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［摘 要］随着我国经济社会的不断发展，现有的农村社会保障状况已经逐渐难以满足农民的社会保障需求。本文深入剖析了当前我国的农村社会保障的现状及存在的问题，并针对现有的问题提出了一些对策建议，期望对我国农村社会保障制度建设提供一定的借鉴。
［关键词］农村；社会保障；对策
［中图分类号］Ｆ３２３．８９ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１１）１２－００４１－０２
一、我国农村社会保障的现状分析
（一）我国农村人口特点分析
１．农村人口比重下降，城市化水平在不断提高。第六次人口普查结果显示，居住在城镇的人口数为６６５５７５３０６人，占人口总数的４９．６８％；居住在乡村的人口为６７４１４９５４６人，占５０．３２％。同２０００年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加２０７１３７０９３人，乡村人口减少１３３２３７２８９人，城镇人口比重上升１３．４６个百分点。
２．农村人口老龄化严重，老龄化的速度快于城镇。２０１１年９月１９日的“全国农村老龄问题高峰论坛”的研究表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到１５．４％，比全国１３．２６％的平均水平高出２．１４个百分点，高于城市老龄化程度。
３．农村家庭规模日趋小型化。随着计划生育政策的实施及农民思想意识的改变，农村家庭的出生率在降低，同时由于大量的青壮年外出务工，导致农村的空巢家庭越来越多，我国农村家庭的规模在日趋小型化。
（二）农民的主要社会风险分析
１．农民的家庭养老功能和土地养老功能弱化。一是人口控制导致家庭结构日渐小型化，其精力和财力都有限，难以在其家庭内部维持养老的正常运转；二是越来越多的农村青壮年劳动力开始通过打工的方式跨区域转移或向城镇转移，随着时间的推移，会逐渐淡化这些年轻人与老年父母之间的感情，从而导致传统的“孝道”观念日渐淡漠；三是在工业化、城市化不断加快发展的形势下，社会分工愈加细化，生产竞争加剧，从客观上使得家庭的凝聚力下降，从而导致家庭养老的效果被削弱；四是在我国的工业化和城市化进程中，越来越多的农民部分的或全部丧失了其祖祖辈辈赖以生存的土地，即使拥有土地的家庭，也会由于青壮年劳动力缺乏，老人妇女儿童难以承担繁重的农业劳动，使得老年人的生活面临很大的困难。
２．农村居民面临的疾病风险日益增大。据不完全统计，我国农村人口人均就诊次数为４．３次／年，每年每千人中有２７．９人要因病住院。国家卫生服务调查显示，由于经济困难无力支付医药费，我国３７％的患病农民应就诊而未就诊，６５％的患病农民应住院而未住院，由于经济条件限制，使得我国大多数农民中“小病扛，大病拖”现象较为普遍，保健意识较差。同时随着医疗费用的日渐上涨，农民的医疗负担越来越重，因病致贫、因病返贫的现象时有发生。
３．农村居民生活贫困的风险仍然存在。我国农民的贫困问题由来已久，一直是困扰经济发展的一个难题。虽然经过国家扶贫攻关，目前农村赤贫人口虽然从２．５亿下降到３０００万人，但相对贫困和生活水平低下者大有人在。
（三）农村社会保障现状分析
１．新型农村社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。第一是要从我国农村的实际出发，从较低水平起步，筹资的标准和待遇标准要跟经济发展水平和各方面的承受能力相适应。第二是个人（家庭）、集体和政府之间责任分担要合理，权利与义务要相对应。第三是政府主导与农民自愿相结合，要引导农民普遍参加保险。第四是新农保现阶段实行县级统筹，对参保农村居民实行属地管理。
２．新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主，小病补偿为辅，体现互助共济的农民医疗保障制度。自２００３年新型农村合作医疗制度在全国部分省市开始试点以来，新农合的规模不断扩大，农民的基本医疗卫生需求得到了一定程度的保障，对解决“三农”问题，以及我国小农经济改造目标的全面实现起到推动的作用。
３．最低生活保障制度目前在全国取得巨大进步。从１９９２年农村最低生活保障制度开始实施以来，取得了较大的进展，特别是２００７年７月１日，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》以来，农村受保人数和待遇水平逐渐上升。２００７年７月，低保的保障对象是２３１１．５万人，到了２０１０年底，全国得到政府最低生活保障的农村居民达到５２２８．４万人，增加了４６８．４万人，得到政府五保救济的农民达到５５４．９万人，增加１．５万人。在救助标准上，也有所提高，如中部地区一般在８００－１０００元／每年，东部地区的一般标准为１０００－２０００元之间。
二、我国农村社会保障中存在的主要问题
１．法律制度不健全，监督保障机制缺乏。目前我国的立法中，关于农村社会保障的立法可以说是空白，现行的法律中对于农村社会保障的相关内容，比如保障的权利和义务、保障相关机构的建设、对农村各项社会保障的地位与作用等都没有明确的法律规范。正是基于制度上的缺陷，导致对于农村社保的执行和监管不到位，使得农民对于社会保障的实行缺乏信任感。
２．资金来源机制不够稳定。与世界上其他国家相比较，我国中央财政用于社会保障的支出力度偏小。在此方面，加拿大的投入占国民生产总值的比重为３９％，日本为３７％，澳大利亚为３５％，而我国只有１０％左右，且其中大部分给了城镇居民，农村居民享受的较少。可以说资金缺乏的问题是我国农村社会保障建设所面临的最突出的问题。近些年来，我国农村居民的收入增长趋势减缓，在总收入中扣除掉基本生产生活开支后，大多数农民难有实力去交纳各种保险费用，即使部分农民有能力承担，却因为对农村社会保险认识理解不深而不愿意参加。而从集体资金投入来看，大部分的县级乡级政府均由财政统一开支，没有多余的能力去解决这一难题，从而导致我国农村社会保障资金不足，来源不稳定。
３．农村养老保险压力巨大。第六次人口普查数据显示，我国６０岁及以上人口为１７７６４８７０５人，占人口总数的１３．２６％，６５岁及以上人口为１１８８３１７０９人，占人口总数的８．８７％。同２０００年第五次全国人口普查相比，６０岁及以上人口的比重上升２．９３个百分点，６５岁及以上人口的比重上升１．９１个百分点。据预测，２０３０年我国６５岁以上人口将达到２．３１亿人，占总人口的１５．３％。由此可见，随着人口老龄化趋势的加快，未来我国将面临着巨大的养老压力，尤其是我国农村人口占据绝大多数，因此，我国农村将面临的养老压力是空前巨大的。从目前来看，我国农村的养老保险已经成为基本的公共需求之一，而由于政府在供给方面的缺位導致供给不足，造成巨大的供求落差。因此，我国农村的养老保险要想化解养老压力还需要较长时间的发展过程。
４．新型农村合作医疗发展较快，但是地区差异较大。自从２００３年我国开始实行新型农村合作医疗以来，新农合在我国发展较快，但是在发展过程中仍然存在很多问题。首先就是农民参加合作医疗的意愿不强。在经济不甚发达的农村，与吃饭、穿衣、教育相比，医疗是次要的，农民对于医疗的主观期望偏低。其次，我国的农村医疗条件较差，政府投入资金不足，医疗基础设施简陋，医疗设备不能满足需要。同时我国的医疗资源配置不合理，城市占据了大部分的医疗卫生资源，而农村配置的比例较少，医务人员的素质不高，影响了农民参加医保的愿望。第三是新农合的资金筹集和管理存在问题。原则上新农合坚持个人投入为主、集体扶持、政府财政适当支持为辅，但是地方财政对于新农合的拨款常常出现不到位的情况，导致本就不富裕的农民成为新农合资金筹集的主力。同时，新农合资金的使用情况监管不到位，日常监管大多是依靠卫生院的自我约束，给医疗管理带来很大隐患，进而影响良性运转。另外，我国的新型农村合作医疗还存在着很大的地区差异，富裕省份与贫困省份之间差距较大。特别是针对农村流动人口的医疗保障还没有制度安排，人们所期待的农村医疗保障制度还未发挥巨大作用。
５．我國的农村社会救助水平低，且区域分布不平衡。我国目前的农村社会救助覆盖面较窄，存在较多的应保未保人员，同时地区分布不平衡。从我国目前的情况来看，农村社会救济的覆盖面较为狭窄，在我国被救济的对象只是那些无劳动能力、无工作的少数人群，而对那些大量存在的贫困农民的生活、医疗、教育等问题却很少关注，这些人的基本需要无法得到保障。从救济标准来看，我国的农民社会救助补贴极低，被救助对象的基本生活也难以靠这些补贴来提供保证。同时由于最低社会保障的资金主要依赖地方财政，导致我国农村社会救助地区分配不平衡，经济发达的东部地区救助水平要远远高于中西部的欠发达地区。
三、我国农村社会保障体系建设的目标与思路
农村社会保障体系建设的目标是针对我国农村发展的不平衡性、收入水平的较大差异性以及单一层次的社会保障很难照顾到各方面要求的实际，必须建立以基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭保障等形式并存的多层次，低水平（保险待遇水平与经济发展水平相一致）、广覆盖（最终覆盖所有适龄农民）、共同负担（基金由政府、集体、个人共同负担）、统分结合（基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合）、社会化管理的社会保障体系。
１．健全法律法规。其一是要抓好单项法规的建设，如农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济、社会保险法和农村残疾人保险法等等；其二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障措施。
２．加大资金投入。第一，中央财政、地方财政都要适当提高社保资金支出比例。第二，借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构，将三种彩票发行机构合并，缩小管理成本。第三，开征社会保障税。第四，整合部门资源，成立一个统一的农村社会保障管理机构，统一规划，统一政策，统一管理，提高社保资源使用效率。
３．加强协调协作。提升土地保障和家庭保障的“造血”功能：一方面，要进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技扶贫力度，提高土地产出效益，使农业增产、农民增收。另一方面，家庭保障主要依赖于子女的赡养，而子女的赡养能力往往决定于其就业状况，就业状况又决定于其受教育程度。
４．注重统筹平衡。因地制宜，逐步推进，必须贯彻“先易后难，逐步推进，重点突破”。社会保障制度建设要坚持统筹兼顾，城乡协调，循序渐进，逐步完善。将社会保障资源在城乡之间合理分配，在东中西部之间合理调配，从试点地区开始，不断积累经验，总结规律，逐步推进，从而形成全国统一的社会保障体系。
５．强化基层管理和服务。在新农保的试点区域，要建立参保档案，认真记录农民的参保情况，尤其是参保缴费和待遇领取的情况，并长期妥善保存，以便日后的统计核算。要在全国建立统一的新农保信息管理系统，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享。建立简单易操作的参保工具，如社会保障卡，以方便实现新农保的“一卡通”，即参保人可以持卡实现缴费、待遇领取及查询等多种功能。应设立专门的新农保经办机构，充实其人员力量，提高其人员素质，提高服务质量。
责任编辑 魏亚男
［关键词］农村；社会保障；对策
［中图分类号］Ｆ３２３．８９ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１１）１２－００４１－０２
一、我国农村社会保障的现状分析
（一）我国农村人口特点分析
１．农村人口比重下降，城市化水平在不断提高。第六次人口普查结果显示，居住在城镇的人口数为６６５５７５３０６人，占人口总数的４９．６８％；居住在乡村的人口为６７４１４９５４６人，占５０．３２％。同２０００年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加２０７１３７０９３人，乡村人口减少１３３２３７２８９人，城镇人口比重上升１３．４６个百分点。
２．农村人口老龄化严重，老龄化的速度快于城镇。２０１１年９月１９日的“全国农村老龄问题高峰论坛”的研究表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到１５．４％，比全国１３．２６％的平均水平高出２．１４个百分点，高于城市老龄化程度。
３．农村家庭规模日趋小型化。随着计划生育政策的实施及农民思想意识的改变，农村家庭的出生率在降低，同时由于大量的青壮年外出务工，导致农村的空巢家庭越来越多，我国农村家庭的规模在日趋小型化。
（二）农民的主要社会风险分析
１．农民的家庭养老功能和土地养老功能弱化。一是人口控制导致家庭结构日渐小型化，其精力和财力都有限，难以在其家庭内部维持养老的正常运转；二是越来越多的农村青壮年劳动力开始通过打工的方式跨区域转移或向城镇转移，随着时间的推移，会逐渐淡化这些年轻人与老年父母之间的感情，从而导致传统的“孝道”观念日渐淡漠；三是在工业化、城市化不断加快发展的形势下，社会分工愈加细化，生产竞争加剧，从客观上使得家庭的凝聚力下降，从而导致家庭养老的效果被削弱；四是在我国的工业化和城市化进程中，越来越多的农民部分的或全部丧失了其祖祖辈辈赖以生存的土地，即使拥有土地的家庭，也会由于青壮年劳动力缺乏，老人妇女儿童难以承担繁重的农业劳动，使得老年人的生活面临很大的困难。
２．农村居民面临的疾病风险日益增大。据不完全统计，我国农村人口人均就诊次数为４．３次／年，每年每千人中有２７．９人要因病住院。国家卫生服务调查显示，由于经济困难无力支付医药费，我国３７％的患病农民应就诊而未就诊，６５％的患病农民应住院而未住院，由于经济条件限制，使得我国大多数农民中“小病扛，大病拖”现象较为普遍，保健意识较差。同时随着医疗费用的日渐上涨，农民的医疗负担越来越重，因病致贫、因病返贫的现象时有发生。
３．农村居民生活贫困的风险仍然存在。我国农民的贫困问题由来已久，一直是困扰经济发展的一个难题。虽然经过国家扶贫攻关，目前农村赤贫人口虽然从２．５亿下降到３０００万人，但相对贫困和生活水平低下者大有人在。
（三）农村社会保障现状分析
１．新型农村社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。第一是要从我国农村的实际出发，从较低水平起步，筹资的标准和待遇标准要跟经济发展水平和各方面的承受能力相适应。第二是个人（家庭）、集体和政府之间责任分担要合理，权利与义务要相对应。第三是政府主导与农民自愿相结合，要引导农民普遍参加保险。第四是新农保现阶段实行县级统筹，对参保农村居民实行属地管理。
２．新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主，小病补偿为辅，体现互助共济的农民医疗保障制度。自２００３年新型农村合作医疗制度在全国部分省市开始试点以来，新农合的规模不断扩大，农民的基本医疗卫生需求得到了一定程度的保障，对解决“三农”问题，以及我国小农经济改造目标的全面实现起到推动的作用。
３．最低生活保障制度目前在全国取得巨大进步。从１９９２年农村最低生活保障制度开始实施以来，取得了较大的进展，特别是２００７年７月１日，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》以来，农村受保人数和待遇水平逐渐上升。２００７年７月，低保的保障对象是２３１１．５万人，到了２０１０年底，全国得到政府最低生活保障的农村居民达到５２２８．４万人，增加了４６８．４万人，得到政府五保救济的农民达到５５４．９万人，增加１．５万人。在救助标准上，也有所提高，如中部地区一般在８００－１０００元／每年，东部地区的一般标准为１０００－２０００元之间。
二、我国农村社会保障中存在的主要问题
１．法律制度不健全，监督保障机制缺乏。目前我国的立法中，关于农村社会保障的立法可以说是空白，现行的法律中对于农村社会保障的相关内容，比如保障的权利和义务、保障相关机构的建设、对农村各项社会保障的地位与作用等都没有明确的法律规范。正是基于制度上的缺陷，导致对于农村社保的执行和监管不到位，使得农民对于社会保障的实行缺乏信任感。
２．资金来源机制不够稳定。与世界上其他国家相比较，我国中央财政用于社会保障的支出力度偏小。在此方面，加拿大的投入占国民生产总值的比重为３９％，日本为３７％，澳大利亚为３５％，而我国只有１０％左右，且其中大部分给了城镇居民，农村居民享受的较少。可以说资金缺乏的问题是我国农村社会保障建设所面临的最突出的问题。近些年来，我国农村居民的收入增长趋势减缓，在总收入中扣除掉基本生产生活开支后，大多数农民难有实力去交纳各种保险费用，即使部分农民有能力承担，却因为对农村社会保险认识理解不深而不愿意参加。而从集体资金投入来看，大部分的县级乡级政府均由财政统一开支，没有多余的能力去解决这一难题，从而导致我国农村社会保障资金不足，来源不稳定。
３．农村养老保险压力巨大。第六次人口普查数据显示，我国６０岁及以上人口为１７７６４８７０５人，占人口总数的１３．２６％，６５岁及以上人口为１１８８３１７０９人，占人口总数的８．８７％。同２０００年第五次全国人口普查相比，６０岁及以上人口的比重上升２．９３个百分点，６５岁及以上人口的比重上升１．９１个百分点。据预测，２０３０年我国６５岁以上人口将达到２．３１亿人，占总人口的１５．３％。由此可见，随着人口老龄化趋势的加快，未来我国将面临着巨大的养老压力，尤其是我国农村人口占据绝大多数，因此，我国农村将面临的养老压力是空前巨大的。从目前来看，我国农村的养老保险已经成为基本的公共需求之一，而由于政府在供给方面的缺位導致供给不足，造成巨大的供求落差。因此，我国农村的养老保险要想化解养老压力还需要较长时间的发展过程。
４．新型农村合作医疗发展较快，但是地区差异较大。自从２００３年我国开始实行新型农村合作医疗以来，新农合在我国发展较快，但是在发展过程中仍然存在很多问题。首先就是农民参加合作医疗的意愿不强。在经济不甚发达的农村，与吃饭、穿衣、教育相比，医疗是次要的，农民对于医疗的主观期望偏低。其次，我国的农村医疗条件较差，政府投入资金不足，医疗基础设施简陋，医疗设备不能满足需要。同时我国的医疗资源配置不合理，城市占据了大部分的医疗卫生资源，而农村配置的比例较少，医务人员的素质不高，影响了农民参加医保的愿望。第三是新农合的资金筹集和管理存在问题。原则上新农合坚持个人投入为主、集体扶持、政府财政适当支持为辅，但是地方财政对于新农合的拨款常常出现不到位的情况，导致本就不富裕的农民成为新农合资金筹集的主力。同时，新农合资金的使用情况监管不到位，日常监管大多是依靠卫生院的自我约束，给医疗管理带来很大隐患，进而影响良性运转。另外，我国的新型农村合作医疗还存在着很大的地区差异，富裕省份与贫困省份之间差距较大。特别是针对农村流动人口的医疗保障还没有制度安排，人们所期待的农村医疗保障制度还未发挥巨大作用。
５．我國的农村社会救助水平低，且区域分布不平衡。我国目前的农村社会救助覆盖面较窄，存在较多的应保未保人员，同时地区分布不平衡。从我国目前的情况来看，农村社会救济的覆盖面较为狭窄，在我国被救济的对象只是那些无劳动能力、无工作的少数人群，而对那些大量存在的贫困农民的生活、医疗、教育等问题却很少关注，这些人的基本需要无法得到保障。从救济标准来看，我国的农民社会救助补贴极低，被救助对象的基本生活也难以靠这些补贴来提供保证。同时由于最低社会保障的资金主要依赖地方财政，导致我国农村社会救助地区分配不平衡，经济发达的东部地区救助水平要远远高于中西部的欠发达地区。
三、我国农村社会保障体系建设的目标与思路
农村社会保障体系建设的目标是针对我国农村发展的不平衡性、收入水平的较大差异性以及单一层次的社会保障很难照顾到各方面要求的实际，必须建立以基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭保障等形式并存的多层次，低水平（保险待遇水平与经济发展水平相一致）、广覆盖（最终覆盖所有适龄农民）、共同负担（基金由政府、集体、个人共同负担）、统分结合（基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合）、社会化管理的社会保障体系。
１．健全法律法规。其一是要抓好单项法规的建设，如农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济、社会保险法和农村残疾人保险法等等；其二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障措施。
２．加大资金投入。第一，中央财政、地方财政都要适当提高社保资金支出比例。第二，借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构，将三种彩票发行机构合并，缩小管理成本。第三，开征社会保障税。第四，整合部门资源，成立一个统一的农村社会保障管理机构，统一规划，统一政策，统一管理，提高社保资源使用效率。
３．加强协调协作。提升土地保障和家庭保障的“造血”功能：一方面，要进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技扶贫力度，提高土地产出效益，使农业增产、农民增收。另一方面，家庭保障主要依赖于子女的赡养，而子女的赡养能力往往决定于其就业状况，就业状况又决定于其受教育程度。
４．注重统筹平衡。因地制宜，逐步推进，必须贯彻“先易后难，逐步推进，重点突破”。社会保障制度建设要坚持统筹兼顾，城乡协调，循序渐进，逐步完善。将社会保障资源在城乡之间合理分配，在东中西部之间合理调配，从试点地区开始，不断积累经验，总结规律，逐步推进，从而形成全国统一的社会保障体系。
５．强化基层管理和服务。在新农保的试点区域，要建立参保档案，认真记录农民的参保情况，尤其是参保缴费和待遇领取的情况，并长期妥善保存，以便日后的统计核算。要在全国建立统一的新农保信息管理系统，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享。建立简单易操作的参保工具，如社会保障卡，以方便实现新农保的“一卡通”，即参保人可以持卡实现缴费、待遇领取及查询等多种功能。应设立专门的新农保经办机构，充实其人员力量，提高其人员素质，提高服务质量。
责任编辑 魏亚男