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摘 要：在机构改革和职能调整的新形势下，如何进一步加强食品安全监管， 已经成为一个受关注的话题。作者在分析我国食品安全监管现状的基础上，就如何加强食品安全监管，提出了自己的看法。
关键词：机构改革；食品安全；现状；监管；溯源
国务院此次机构改革和职能调整中，把原有分散在质监的生产领域食品安全监管、工商的流通领域食品安全监管和食品药品监管局的餐饮监管环节的食品安全监管职能进行整合，组建国家食品药品监督管理总局，把原来由商务部监管的定点屠宰职能划归农业部监管，这一重大举措对于理顺现行行政监管体制和加强关乎公众健康安全的措施有着特殊重要的意义。
面对这样的新形势，重新审视我国食品安全监管现状，积极创新监管方式，动员群众参与监管，对于在现代市场经济中构建多元的、有序的、和谐的食品安全监管体系至关重要。
一、我国食品安全监管现状
1.1 监管体系不健全
目前，我国食品安全现行执法部门涉及卫生、质监、工商、农业、海关、食品药品监管等十多个部门，涵盖生产、加工、流通和消费等各个环节。这种分段式的食品安全监管体制，从原料到加工到流通销售再到餐饮消费，由各自相应的职能部门进行监管，看似无缝隙式监管，实则补贴边界模糊，职能交叉，实践中弊端日益显现。首先，多头共管易造成交叉管理和执法空白。现实中，大部分企业并非单纯地搞生产、加工或流通，而是涉及多个环节，实际监管中，由于环节归属上的客观争议，互相推诿扯皮的现象再所难免。一旦谁都不管，就会产生脱节。同样地，边缘地带监管划分不清晰，造成交叉管理的现象也很常见，如各监管部门对某些产品同时抽检，不但浪费资源而且造成企业负担。其次，分段管理人为地割裂了食品生产、流通、消费的完整环节，不利于实现全过程监管，也不利于及时发现问题进而预防食品污染。
1.2 主体监管不到位
目前我国食品安全监管的重点侧重于对终端产品质量的控制，食品召回也针对已经或者可能引发食品污染、食源性疾病以及对人体健康造成危害的食品，缺乏对生产过程的管理和监控，这种监管模式只能是头痛医头，脚痛医脚，无法从根源上消除产生食品安全的根本性因素，不适应社会发展的需求。同时，监管工作侧重于运动性整治的现象很普遍，部分监管主体往往采取在一定时期内集中力量对社会存在的某种违法行为进行专项治理，或是在食品安全事件被网络媒体曝光后采取事后查处补救的执法方式，这种倾向于事后管理的"救火式"监管，不具有长效性，也不利于监管成效的巩固。
1.3食品检测体系与世界先进水平差距大
客观地看，我国的食品检测体系与世界先进水平相比，还存在很大差距，应对目前复杂多变的食品安全问题，仍然存在不少欠缺和困难。首先是检测的整体实力较弱，检测水平发展不平衡，检测技术储备缺乏，机构分散，简单的指标都能测，难度大的指标多数机构不能测，这种局面不能适应食品安全预警的需要；其次是部门所有和行业垄断问题，各行业的食品安全检测体系不完善，且各自为政，有限的资源不能充分整合和有效利用；再者是检测人员知识更新不及时，对新技术、新方法掌握不熟练，很多先进检测设备得不到应用，同时检测人员分散在各个部门，缺乏一支稳定、独立、专业的食品检测队伍。
1.4食品安全标准与国际标准相距过大
我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准4级构成，现已制定和发布了包括各类食品产品标准、食品污染物和农药残留限量标准、食品卫生操作规范在内的食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品贮运、食品标签等方面的国家标准1000余项，行业标准1000余项。但我国的食品标准，无论与食品安全发展的需要、还是与国际食品安全基本标准相比，都有较大差距。而且缺乏有效的统一协调机制，在实施中暴露出不少问题，标准之间的矛盾问题尤其突出，存在交叉、重复甚至空白现象，如同一产品有几个标准并且检验方法不同、含量限度不同，使得现行标准难以执行。
二、加强我国食品安全监管工作的建议
2.1 健全完善我国食品安全溯源体系
尽快地建立我国食品质量的可追溯制度，即建立一个覆盖食品从初级产品到最终消费品各个阶段资料的信息库，从而一旦发现食品质量问题就能立即找到是什么地方出了问题，是谁出了问题。这样有利于控制食品质量，并可及时、有效地处理质量问题，追究责任，最终提高食品安全水平。
2.1.1 建立健全法律法规制度。以政府统筹监管为基础，进一步细化职能部门的执法章程，为企业和执法者提供实施食品溯源的技术和执法依据，增强生产者、经营者的责任感，自觉提供食品实效信息的义务。
2.1.2 建立健全食品入市备案制度。在严把食品质量安全市场准入工作基础上，对食品入市进行备案，全面掌握进入流通环节的食品生产企业及经销品种的情况，实现监管关口前移。
2.1.3 建立健全食品进销记录制度。食品经营的进销（货）记录，记载了食品从生产商、总经销商或批发商到零售商的具体流通路径，是实现问题食品可追溯的重要环节。应当依据《食品安全法》及其实施条例的规定，尽快推进食品进货查验和进货查验记录"两项制度"，确保各个环节食品来源、流向的可追溯。
2.1.4 建立健全食品安全标准和检测体系。重新梳理已有的各类食品安全标准，更新或制定的食品安全标准与国际标准接轨。加大检测能力提升的资金投入，充分发挥检测机构的作用，完善对食品生产、流通、消费各环节的检验检测体系。同时，利用先进技术开展科学的风险评估，及时发现问题及时追溯。
2.1.5 建立健全问题食品召回制度和下架退市制度。通过地方立法作出明晰规定，要求食品批发商在食品生产者因不可抗力无法实施问题食品召回时，代为履行食品召回义务，以有效遏制问题食品继续在市场上流通，充分发挥食品安全溯源体系顺向追踪问题食品的作用，切实维护消费者的权益。 2.1.6 建立健全食品安全先进技术体系。设计一套符合实际情况的食品安全监管软件系统，该系统应包含农牧业生产和种养殖管理、食品生产加工管理、食品流通管理、餐饮服务管理、食品生产管理、食品进销存管理、信息交流平台、消费者查询平台等子系统和功能模块，并在其中嵌入食品包装条形码编码系统，依附追溯信息，分别授权由相关部门以及消费者操作和应用。
2.1.7 建立健全食品安全信息查询制度。开发可追溯终端，满足各种环境下信息查询，特别是要加快开发和推广手机等便携性终端，在出现问题时又能通过手机码进行及时的沟通和警示，从而体现可追溯系统的完整性和可行性。
2.2 实施灵活动态的监管
我国的食品行业门类较多，涉及28个食品行业，食品种类550多种。目前，我国农村各种养殖户有2亿多户，销售企业430多万家，餐饮单位210多万家，小作坊、小餐饮、小摊点难以计数。监管对象数量庞大，即便监督检查力度不断加大，检查频次逐渐增多，单靠有限的几名执法人员，采取以往"人盯人"、"救火式"的监管方式已无法保证食品安全的有效监管，需要实施灵活动态的监管方式。
2.2.1 实施质量安全风险分级监管工作。一是全面调查摸底。组织工作人员对食品生产加工企业和小作坊进行地毯式普查，逐个建立档案，全面掌握企业的基本条件、生产规模、设备状况、质量管理水平、获证审批情况、年审、抽检、日常监督等主要情况的动态资料。二是建立风险评估。针对加工食品在市场的占有率、销售区域、消费群体，以及它们可能影响的范围、涉及的人群和危害程度，甚至对原辅材料等不同情况和因素进行评估，根据风险程度确定监管顺序，将日常监管和专项检查的重点放在风险较高的食品上，适当减少对低风险食品的检查次数，使有限的行政资源得到更充分的运用。三是实行分级监管。在调查摸底、建立档案和风险评价的基础上，结合实际，根据企业规模和生产条件、质量状况，将企业分为A、B、C、D四级。对于A级企业，以支持发展为主，帮助企业争创各级名牌和商标等荣誉。对B、C级企业，在采取帮扶措施促使其规范生产的同时，通过检测、巡查等措施，加强对企业的监管。对D级企业，立即采取有力措施将其关停并转。
2.2.2 实施质量安全风险电子监管工作。采取科技手段，坚持"分批分步、全面实施"的原则，在大、中型餐饮单位先行推广食品安全电子化监管，建立食品安全服务监管平台。利用平台，建立和完善经营主体准入数据和食品数据，锁定每个主体和食品原料，使食品原料流转、使用、数量等情况在网上清晰可现，实现对经营主体和原料购进的电子监管。并依据所掌握的监管信息，对食品经营业户进行信用分类，根据信用分类实施差别化监管。
2.3 构建全民参与的监管平台
2.3.1完善各种投诉和举报制度。在社会公众的广泛监督下，任何欺骗行为，包括食品生产中的违法行为，都不可能长期存在。因此有必要建立有奖举报制度，动员群众参与监督。同时，借助电台、电视台、报纸等各级新闻媒体，加大曝光力度，重点报道打假成果，产品质量监督抽查结果等，公开曝光制假售假窝点、厂商、门店，以引起全社会对质量的关注，引导广大消费者的正确消费。建立举报信息网络，完善奖励和保密制度，及时处理和反馈人民群众的投诉和举报信息，鼓励广大人民群众积极参与打击食品生产方面的违法活动，为营造安全可靠的消费环境奠定更为坚实的基础。
2.3.2 "3.15"质量日常态化。通过提供了一个开放的网络平台，企业群众可以在这个平台上咨询食品安全相关问题，同时可以举报食品安全违法行为，将"3.15"集中开展的活动常态化。变被动为主动、变接待为服务，解决企业合法诉求，密切联系群众、听取意见、不断改进工作的有效途径，同时在这种互动中，得到企业群众的理解，提高监管机构的形象。
食品质量安全监管工作是一项长期而艰巨的任务，路漫漫其修远兮，不可能毕其功于一役，在机构改革的大形势下，重新组建后的只能部门只有从实际现状中总结经验，建立一整套行之有效的监管方案，并且发动广大的人民群众，打一场食品质量安全的保卫战争，才能筑起一道食品安全的钢铁长城，确保广大人民群众的身体健康和生命财产安全。
作者简介：何炘（1980-），男（汉），硕士研究生，研究方向：食品检验；徐红光（1969-），男（汉），大学，研究方向：食品安全监管。
关键词：机构改革；食品安全；现状；监管；溯源
国务院此次机构改革和职能调整中，把原有分散在质监的生产领域食品安全监管、工商的流通领域食品安全监管和食品药品监管局的餐饮监管环节的食品安全监管职能进行整合，组建国家食品药品监督管理总局，把原来由商务部监管的定点屠宰职能划归农业部监管，这一重大举措对于理顺现行行政监管体制和加强关乎公众健康安全的措施有着特殊重要的意义。
面对这样的新形势，重新审视我国食品安全监管现状，积极创新监管方式，动员群众参与监管，对于在现代市场经济中构建多元的、有序的、和谐的食品安全监管体系至关重要。
一、我国食品安全监管现状
1.1 监管体系不健全
目前，我国食品安全现行执法部门涉及卫生、质监、工商、农业、海关、食品药品监管等十多个部门，涵盖生产、加工、流通和消费等各个环节。这种分段式的食品安全监管体制，从原料到加工到流通销售再到餐饮消费，由各自相应的职能部门进行监管，看似无缝隙式监管，实则补贴边界模糊，职能交叉，实践中弊端日益显现。首先，多头共管易造成交叉管理和执法空白。现实中，大部分企业并非单纯地搞生产、加工或流通，而是涉及多个环节，实际监管中，由于环节归属上的客观争议，互相推诿扯皮的现象再所难免。一旦谁都不管，就会产生脱节。同样地，边缘地带监管划分不清晰，造成交叉管理的现象也很常见，如各监管部门对某些产品同时抽检，不但浪费资源而且造成企业负担。其次，分段管理人为地割裂了食品生产、流通、消费的完整环节，不利于实现全过程监管，也不利于及时发现问题进而预防食品污染。
1.2 主体监管不到位
目前我国食品安全监管的重点侧重于对终端产品质量的控制，食品召回也针对已经或者可能引发食品污染、食源性疾病以及对人体健康造成危害的食品，缺乏对生产过程的管理和监控，这种监管模式只能是头痛医头，脚痛医脚，无法从根源上消除产生食品安全的根本性因素，不适应社会发展的需求。同时，监管工作侧重于运动性整治的现象很普遍，部分监管主体往往采取在一定时期内集中力量对社会存在的某种违法行为进行专项治理，或是在食品安全事件被网络媒体曝光后采取事后查处补救的执法方式，这种倾向于事后管理的"救火式"监管，不具有长效性，也不利于监管成效的巩固。
1.3食品检测体系与世界先进水平差距大
客观地看，我国的食品检测体系与世界先进水平相比，还存在很大差距，应对目前复杂多变的食品安全问题，仍然存在不少欠缺和困难。首先是检测的整体实力较弱，检测水平发展不平衡，检测技术储备缺乏，机构分散，简单的指标都能测，难度大的指标多数机构不能测，这种局面不能适应食品安全预警的需要；其次是部门所有和行业垄断问题，各行业的食品安全检测体系不完善，且各自为政，有限的资源不能充分整合和有效利用；再者是检测人员知识更新不及时，对新技术、新方法掌握不熟练，很多先进检测设备得不到应用，同时检测人员分散在各个部门，缺乏一支稳定、独立、专业的食品检测队伍。
1.4食品安全标准与国际标准相距过大
我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准4级构成，现已制定和发布了包括各类食品产品标准、食品污染物和农药残留限量标准、食品卫生操作规范在内的食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品贮运、食品标签等方面的国家标准1000余项，行业标准1000余项。但我国的食品标准，无论与食品安全发展的需要、还是与国际食品安全基本标准相比，都有较大差距。而且缺乏有效的统一协调机制，在实施中暴露出不少问题，标准之间的矛盾问题尤其突出，存在交叉、重复甚至空白现象，如同一产品有几个标准并且检验方法不同、含量限度不同，使得现行标准难以执行。
二、加强我国食品安全监管工作的建议
2.1 健全完善我国食品安全溯源体系
尽快地建立我国食品质量的可追溯制度，即建立一个覆盖食品从初级产品到最终消费品各个阶段资料的信息库，从而一旦发现食品质量问题就能立即找到是什么地方出了问题，是谁出了问题。这样有利于控制食品质量，并可及时、有效地处理质量问题，追究责任，最终提高食品安全水平。
2.1.1 建立健全法律法规制度。以政府统筹监管为基础，进一步细化职能部门的执法章程，为企业和执法者提供实施食品溯源的技术和执法依据，增强生产者、经营者的责任感，自觉提供食品实效信息的义务。
2.1.2 建立健全食品入市备案制度。在严把食品质量安全市场准入工作基础上，对食品入市进行备案，全面掌握进入流通环节的食品生产企业及经销品种的情况，实现监管关口前移。
2.1.3 建立健全食品进销记录制度。食品经营的进销（货）记录，记载了食品从生产商、总经销商或批发商到零售商的具体流通路径，是实现问题食品可追溯的重要环节。应当依据《食品安全法》及其实施条例的规定，尽快推进食品进货查验和进货查验记录"两项制度"，确保各个环节食品来源、流向的可追溯。
2.1.4 建立健全食品安全标准和检测体系。重新梳理已有的各类食品安全标准，更新或制定的食品安全标准与国际标准接轨。加大检测能力提升的资金投入，充分发挥检测机构的作用，完善对食品生产、流通、消费各环节的检验检测体系。同时，利用先进技术开展科学的风险评估，及时发现问题及时追溯。
2.1.5 建立健全问题食品召回制度和下架退市制度。通过地方立法作出明晰规定，要求食品批发商在食品生产者因不可抗力无法实施问题食品召回时，代为履行食品召回义务，以有效遏制问题食品继续在市场上流通，充分发挥食品安全溯源体系顺向追踪问题食品的作用，切实维护消费者的权益。 2.1.6 建立健全食品安全先进技术体系。设计一套符合实际情况的食品安全监管软件系统，该系统应包含农牧业生产和种养殖管理、食品生产加工管理、食品流通管理、餐饮服务管理、食品生产管理、食品进销存管理、信息交流平台、消费者查询平台等子系统和功能模块，并在其中嵌入食品包装条形码编码系统，依附追溯信息，分别授权由相关部门以及消费者操作和应用。
2.1.7 建立健全食品安全信息查询制度。开发可追溯终端，满足各种环境下信息查询，特别是要加快开发和推广手机等便携性终端，在出现问题时又能通过手机码进行及时的沟通和警示，从而体现可追溯系统的完整性和可行性。
2.2 实施灵活动态的监管
我国的食品行业门类较多，涉及28个食品行业，食品种类550多种。目前，我国农村各种养殖户有2亿多户，销售企业430多万家，餐饮单位210多万家，小作坊、小餐饮、小摊点难以计数。监管对象数量庞大，即便监督检查力度不断加大，检查频次逐渐增多，单靠有限的几名执法人员，采取以往"人盯人"、"救火式"的监管方式已无法保证食品安全的有效监管，需要实施灵活动态的监管方式。
2.2.1 实施质量安全风险分级监管工作。一是全面调查摸底。组织工作人员对食品生产加工企业和小作坊进行地毯式普查，逐个建立档案，全面掌握企业的基本条件、生产规模、设备状况、质量管理水平、获证审批情况、年审、抽检、日常监督等主要情况的动态资料。二是建立风险评估。针对加工食品在市场的占有率、销售区域、消费群体，以及它们可能影响的范围、涉及的人群和危害程度，甚至对原辅材料等不同情况和因素进行评估，根据风险程度确定监管顺序，将日常监管和专项检查的重点放在风险较高的食品上，适当减少对低风险食品的检查次数，使有限的行政资源得到更充分的运用。三是实行分级监管。在调查摸底、建立档案和风险评价的基础上，结合实际，根据企业规模和生产条件、质量状况，将企业分为A、B、C、D四级。对于A级企业，以支持发展为主，帮助企业争创各级名牌和商标等荣誉。对B、C级企业，在采取帮扶措施促使其规范生产的同时，通过检测、巡查等措施，加强对企业的监管。对D级企业，立即采取有力措施将其关停并转。
2.2.2 实施质量安全风险电子监管工作。采取科技手段，坚持"分批分步、全面实施"的原则，在大、中型餐饮单位先行推广食品安全电子化监管，建立食品安全服务监管平台。利用平台，建立和完善经营主体准入数据和食品数据，锁定每个主体和食品原料，使食品原料流转、使用、数量等情况在网上清晰可现，实现对经营主体和原料购进的电子监管。并依据所掌握的监管信息，对食品经营业户进行信用分类，根据信用分类实施差别化监管。
2.3 构建全民参与的监管平台
2.3.1完善各种投诉和举报制度。在社会公众的广泛监督下，任何欺骗行为，包括食品生产中的违法行为，都不可能长期存在。因此有必要建立有奖举报制度，动员群众参与监督。同时，借助电台、电视台、报纸等各级新闻媒体，加大曝光力度，重点报道打假成果，产品质量监督抽查结果等，公开曝光制假售假窝点、厂商、门店，以引起全社会对质量的关注，引导广大消费者的正确消费。建立举报信息网络，完善奖励和保密制度，及时处理和反馈人民群众的投诉和举报信息，鼓励广大人民群众积极参与打击食品生产方面的违法活动，为营造安全可靠的消费环境奠定更为坚实的基础。
2.3.2 "3.15"质量日常态化。通过提供了一个开放的网络平台，企业群众可以在这个平台上咨询食品安全相关问题，同时可以举报食品安全违法行为，将"3.15"集中开展的活动常态化。变被动为主动、变接待为服务，解决企业合法诉求，密切联系群众、听取意见、不断改进工作的有效途径，同时在这种互动中，得到企业群众的理解，提高监管机构的形象。
食品质量安全监管工作是一项长期而艰巨的任务，路漫漫其修远兮，不可能毕其功于一役，在机构改革的大形势下，重新组建后的只能部门只有从实际现状中总结经验，建立一整套行之有效的监管方案，并且发动广大的人民群众，打一场食品质量安全的保卫战争，才能筑起一道食品安全的钢铁长城，确保广大人民群众的身体健康和生命财产安全。
作者简介：何炘（1980-），男（汉），硕士研究生，研究方向：食品检验；徐红光（1969-），男（汉），大学，研究方向：食品安全监管。