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摘要：文章从旅游业发展和旅游目标的规划两方面着手，分析其背景、概念以及关系，探讨了旅游目标失效的原因。然后分别从旅游发展目标体系的前期分析、中期建立、后期操作控制与实施3个过程建立了规划的目标体系。有助于把旅游发展规划落到实处。
关键词：旅游规划，规划编制，规划目标，旅游业，旅游目标
随着人们休闲意识的觉醒，2013年国务院正式出台《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》，带薪年休假政策的落实给予国民更多自主支配假期时间的权利；同年，为了规范行业环境和秩序的发展，《旅游法》正式颁布，从旅游者、旅游市场、旅游规划等8个方面对旅游业进行全面的规定.提出要建立旅游规划编制和评价体系.完善旅游规划技术标准体系.并确立“旅游发展规划”编制的法定地位。两个政策性文件的出台都体现了当前国家对旅游业的重视程度，要求着力改善旅游发展的外部环境，以更好地发挥其所带来的社会、经济和环境效益。
旅游业发展需要旅游规划的跟进。当前，旅游发展规划的实施与现况脱节，许多规划编制中提出的目标在未完成之时已与实际大相径庭。从长期来看，目标的失效将严重影响旅游业的健康发展。本文旨在针对目标失效这一问题进行剖析.欲建立旅游发展规划编制中的目标体系，有助于把旅游规划落到实处。
1.旅游业发展与旅游发展规划
2014年旅游业国内旅游人数达到36.3亿人次.比2013年增长11.4%，出境旅游人数1.16亿人次，同比增长18.2%，全年旅游总收入约3.25万亿元，整体实现平稳增长。改革开放35年来，我国旅游业从无到有、从小到大，实现了从原先的短缺型旅游发展中国家向初步小康型旅游大国的历史性跨越。作为第三产业中的龙头，旅游业的发展所带来的影响有目共睹。它提升了我国的国际形象和人民生活水平。在对行业未来发展趋势的定位上，规划目标是否适合、准确将直接决定未来发展的实际结果。发展旅游规划失灵是指由于旅游规划制定主体、实施主体、规划或实施环境某方面不合理的行为和原因，导致规划实效很大程度上没有达到人们预期的现象。
经分析，旅游发展规划编制中目标未能很好地契合旅游业的发展，其主要原因有：1）规划目标不符合行业发展规律，可操作性不强。其中感性描述居多、目标单一且灵活性差、面对动态变化的环境缺少应变.容易导致后期目标的有效性受到挑战而产生中期变更的现象。2）规划实施主体权责不明确。我国实施政府主导型的旅游发展战略.旅游行政主管部门充当了主要角色。然而旅游业作为新兴产业，各部门之间缺少沟通平台机制。3）规划体系不够规范化，很多规划中都出现了误区。规划没有相对完整的思想指导.例如出现了项目之间规划重心明显偏离、规划雷同等错误。经济新常态下，旅游发展规划应以市场为导向.运用旅游系统的全概念对要素进行布局，指引和规范一段时期内旅游业的发展。
2.旅游发展规划的目标体系建立
2.1旅游发展规划的目标体系前期分析
2.1.1规划目标体系的主体
政府部门、公众和经济组织构成了规划目标体系的相关利益群体，三者利益博弈的结果将决定目标体系的设定与实施。1）政府通过旅游带动相关产业的发展，调整当地的经济结构，促就业、惠民生.重视资源合理利用与开发，以实现可持续发展。作为旅游发展的引领部门.旅游局根据政府的意见组织旅游发展规划的编制、实施和监督。相关部门建立信息交流平台，为合力发展旅游业做出贡献。2）公众由当地居民和游客组成。一方面，当地居民希望通过旅游来改善他们的居住环境，这包括基础设施、就业、经济、交通等：另一方面，游客通过感受大自然的美好风光.体验异地文化的精彩纷呈.与当地居民进行交流互动以留存回忆、放松身心。同时.优质的旅游体验也可以提升旅游产品形象和当地知名度，形成良性循环。3）经济组织是指旅游开发公司、旅行社业、旅游饭店业、旅游交通业、旅游景观业及其他相关行业的企业之间的相互关系和行业组成结构。作为旅游经济发挥的主要群体，经济组织为行业的发展带来了活力，为城市的基础设施建设提供了资金来源。但是其以盈利为目的的内在属性.需要政府给予正确的引导以避免不当开发所带来的环境冲击影响。
2.1.2规划目标体系的技术内容
旅游发展规划编制要坚持以旅游市场为导向、以旅游资源为基础、以旅游产品为主体，达到经济、社会和环境效益可持续发展的指导方针。经济、社会、环境和可持续发展构成了旅游发展规划目标体系的主要内容。1）旅游业规划是国民经济和社会发展规划的组成部分.在旅游发展中起着战略纲领的作用，规范和指导着地区旅游开发建设：2）通过“以人为本”的设计理念，带动当地居民参与旅游建设，为外地游客提供良好的体验环境，这在提高城市形象和建设水平的同时，两类群体在对话中也使异地文化之间实现共融的局面；3）对生态环境的保护、开发与利用是规划实施的重要手段.其中保护是为了更好地开发和利用.以实现人与自然的和谐；4）可持续发展由生态、经济、社会复合而成，生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。
2.1.3规划目标体系的确立
旅游发展规划目标体系的确立过程由提出问题、分析问题和确定目标三部分组成（图1）。首先，规划要分析相关利益群体提出的“专业型旅游规划设计问题”和“非专业型旅游规划设计问题”。在归纳问题后，探究其产生的原因、现状和未来趋势，并对旅游业各个要素进行总结和归纳。以上工作是对未来旅游业发展状况进行设想的过程，规划工作中经技术性转译，确定规划的目标。
2.2旅游发展规划的目标框架体系建立
通过前期分析提出规划目标框架体系，目标被深化为3个层次：总目标一分目标一子目标。总目标遵循可持续发展的原则.建立纲领性目标指导旅游业发展，它在规划目标中最稳定、时效最长，以实现经济、社会和环境的有机统一为目的：分目标围绕子目标展开，起着承上启下的作用，具有局部性和阶段性的特点：子目标则由上一层分目标所展开，时效短、灵活度小、处于相对稳定的状态。1）经济目标的核心内容是反映旅游产业发展的经济总量指标。此外.以旅游产业内部为例，它还应包含旅游产业发展的结构目标、体现产业发展速度的增长目标以及反映产业经济效益的效益目标。只有实现产业的内部结构优化与经济总量增长的结合，产业以较快速度增长与较高经济效益获取的同步发展才是产业“和谐”发展的本义。2）社会目标包含社会结构目标、人口素质目标、社会文化目标、旅游满意度4个子目标.反映了基础设施的建设情况。社会文化目标对应旅游目的地的文化建设要求，人口素质目标与旅游满意度体现了当地居民与外来游客两类社会目标主体的对比状况。3）环境目标是对旅游目的地环境可持续发展需求而设置的子目标.它包含环境保护目标和环境优化目标两个内容。以保护环境作为基础，优化可开发的区域适当建设，给予旅游业的发展创造条件。 2.3旅游发展规划的目标体系操作控制与实施
2.3.1宏观调控——政府对旅游业的保障.健全
旅游业发展环境
我国旅游业的性质决定了制度和政策在旅游发展中的重要作用。社会对促进旅游业的发展表现了强烈的积极性.然而这种行动力有时会走向另一极端，表现为过于追求旅游业发展绩效，片面地将经济效益作为评价行业的发展指标，干扰了政策发展的轨道。健全旅游业发展环境，旅游行政主管部门要勇于担当起行业发展的重任.敢于承担和解决新问题.少干预、敢放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
2.3.2中观完善——规划管理体制层面协调体制
规范化与完善
完善地方主管机构权责机制。经过批复的旅游发展规划，需要制定年度建设计划表.制定开发和保护的政策，筹集实施经费。在面对旅游业发展中的重大问题时，相关部门、企业和专家学者沟通信息、协同开发，共同参与旅游发展规划的编制过程，提高部门间的办事效率，为行业的可持续发展确立组织和制度保障。
完善监管机制和贯彻《旅游法》。开展旅游市场秩序自查自纠，建立旅游发展规划的监管机制，具体由政府、公众、专家3个层面构成。政府监管层面应制定完善的规划指标体系.对土地利用等关键要素进行监控，针对不正常状态制定反应机制：公众监管层面通过各种媒体、网上平台等信息渠道进行宣传和交流，让公众参与规划的实施：专家监管层面应定期组织有关专家和机构对规划实施管理进程进行监督.确保全过程符合规划的协调与控制要求。
2.3.3微观控制——控制技术方法层面核心规划
控制手段提升
规划的目标体系各分项目标确立以后，从规划的角度必须要落实到具体指标上，制定与其相关的指标体系作为其支撑，以达到操作层面上指导旅游业发展的效果。指标体系的建立能够起到方向性的作用，强调和把控重要因子，协调目标和指标间的联系：能够及时监督规划的实施情况，当指标出现偏差时，规划主体可以通过反馈信息制定相应的解决措施。
规划指标的选取有一定的标准，包括：与重要政策相关、代表某个环境受体、与被评价的战略行为相关、能反映发展趋势、易理解、科学性、重视关键领域、提供预警信息、能识别规划目标与指标之间的冲突。根据选取标准，旅游发展规划目标一指标形成一套体系（表1，表2，表3），其中经济目标、社会目标、环境目标由多个学科的规划所支撑，包括旅游业发展研究、旅游市场营销规划、旅游基础设施规划、生态保育规划等，规划编制以总目标为纲领，把各分项规划与指标结合起来，构建支撑实施体系（图2）。
3.西双版纳傣族自治州旅游发展规划
西双版纳州位于中国云南省南端，气候温和，湿润多雨，属于热带季风气候：同时西双版纳州保存着中国最完整的热带雨林生态系统.是地球北回归线沙漠带上唯一的一块绿洲，具有少有的动植物基因库，因此被誉为地球的一大自然奇观。
西双版纳傣族自治州旅游发展规划的总目标确定为：将西双版纳打造成国际一流的雨林傣式生态旅游目的地，国内重要的观光休闲、避寒养生度假地，云南省南部门户和出入境旅游基地。在此基础上，力争将西双版纳建成世界旅游者心目中的“一洲、三都”：“一洲”为国际雨林傣式度假绿洲，凸显版纳“热带”“雨林”“傣式”“生态”等要素：“三都”为避寒养生之都、文化休闲之都、边境体验之都，突出版纳州的气候环境优势、文化资源优势和区位优势。
西双版纳傣族自治州旅游发展规划的目标由经济目标、社会目标、环境目标以及子目标和要素组成（表4）。
4.结语
本文通过对旅游业发展与旅游目标的规划分析研究.提出旅游发展规划编制中的目标体系，包括总目标一分目标一子目标3个层次，从宏观层面定性地规定了各层次的发展目标，是指导和评价旅游业可持续发展的关键因素。在此基础上建立了目标与指标紧密结合的规划目标——指标体系，运用指标可操性强的特点，从微观的目标要素层面把控各个子目标。
关键词：旅游规划，规划编制，规划目标，旅游业，旅游目标
随着人们休闲意识的觉醒，2013年国务院正式出台《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》，带薪年休假政策的落实给予国民更多自主支配假期时间的权利；同年，为了规范行业环境和秩序的发展，《旅游法》正式颁布，从旅游者、旅游市场、旅游规划等8个方面对旅游业进行全面的规定.提出要建立旅游规划编制和评价体系.完善旅游规划技术标准体系.并确立“旅游发展规划”编制的法定地位。两个政策性文件的出台都体现了当前国家对旅游业的重视程度，要求着力改善旅游发展的外部环境，以更好地发挥其所带来的社会、经济和环境效益。
旅游业发展需要旅游规划的跟进。当前，旅游发展规划的实施与现况脱节，许多规划编制中提出的目标在未完成之时已与实际大相径庭。从长期来看，目标的失效将严重影响旅游业的健康发展。本文旨在针对目标失效这一问题进行剖析.欲建立旅游发展规划编制中的目标体系，有助于把旅游规划落到实处。
1.旅游业发展与旅游发展规划
2014年旅游业国内旅游人数达到36.3亿人次.比2013年增长11.4%，出境旅游人数1.16亿人次，同比增长18.2%，全年旅游总收入约3.25万亿元，整体实现平稳增长。改革开放35年来，我国旅游业从无到有、从小到大，实现了从原先的短缺型旅游发展中国家向初步小康型旅游大国的历史性跨越。作为第三产业中的龙头，旅游业的发展所带来的影响有目共睹。它提升了我国的国际形象和人民生活水平。在对行业未来发展趋势的定位上，规划目标是否适合、准确将直接决定未来发展的实际结果。发展旅游规划失灵是指由于旅游规划制定主体、实施主体、规划或实施环境某方面不合理的行为和原因，导致规划实效很大程度上没有达到人们预期的现象。
经分析，旅游发展规划编制中目标未能很好地契合旅游业的发展，其主要原因有：1）规划目标不符合行业发展规律，可操作性不强。其中感性描述居多、目标单一且灵活性差、面对动态变化的环境缺少应变.容易导致后期目标的有效性受到挑战而产生中期变更的现象。2）规划实施主体权责不明确。我国实施政府主导型的旅游发展战略.旅游行政主管部门充当了主要角色。然而旅游业作为新兴产业，各部门之间缺少沟通平台机制。3）规划体系不够规范化，很多规划中都出现了误区。规划没有相对完整的思想指导.例如出现了项目之间规划重心明显偏离、规划雷同等错误。经济新常态下，旅游发展规划应以市场为导向.运用旅游系统的全概念对要素进行布局，指引和规范一段时期内旅游业的发展。
2.旅游发展规划的目标体系建立
2.1旅游发展规划的目标体系前期分析
2.1.1规划目标体系的主体
政府部门、公众和经济组织构成了规划目标体系的相关利益群体，三者利益博弈的结果将决定目标体系的设定与实施。1）政府通过旅游带动相关产业的发展，调整当地的经济结构，促就业、惠民生.重视资源合理利用与开发，以实现可持续发展。作为旅游发展的引领部门.旅游局根据政府的意见组织旅游发展规划的编制、实施和监督。相关部门建立信息交流平台，为合力发展旅游业做出贡献。2）公众由当地居民和游客组成。一方面，当地居民希望通过旅游来改善他们的居住环境，这包括基础设施、就业、经济、交通等：另一方面，游客通过感受大自然的美好风光.体验异地文化的精彩纷呈.与当地居民进行交流互动以留存回忆、放松身心。同时.优质的旅游体验也可以提升旅游产品形象和当地知名度，形成良性循环。3）经济组织是指旅游开发公司、旅行社业、旅游饭店业、旅游交通业、旅游景观业及其他相关行业的企业之间的相互关系和行业组成结构。作为旅游经济发挥的主要群体，经济组织为行业的发展带来了活力，为城市的基础设施建设提供了资金来源。但是其以盈利为目的的内在属性.需要政府给予正确的引导以避免不当开发所带来的环境冲击影响。
2.1.2规划目标体系的技术内容
旅游发展规划编制要坚持以旅游市场为导向、以旅游资源为基础、以旅游产品为主体，达到经济、社会和环境效益可持续发展的指导方针。经济、社会、环境和可持续发展构成了旅游发展规划目标体系的主要内容。1）旅游业规划是国民经济和社会发展规划的组成部分.在旅游发展中起着战略纲领的作用，规范和指导着地区旅游开发建设：2）通过“以人为本”的设计理念，带动当地居民参与旅游建设，为外地游客提供良好的体验环境，这在提高城市形象和建设水平的同时，两类群体在对话中也使异地文化之间实现共融的局面；3）对生态环境的保护、开发与利用是规划实施的重要手段.其中保护是为了更好地开发和利用.以实现人与自然的和谐；4）可持续发展由生态、经济、社会复合而成，生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。
2.1.3规划目标体系的确立
旅游发展规划目标体系的确立过程由提出问题、分析问题和确定目标三部分组成（图1）。首先，规划要分析相关利益群体提出的“专业型旅游规划设计问题”和“非专业型旅游规划设计问题”。在归纳问题后，探究其产生的原因、现状和未来趋势，并对旅游业各个要素进行总结和归纳。以上工作是对未来旅游业发展状况进行设想的过程，规划工作中经技术性转译，确定规划的目标。
2.2旅游发展规划的目标框架体系建立
通过前期分析提出规划目标框架体系，目标被深化为3个层次：总目标一分目标一子目标。总目标遵循可持续发展的原则.建立纲领性目标指导旅游业发展，它在规划目标中最稳定、时效最长，以实现经济、社会和环境的有机统一为目的：分目标围绕子目标展开，起着承上启下的作用，具有局部性和阶段性的特点：子目标则由上一层分目标所展开，时效短、灵活度小、处于相对稳定的状态。1）经济目标的核心内容是反映旅游产业发展的经济总量指标。此外.以旅游产业内部为例，它还应包含旅游产业发展的结构目标、体现产业发展速度的增长目标以及反映产业经济效益的效益目标。只有实现产业的内部结构优化与经济总量增长的结合，产业以较快速度增长与较高经济效益获取的同步发展才是产业“和谐”发展的本义。2）社会目标包含社会结构目标、人口素质目标、社会文化目标、旅游满意度4个子目标.反映了基础设施的建设情况。社会文化目标对应旅游目的地的文化建设要求，人口素质目标与旅游满意度体现了当地居民与外来游客两类社会目标主体的对比状况。3）环境目标是对旅游目的地环境可持续发展需求而设置的子目标.它包含环境保护目标和环境优化目标两个内容。以保护环境作为基础，优化可开发的区域适当建设，给予旅游业的发展创造条件。 2.3旅游发展规划的目标体系操作控制与实施
2.3.1宏观调控——政府对旅游业的保障.健全
旅游业发展环境
我国旅游业的性质决定了制度和政策在旅游发展中的重要作用。社会对促进旅游业的发展表现了强烈的积极性.然而这种行动力有时会走向另一极端，表现为过于追求旅游业发展绩效，片面地将经济效益作为评价行业的发展指标，干扰了政策发展的轨道。健全旅游业发展环境，旅游行政主管部门要勇于担当起行业发展的重任.敢于承担和解决新问题.少干预、敢放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
2.3.2中观完善——规划管理体制层面协调体制
规范化与完善
完善地方主管机构权责机制。经过批复的旅游发展规划，需要制定年度建设计划表.制定开发和保护的政策，筹集实施经费。在面对旅游业发展中的重大问题时，相关部门、企业和专家学者沟通信息、协同开发，共同参与旅游发展规划的编制过程，提高部门间的办事效率，为行业的可持续发展确立组织和制度保障。
完善监管机制和贯彻《旅游法》。开展旅游市场秩序自查自纠，建立旅游发展规划的监管机制，具体由政府、公众、专家3个层面构成。政府监管层面应制定完善的规划指标体系.对土地利用等关键要素进行监控，针对不正常状态制定反应机制：公众监管层面通过各种媒体、网上平台等信息渠道进行宣传和交流，让公众参与规划的实施：专家监管层面应定期组织有关专家和机构对规划实施管理进程进行监督.确保全过程符合规划的协调与控制要求。
2.3.3微观控制——控制技术方法层面核心规划
控制手段提升
规划的目标体系各分项目标确立以后，从规划的角度必须要落实到具体指标上，制定与其相关的指标体系作为其支撑，以达到操作层面上指导旅游业发展的效果。指标体系的建立能够起到方向性的作用，强调和把控重要因子，协调目标和指标间的联系：能够及时监督规划的实施情况，当指标出现偏差时，规划主体可以通过反馈信息制定相应的解决措施。
规划指标的选取有一定的标准，包括：与重要政策相关、代表某个环境受体、与被评价的战略行为相关、能反映发展趋势、易理解、科学性、重视关键领域、提供预警信息、能识别规划目标与指标之间的冲突。根据选取标准，旅游发展规划目标一指标形成一套体系（表1，表2，表3），其中经济目标、社会目标、环境目标由多个学科的规划所支撑，包括旅游业发展研究、旅游市场营销规划、旅游基础设施规划、生态保育规划等，规划编制以总目标为纲领，把各分项规划与指标结合起来，构建支撑实施体系（图2）。
3.西双版纳傣族自治州旅游发展规划
西双版纳州位于中国云南省南端，气候温和，湿润多雨，属于热带季风气候：同时西双版纳州保存着中国最完整的热带雨林生态系统.是地球北回归线沙漠带上唯一的一块绿洲，具有少有的动植物基因库，因此被誉为地球的一大自然奇观。
西双版纳傣族自治州旅游发展规划的总目标确定为：将西双版纳打造成国际一流的雨林傣式生态旅游目的地，国内重要的观光休闲、避寒养生度假地，云南省南部门户和出入境旅游基地。在此基础上，力争将西双版纳建成世界旅游者心目中的“一洲、三都”：“一洲”为国际雨林傣式度假绿洲，凸显版纳“热带”“雨林”“傣式”“生态”等要素：“三都”为避寒养生之都、文化休闲之都、边境体验之都，突出版纳州的气候环境优势、文化资源优势和区位优势。
西双版纳傣族自治州旅游发展规划的目标由经济目标、社会目标、环境目标以及子目标和要素组成（表4）。
4.结语
本文通过对旅游业发展与旅游目标的规划分析研究.提出旅游发展规划编制中的目标体系，包括总目标一分目标一子目标3个层次，从宏观层面定性地规定了各层次的发展目标，是指导和评价旅游业可持续发展的关键因素。在此基础上建立了目标与指标紧密结合的规划目标——指标体系，运用指标可操性强的特点，从微观的目标要素层面把控各个子目标。