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1984年以来，我国陆续建立了养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、女工生育保险等社会保险体系，对维护社会稳定、促进经济发展发挥了重要作用。但是，要建立适应时代发展、符合社会主义市场经济要求、具有资金来源多元化、征收管理规范化、管理服务社会化的社会保险体系，现行社会保障制度还存在许多问题。因此，改革现有的社会保障基金筹资方式已成为当务之急。
一、社会保险费征收管理体制的历史、现状及存在的问题
我国的社会保障制度是在1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》的基础上发展起来的。我国最初的社会保险体系是按险种、分地区、分部门、分行业建立的，其征收管理也是按此进行的。社会保险参保的只有国有企业和部分城镇集体企业职工。1990年为了统一社会保险基金的管理、调配，社会保险费的收缴、拨付工作统一由政府劳动部门所属的社会保险经办机构负责，由于收付职能集于一身，往往发生“差额缴拨”的现象，即以社会保险费应收缴与应拨付之间的差额，实际予以收缴或拨付，使各项社会保障费难以保证。1997年7月，国务院颁布了《关于统一城镇企业职工基本养老保险制度的通知》，建立了社会统筹与个人帐户相结合的职工养老保险制度，要求养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全额用于养老保险。1999年1月国务院颁布《社会保险费暂行条例》后，大部分省、自治区、直辖市的人民政府依据《条例》规定，社会保险费交由地方税务机关征收。陕西省也于1999年5月正式移交地税机关征收。初步实现了“地税征收、财政监管、社保发放”的新格局，形成了相互协作、相互监督、相互制约的管理机制。
但是，通过三年来社会保险费的征收实践来看，社会保险费征收中还存在一些问题：
1、社会保障法规滞后，社会保险费征收缺乏刚性。目前我国的社会保障法规建设严重滞后，没有一个根本大法即《中华人民共和国社会保障法》来指导、监督、约束、规范社会保障资金的筹集、支付、运用等，社会保障资金以“费”的形式筹集，明显缺乏刚性。一方面，由于社会保险经办机构人员少，信息资料掌握不准确，一些企业少报应参保人数，少报缴费工资基数，拖欠社会保险费。另一方面，地税机关征收社会保险费的依据是《社会保险费暂行条例》及各地方政府制定的规范性文件，但在条例中没有赋予税务机关相应的征收管理权，没有明确税务机关的征收主体或独立执法地位，决定了征收社保费缺乏刚性，收缴困难。特别是遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，地税机关想采取扣款、罚款和保全等强制性措施，但缺乏法律依据，执法难以到位。据劳动保障部统计，截止2001年底，参加企业职工基本养老保险的在职职工为9198万人，而实际缴费人数却只有8200万人，后者相当于前者的89.1％。到2002年9月底，实际缴费人数下降为7967万人，比2001年度下降了233万人。与此同时，企业欠缴基本养老保险费问题十分严重。截止2001年底，全国企业累计欠缴基本养老保险费395亿元，相当于企业离退休人员基本养老金2.3个月的发放额。
2、社会保险费入不敷出，赤字连年增加。仅以陕西省各级养老保险费收支情况来看，陕西省2002年实际收入与实际支出相抵，赤字是24000万元，较2000年增加136000万元，增幅130％；咸阳市2002年赤字是26400万元，较2000年增加6200万元，增幅31％，而秦都区2002年赤字195万元，较2000年增加169万元，增幅高达650％。为了确保发放，当年收支缺口的弥补除动用养老保险费历年结余外，其余都要靠财政弥补，若赤字继续增长下去，各级财政将面临巨大的支出压力，社会保险资金也将难以为继。
3、不同所有制企业之间参保缴费不均衡，影响了企业之间的公平竞争。按照《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定，基本养老保险费的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其它城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险费的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其它城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险费的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其它城镇企业及其职工，事业单位及其职工。但从咸阳市2002年财政社会保险基金决算资料来看，国有企业参保人数及缴费人数，大大高于私营企业、集体企业和外商投资企业，国有企业负担重，不利于公平竞争。另外，私营企业、集体企业和外商投资企业不参保缴费，也影响到国有企业改革人员的分流。国有企业分流人员如到这些企业工作，就会出现社会保险缴费中断，为职工退休后基本生活的保障留下后顾之忧，不利于分流人员。
要彻底解决这些问题，出路只有一条，就是进行社会保险“费”到社会保障税的改革，加快建立我国的社会保障税。只有建立我国的社会保障税，才能从更高的法律层次确定税务机关的执法地位，提高征收社会保障资金的刚性，规范社会保障资金的征收，依法扩大征收覆盖面，保证社会保障资金的稳定增长，从根本上解决社会保障资金不足、收支矛盾突出的现状，满足社会保障的需要。
二、建立社会保障税的必要性分析
建立社会保障税既是完善我国社会保障体系的重要内容，也是我国社会稳定、经济发展、体制改革的客观要求。
1、有利于实现社会保障的公平目标。随着我国经济的不断发展，以公有制为主体、多种经济成分共存的经济体制已经形成。我们要实现全社会的大统筹，客观上要求必须把各种经济成分都纳入社会保障的范围，统一社会保障税税率，公平税赋。共同为社会尽义务，做贡献，同时也享受应有的保障待遇。这就为不同经济性质的企业、单位，组织实现公平竞争创造了条件。尤其是加入WTO后，外商投资企业大量涌入中国的经济市场，国家以税收的形式向外商投资企业征收社会保障税，既体现了WTO的国民待遇原则，也维护了国家的主权和经济利益，维护了参保的中方雇员的合法权益。
2、有利于税务部门运用强有力手段，保证社会保障资金筹集的需要。建立社会保障税，不仅从法律层次上提高了税务部门的执法地位，增强征收社会保障资金的刚性，而且可以从根本上解决地税部门代征社会保险费，筹集社保资金缺乏强有力的法律手段的现状，合理合法地运用法律所赋予的强制执行措施，有力保证社会保障资金足额征缴及稳定增长，满足社会保障资金的需要。
3、有利于规范社保资金的征缴管理。社会保障资金以社会保障税的方式筹集，可以从企业到个人，按照税收规范“征、管、查”三位一体的征收管理体制，做到应收尽收。可以把每一个参保户同时也是纳税人，按照法定的征收管理程序进行管理，企业或个人从办理税务登记起，按照社会保障税的规定，申报、缴纳社会保障税。如果缴纳确有困难，可以按照一定的审批程序缓缴，逾期不缴，可以处罚。这不管是纳税人还是税务机关，“权、责、利”明确，做到规范征收。
4、有利于保持社会稳定。社会要稳定，必须解决好离退休人员、劳动失业者及其他社会弱势群体的生活问题。开征社会保障税就是以税收的形式筹集社会保障资金，保障广大劳动者的基本权益和基本生活，解决全社会劳动者的养老、失业、患病等基本生活需求。2002年，我国的老年人口占总人口的13.8％；预计到2030年，我国老年人口将占总人口的20％，总量达到3亿人。随着我国人口老龄化的加剧，为老年人提供社会保障的任务越来越重，同时，我国在经济体制改革中失业人数将会有所增加。因此，建立社会保障税既是政治稳定的需要，也是我国经济改革的必然要求。
三、建立社会保障税的可行性分析
1、建立社会保障税是国际通行做法，符合国际惯例。在世界上已建立社会保障制度的140多个国家中，有80多个国家开征了社会保障税，几乎包括了所有发达国家和部分发展中国家，且占财政收入的比重逐步提高，有的已成为本国主体税种。这些国家开征社会保障税的成功实践，可以为我国开征社会保障税提供经验。同时，我国已经加入世界贸易组织，开征社会保障税可以与国际惯例接轨，有利于市场的公平竞争。
2、建立社会保障税具备了广泛的社会基础。社会保障税的目的性很强，用于保障个人的养老、患病、失业等。特别是我国实行的社会统筹与个人帐户相结合的社会保障管理制度，具有明显的专款返还性。开征社会保障税后，能够保证纳税人从中收益，最能体现我国税收“取之于民，用之于民”的原则，易为社会各阶层广大群众所接受。再加上社会成员风险意识的提高，愈来愈多的人认识到社会保障对个人、国家的重要意义，迫切希望尽快开征社会保障税。
3、建立社会保障税已经具备了较为成熟的征收管理系统，具有较高的行政效率。税务部门有周密的征收网络，更有数十万业务熟练、素质较高的税务干部。随着税制改革的进一步深入，我国税源监控、纳税申报、税务稽查相结合的新型征管模式逐步确立，计算机网络等现代化管理手段广泛使用，税收征管质量和效率以及整体水平不断提高。社会保障税税率形式单一，计算简便，征收成本低，便于管理，加之陕西省和其它省市进行的税务部门征收社会保障费的实践，使税务部门对于社会保障的认识大为提高，并积累了大量的征管经验，这些都为降低征管费用提供了保证，易有较高的行政效率。
4、社会保障费改为税，相对于其它“费改税”的阻力要小得多。目前，全国大部分省、市、县的社会保险费由地税机关负责征收，加之收支两条线及征缴暂行条例等管理办法和规章制度的相继出台和贯彻实施，从根本上改变了原来社会保障部门征、管、用集于一身的局面，使得社会保障费改税不像其它费改税那样，会受到相关部门既得利益关系的掣肘。同时，由于相对落后的社会保障费筹资形式已成为许多地区社会保障资金收支出现紧张局面的重要原因之一，各地也在努力寻找更为有效的筹资形式来克服这种局面。社会保障税的征收正是适应了这一现实情况，必然会得到广泛支持。
根据以上分析，建立社会保障税不仅必要而且可行，更是市场经济的必然要求。只有不断完善目前社会保险费的征收管理体制，逐步建立有关社会保障法律，加快建立社会保障税，才能满足社会保障资金的增长需要，实现具有中国特色的社会主义保障体系。
(作者单位：陕西省咸阳市秦都区财政局)
一、社会保险费征收管理体制的历史、现状及存在的问题
我国的社会保障制度是在1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》的基础上发展起来的。我国最初的社会保险体系是按险种、分地区、分部门、分行业建立的，其征收管理也是按此进行的。社会保险参保的只有国有企业和部分城镇集体企业职工。1990年为了统一社会保险基金的管理、调配，社会保险费的收缴、拨付工作统一由政府劳动部门所属的社会保险经办机构负责，由于收付职能集于一身，往往发生“差额缴拨”的现象，即以社会保险费应收缴与应拨付之间的差额，实际予以收缴或拨付，使各项社会保障费难以保证。1997年7月，国务院颁布了《关于统一城镇企业职工基本养老保险制度的通知》，建立了社会统筹与个人帐户相结合的职工养老保险制度，要求养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全额用于养老保险。1999年1月国务院颁布《社会保险费暂行条例》后，大部分省、自治区、直辖市的人民政府依据《条例》规定，社会保险费交由地方税务机关征收。陕西省也于1999年5月正式移交地税机关征收。初步实现了“地税征收、财政监管、社保发放”的新格局，形成了相互协作、相互监督、相互制约的管理机制。
但是，通过三年来社会保险费的征收实践来看，社会保险费征收中还存在一些问题：
1、社会保障法规滞后，社会保险费征收缺乏刚性。目前我国的社会保障法规建设严重滞后，没有一个根本大法即《中华人民共和国社会保障法》来指导、监督、约束、规范社会保障资金的筹集、支付、运用等，社会保障资金以“费”的形式筹集，明显缺乏刚性。一方面，由于社会保险经办机构人员少，信息资料掌握不准确，一些企业少报应参保人数，少报缴费工资基数，拖欠社会保险费。另一方面，地税机关征收社会保险费的依据是《社会保险费暂行条例》及各地方政府制定的规范性文件，但在条例中没有赋予税务机关相应的征收管理权，没有明确税务机关的征收主体或独立执法地位，决定了征收社保费缺乏刚性，收缴困难。特别是遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，地税机关想采取扣款、罚款和保全等强制性措施，但缺乏法律依据，执法难以到位。据劳动保障部统计，截止2001年底，参加企业职工基本养老保险的在职职工为9198万人，而实际缴费人数却只有8200万人，后者相当于前者的89.1％。到2002年9月底，实际缴费人数下降为7967万人，比2001年度下降了233万人。与此同时，企业欠缴基本养老保险费问题十分严重。截止2001年底，全国企业累计欠缴基本养老保险费395亿元，相当于企业离退休人员基本养老金2.3个月的发放额。
2、社会保险费入不敷出，赤字连年增加。仅以陕西省各级养老保险费收支情况来看，陕西省2002年实际收入与实际支出相抵，赤字是24000万元，较2000年增加136000万元，增幅130％；咸阳市2002年赤字是26400万元，较2000年增加6200万元，增幅31％，而秦都区2002年赤字195万元，较2000年增加169万元，增幅高达650％。为了确保发放，当年收支缺口的弥补除动用养老保险费历年结余外，其余都要靠财政弥补，若赤字继续增长下去，各级财政将面临巨大的支出压力，社会保险资金也将难以为继。
3、不同所有制企业之间参保缴费不均衡，影响了企业之间的公平竞争。按照《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定，基本养老保险费的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其它城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险费的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其它城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险费的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其它城镇企业及其职工，事业单位及其职工。但从咸阳市2002年财政社会保险基金决算资料来看，国有企业参保人数及缴费人数，大大高于私营企业、集体企业和外商投资企业，国有企业负担重，不利于公平竞争。另外，私营企业、集体企业和外商投资企业不参保缴费，也影响到国有企业改革人员的分流。国有企业分流人员如到这些企业工作，就会出现社会保险缴费中断，为职工退休后基本生活的保障留下后顾之忧，不利于分流人员。
要彻底解决这些问题，出路只有一条，就是进行社会保险“费”到社会保障税的改革，加快建立我国的社会保障税。只有建立我国的社会保障税，才能从更高的法律层次确定税务机关的执法地位，提高征收社会保障资金的刚性，规范社会保障资金的征收，依法扩大征收覆盖面，保证社会保障资金的稳定增长，从根本上解决社会保障资金不足、收支矛盾突出的现状，满足社会保障的需要。
二、建立社会保障税的必要性分析
建立社会保障税既是完善我国社会保障体系的重要内容，也是我国社会稳定、经济发展、体制改革的客观要求。
1、有利于实现社会保障的公平目标。随着我国经济的不断发展，以公有制为主体、多种经济成分共存的经济体制已经形成。我们要实现全社会的大统筹，客观上要求必须把各种经济成分都纳入社会保障的范围，统一社会保障税税率，公平税赋。共同为社会尽义务，做贡献，同时也享受应有的保障待遇。这就为不同经济性质的企业、单位，组织实现公平竞争创造了条件。尤其是加入WTO后，外商投资企业大量涌入中国的经济市场，国家以税收的形式向外商投资企业征收社会保障税，既体现了WTO的国民待遇原则，也维护了国家的主权和经济利益，维护了参保的中方雇员的合法权益。
2、有利于税务部门运用强有力手段，保证社会保障资金筹集的需要。建立社会保障税，不仅从法律层次上提高了税务部门的执法地位，增强征收社会保障资金的刚性，而且可以从根本上解决地税部门代征社会保险费，筹集社保资金缺乏强有力的法律手段的现状，合理合法地运用法律所赋予的强制执行措施，有力保证社会保障资金足额征缴及稳定增长，满足社会保障资金的需要。
3、有利于规范社保资金的征缴管理。社会保障资金以社会保障税的方式筹集，可以从企业到个人，按照税收规范“征、管、查”三位一体的征收管理体制，做到应收尽收。可以把每一个参保户同时也是纳税人，按照法定的征收管理程序进行管理，企业或个人从办理税务登记起，按照社会保障税的规定，申报、缴纳社会保障税。如果缴纳确有困难，可以按照一定的审批程序缓缴，逾期不缴，可以处罚。这不管是纳税人还是税务机关，“权、责、利”明确，做到规范征收。
4、有利于保持社会稳定。社会要稳定，必须解决好离退休人员、劳动失业者及其他社会弱势群体的生活问题。开征社会保障税就是以税收的形式筹集社会保障资金，保障广大劳动者的基本权益和基本生活，解决全社会劳动者的养老、失业、患病等基本生活需求。2002年，我国的老年人口占总人口的13.8％；预计到2030年，我国老年人口将占总人口的20％，总量达到3亿人。随着我国人口老龄化的加剧，为老年人提供社会保障的任务越来越重，同时，我国在经济体制改革中失业人数将会有所增加。因此，建立社会保障税既是政治稳定的需要，也是我国经济改革的必然要求。
三、建立社会保障税的可行性分析
1、建立社会保障税是国际通行做法，符合国际惯例。在世界上已建立社会保障制度的140多个国家中，有80多个国家开征了社会保障税，几乎包括了所有发达国家和部分发展中国家，且占财政收入的比重逐步提高，有的已成为本国主体税种。这些国家开征社会保障税的成功实践，可以为我国开征社会保障税提供经验。同时，我国已经加入世界贸易组织，开征社会保障税可以与国际惯例接轨，有利于市场的公平竞争。
2、建立社会保障税具备了广泛的社会基础。社会保障税的目的性很强，用于保障个人的养老、患病、失业等。特别是我国实行的社会统筹与个人帐户相结合的社会保障管理制度，具有明显的专款返还性。开征社会保障税后，能够保证纳税人从中收益，最能体现我国税收“取之于民，用之于民”的原则，易为社会各阶层广大群众所接受。再加上社会成员风险意识的提高，愈来愈多的人认识到社会保障对个人、国家的重要意义，迫切希望尽快开征社会保障税。
3、建立社会保障税已经具备了较为成熟的征收管理系统，具有较高的行政效率。税务部门有周密的征收网络，更有数十万业务熟练、素质较高的税务干部。随着税制改革的进一步深入，我国税源监控、纳税申报、税务稽查相结合的新型征管模式逐步确立，计算机网络等现代化管理手段广泛使用，税收征管质量和效率以及整体水平不断提高。社会保障税税率形式单一，计算简便，征收成本低，便于管理，加之陕西省和其它省市进行的税务部门征收社会保障费的实践，使税务部门对于社会保障的认识大为提高，并积累了大量的征管经验，这些都为降低征管费用提供了保证，易有较高的行政效率。
4、社会保障费改为税，相对于其它“费改税”的阻力要小得多。目前，全国大部分省、市、县的社会保险费由地税机关负责征收，加之收支两条线及征缴暂行条例等管理办法和规章制度的相继出台和贯彻实施，从根本上改变了原来社会保障部门征、管、用集于一身的局面，使得社会保障费改税不像其它费改税那样，会受到相关部门既得利益关系的掣肘。同时，由于相对落后的社会保障费筹资形式已成为许多地区社会保障资金收支出现紧张局面的重要原因之一，各地也在努力寻找更为有效的筹资形式来克服这种局面。社会保障税的征收正是适应了这一现实情况，必然会得到广泛支持。
根据以上分析，建立社会保障税不仅必要而且可行，更是市场经济的必然要求。只有不断完善目前社会保险费的征收管理体制，逐步建立有关社会保障法律，加快建立社会保障税，才能满足社会保障资金的增长需要，实现具有中国特色的社会主义保障体系。
(作者单位：陕西省咸阳市秦都区财政局)