极性，而且会影响全国“三步走”战略的实施，影响小康社会目标的实现。由此，扶贫开发战略就这样应运而生了。
扶贫开发战略的实施历程
（一）扶贫开发的启动
中共十一届三中全会后，全国扶贫工作逐步大规模展开。最初采取给资金、给物资的救济式扶贫模式。1982年12月，国家启动甘肃河西地区、定西地区和宁夏西海固地区的农业建设扶贫工程，即“三西”扶贫，“三西”扶贫共涉及47个县、市、区（1992年扩大到57个）。河西走廊是甘肃省重要商品粮基地;甘肃中部定西地区和宁夏西海固地区，干旱缺水，土地贫瘠，水土流失严重，生态环境恶劣，群众生活困难，俗称“苦瘠甲天下”，是改革开放初期全国集中连片最困难的地区之一。国务院决定实施“三西”地区农业建设，其指导思想和开发思路是：兴河西、河套产粮之利，济定西、西海固缺粮食之贫，使其逐步发展林、草，逐步改变生态环境的恶性循环为良性循环;对定西和西海固实行以工代赈，扶助生产建设;组织定西和西海固人口密度过大、生产生活条件极端困难地区的群众，采取自愿“拉吊庄”（先由青壮年劳动力到外地开荒种田，逐步安家）的办法，有计划地搬迁他们到当地新灌区和河西、河套，实行山川共济，统一规划，互相促进，共同发展。目标是：三年停止生态破坏，五年基本解决温饱，两年巩固提高;经过18年的努力，到2000年，彻底改变定西、西海固的贫困面貌，河西、河套两个灌区年提供商品粮达到45亿斤左右。为此，国务院成立“三西”地区农业建设领导小组，负责组织各方面力量，制定建设规划，合理使用国家专项资金，协调解决建设中的有关问题。
“三西”扶贫首开中国乃至人类历史上有计划、有组织、大规模“开发式扶贫”的先河。它在我国扶贫开发历程中具有开创性、先导性、示范性意义。在改革单纯救济式扶贫为开发式扶贫、集中力量实施片区开发、易地搬迁扶贫、扶贫开发与生态建设相结合等方面所作的成功探索、所积累的丰富经验，对从1986年开始在全国范围开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发，产生了深远影响。
1984年9月29日，中共中央印发改革开放后第一个关于扶贫开发的文件《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。《通知》明确强调，解决贫困地区的问题要突出重点，集中力量解决18个连片贫困地区的问题。从此，“连片贫困地区”的概念正式确立。为尽快帮助这18个连片贫困地区改变贫困面貌，《通知》明确了一系列优惠政策，如延长垦荒耕地承包时间，在一定年限内减免农业税等;提出凡国营企业单位无力经营或经营得不好的山场、水面、矿藏，可以由农民承包经营;一切农、林、牧、副土特产品，包括粮食、木材、毛竹等，都不再实行统派统购的方式，改为自由购销等。 1986年5月26日，国务院贫困地区经济开发领导小组宣告成立，此后确定了开发式扶贫方针。有计划、有组织和大规模的开发式扶贫在全国范围内有序展开，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。
（二）扶贫开发的几个阶段
从1986年国家正式启动大规模的扶贫开发工作算起，中国的扶贫开发大致经过了4个阶段：
第一阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）。这一阶段，主要是从解决普遍性贫困转变为解决区域性贫困。建立以县为对象的目标瞄准机制，将70%的扶贫资金用于贫困县。安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。经过8年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元;农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。
第二阶段：扶贫攻坚阶段（1994—2000年）。到1993年底，尽管贫困人口只占全国总人口的8.7%，但这些贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区和少数民族地区。这是扶贫攻坚的主战场，与1986年至1993年时的扶贫开发相比，这一时期的扶贫攻坚工作难度更大。为此，1994年4月15日，国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，提出从1994年起到2000年的7年时间里，基本解决8000万人的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。从1997年到1999年，中国平均每年有800万贫困人口解决温饱问题，达到了进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。截至2000年底，“八七”扶貧攻坚目标基本实现，贫困人口（按当时扶贫标准）由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。
第三阶段：以贫困村为重点推进的综合扶贫阶段（2001—2010年）。迈入21世纪，中国农村贫困人口温饱问题基本解决，大面积绝对贫困现象明显缓解。当时面临的情况主要是：从贫困人口分布状况来看，贫困人口数量减少、相对集中;从外部环境来看，市场经济条件下扶贫开发受到市场和资源的双重约束;从发展的机遇来看，有西部大开发的良好机遇。同时也存在一些问题，包括经济增长的减贫效应下降，贫富差距在不断拉大，一般性的扶持政策难以奏效。完成解决温饱问题的阶段性任务后，急需确定下一阶段扶贫开发的重点对象和范围。2001年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》确定的基本目标概括起来是：“巩固温饱成果，为达到小康水平创造条件。”21世纪头10年扶贫开发战略主要是“一体两翼”：“一体”是用整村推进来改善14.8万个贫困村的生产生活生态条件，提高贫困村的发展能力;“两翼”是指贫困地区劳动力转移培训和龙头企业产业化扶贫，主要目的是促进贫困人口的市场参与。
这10年，为“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，把扶贫投入作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，取得了良好效果。按照2010年1274元的扶贫标准，我国农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年的2688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。
第四阶段：从瞄准区域到瞄准个体的精准扶贫阶段（2011年以来）。2011年，在农民人均纯收入2300元的国家扶贫新标准下，我国仍有贫困人口1.22亿人。农村返贫现象时有发生，农村相对贫困问题凸显，并呈现出集中连片贫困和个体贫困共存现象。此时，国家制定出台《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出到2020年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，简称“两不愁、三保障”。2013年底，习近平总书记提出精准扶贫、精准脱贫的基本方略。2014年初，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对我国扶贫开发工作作出战略性创新部署，提出建立精准扶贫工作机制。自此，中国扶贫开发进入到精准扶贫、精准脱贫新阶段。
扶贫开发的新认识
（一）从战略的高度充分认识扶贫开发工作的重大意义
1989年6月，中共十三届四中全会选举江泽民同志为中共中央总书记。不久，江泽民就在全国少数民族地区扶贫工作会议上指出：“搞好少数民族地区的扶贫工作，对于巩固和加强民族团结，维护祖国统一，促进各民族人民的共同富裕和幸福，建设有中国特色的社会主义，都具有重要意义。”“当前，国家的困难很大……但不管怎样，中央对少数民族贫困地区还要继续给予大力帮助，包括财政、金融、物资、人才、科技以及其他一些政策性的扶贫。沿海地区和经济发达地区毫无疑问也有这个责任……”1993年2月14日，国务院发出《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，明确提出“由于多种原因，乡镇企业发展的区域分布很不平衡，占全国人口约2/3的广大中西部地区只拥有全国乡镇企业产值的1/3，已成为我国中西部与东部地区经济发展差距的重要原因。党的十四大指出：‘继续大力发展乡镇企业，特别要扶持和加快中西部地区和少数民族地区乡镇企业的发展。’这对于逐步缩小东西部地区差距，振兴少数民族地区经济，改变贫困落后面貌，巩固和发展团结稳定的大局，实现共同富裕，具有十分重要的经济意义和政治意义。” 1997年1月6日，江泽民在中央扶贫开发工作会议上指出：“加快贫困地区的发展步伐， 不仅是一个经济问题， 而且是关系国家长治久安的政治问题，是治国安邦的一件大事。” （二）坚持开发式扶贫的方针
开发式扶贫，是相对传统救济式扶贫而言的，其实质在于通过帮助搞经济开发，达到脱贫目的。1994年2月28日至3月3日，中央召开全国扶贫开发工作会议。会议部署实施的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》明确提出“开发式扶贫方针”的概念，并将其基本涵义表述为，“鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富”。 2001年6月，国务院制定颁布的《中国农村扶贫开发纲要》，对坚持开发式扶贫的方针提出新的要求，这就是：“以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。”
开发式扶贫要坚持专项扶贫行业扶贫和社会扶贫相结合。
专项扶贫，是指以党和政府为主导的扶贫，它以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发规划，分年实施。专项扶贫最早启动于1982年12月起开始的“三西”扶贫计划，即国家连续10年每年安排2亿元专项资金支持“三西”地区农业开发建设。1984年，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》明确的专项扶贫资金有：（1）国家从公路养路费中征收的重点建设的资金，五年内每年拿出一部分，给交通部门作为帮助贫困山区修路的专款使用。修路所需器材由国家物资部门作出安排，给予支持。（2） 在划定的贫困地区，除国家适当增加投资外，各部门戴帽下达到贫困地区县的各项建设经费，由县政府统筹安排，集中用于关系群众切身利益的生产建设项目。（3）由于政策调整、实行减税免税、发展教育事业而增加的财政支出，首先由地方财政解決，地方财政确有困难的，由中央财政酌予补贴。 1986年，国家正式开始大规模的扶贫开发工作。在当年出台的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，对贫困地区的经济发展作出规划，明确提出对贫困地区采取的主要政策措施是：“国家对老、少、边、穷地区继续在资金方面实行扶持政策。”1992年，国务院决定将每年2亿元“三西”资金预算计划延长10年。2000年和2008年，国务院又先后作出决定，再延长“三西”资金计划，安排至2015年，并从2009年开始，每年增加到3亿元。经过30年的努力，“三西”地区特别是定西、西海固地区告别了极端贫困状况，改善了基本生产生活条件和生态环境，改变了贫穷落后面貌，有力促进了经济社会发展。
行业扶贫，是发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本系统发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。在1984年中共中央、国务院出台的第一个扶贫开发文件中就指出：“国家有关部门（包括计划、农业、水电、林业、商业、交通、机械、冶金、煤炭、化工、地质、物资、民政、卫生、文教、金融等）都应指定专人负责，分别作出帮助贫困地区改变面貌的具体部署，并抓紧进行，保证实现。”“在划定贫困地区，除国家适当增加投资外，各部门戴帽下达到贫困地区县的各项建设经费，由县政府统筹安排，集中用于关系群众切身利益的生产建设项目。”
社会扶贫，是动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设，进行党政机关和企事业单位定点扶贫，东西部进行扶贫协作，军队支援，社会各界参与，形成具有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。社会扶贫是政府主导的扶贫开发工作的重要组成部分，它与专项扶贫、行业扶贫同时展开。早在1986年《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，国务院在安排专项扶贫的同时，也部署了社会扶贫的工作，强调“进一步组织发达地区和城市对老、少、边、穷地区的对口支援工作”。这种“对口支援”式扶贫后来改名为“定点扶贫”，是社会扶贫的重要内容。
党中央清醒地看到，我国将长期处于社会主义初级阶段，由于客观条件和历史原因，地区之间发展很不平衡，贫困地区、贫困人口和贫困现象在我国将长期存在。初级阶段就是由贫困人口占很大比重、人民生活水平比较低，逐步转变为全体人民比较富裕的历史阶段。因此，扶贫开发是一项长期工程，靠一个方面的积极性是不行的，必须调动方方面面的积极性共同来做。“共同来做”，就要把专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫结合起来，形成整体的合力。
扶贫开发战略的实施成效
（一）扶贫开发初期的工作
1986年，国家正式启动扶贫开发战略之际，开始编制《国民经济和社会发展第七个五年计划》，并将扶贫开发纳入“七五”计划，在第九章以《老、少、边、穷地区的经济发展》为题，对贫困地区的扶贫开发作出规划。要求“老革命根据地发展交通运输，促进山区商品经济的发展。尽快地把山区的农林牧渔搞上去，并因地制宜地发展相应的农畜产品加工、养殖业。根据当地资源条件，积极兴办小铁矿、小煤窑，建设小水电等。经济发达地区要主动帮助老区搞好经济建设”“少数民族地区要发挥这些地区的资源优势，改善农牧业生产条件，搞好粮食生产，加强草原建设，植树种草，逐步实现生态环境良性循环。加快能源、原材料工业的发展，积极改善运输条件。发展民族贸易和民族特需用品的生产。加强民族教育和文化设施建设”“陆地边境地区努力发展农林牧副业和地方工业，在有条件的地方积极开展边境小额贸易”。
为落实“七五”计划提出的奋斗目标，首先是确定贫困县、贫困标准和贫困人口。
我国贫困线的标准，是综合国际国内最低限度的营养水平，选择日摄入2100大卡作为中国农村贫困人口的营养标准，再对全国不同地区农村的6.7万户农民的食品消费进行调查，计算出最低食品费用支出。在此基础上，计算出贫困人口的最低衣着、住房、燃料等必需的非食品支出费用，最后得出中国的绝对贫困标准。当时中国确定的农村贫困线标准是：1978年人均年纯收入98元，1985年人均年纯收入206元。显然，这个贫困标准是一个比较低的标准，但符合中国当时的实际情况。 按照贫困标准，参考1985年的物价水平和消费标准，1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组确定了国家级贫困县的划定标准，即农村一般地区人均年纯收入低于150元的县，少数民族地区和老革命根据地人均年纯收入低于200元的县，个别有特大影响的老革命根据地人均年纯收入低于 300元的县。依此标准，1986年确定国家重点扶持的贫困县331个，各省区重点扶持的贫困县368个，共计贫困县699个。我国的贫困标准后来又多次调整。1990年调整为300元，1999年调整为625元，2008年调整为1067元，2009年调整为1196元，2010年随CPI上涨而再上调至1274元。2011年，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。这一新标准的出台，使得全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大到1.28亿人。这表明我国的温饱问题已经解决，我国的减贫事业进入了一个全新的阶段。
贫困县、贫困标准和贫困人口的确定，为扶贫开发工作的展开奠定了基础。根据“七五”计划的要求，从1986年起国家加大安排专项扶贫资金的力度。这一年，国家针对贫困县实施贴息贷款项目;1988年又针对牧区和贫困县县办企业实施扶贫贷款项目;1989年开始安排6亿元的中低档消费品以工代赈项目;1990年开始安排15亿元的工业品和50亿元的食品等以工代赈项目。财政发展资金安排1987年用于边境地区支柱产业的财政补贴和支持不发达地区的财政周转资金。中央政府累计提供扶贫资金467.2亿元。与此同时，国家对贫困地区进一步提供优惠政策，放开贫困地区农产品销售价格，对温饱尚未解决的贫困户继续给予减免农业税的照顾，核减国家粮食定购任务，减免国家能源交通重点建设基金，免征贫困地区新办的开发性企业所得税，减免少数民族贫困地区贫困户购买国库券。经过5年的艰苦努力，扶贫开发工作取得了很大的进展，到1992年，我国贫困人口下降到8000万，比1985年减少4000多万，贫困发生率下降到8.8%。
在“七五”时期扶贫开发取得初步成效的基础上，1991年初，国务院贫困地区经济开发领导小组对全国扶贫开发的形势作出了一个判断，认为当时扶贫开发总的形势是：东部地区贫困状况明显改善，中部地区有所缓解，西部一些地区依然严重;平原区、丘陵区、浅山区扶贫开发工作进展快、效果好，深山区、石山区、高寒山区、少数民族地区以及库区、地方病高发区任务重、难度大。即使是已经解决温饱的地区，基本生产条件也并没有发生根本性的改变，抵御自然灾害能力低，返贫率高。标准低、差别大、不稳定，是当时扶贫开发工作面临的主要问题。针对面临的形势，经国务院批准的《关于“八五”期间扶贫开发工作部署的报告》，提出“八五”期间扶贫开发工作的基本目标是，在“七五”期间工作的基础上实现两个稳定：一是加强基本农田建设，提高粮食产量，使贫困地区的多数农户有稳定解决温饱问题的基础;二是发展多种经营，进行资源开发，建立区域性支柱产业，使贫困户有稳定的经济收入来源，为争取到20世纪末贫困地区多数农户过上比较宽裕的生活创造条件。
在全党和全国人民的共同努力下，到1995年，全国国内生产总值达到57600多亿元，这表明，我国原定的“到2000年人均国内生产总值比1980年翻两番”的目标已提前5年实现。这一年，全国人均纯收入1577元，贫困人口减少到6500万人。这组数字还说明，虽然国内生产总值实现了翻两番的目标，但人均收入尚未达到1000美元，5年减少2000万人的减贫速度还是有些缓慢，按照这样的速度，要在剩余的5年内完成6500万人的脱贫任务还很艰巨。
（二）实施《国家八七扶贫攻坚计划》
1992年10月中共十四大召开后，在邓小平南方谈话和十四大精神的推动下，中国改革开放掀起第二次浪潮，改革开放和现代化建设进入一个新的阶段。“以转换企业经营机制为中心，各项改革都迈出大的步伐。对外开放形成全方位开放的新格局，进出口贸易空前活跃，利用外资大幅增加。国民经济高速增长，第一、第二、第三产业全面發展。科技、教育以及各项社会事业也都取得明显成绩”。中共中央认真分析国际国内发展趋势，认为“八五”计划后三年（1993—1995）国民经济有望发展得更快一些。综合考虑各方面因素，中央决定，“八五”后三年要进一步抓住有利时机，充分利用一切有利因素，实现较高的经济增长速度。因此，1993年3月中共中央召开的十四届二中全会提出，将“八五”计划中6%的国民经济平均每年递增速度调整为8%～9%。
在国家加快经济和社会发展的大背景下，国务院决定制定和实施《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年），以适应党和人民的事业对扶贫开发的新要求。由于《国家八七扶贫攻坚计划》的目标是：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，因此被命名为“八七扶贫攻坚计划”。
《国家八七扶贫攻坚计划》的主要内容：
1.规定了到2000年解决贫困人口温饱的标准：绝大多数贫困户年人均纯收入达到500元以上（按1990年不变价格）。扶持贫困户创造稳定解决温饱的基本条件：⑴有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田;⑵户均一亩林果园或一亩经济作物;⑶户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力;⑷户均一项养殖业，或其他家庭副业;⑸牧区户均一个围栏草场，或一个“草库仑”。
2.提出了基础设施建设的目标：⑴基本解决人畜饮水困难;⑵绝大多数贫困乡镇和有集贸市场、商品产地的地方通公路;⑶消灭无电县，绝大多数贫困乡用上电。
3.改变教育文化卫生的落后状况：⑴基本普及初级教育，积极扫除青壮年文盲;⑵开展成人职业技术教育和技术培训，使大多数青壮年劳力掌握一到两门实用技术;⑶改善医疗卫生条件，防治和减少地方病，预防残疾;⑷严格实行计划生育，将人口自然增长率控制在国家规定的范围内。 4.采取了新的扶持措施：⑴国务院决定：从1994年起，再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫贴息贷款，执行到2000年;⑵调整国家扶贫资金投放的地区结构。从1994年起，将分一年到两年把中央用于廣东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、区;⑶对国家确定的“老、少、边、穷”地区新办的企业，其所得税可在3年内予以征后返还或部分返还;⑷中央和地方安排开发项目时，应向资源条件较好的贫困地区倾斜。中央和省、区在贫困地区兴办的大中型企业，要充分照顾贫困地区的利益，合理调整确定与当地的利益关系。
在全党和全国人民的努力下，到1998年底，全国贫困人口从1993年的8000万减少到4200万，农村贫困人口占农村人口的比重，由1978年的30.7%下降到4.6%。为了在实施《国家八七扶贫攻坚计划》最后两年时间内争取使剩余的3800万贫困人口最大限度地实现脱贫，1999年6月9日，江泽民再次出席中央扶贫开发工作会议并作重要讲话。他指出：“到2000年基本解决农村贫困人口的温饱问题，这是我们党和政府向全国人民作出的庄严承诺，并向全世界作了宣布。这个战略目标必须实现，也完全有条件实现。实现这个战略目标，标志着中国人民将在新的发展起点上进入新世纪。”他再次重申：“不论今后两年的扶贫攻坚任务有多么艰巨，全党全国都要同心协力啃下这块硬骨头。”
2001年3月5日，第九届全国人民代表大会第四次会议在北京召开。国务院总理朱镕基在会上作《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》，对过去5年的工作进行回顾。他指出，全国各族人民在中国共产党领导下，团结奋斗，开拓创新，各个方面取得了重大成就。国民经济持续快速健康发展，综合国力进一步增强。国内生产总值2000年达8.9404万亿元，平均每年增长8.3%。人均国民生产总值比1980年翻两番的任务，已经超额完成。农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入，2000年分别达到2253元和6280元，平均每年实际增长4.7%和5.7%。农村贫困人口大幅度减少，“八七”扶贫攻坚目标基本实现。
（三）西部大开发
由于还有3200万贫困人口没有解决温饱问题，2001年6月，国务院制定颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，其目标是：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。《纲要》提出，扶贫开发的对象是：要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。扶贫开发的重点是：把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。要求以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设，到2010年前，基本解决贫困地区人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视;做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制贫困地区的主要地方病，确保在贫困地区实现九年义务教育。《纲要》特别规定：“密切结合西部大开发，促进贫困地区发展。实施西部大开发要注意与扶贫开发相结合，着力带动贫困地区经济的发展。西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发项目，在同等条件下优先在贫困地区布局。公路建设项目要适当向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来。西部基础设施建设项目，要尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。”
1995年，陕西、甘肃两省遭受了严重的旱灾。12月下旬，江泽民前往考察。在陕西商洛地区，看到那里的农民群众依靠积雨水窖维持全家一年的用水，为了节约用水，有些上了年纪的人很少洗脸，成了半拉“黑人”，江泽民心情很沉重。他在12月25日听取甘肃省委、省政府的工作汇报后的讲话中说，中央对西部地区发展的大政方针，就是“到下世纪初要开始朝着逐步缩小东西部地区差距的方向前进，到下世纪50年代，西部地区同全国其他地区一样，基本实现现代化”。
1999年3月3日，江泽民在九届全国人大二次会议和全国政协九届二次会议的党员负责人会上的讲话中，正式提出“西部大开发”的战略思想。他指出：“中央已经明确了加快中西部地区开发的方针，并且把扩大国内需求作为促进经济增长的主要措施，实行积极的财政政策，这对于加快中西部的发展是一个很好的时机。西部地区那么大，占全国国土面积的一半以上，但大部分处于未开发或荒漠化状态。西部地区迟早是要大开发的，不开发，我们怎么实现全国的现代化？中国怎么能成为经济强国？美国当年如果不开发西部，它能发展到今天这个样子？”“这是我们发展的大战略、大思路。”6月中旬，在西安召开的西北地区国有企业改革和发展座谈会上，江泽民指出，实施西部大开发战略，“逐步缩小地区之间的发展差距，实现全国经济社会协调发展，最终达到全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求，也是关系我国跨世纪发展全局的一个重大问题”“我所以用‘西部大开发’，就是说，不是小打小闹，而是在过去发展的基础上经过周密规划和精心组织，迈开更大的开发步伐，形成全面推进的新局面”。实施西部大开发的方针原则是：“把加快西部地区经济社会发展同保持社会政治稳定、加强民族团结结合起来，把西部地区发展同实现全国第三步发展战略目标结合起来，在国家财力稳定增长的前提下，通过转移支付，逐步加大对西部地区的支持力度;在充分调动西部地区自身积极性的基础上，通过政策引导，吸引国内外资金、技术、人才等投入西部开发，有目标、分阶段地推进西部地区人口、资源、环境与经济社会协调发展。”
1999年9月，在中共十五届四中全会上，实施西部大开发战略被写入《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。2000年10月11日，中共中央在制定国民经济和社会发展“十五”计划的建议中，首次对实施西部大开发、促进地区协调发展作出规划。据此，10月26日，国务院发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，提出当前和今后一段时期，实施西部大开发的重点任务是：加快基础设施建设;加强生态环境保护和建设;巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业;发展科技教育和文化卫生事业。到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。之后，西部大开发战略正式开始实施。 此后4年，在党中央、国务院的正确领导下，“各地区、各部门特别是西部地区广大干部群众奋发努力，西部大开发取得重要進展。基础设施建设迈出实质性步伐，生态建设和环境保护明显加强，科技教育加快发展，人才开发力度加大，特色产业发展步伐加快，改革开放取得新的突破，推动了西部地区经济社会发展和精神文明建设。对扩大国内需求，调整经济结构，促进东西互动，保持国民经济持续快速健康增长，巩固全国改革发展稳定大局，作出了重要贡献”。具体地说，2000年至2005年，西部地区生产总值年均增长10.6%，地方财政收入年均增长15.7%。累计新开工70个重大建设工程，投资总规模约1万亿元。新增公路通车里程22万公里（其中高速公路6853公里），新增铁路营运里程近5000公里，新增电力装机4552万千瓦，新增民航运输机场10个，青藏铁路、西电东送和西气东输等重大建设工程相继建成。宁夏沙坡头、广西百色、四川紫坪铺等水利枢纽工程开工建设，塔里木河、黑河等专项治理工程进展顺利。西部地区累计治理水土流失1600万公顷，实施生态自然修复面积2800万公顷，累计完成退耕还林526万公顷、荒山荒地造林765万公顷、退牧还草1933万公顷、易地扶贫搬迁120万人。油路到县、送电到乡、广播电视到村、村村通电话、农村能源、人畜饮水、节水灌溉等基础设施建设取得明显成效。
西部大开发短短4年，成绩斐然，问题和矛盾也不少。比如，基础设施落后，生态环境局部有所改善、总体恶化的趋势尚未扭转，水资源短缺矛盾突出，教育、卫生等社会事业严重滞后，人才不足、人才流失严重等，这些问题是制约西部地区发展的薄弱环节。为解决这些问题，2004年3月，国务院出台《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，提出了扎实推进生态建设和环境保护、加强基础设施重点工程建设、加强农业和农村基础设施建设、调整产业结构和发展特色优势产业、推进重点地带开发、加强科技教育卫生文化等社会事业、深化经济体制改革、为西部大开发提供资金保障、加强西部地区人才队伍建设、加快法制建设步伐等10个方面的工作任务。
到2010年，我国实施西部大开发整整10年。10年中，在中央正确领导和全国人民大力支持下，西部大开发取得巨大成就，青藏铁路、西气东输、西电东送等标志性工程相继完成，基础设施建设取得突破性进展，退耕还林、退牧还草等一批重点生态工程全面实施，生态建设和环境保护取得显著成效，特色优势产业快速发展，综合经济实力大幅提升。2000—2008年，西部地区生产总值从16655亿元增加到58257亿元，年均增长11.7%。工业增加值由5946亿元增加到24000亿元左右。全社会固定资产投资由6111亿元增加到35839亿元，年均增长22.9%。社会消费品零售总额由5954亿元增加到19239亿元，年均增长14.9%。进出口贸易总额由172亿美元增加到1068亿美元，年均增长25.6%。累计新开工重点工程102项，投资总规模达1.7万亿元，同时还建成了133个大型灌区续建配套与节水改造项目，新增、恢复灌溉面积890多万亩，新增节水能力60多亿立方米。累计营造林4.03亿亩，其中退耕还林1.39亿亩，退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务5.97亿亩，青海三江源自然保护区生态恶化土地治理面积222万亩。西部人均地区生产总值由4624元增加到16000元;中央财政安排扶贫资金598.1亿元，西部地区农村贫困人口减少3000多万人，375个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从2001年的1197.6元增加到2008年的2482.4元。西部人还享受到了越来越多的公共服务。2000—2008年，西部地区建成乡镇卫生院16440个、村卫生室近18万个，新型农村合作医疗参合率达到85%，累计救助困难群众5696万人次;累计扫除文盲600多万人，普通高校在校学生数增加3.6倍。博物馆增加179个，综合文化站增加1421个。
（责编 曲星）