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国企低效率的根本原因与其说是所有者缺位，不如说是国有产权残缺，也就是国有财产的收益权与控制权严重地不对称甚或分离。而造成国有产权残缺的主要原因是，国企作为国家的政策工具而背离了利润最大化的目标。但是，由国企的国有产权性质决定，国企只能作为国家的政策工具。因此，国企改革的实质是国企的功能再定位，而国企改革的过程则是其产业布局的调整。被人们所忽视的问题是，要不要以及如何把竞争性领域中的国企改造成够格的因而是有市场竞争力的公有制企业。