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摘要：我国为保障农村资金互助社的顺利发展，中国银行业监督管理委员会颁发了《农村资金互助社管理暂行规定》，这在一定程度上为互助社的发展提供了法律保障。本文从《暂行规定》为基点进行相关分析与探讨，认为当前《暂行规定》存在立法理念上的滞后、立法内容上的缺失、体系较为凌乱分散、实施效果不佳等问题，亟待从各方面去进一步完善、改革和创新，为其提供一个强有力的法律保障机制，最终为农村资金互助社生存、可持续发展提供一个有利的环境。
关键词：农村合作金融;农村资金互助社;创新;
农村资金互助社指的是一种由村民和农村小型企业自我独立管理、自愿入股发起设立的仅为一定区域内的社员提供金融服务的新型农村银行业金融机构。农村资金互助社是普惠金融在农村地区的一种具体表现形式，其价值追求在于为农村弱势群体、弱势企业提供一种相对公平、合理和有效的金融服务，以此来不断提高农村地区的金融消费水平和生活质量，同时也为农村地区中小型企业的发展提供一种金融支持。
1.我国农村资金互助社立法现状与问题
1.1 我国农村资金互助社立法现状
1.1.1 规范性文件
对于发展农村经济，提高农村落后地区的金融服务水平一直都是党和国家工作任务中最重要的一项。特别是在十八届三中全会以后，“三农”问题被国家放在一个重要的发展战略位置上。针对我国农村资金互助社这一具体设计来说，自从2004年至2010年之间，国家针对建设和完善农村金融体系连续颁布了7个一号文件，这段时期在学界被称为金融“新政”时期。2007年中国银行业监督管理委员会颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》，其具体规定了农村资金互助社的准入条件、组织原则、运作管理等方面的内容。2015国务院颁布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》的通知中就明确了在我国农村地区发展新型农村金融机构的必要性，并且阐明了其基本的总体思路。
1.1.2 有关立法
首先，宪法。宪法作为我国各个部门法的基础，在整体上起着重要的指引和规范作用，可以说宪法是公民权利的保障书。宪法中规定了我国公民的许多基本性的权利，例如：政治权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等等。其中社会经济权利就明确了我国公民有平等享受发展经济的权利。
其次，有关部门制定的部门法。当前对我国金融行业起主要调控作用的是中国人民银行、银行监督管理委员会当中的一些部门法。例如：《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《信贷法》等。
2.存在问题分析
2.1指导理念滞后
农村资金互助社所应当体现是一种以服务社员和谋求社员共同利益的金融理念，强调的是在特定区域内建立起一种属于全体社员的金融服务机构，以此来化解传统金融结构边缘农村地区这一具体困境。但是在农村资金互助社实际运作过程中仍然受传统金融思想的影响和束缚，使得这一基本金融理念显得相对较为滞后，具体表现在缺乏金融公平和保护社员金融权利的基本指导理念上。
从表1，不难看出截止到2011年我国共设立农村资金互助社46家，而村镇银行所这里的机构数量是农村资金互助社的数十倍，在这种机构数量悬殊差距如此之大的情况下，农村资金互助社所倡导的金融基本理念受到传统金融思想有力冲击，导致农村资金互助社所应当追求的价值理念严重滞后，村镇地区社员的金融公平和金融权利都没有得到较好的保护。
2.2《农村资金互助社管理暂行规定》立法内容不健全
在我国金融扶贫的大趋势和大背景下，中国银行业监督管理委员会于2007年颁布了《农村资金互助社管理暂行条例》，并且在全国部分地方开始了相关试点工作，从试点工作的具体实际效果来看，在一定程度上确实对村镇地区社员起到了一定的辅助作用，但是《暫行条例》在实践中却存在许多还需进一步深究和讨论的地方。
第一、融资手段和渠道较为狭窄。从农村资金互助社的性质以及《暂行条例》的具体规定来看，农村资金互助社的融资手段主要有以下几个方面。一是社员缴纳的股金，二是吸收特地区域内社员的存款，三是接受社会的捐助，四是，向其他商业性金融机构融入资金。尽管农村资金信用社有这几方面的融资渠道，但是在实际当中第三、第四点发挥的作用微乎其微。因为从相关规定来看，农村资金互助社是一个缺乏内生性融资机制的互助金融机构。在农村资金互助社不具备独立的自我成长能力的情况下，具有“造血性”捐助特点的公益性基金组织或具有盈利性功能的商业性金融机构是断然不会向其融资的
第二、吸收存款难度较大。其造成这一困境的主要原因本文认为是《暂行条例》规定上的不健全导致的。《暂行条例》规定“农村资金互助社不得向社员以外的他人吸收存款”，这就严格限制了农村资金互助的吸收存款的范围。由于农村地区经济发展水平本就较为低下，农民的实际收入大多较为低下，这些综合因素导致了农村资金互助社吸收的存款十分有限。
第三、入股要求上规定不合理。《暂行条例》第二十条第二款规定：社员入股必须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式入股。本条规定就把其他出资方式严格的排除在之外，而这必将导致农村资金互助社需要花费一部分资金去用于租赁经营场所，购买相关设备和其他辅助器材上。
2.3合作金融法律缺失
对我国农村新型合作金融立法上的缺失和政策扶持力度上的不足，是导致我国农村新型合作金融有效运行和发展滞后的主要原因。具体而言，我国目前还并没有正式制定《农村新型合作金融法》 、《农民专业合作社法》，目前对我国农村新型合作金融进行调控的大多是依据一些零散、不稳定和效力低下的规范性文件或者一些更为普遍的红头文件去进行调整。
3.我国农村资金互助社立法完善对策
3.1创新指导理念
近几年来，我国整体经济得到了极大提高，人们的生活水平整体得到了不断改善，但是从局部来看，在我国还是有许多地方存在经济“发育不良”等状况。这些地区的经济发展水平明显低于全国平均水平，金融服务明显缺乏，有些地方甚至是零金融服务状态。因此，如何在对我国传统的金融相关指导理念进行创新就显得尤为重要了。 3.1.1包容性理念、可持续性发展理念
首先，需要在我国传统金融理念中掺入包容性理念。包容性理念指的是应当在科学、合法的轨道上，积极引导其他相关金融主体参与到农村金融服务改造上来，降低其参与门槛，为相关掺入主体提供政策上、法律上的保障。在现有金融理念中掺入包容性理念，可以使社会资源得到更有效的合理配置，同时提高农村资金互助社的生命力，使村镇地区社员的合法金融权利能够得到有效体现。其次，在现在农村资金互助社中掺入可持续发展理念。当前我国农村资金互助社的现实境况处于一种非常严峻，同时也十分尴尬的地位。之所以说严峻是由于其发展前途堪忧，缺乏应有的自身发展能力，而之所以说尴尬是由于它在社会实践过程中存于一种有名无实的状态。加入可持续发展理念这就需要农村资金互助社优化自己的产业规模，扩展自己的金融业务，提高自己的管理水平，这样才能为农村资金互助社提供一个可持续发展的金融环境。
3.2扩展融资渠道，建立多层、宽领域的融资长效机制
当前我国农村资金互助社发展困境的最大一个问题是资金严重缺乏，且《暂行条例》当中所规定的四种融资渠道实践中也难以发挥其作用。在此，对于扩展融资渠道，建立多层、宽领域的融资长效机制对于改变农村资金互助社现存情况就显得十分有必要了。在此应该从以下几个方面去做。
第一，放宽融资主体限制，接纳社员以外的社会投资。我国村镇地区的经济发展水平普遍较为低下，加之一般农民更没有理财这一概念，所以仅仅把融资主体限制在特定区内的社员，这从很大程度上抑制了农村资金合作社资金来源，使得农村资金互助社没有足够的存款去开展金融业务。当然，这种放宽融资主体也是有限制的。本文认为，应当要保证资金互助社所追求的价值原则和主要服务群体的基础上去放宽限制。具体而言，对于社员以外人员的出资、贷款和其他金融服务应当规定一定的限度，采取分流式的“产入”和“产出”的方式开展业务，以至于不会破农村资金互助社设立的初衷。
第二，建立大中型金融机构向农村资金互助社批发资金的长效机制。农村资金互助社有很强的地域性特点，在特定区域内有着较高的信息优势，但是融资渠道和规模十分有限。而大中型金融机构尽管资金雄厚，但是如果直接与村镇地区的居民发生金融、信贷交易，却往往会由于村镇地区居民较为分散和缺乏了解从而产生高额的交易成本。因此如果能够有效的在两者之间建立起一个合作的桥梁，这不仅有利于解决农村资金互助社资金困境问题，同时也能够为大中型企业发展村镇业务减少额外的成本，最终实现两者的互利共赢。
3.3制定合作金融法
我国虽然对于发展农村新型金融頒布了一系列一号文件和指导性意见，但是它们大多都是为了调整某一具体问题而临时发布的，大多都较为凌乱和分散，由于当前我国还没有专门制定一部有关农村新型金融的法律，所以本文主张制定一部专门的《农村合作金融法》。从国外许多国家的实践证明来看，例如：美国制定了《社会投资法》，印度制定了《地区农村银行法》等，这些国家的实践和经验是十分值得我们学习和借鉴的。首先，这样用法律的形式规定一套较为完善和稳定的农村金融法律体系，能够有效的一方面保障农民的基本金融权利，为他们提供法律保障，另一方面又提高了农村资金互助社的积极性和创造性。其次，制定《农村合作金融法》有利于使农村资金互助的法律地位得以具体确定，并且同时也有利于金融法律随着信用事业的发展不断完善。最后，制定《农村合作金融法》也有利于提高人们对新型农村合作金融的认知度、关注度，由于《农村合作金融法》较之于普通的规范性文件和红头文件拥有更高的稳定性和权威性，这进一步提高了人们对于这种新兴信用组织的信任度，这为农村资金互助社的发展和应当体现的价值都具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]王亦平.农村资金互助社法律规范之缺失[J].金融与法，2009（5）
[2]马建霞.普惠金融促进法律制度研究—以信贷服务为中心[D]西南政法大学，2012：63
[3]王翔翔、邵子恺.农村普惠金融的法律保障问题探究[J].当代经济，2015，13：54
[4]晏海运.中国普惠金融发展研究[D].中共中央党校，2013：10[]
关键词：农村合作金融;农村资金互助社;创新;
农村资金互助社指的是一种由村民和农村小型企业自我独立管理、自愿入股发起设立的仅为一定区域内的社员提供金融服务的新型农村银行业金融机构。农村资金互助社是普惠金融在农村地区的一种具体表现形式，其价值追求在于为农村弱势群体、弱势企业提供一种相对公平、合理和有效的金融服务，以此来不断提高农村地区的金融消费水平和生活质量，同时也为农村地区中小型企业的发展提供一种金融支持。
1.我国农村资金互助社立法现状与问题
1.1 我国农村资金互助社立法现状
1.1.1 规范性文件
对于发展农村经济，提高农村落后地区的金融服务水平一直都是党和国家工作任务中最重要的一项。特别是在十八届三中全会以后，“三农”问题被国家放在一个重要的发展战略位置上。针对我国农村资金互助社这一具体设计来说，自从2004年至2010年之间，国家针对建设和完善农村金融体系连续颁布了7个一号文件，这段时期在学界被称为金融“新政”时期。2007年中国银行业监督管理委员会颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》，其具体规定了农村资金互助社的准入条件、组织原则、运作管理等方面的内容。2015国务院颁布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》的通知中就明确了在我国农村地区发展新型农村金融机构的必要性，并且阐明了其基本的总体思路。
1.1.2 有关立法
首先，宪法。宪法作为我国各个部门法的基础，在整体上起着重要的指引和规范作用，可以说宪法是公民权利的保障书。宪法中规定了我国公民的许多基本性的权利，例如：政治权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等等。其中社会经济权利就明确了我国公民有平等享受发展经济的权利。
其次，有关部门制定的部门法。当前对我国金融行业起主要调控作用的是中国人民银行、银行监督管理委员会当中的一些部门法。例如：《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《信贷法》等。
2.存在问题分析
2.1指导理念滞后
农村资金互助社所应当体现是一种以服务社员和谋求社员共同利益的金融理念，强调的是在特定区域内建立起一种属于全体社员的金融服务机构，以此来化解传统金融结构边缘农村地区这一具体困境。但是在农村资金互助社实际运作过程中仍然受传统金融思想的影响和束缚，使得这一基本金融理念显得相对较为滞后，具体表现在缺乏金融公平和保护社员金融权利的基本指导理念上。
从表1，不难看出截止到2011年我国共设立农村资金互助社46家，而村镇银行所这里的机构数量是农村资金互助社的数十倍，在这种机构数量悬殊差距如此之大的情况下，农村资金互助社所倡导的金融基本理念受到传统金融思想有力冲击，导致农村资金互助社所应当追求的价值理念严重滞后，村镇地区社员的金融公平和金融权利都没有得到较好的保护。
2.2《农村资金互助社管理暂行规定》立法内容不健全
在我国金融扶贫的大趋势和大背景下，中国银行业监督管理委员会于2007年颁布了《农村资金互助社管理暂行条例》，并且在全国部分地方开始了相关试点工作，从试点工作的具体实际效果来看，在一定程度上确实对村镇地区社员起到了一定的辅助作用，但是《暫行条例》在实践中却存在许多还需进一步深究和讨论的地方。
第一、融资手段和渠道较为狭窄。从农村资金互助社的性质以及《暂行条例》的具体规定来看，农村资金互助社的融资手段主要有以下几个方面。一是社员缴纳的股金，二是吸收特地区域内社员的存款，三是接受社会的捐助，四是，向其他商业性金融机构融入资金。尽管农村资金信用社有这几方面的融资渠道，但是在实际当中第三、第四点发挥的作用微乎其微。因为从相关规定来看，农村资金互助社是一个缺乏内生性融资机制的互助金融机构。在农村资金互助社不具备独立的自我成长能力的情况下，具有“造血性”捐助特点的公益性基金组织或具有盈利性功能的商业性金融机构是断然不会向其融资的
第二、吸收存款难度较大。其造成这一困境的主要原因本文认为是《暂行条例》规定上的不健全导致的。《暂行条例》规定“农村资金互助社不得向社员以外的他人吸收存款”，这就严格限制了农村资金互助的吸收存款的范围。由于农村地区经济发展水平本就较为低下，农民的实际收入大多较为低下，这些综合因素导致了农村资金互助社吸收的存款十分有限。
第三、入股要求上规定不合理。《暂行条例》第二十条第二款规定：社员入股必须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式入股。本条规定就把其他出资方式严格的排除在之外，而这必将导致农村资金互助社需要花费一部分资金去用于租赁经营场所，购买相关设备和其他辅助器材上。
2.3合作金融法律缺失
对我国农村新型合作金融立法上的缺失和政策扶持力度上的不足，是导致我国农村新型合作金融有效运行和发展滞后的主要原因。具体而言，我国目前还并没有正式制定《农村新型合作金融法》 、《农民专业合作社法》，目前对我国农村新型合作金融进行调控的大多是依据一些零散、不稳定和效力低下的规范性文件或者一些更为普遍的红头文件去进行调整。
3.我国农村资金互助社立法完善对策
3.1创新指导理念
近几年来，我国整体经济得到了极大提高，人们的生活水平整体得到了不断改善，但是从局部来看，在我国还是有许多地方存在经济“发育不良”等状况。这些地区的经济发展水平明显低于全国平均水平，金融服务明显缺乏，有些地方甚至是零金融服务状态。因此，如何在对我国传统的金融相关指导理念进行创新就显得尤为重要了。 3.1.1包容性理念、可持续性发展理念
首先，需要在我国传统金融理念中掺入包容性理念。包容性理念指的是应当在科学、合法的轨道上，积极引导其他相关金融主体参与到农村金融服务改造上来，降低其参与门槛，为相关掺入主体提供政策上、法律上的保障。在现有金融理念中掺入包容性理念，可以使社会资源得到更有效的合理配置，同时提高农村资金互助社的生命力，使村镇地区社员的合法金融权利能够得到有效体现。其次，在现在农村资金互助社中掺入可持续发展理念。当前我国农村资金互助社的现实境况处于一种非常严峻，同时也十分尴尬的地位。之所以说严峻是由于其发展前途堪忧，缺乏应有的自身发展能力，而之所以说尴尬是由于它在社会实践过程中存于一种有名无实的状态。加入可持续发展理念这就需要农村资金互助社优化自己的产业规模，扩展自己的金融业务，提高自己的管理水平，这样才能为农村资金互助社提供一个可持续发展的金融环境。
3.2扩展融资渠道，建立多层、宽领域的融资长效机制
当前我国农村资金互助社发展困境的最大一个问题是资金严重缺乏，且《暂行条例》当中所规定的四种融资渠道实践中也难以发挥其作用。在此，对于扩展融资渠道，建立多层、宽领域的融资长效机制对于改变农村资金互助社现存情况就显得十分有必要了。在此应该从以下几个方面去做。
第一，放宽融资主体限制，接纳社员以外的社会投资。我国村镇地区的经济发展水平普遍较为低下，加之一般农民更没有理财这一概念，所以仅仅把融资主体限制在特定区内的社员，这从很大程度上抑制了农村资金合作社资金来源，使得农村资金互助社没有足够的存款去开展金融业务。当然，这种放宽融资主体也是有限制的。本文认为，应当要保证资金互助社所追求的价值原则和主要服务群体的基础上去放宽限制。具体而言，对于社员以外人员的出资、贷款和其他金融服务应当规定一定的限度，采取分流式的“产入”和“产出”的方式开展业务，以至于不会破农村资金互助社设立的初衷。
第二，建立大中型金融机构向农村资金互助社批发资金的长效机制。农村资金互助社有很强的地域性特点，在特定区域内有着较高的信息优势，但是融资渠道和规模十分有限。而大中型金融机构尽管资金雄厚，但是如果直接与村镇地区的居民发生金融、信贷交易，却往往会由于村镇地区居民较为分散和缺乏了解从而产生高额的交易成本。因此如果能够有效的在两者之间建立起一个合作的桥梁，这不仅有利于解决农村资金互助社资金困境问题，同时也能够为大中型企业发展村镇业务减少额外的成本，最终实现两者的互利共赢。
3.3制定合作金融法
我国虽然对于发展农村新型金融頒布了一系列一号文件和指导性意见，但是它们大多都是为了调整某一具体问题而临时发布的，大多都较为凌乱和分散，由于当前我国还没有专门制定一部有关农村新型金融的法律，所以本文主张制定一部专门的《农村合作金融法》。从国外许多国家的实践证明来看，例如：美国制定了《社会投资法》，印度制定了《地区农村银行法》等，这些国家的实践和经验是十分值得我们学习和借鉴的。首先，这样用法律的形式规定一套较为完善和稳定的农村金融法律体系，能够有效的一方面保障农民的基本金融权利，为他们提供法律保障，另一方面又提高了农村资金互助社的积极性和创造性。其次，制定《农村合作金融法》有利于使农村资金互助的法律地位得以具体确定，并且同时也有利于金融法律随着信用事业的发展不断完善。最后，制定《农村合作金融法》也有利于提高人们对新型农村合作金融的认知度、关注度，由于《农村合作金融法》较之于普通的规范性文件和红头文件拥有更高的稳定性和权威性，这进一步提高了人们对于这种新兴信用组织的信任度，这为农村资金互助社的发展和应当体现的价值都具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]王亦平.农村资金互助社法律规范之缺失[J].金融与法，2009（5）
[2]马建霞.普惠金融促进法律制度研究—以信贷服务为中心[D]西南政法大学，2012：63
[3]王翔翔、邵子恺.农村普惠金融的法律保障问题探究[J].当代经济，2015，13：54
[4]晏海运.中国普惠金融发展研究[D].中共中央党校，2013：10[]