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1908年7月,清政府派遣唐绍仪赴美致谢退还庚款事并赴各国考察财政。袁世凯命唐绍仪与列强各国秘密商谈互派大使问题。1908年12月10日,唐绍仪从华盛顿给清廷发回电报,报告美国当选总统塔夫脱提议与清政府互派大使事。该电报引发朝廷内部的激烈政争。摄政王载沣和军机大臣张之洞等对袁世凯私自策划派大使事深为不满。他们不能认可大使所享权限和礼节,并不愿承受派大使所需经费。1908年12月25日奕劻被迫致电唐绍仪令其“缓办”派大使事宜。袁世凯仍不死心,27日又向摄政王和军机大臣上呈主张派大使的《节略》、《说帖》等文件