论文部分内容阅读
根据2003～2008每年的《中国教育统计年鉴》、2004～2009每年的《中国教育经费统计年鉴》等资料，笔者对全国31个省区市的小学教育资源配置状况做了一定考察和分析，发现了一些有意思的现象。
云南始终是小学预算内生均经费最少的地区
从生均预算内教育经费来看，上海、北京、天津、西藏、浙江、内蒙古始终是小学预算内生均教育经费最多的地区(由高至低排名)，河南、贵州、四川、江西、重庆，安徽、云南始终是小学预算内生均经费最少的地區。
就全国平均值而言，无论是合计、城镇还是农村部分，小学预算内生均经费在2003～2008各年度间的增幅均超过10％，其中2006～2007年度的增幅更是超过了27％，农村的增幅超过37％，2007～2008年度的增幅超过23％，农村的增幅为近26％，从2003年到2008年这六年间，共增长了超过148％，农村为220.90％。
2006年以后呈大幅度增长的原因是，“农村义务教育经费保障机制改革”所导致教育经费的较大幅度的投入。2003～2008年，小学预算内生均经费增长比例增长最快的是海南、江苏、重庆、宁夏、湖北、陕西等地，而增长最慢的是云南、广东、上海、江西等地。由此可见，经济发达的地区，比如广东，其增幅最小，浙江的增幅也很小，西藏虽然生均经费较高，但是增幅也很小。
从数据分析看，西藏、青海、甘肃、天津、贵州、陕西、黑龙江、上海等地的政府比较重视对小学的财政投人保障，预算内生均经费占总生均经费的比例在全国居于高位；重庆、广东、浙江、四川、北京、吉林、新疆等地，相对而言对小学经费的财政投入保障不够重视，预算内经费的比重较低，尤其是重庆和广东，几乎居于最小比例的位置。
研究发现，小学预算内生均经费的绝对城乡差呈增大趋势，而且是向着城镇比农村低的方向发展。也就是说，各地陆续重视对农村的财政经费投入保障，改变了农村比城镇低的趋势。就此方面来说，城乡差距有缩小的趋势。学校间差距最小的是东北地区
笔者的另一个发现是，无论是合计、城镇还是农村，就小学存量资产而言，江苏、浙江、山东、北京、上海、天津、广东、西藏处于最高位置，而贵州、青海、甘肃、四川、宁夏、新疆及中部的安徽、河南处于最低位置。
从2003年到2008年，六年间全国小学生均固定资产总值的增幅大概在23％至34％之间，西部的青海、重庆、宁夏、甘肃呈下降趋势，增幅最大的地区多为上海、天津、江苏、浙江、山东、西藏等地。
有意思的是，在普通小学生均学校固定资产总值的差距上，全国各地呈现出一种“马太效应”，换句话说，表现出强者更强，弱者更弱的趋势。但各地的农村地区，差距则有所减小。从区域看，如果把全国分为华北、东北、华东、华中南、西南、西北六个片区的话，则这些区域内各校的差距超过区域间各校的差距。学校间差距最小的是东北地区，而差距最大的，则是华中南地区。
教育资源不公平的原因
笔者研究发现，全国各省际间及省际城乡间在教育资源的分配上，差距相当大，全国在小学教育资源的分配上还存在比较明显的不公平现象。
那么，导致不公平的教育资源配置的原因何在?
首先，经济梯度发展战略导致的地区间经济发展差距巨大。
自改革开放以来，指导中国经济社会发展的总体战略是“允许一部分人先富起来”，即后发型国家要实现赶超战略，必须实施“经济梯度发展’’，集中优势资源和政策优先发展东部及沿海地区，再加上这些地区历史上积累下来的经济基础，导致了这些地区与中西部落后地区的经济社会发展差距是越来越大。而地区间经济发展差距的扩大，又进一步加剧了地区间教育发展差距的扩大。
其次，义务教育经费的投资主体过低。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1986颁布的《中华人民共和国义务教育法》提出的义务教育投资原则是——“九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。实际上，在这一原则下地方义务教育发展的投资主体被逐层下放到了乡镇及村一级政府，而这一级政府的财政实力显然承担不了如此大的经费开支，自此，各地间的义务教育发展差距就越来越大了。
直到2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》才明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。至此，才把义务教育的责任从主要由乡、村一级负担转到以县为主。但是由于各地区间经济发展的差距及各省内各县市间的经济发展差距，仍然加大了地区间义务教育发展的差距，呈现越来越明显的“强者越强，弱者越弱”的态势。
到了2006年，“以县为主”投入体制发生了变化，中央及省级政府才参与到了投入“主体”这一队伍中，但是要弥补之前积累的欠账，还有很长一段路要走。正是由于中央及省级政府的参与，各地区间小学教育资源的配置不平等状况在2006年以后得到了改观，尤其是在省级预算内经费方面比之前有所减小。
第三个原因是教育发展政策的城市偏向。在造成中国基础教育资源配置不公平的众多相互叠加的因素中，“政策性”原因是根本性的。教育政策长期偏爱城市群体，而忽视了农村教育利益的存在，或者变相剥夺了农村教育利益，或者对农村教育的利益未给予应该的维护。教育政策在制造教育贫困、教育差距方面有着不可回避的影响。
在义务教育经费的政策实践中，国家与社会长期忽视了农村义务教育建设，在财政供给上，采取了城乡有别的“二元，’分配政策：在城市，义务教育教师工资、学校公用经费以及校合和设施建设经费、维修经费等均由国家来提供，从政府财政预算内拨款；而在农村，《教育法》明文规定农民个人应交纳教育费附加用以补充县、乡教育经费的不足，同时乡、村可以向农民集资用于农村义务教育学校校舍建设。
此外，小学教育受教育权利公平的各种保障措施未执行到位。中国小学教育受教育权利在某种程度上仅是法律字面规定的人人平等，没有得到公共教育财政的充足保障。正是由于在执行教育政策时，执行保障公民平等受教育权利的法律(政策)所需的配套资源的缺乏或使用不当或低效率使用，以及小学教育财政体制、各地历史传统、人口等因素的综合累积影响，导致了人们小学教育平等受教育权利只得到了部分实现或低水平的实现。造成了小学教育受教育权利公平的法律规定与实际保障的脱节。
几点建议
据此，笔者认为，统筹城乡及区域经济协调发展，减小地区及城乡差异是减小小学教育资源配置不平等的根本措施。
统筹城乡发展就是把城乡作为一个整体，实行城乡统一筹划，把解决“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村、关心农民、支持农业，实现城乡协调发展。可以大力发展农民合作组织；依据国情，制定区别对待的、可操作的“三农’’扶持政策；加大对农业的财政投入力度和信贷扶持；完善主要农产品价格保护政策；完善农业保险补贴政策，完善农业优惠税收政策。只有促进了城乡经济的协调发展，才能使人们的教育支付差距减小，促进城乡教育协调发展。
同时，建立矫正的补偿平等措施，改善受损群体的不利地位状况。我们的教育资源及机会在配置的起点上就存在很多不公平的地方，所以更应该补偿纠正这种不平等现象。更为重要的是要建立体现实现城乡间，甚至是每个公民间小学教育公共产品均等化服务的公共小学教育财政制度。因此，要建立和完善公共教育经费保障制度。
对政府而言，应该从“资源平等”的起点促进教育公平。不仅入学机会要均等，还包括了所享受到的教育资源、教育条件和师资水平、身心发展等多种平等的实现。关键是，政府采取积极政策时应注意其程序公正与结果公正。
鉴于目前省统筹下县级政府负责的义务教育投资政策仍然不能解决义务教育投资不足和地区差距扩大的问题，而落后省区如果得到的中央转移支付不够多且其在内部分配不公平的前提下，地区间及地区内县市间的义务教育投资的充足性就很难得到保障，也无法实现区域间、城乡间、校际间的均衡发展。笔者建议，目前义务教育投资主体应该从县级政府提高到由中央财政负担，如此才能实现义务教育的均衡发展。
云南始终是小学预算内生均经费最少的地区
从生均预算内教育经费来看，上海、北京、天津、西藏、浙江、内蒙古始终是小学预算内生均教育经费最多的地区(由高至低排名)，河南、贵州、四川、江西、重庆，安徽、云南始终是小学预算内生均经费最少的地區。
就全国平均值而言，无论是合计、城镇还是农村部分，小学预算内生均经费在2003～2008各年度间的增幅均超过10％，其中2006～2007年度的增幅更是超过了27％，农村的增幅超过37％，2007～2008年度的增幅超过23％，农村的增幅为近26％，从2003年到2008年这六年间，共增长了超过148％，农村为220.90％。
2006年以后呈大幅度增长的原因是，“农村义务教育经费保障机制改革”所导致教育经费的较大幅度的投入。2003～2008年，小学预算内生均经费增长比例增长最快的是海南、江苏、重庆、宁夏、湖北、陕西等地，而增长最慢的是云南、广东、上海、江西等地。由此可见，经济发达的地区，比如广东，其增幅最小，浙江的增幅也很小，西藏虽然生均经费较高，但是增幅也很小。
从数据分析看，西藏、青海、甘肃、天津、贵州、陕西、黑龙江、上海等地的政府比较重视对小学的财政投人保障，预算内生均经费占总生均经费的比例在全国居于高位；重庆、广东、浙江、四川、北京、吉林、新疆等地，相对而言对小学经费的财政投入保障不够重视，预算内经费的比重较低，尤其是重庆和广东，几乎居于最小比例的位置。
研究发现，小学预算内生均经费的绝对城乡差呈增大趋势，而且是向着城镇比农村低的方向发展。也就是说，各地陆续重视对农村的财政经费投入保障，改变了农村比城镇低的趋势。就此方面来说，城乡差距有缩小的趋势。学校间差距最小的是东北地区
笔者的另一个发现是，无论是合计、城镇还是农村，就小学存量资产而言，江苏、浙江、山东、北京、上海、天津、广东、西藏处于最高位置，而贵州、青海、甘肃、四川、宁夏、新疆及中部的安徽、河南处于最低位置。
从2003年到2008年，六年间全国小学生均固定资产总值的增幅大概在23％至34％之间，西部的青海、重庆、宁夏、甘肃呈下降趋势，增幅最大的地区多为上海、天津、江苏、浙江、山东、西藏等地。
有意思的是，在普通小学生均学校固定资产总值的差距上，全国各地呈现出一种“马太效应”，换句话说，表现出强者更强，弱者更弱的趋势。但各地的农村地区，差距则有所减小。从区域看，如果把全国分为华北、东北、华东、华中南、西南、西北六个片区的话，则这些区域内各校的差距超过区域间各校的差距。学校间差距最小的是东北地区，而差距最大的，则是华中南地区。
教育资源不公平的原因
笔者研究发现，全国各省际间及省际城乡间在教育资源的分配上，差距相当大，全国在小学教育资源的分配上还存在比较明显的不公平现象。
那么，导致不公平的教育资源配置的原因何在?
首先，经济梯度发展战略导致的地区间经济发展差距巨大。
自改革开放以来，指导中国经济社会发展的总体战略是“允许一部分人先富起来”，即后发型国家要实现赶超战略，必须实施“经济梯度发展’’，集中优势资源和政策优先发展东部及沿海地区，再加上这些地区历史上积累下来的经济基础，导致了这些地区与中西部落后地区的经济社会发展差距是越来越大。而地区间经济发展差距的扩大，又进一步加剧了地区间教育发展差距的扩大。
其次，义务教育经费的投资主体过低。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1986颁布的《中华人民共和国义务教育法》提出的义务教育投资原则是——“九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。实际上，在这一原则下地方义务教育发展的投资主体被逐层下放到了乡镇及村一级政府，而这一级政府的财政实力显然承担不了如此大的经费开支，自此，各地间的义务教育发展差距就越来越大了。
直到2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》才明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。至此，才把义务教育的责任从主要由乡、村一级负担转到以县为主。但是由于各地区间经济发展的差距及各省内各县市间的经济发展差距，仍然加大了地区间义务教育发展的差距，呈现越来越明显的“强者越强，弱者越弱”的态势。
到了2006年，“以县为主”投入体制发生了变化，中央及省级政府才参与到了投入“主体”这一队伍中，但是要弥补之前积累的欠账，还有很长一段路要走。正是由于中央及省级政府的参与，各地区间小学教育资源的配置不平等状况在2006年以后得到了改观，尤其是在省级预算内经费方面比之前有所减小。
第三个原因是教育发展政策的城市偏向。在造成中国基础教育资源配置不公平的众多相互叠加的因素中，“政策性”原因是根本性的。教育政策长期偏爱城市群体，而忽视了农村教育利益的存在，或者变相剥夺了农村教育利益，或者对农村教育的利益未给予应该的维护。教育政策在制造教育贫困、教育差距方面有着不可回避的影响。
在义务教育经费的政策实践中，国家与社会长期忽视了农村义务教育建设，在财政供给上，采取了城乡有别的“二元，’分配政策：在城市，义务教育教师工资、学校公用经费以及校合和设施建设经费、维修经费等均由国家来提供，从政府财政预算内拨款；而在农村，《教育法》明文规定农民个人应交纳教育费附加用以补充县、乡教育经费的不足，同时乡、村可以向农民集资用于农村义务教育学校校舍建设。
此外，小学教育受教育权利公平的各种保障措施未执行到位。中国小学教育受教育权利在某种程度上仅是法律字面规定的人人平等，没有得到公共教育财政的充足保障。正是由于在执行教育政策时，执行保障公民平等受教育权利的法律(政策)所需的配套资源的缺乏或使用不当或低效率使用，以及小学教育财政体制、各地历史传统、人口等因素的综合累积影响，导致了人们小学教育平等受教育权利只得到了部分实现或低水平的实现。造成了小学教育受教育权利公平的法律规定与实际保障的脱节。
几点建议
据此，笔者认为，统筹城乡及区域经济协调发展，减小地区及城乡差异是减小小学教育资源配置不平等的根本措施。
统筹城乡发展就是把城乡作为一个整体，实行城乡统一筹划，把解决“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村、关心农民、支持农业，实现城乡协调发展。可以大力发展农民合作组织；依据国情，制定区别对待的、可操作的“三农’’扶持政策；加大对农业的财政投入力度和信贷扶持；完善主要农产品价格保护政策；完善农业保险补贴政策，完善农业优惠税收政策。只有促进了城乡经济的协调发展，才能使人们的教育支付差距减小，促进城乡教育协调发展。
同时，建立矫正的补偿平等措施，改善受损群体的不利地位状况。我们的教育资源及机会在配置的起点上就存在很多不公平的地方，所以更应该补偿纠正这种不平等现象。更为重要的是要建立体现实现城乡间，甚至是每个公民间小学教育公共产品均等化服务的公共小学教育财政制度。因此，要建立和完善公共教育经费保障制度。
对政府而言，应该从“资源平等”的起点促进教育公平。不仅入学机会要均等，还包括了所享受到的教育资源、教育条件和师资水平、身心发展等多种平等的实现。关键是，政府采取积极政策时应注意其程序公正与结果公正。
鉴于目前省统筹下县级政府负责的义务教育投资政策仍然不能解决义务教育投资不足和地区差距扩大的问题，而落后省区如果得到的中央转移支付不够多且其在内部分配不公平的前提下，地区间及地区内县市间的义务教育投资的充足性就很难得到保障，也无法实现区域间、城乡间、校际间的均衡发展。笔者建议，目前义务教育投资主体应该从县级政府提高到由中央财政负担，如此才能实现义务教育的均衡发展。