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【摘 要】地方债的发行是以财政分权为基本前提的，伴随着我国地方债的发行及发达国家地方债务危机问题的出现，如何在公共财政框架下加强地方债的管理值得思索。由于中央与地方、地方政府与企业间的财政关系，在各类财政资金运用过程中，明确的地方债角色定位是地方债管好、用好的前提和关键。
【关键词】我国 地方债 管理 基本问题
一 我国地方债管理过程中需要明确的问题
2009年我国开始发行2000亿地方债，财政部明确规定：2000亿地方债目的主要是用于中央项目的地方配套，以缓解地方建设资金的不足。地方债投资项目资金使用范围主要包括：保障性安居工程、农村民生工程、社会事业基础设施、地震灾后恢复重建项目等。我国地方债的发行是由中央政府根据各地的还债能力等审批和分配额度，并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市这一级。由地方人大常委会要求政府对预算进行修改和调整后，经地方人大常委会审批通过后，由财政部代理发行，同时代理偿还本息。伴随着我国地方债的发行，地方债管理过程中一些基本问题亟需明确，即地方债亟待明确角色定位。
第一，地方债发行明确规定了地方债收支纳入地方政府预算，那么纳入哪个预算？要不要设立单独的地方债预算？对于目前地方各级政府的投融资平台债务怎么处理？
第二，明确地方债的发行与偿还的地方政府责任及明确地方债本息偿还的资金来源，防止超过地方政府实际财政力的过大的债务负担。那么地方债的偿还是以税收偿还为主还是以项目收益偿还为主？
第三，规定了地方债以地方公益性项目为主的“建设公债”原则，明确并细化了地方债资金的使用范围。那么是地方债资金项目以公共服务均等化为目标还是以发展地域特色为目标？如何处理好中央转移支付资金与地方债资金的关系？
第四，规定了地方债的发行额度（总额）为：地方财政支出与地方财政收入（其中：地方财政收入＝地方本级收入+中央对地方税收返还和转移支付）的差额。那么，地方债额度如何在各省区之间进行分配，在发达和欠发达省区之间如何确定发行主体？
第五，地方政府在负债的情况下进行投资，如何考虑地方债的风险问题与政府资产管理的关系？
二 我国地方债的角色定位
地方债是地方政府为筹措财政收入而发行的债务，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。但由于中央与地方、地方政府与国有企业间复杂的财政关系，在各类财政资金运用过程中，亟需明确地方债的合理位置。
1．我国地方财政收支系统中的地方债收支
地方债是为弥补地方财政收支差额而发行的。由于资金的性质和用途不同，地方财政收支系统具体可区分为公共收支、社保基金收支、政府性基金收支和国有资本预算等。除公共收支预算外，其他预算都是专款专用，有多少花多少。因此，地方债资金是用于弥补地方政府公共收支差额的，因此地方债资金使用需要放在公共财政的框架内来讨论。由于公共财政要求经常性收支必须维持平衡，地方债资金不能用于弥补地方经常性财政赤字，而且地方债也不能用于竞争性领域的建设项目，因为政府不能代替市场的自我调节。地方政府公债的投向应当专项用于地方的基础性和公益性基础设施的建设。事实上，各国都原则上限定发行地方债只能筹集投资性经费，即弥补公共收支中建设性资金不足。随着民生财政建设的发展，公共支出用于民生支出的比重逐渐提高，地方债资金也越来越倾向于民生建设方面的支出。
2．多口径下的地方财政收入与地方债的发行与偿还
地方债的发行包括发行主体的选择和发行额度的确认。一般发行主体的选择和发债额度的确认取决于地方政府财政能力的强弱和地方政府的偿还能力。如何衡量地方政府的财政能力及其偿债能力，取决于地方财政收支的差额。由于我国地方政府存在不同口径的地方财政收入，因此，在既定的地方财政支出前提下，需要首先明确不同统计口径下地方财政收入的界定（表1）。考虑地方财政公共收入的实际构成，目前地方债的发行以地方财政收入为实际参照，以地方本级收入即地方一般预算收入为偿还资金来源。但考虑到实际地方资本性收入如地方政府性基金收入情况，必须加强地方本级财政收入的预算管理和公共预算范围的合理界定。
3．地方各类财政资金与地方债资金的使用
第一，地方财政收入的使用。地方一般预算资金与中央税收返还和转移支付即通常所说的地方财政收入，是地方政府可自由支配的财政资金，可用于公共预算中经常性支出也可用于建设性支出。作为地方公共收支系统的公共收入，地方一般预算资金与中央税收返还和转移支付都用于公共预算范畴的政府支出活动。其中，地方一般预算资金是地方的税收收入和非税收入总和；税收返还是基于地方既得利益将增值税、消费税、企业和个人所得税的一定比例返还给地方的收入；中央财政转移支付资金则是中央根据地方的标准财政收入额和地方财政需要的差额，并考虑地方实际收支计算出来的，是根据客观因素得出的地方可以取得的财政收入，其资金用于弥补财政能力弱的地方政府（见表2）。总之，地方财政收入纳入地方政府公共预算使用。
第二，地方基金收入的使用。地方基金收入包括社会保障基金收入和政府性基金收入。地方基金收入与通常意义的财政收入不同，属于专款专用收入，有明确的使用用途。如社保基金收入用于社会保障共济支出；政府性基金收入职能用于地方特定的资本性支出，如一些大型基础设施建设等。
第三，地方国有资本经营收入使用。地方国有资本收入主要包括从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入及其他国有资本收入，国有资本经营预算支出主要用于国有经济和产业结构调整、国有企业灾后恢复生产重建、企业重大技术创新、节能减排等。
第四，地方债资金的使用。地方债资金是用于弥补地方财政收入（地方一般预算收入与中央税收返还和转移支付）的不足，其资金用于公共预算中的资本性支出，与其他债务资金使用不同。需注意以下两方面区别：
一是与相关债务资金范畴加以区别。明确地方债的角色定位不仅需要明确地方债在公共收支中的位置，同时还要明确地方债、地方融资平台债及国有企业债之间的界限。（如表3）首先，国有企业债不同于地方债，其发债主体主要是国有独资企业或国有控股企业等大型国有机构，企业债主要用于国有企业本身的长期发展。其次，与地方债不同，我国地方融资平台债务是地方各级企事业法人代理地方政府发行的债务，多属于收益型债券。目前，我国地方债管理过程中，问题最大的是地方融资平台债务成为事实上地方政府性债务的主体。一方面，地方融资平台债务不纳入政府财政预算管理，没有严格的额度限制；另一方面，由于地方融资平台债务资金大都投入到市政建设、交通运输等地方的公益性、基础性项目上，投资回报周期长、收益率低或者达不到预期的收益率，加上重复建设和效率低下等原因，地方政府尤其是财政成为其债务偿还的最终兜底，增加了地方财政风险。因此，从地方债管理角度讲，地方债首先应是纳入地方政府预算的债务，地方融资平台债务与真正意义的地方债区别即在于此。
二是与财政投融资资金的区别。财政投融资是以国家财政信用方式，以政策性银行为载体，在全国范围内，通过财政性资金的有偿使用来实现一定的产业政策和财政政策目标。在实践中财政投融资的低息贷款也用于地方经济建设。而地方债资金则是以地方政府信用为依托筹集财政资金，在公共财政框架下无偿地用于地方公共物品的提供（见表4）。
4．地方债与地方政府资产的关联性
地方债的偿还问题是防止地方债风险的关键。地方债偿债能力是指负债到期时的偿付能力，偿债能力的计量方法之一是主体资产的公允价值等于或大于它的负债、程度，偿债能力的会计恒等式为：
资产＝负债＋净偿债能力
由于地方债资金的使用最终会形成一定的资产，因此地方债的问题不能只盯着负债问题，还要考虑地方债投资形成的资产状况，因为地方政府资产相当于地方的一笔储蓄。而且由于地方政府负债投资所产生的产能过剩、库存积压、投资低效益及污染等问题，政府资产及其收益影响了地方债的最终偿还。因此，地方债问题离不开对地方政府资产的综合考察。
三 角色定位下的我国地方债管理思路
1．界定地方债的基本内涵
第一，地方债不应是国债功能的下放。国债是以国家信用为基础，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券。而地方债是以地方政府信用为基础，由地方政府发行的债券。虽然在中央集权体制下我国的地方债制度不可避免地要受到中央的干预，并与国家财政政策密切相关，但地方债的发行、使用与偿还还是以财政分权为基本前提的。
第二，我国的地方债不同于国外的市政债券。美国是世界上市政债券最发达的国家，其市政债券主要有两种形式。一是以税收收入作为担保的一般责任债券和主要以项目收益来偿还的收益债券。其中，一般责任债券由于以地方财政收入进行偿还，属于真正的地方政府债券；二是收益债券，收益债券虽然由政府代理机构发行，并在一定程度上体现政府意图，但一般不是以财政收入而是主要以项目自身收益来偿还，项目本身不是作为公共产品无偿提供而是有偿使用的公用事业等。而且，市政债券的发行主体不限于某级政府而是各级政府。在我国现有体制下，发行地方债的主体仅限于省级政府，更确切地说，是有偿还能力的地方政府。
2．明确中央政府在地方债运行过程中充当的角色——地方财政健全性的监控者
一是以地方财政能力或偿还能力为依据，确定地方债发行主体。地方债的发行是以分权和市场化为前提的，发债归根究底还要取决于地方的偿债能力。虽然都是作为地方财政的补充财源，但地方债与中央转移支付资金不同，转移支付资金的使用体现的是向财政能力较弱的地方政府倾斜，而地方债发债主体和发债额度的选择则与地方政府的财政能力或偿还能力有关。财政部2011年10月20日印发的《2011年地方政府自行发债试点办法》就充分说明了这一点；二是在当前允许普遍发债的情况下，除额度的不同外，还应区别经济发达地区和经济落后地区。对于中西部落后地区发债，应明确发展均等化公共事业，对于经济发达地区发债，应着眼于地域特色发展。如果一定要在公共服务均等化和实现地方特色发展之间进行选择的话，地方债使用重点应该放在后者上；三是加强对地方债发行的定量管理。中央应对地方政府（限定在省级政府及计划单列市）的地方债进行定量管理，设置确定的控制指标，防止超过地方政府实际财政力的债务负担，以避免引发地方债务危机。四是明确地方财政部门对地方债管理的职责，将地方债资金全部纳入地方财政预算管理。
3．认真梳理现有地方债务，解决地方政府变相发债问题
一是对现有地方债务进行分类汇总，实行分类管理，明确债务的偿还责任和资金来源。在“建设资金债”的基本功能界定下，明确地方债资金使用范围为地方公益性建设项目，并以法律的形式加以确定。在此基础上，区分有收益、无收益或收益少的地方建设项目，确定相应偿还资金来源。对于无收益或收益少的项目（如教育、卫生、公共服务方面的债务投资）偿还资金以地方一般预算收入为来源；对于有收益的项目（如高速公路建设等）偿还资金以项目收益偿还为主；二是取消或规范地方各级融资平台建设。对于资信不符合市场要求的地方融资平台坚决予以取缔；对于有一定资信条件的地方融资平台给予其企业债发债资格，按照市场化运营方式进行投融资，取消政府财政担保等，并定期进行资信评估，杜绝政府或有负债或隐性负债。
4．进一步完善地方政府预算制度，将地方债全部纳入地方一般公共预算
全面设计包括一般公共预算、国资经营预算、社会保障预算和政府性基金预算的地方预算体系，合理界定各个预算范围，完善部门预算制度，综合分析地方的财力状况、承受能力。同时建立专门的地方债预算，加强地方政府的资产与负债的综合管理，从“债务融资——债务投资——资产形成及收益”等方面进行全方位地方债管理，综合解决地方债的发行和偿还，确保地方债资金的取之有度和用之有效。
【关键词】我国 地方债 管理 基本问题
一 我国地方债管理过程中需要明确的问题
2009年我国开始发行2000亿地方债，财政部明确规定：2000亿地方债目的主要是用于中央项目的地方配套，以缓解地方建设资金的不足。地方债投资项目资金使用范围主要包括：保障性安居工程、农村民生工程、社会事业基础设施、地震灾后恢复重建项目等。我国地方债的发行是由中央政府根据各地的还债能力等审批和分配额度，并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市这一级。由地方人大常委会要求政府对预算进行修改和调整后，经地方人大常委会审批通过后，由财政部代理发行，同时代理偿还本息。伴随着我国地方债的发行，地方债管理过程中一些基本问题亟需明确，即地方债亟待明确角色定位。
第一，地方债发行明确规定了地方债收支纳入地方政府预算，那么纳入哪个预算？要不要设立单独的地方债预算？对于目前地方各级政府的投融资平台债务怎么处理？
第二，明确地方债的发行与偿还的地方政府责任及明确地方债本息偿还的资金来源，防止超过地方政府实际财政力的过大的债务负担。那么地方债的偿还是以税收偿还为主还是以项目收益偿还为主？
第三，规定了地方债以地方公益性项目为主的“建设公债”原则，明确并细化了地方债资金的使用范围。那么是地方债资金项目以公共服务均等化为目标还是以发展地域特色为目标？如何处理好中央转移支付资金与地方债资金的关系？
第四，规定了地方债的发行额度（总额）为：地方财政支出与地方财政收入（其中：地方财政收入＝地方本级收入+中央对地方税收返还和转移支付）的差额。那么，地方债额度如何在各省区之间进行分配，在发达和欠发达省区之间如何确定发行主体？
第五，地方政府在负债的情况下进行投资，如何考虑地方债的风险问题与政府资产管理的关系？
二 我国地方债的角色定位
地方债是地方政府为筹措财政收入而发行的债务，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。但由于中央与地方、地方政府与国有企业间复杂的财政关系，在各类财政资金运用过程中，亟需明确地方债的合理位置。
1．我国地方财政收支系统中的地方债收支
地方债是为弥补地方财政收支差额而发行的。由于资金的性质和用途不同，地方财政收支系统具体可区分为公共收支、社保基金收支、政府性基金收支和国有资本预算等。除公共收支预算外，其他预算都是专款专用，有多少花多少。因此，地方债资金是用于弥补地方政府公共收支差额的，因此地方债资金使用需要放在公共财政的框架内来讨论。由于公共财政要求经常性收支必须维持平衡，地方债资金不能用于弥补地方经常性财政赤字，而且地方债也不能用于竞争性领域的建设项目，因为政府不能代替市场的自我调节。地方政府公债的投向应当专项用于地方的基础性和公益性基础设施的建设。事实上，各国都原则上限定发行地方债只能筹集投资性经费，即弥补公共收支中建设性资金不足。随着民生财政建设的发展，公共支出用于民生支出的比重逐渐提高，地方债资金也越来越倾向于民生建设方面的支出。
2．多口径下的地方财政收入与地方债的发行与偿还
地方债的发行包括发行主体的选择和发行额度的确认。一般发行主体的选择和发债额度的确认取决于地方政府财政能力的强弱和地方政府的偿还能力。如何衡量地方政府的财政能力及其偿债能力，取决于地方财政收支的差额。由于我国地方政府存在不同口径的地方财政收入，因此，在既定的地方财政支出前提下，需要首先明确不同统计口径下地方财政收入的界定（表1）。考虑地方财政公共收入的实际构成，目前地方债的发行以地方财政收入为实际参照，以地方本级收入即地方一般预算收入为偿还资金来源。但考虑到实际地方资本性收入如地方政府性基金收入情况，必须加强地方本级财政收入的预算管理和公共预算范围的合理界定。
3．地方各类财政资金与地方债资金的使用
第一，地方财政收入的使用。地方一般预算资金与中央税收返还和转移支付即通常所说的地方财政收入，是地方政府可自由支配的财政资金，可用于公共预算中经常性支出也可用于建设性支出。作为地方公共收支系统的公共收入，地方一般预算资金与中央税收返还和转移支付都用于公共预算范畴的政府支出活动。其中，地方一般预算资金是地方的税收收入和非税收入总和；税收返还是基于地方既得利益将增值税、消费税、企业和个人所得税的一定比例返还给地方的收入；中央财政转移支付资金则是中央根据地方的标准财政收入额和地方财政需要的差额，并考虑地方实际收支计算出来的，是根据客观因素得出的地方可以取得的财政收入，其资金用于弥补财政能力弱的地方政府（见表2）。总之，地方财政收入纳入地方政府公共预算使用。
第二，地方基金收入的使用。地方基金收入包括社会保障基金收入和政府性基金收入。地方基金收入与通常意义的财政收入不同，属于专款专用收入，有明确的使用用途。如社保基金收入用于社会保障共济支出；政府性基金收入职能用于地方特定的资本性支出，如一些大型基础设施建设等。
第三，地方国有资本经营收入使用。地方国有资本收入主要包括从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入及其他国有资本收入，国有资本经营预算支出主要用于国有经济和产业结构调整、国有企业灾后恢复生产重建、企业重大技术创新、节能减排等。
第四，地方债资金的使用。地方债资金是用于弥补地方财政收入（地方一般预算收入与中央税收返还和转移支付）的不足，其资金用于公共预算中的资本性支出，与其他债务资金使用不同。需注意以下两方面区别：
一是与相关债务资金范畴加以区别。明确地方债的角色定位不仅需要明确地方债在公共收支中的位置，同时还要明确地方债、地方融资平台债及国有企业债之间的界限。（如表3）首先，国有企业债不同于地方债，其发债主体主要是国有独资企业或国有控股企业等大型国有机构，企业债主要用于国有企业本身的长期发展。其次，与地方债不同，我国地方融资平台债务是地方各级企事业法人代理地方政府发行的债务，多属于收益型债券。目前，我国地方债管理过程中，问题最大的是地方融资平台债务成为事实上地方政府性债务的主体。一方面，地方融资平台债务不纳入政府财政预算管理，没有严格的额度限制；另一方面，由于地方融资平台债务资金大都投入到市政建设、交通运输等地方的公益性、基础性项目上，投资回报周期长、收益率低或者达不到预期的收益率，加上重复建设和效率低下等原因，地方政府尤其是财政成为其债务偿还的最终兜底，增加了地方财政风险。因此，从地方债管理角度讲，地方债首先应是纳入地方政府预算的债务，地方融资平台债务与真正意义的地方债区别即在于此。
二是与财政投融资资金的区别。财政投融资是以国家财政信用方式，以政策性银行为载体，在全国范围内，通过财政性资金的有偿使用来实现一定的产业政策和财政政策目标。在实践中财政投融资的低息贷款也用于地方经济建设。而地方债资金则是以地方政府信用为依托筹集财政资金，在公共财政框架下无偿地用于地方公共物品的提供（见表4）。
4．地方债与地方政府资产的关联性
地方债的偿还问题是防止地方债风险的关键。地方债偿债能力是指负债到期时的偿付能力，偿债能力的计量方法之一是主体资产的公允价值等于或大于它的负债、程度，偿债能力的会计恒等式为：
资产＝负债＋净偿债能力
由于地方债资金的使用最终会形成一定的资产，因此地方债的问题不能只盯着负债问题，还要考虑地方债投资形成的资产状况，因为地方政府资产相当于地方的一笔储蓄。而且由于地方政府负债投资所产生的产能过剩、库存积压、投资低效益及污染等问题，政府资产及其收益影响了地方债的最终偿还。因此，地方债问题离不开对地方政府资产的综合考察。
三 角色定位下的我国地方债管理思路
1．界定地方债的基本内涵
第一，地方债不应是国债功能的下放。国债是以国家信用为基础，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券。而地方债是以地方政府信用为基础，由地方政府发行的债券。虽然在中央集权体制下我国的地方债制度不可避免地要受到中央的干预，并与国家财政政策密切相关，但地方债的发行、使用与偿还还是以财政分权为基本前提的。
第二，我国的地方债不同于国外的市政债券。美国是世界上市政债券最发达的国家，其市政债券主要有两种形式。一是以税收收入作为担保的一般责任债券和主要以项目收益来偿还的收益债券。其中，一般责任债券由于以地方财政收入进行偿还，属于真正的地方政府债券；二是收益债券，收益债券虽然由政府代理机构发行，并在一定程度上体现政府意图，但一般不是以财政收入而是主要以项目自身收益来偿还，项目本身不是作为公共产品无偿提供而是有偿使用的公用事业等。而且，市政债券的发行主体不限于某级政府而是各级政府。在我国现有体制下，发行地方债的主体仅限于省级政府，更确切地说，是有偿还能力的地方政府。
2．明确中央政府在地方债运行过程中充当的角色——地方财政健全性的监控者
一是以地方财政能力或偿还能力为依据，确定地方债发行主体。地方债的发行是以分权和市场化为前提的，发债归根究底还要取决于地方的偿债能力。虽然都是作为地方财政的补充财源，但地方债与中央转移支付资金不同，转移支付资金的使用体现的是向财政能力较弱的地方政府倾斜，而地方债发债主体和发债额度的选择则与地方政府的财政能力或偿还能力有关。财政部2011年10月20日印发的《2011年地方政府自行发债试点办法》就充分说明了这一点；二是在当前允许普遍发债的情况下，除额度的不同外，还应区别经济发达地区和经济落后地区。对于中西部落后地区发债，应明确发展均等化公共事业，对于经济发达地区发债，应着眼于地域特色发展。如果一定要在公共服务均等化和实现地方特色发展之间进行选择的话，地方债使用重点应该放在后者上；三是加强对地方债发行的定量管理。中央应对地方政府（限定在省级政府及计划单列市）的地方债进行定量管理，设置确定的控制指标，防止超过地方政府实际财政力的债务负担，以避免引发地方债务危机。四是明确地方财政部门对地方债管理的职责，将地方债资金全部纳入地方财政预算管理。
3．认真梳理现有地方债务，解决地方政府变相发债问题
一是对现有地方债务进行分类汇总，实行分类管理，明确债务的偿还责任和资金来源。在“建设资金债”的基本功能界定下，明确地方债资金使用范围为地方公益性建设项目，并以法律的形式加以确定。在此基础上，区分有收益、无收益或收益少的地方建设项目，确定相应偿还资金来源。对于无收益或收益少的项目（如教育、卫生、公共服务方面的债务投资）偿还资金以地方一般预算收入为来源；对于有收益的项目（如高速公路建设等）偿还资金以项目收益偿还为主；二是取消或规范地方各级融资平台建设。对于资信不符合市场要求的地方融资平台坚决予以取缔；对于有一定资信条件的地方融资平台给予其企业债发债资格，按照市场化运营方式进行投融资，取消政府财政担保等，并定期进行资信评估，杜绝政府或有负债或隐性负债。
4．进一步完善地方政府预算制度，将地方债全部纳入地方一般公共预算
全面设计包括一般公共预算、国资经营预算、社会保障预算和政府性基金预算的地方预算体系，合理界定各个预算范围，完善部门预算制度，综合分析地方的财力状况、承受能力。同时建立专门的地方债预算，加强地方政府的资产与负债的综合管理，从“债务融资——债务投资——资产形成及收益”等方面进行全方位地方债管理，综合解决地方债的发行和偿还，确保地方债资金的取之有度和用之有效。