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随着改革的深入进行,由于相关的配套制度未及时跟上,地方审计机关的边缘化现象越来越明显。
前几年,国家审计机关一度刮起的“审计风暴”得到人们的称赞。也正是从那个时候起,中国公众才知道在中央还有这么一个强硬机关。人们在振奋的同时,自然也期盼地方审计机关能够掀起审计风暴。
但人们并不知道,地方审计机关不仅不能够掀起审计风暴,而且审计工作正在被边缘化。随着改革的深入进行,由于相关的配套制度未能及时跟上,地方审计机关的被边缘化现象越来越明显。
审计工作被越权替代
何谓审计工作被边缘化?指的是审计机关原本对被审计单位的会计、财务情况,以及监督财政等职能,已经越来越不是地方审计机关的单独行为。最开始,只有财政局的财政监察,到现在,又增加了监察局的财务监察,这两个行政机关其对象与审计机关的审计对象都重合。
虽然有的地方法规也规定过,审计可以对财政监察了的事情进行再核实,但由于财政掌有资金分配权,因而地方审计机关的经费保障也受制于财政机关。同时,财政机关既当运动员,又当裁判员,是炙手可热和望而生畏的单位,所以审计可以对财政监察了的事情进行再核实,就成为一句空话。
这就不仅使地区内的这些被检查单位应接不暇,而且使审计机关的权威也就大打折扣。这种折扣,就是一种边缘化。
这种边缘化到了一种什么程度?有些地方无视《审计法》的存在,而另外搞一套;有些地方,部门单位下发的文件大于、高于法律、法规。比如,财政监察和基建项目的评审。
新中国的审计机关始成立于1983年,是由财政监察脱胎而来,即将当时财政部的监察司独立出来组建为国家审计署。从严格意义上说,我国历史上很少有审计单独存在的时期,财审合一、财政监察或者说行政监察与财务监察合二为一,构成我国的审计史。
成立国家审计署时,就已提出过成立审计机关后是否还应该保留财政监察的问题。并进一步提出,即使保留,财政监察也应该把工作对象和内容作一个调整,即工作对象调整到财政系统内部,工作内容调整为财经日常业务工作,审计应在财政之上。
因此,在《审计条例》和《审计法》中都明确规定:“国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国审计工作。”按照这条规定,审计署应该是全国各种审计工作即政府审计、内部审计、社会审计(民间审计)的最高管理机关。
然而,实际情况却是,审计署仅从管理政府审计的情况看,永远只能管理到各级审计机关的审计工作,而不能管理到与政府审计本质上类同的财政监察工作。而在一些地方,财政监察工作并没有按照国家当时组建审计署的初衷办理,不仅继续存在,而且批准财政监察机构升格、或者将其领导人员高配,为财政监察扩权,使地方审计机关边缘化。
对基本建设项目审计,这是《审计法》给审计机关的法定职责,而要求对政府投资的项目进行财政评审,只是财政部的一个文件规定。但在一些地方,凡属政府投资的建设项目的审计,一般只由财政局评审,而不由审计局审计。在总结上年度的成绩时也只提财政评审的成绩,闭口不提审计机关的作为。
对于以上行为,有的人可能认为财政扩权没有错。如果这种说法是正确的话,那么,错就错在当初不应该将财政部的监察司独立出来,另外组建成立审计署。
领导体制流于形式
《审计法》规定,地方审计机关在地区主要领导人和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。但实际上,由于一个地方主要领导人繁多的工作,使他根本对审计工作无暇顾及。
所以,在一些地方常常是名曰主要领导人管审计工作,但实际无领导管。有的地方只好明确“常务”管,但这样一来,第一,终究与《审计法》的规定不符,因而“常务”就有些“不理直气壮”;第二,也有不方便或者不适宜的地方。
《审计法》第九条规定:“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。”这里,首先要分清审计业务工作的内容是什么。按通常的说法,一项完整的工作内容应该包括计划、组织或者指挥、协调或者监督。这就包括处理处罚以及考核评比等,审计工作自然概莫能外。
但是,实际上级审计机关没有,或者少有对下级审计机关的处理处罚过问。而下级审计机关对被审计单位的处理处罚,如果说需要请示的话,由于上级审计机关从来没有或者少有对下级审计机关的处理处罚过问,因而通常也只对本级政府请示。本级政府与被审计单位有着千丝万缕的关系,加上本级政府只考虑,或者说应该只考虑本地区的利益,所以,这样的处理处罚的公正性值得商榷。
再者,有的地方的上级审计机关可以说从来没有,或者少有对下级审计机关的工作进行过考核评比。更谈不上,像有的政府机关能够得到上级政府主管部门这样或者那样的支持。某些地区的审计机关的负责人只好自我调侃:我们是没有娘疼的孩子。
《审计法》第十五条规定:“地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。”但很多地方却不是这样。一些地方的审计机关,特别是县级审计机关的领导班子成员,有的严重超职数配备,有的根本就不符合任职条件,滥竽充数者多的局面时有出现。
监管作用越来越小
国家设立审计机关的初衷,是为了维护国家的财政经济秩序,保障国民经济健康发展,或者说保证国家资金的安全完整。它与国家设立公安机关、检察机关和其他司法机关的目的一样,即首先都是为了打击犯罪(犯规)。也正由于如此,世界上有的国家的审计机关就干脆属于司法体制。
科学地确定审计管辖范围,就首先应当遵循法制原则。即:确定的审计管辖范围,应该是有利于有效地打击经济领域里的犯罪(犯规)行为。但是,现行的规定中,审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系,或者国有资产监督管理关系,确定审计管辖范围。这个规定并不科学。从实践中看,它不仅违反了合理配置审计资源的原则,而且使审计监管漏洞越来越大。
目前在审计管辖范围的问题上,已经产生了两个不良的后果。一是“上广下窄”的问题。即审计署和省级审计机关承担着大量的审计任务,而基层审计机关(地市、县级审计局)承担的审计任务越来越少。因而出现了上级审计机关审计任务多,而审计力量有所不足;基层审计机关拥有众多的审计人员,而审计任务相对较少的矛盾。
上级审计机关由于任务多而忙于直接审计,势必削弱了对下级审计机关的工作指导。而基层机关由于“吃不饱”,审计人员得不到充分锻炼,导致审计人力和物力的浪费。
二是“上松下严”的问题。由于上述第一个问题的存在,导致中央、省驻地市、县的单位被监管得松,而地市、县的单位被监管得严。
据笔者调查,有的中央驻地方的单位居然有10多年时间,没有一个审计机关来对它进行过审计监督。地方审计机关虽然耳闻目睹了它的许多问题,如,同是一个县的科局级单位,中央驻县单位的领导人年薪少则十几万元,多则几十万元;而县里单位的领导人年薪就只有三四万元,相差三四倍甚至上10倍,普通干部职工的工资待遇的悬殊也是如此。类似的这种情况是否合法或者说合规?由于地方审计机关无权监督只好“望洋兴叹”,而有管辖权的上级审计机关由于信息不灵或者鞭长莫及,则无法及时查处。
而且,地方单位有的不仅年年要接受一次监管,有的一年要接受几次或者几个部门的监管。这种“上松下严”的后果是既使审计监督的整体效果受到影响,又使同一个地域的同一个问题出现不同的结局。既人为造成中央单位与地方单位的监管差距,也影响了这个地域的整体经济秩序。
特别应该指出的是,由于近几年来财权上收的单位越来越多,因而地方审计机关审计的对象就越来越少,地方审计机关的监管作用也就越来越小。反之,审计监管的漏洞也就越来越大。
前几年,国家审计机关一度刮起的“审计风暴”得到人们的称赞。也正是从那个时候起,中国公众才知道在中央还有这么一个强硬机关。人们在振奋的同时,自然也期盼地方审计机关能够掀起审计风暴。
但人们并不知道,地方审计机关不仅不能够掀起审计风暴,而且审计工作正在被边缘化。随着改革的深入进行,由于相关的配套制度未能及时跟上,地方审计机关的被边缘化现象越来越明显。
审计工作被越权替代
何谓审计工作被边缘化?指的是审计机关原本对被审计单位的会计、财务情况,以及监督财政等职能,已经越来越不是地方审计机关的单独行为。最开始,只有财政局的财政监察,到现在,又增加了监察局的财务监察,这两个行政机关其对象与审计机关的审计对象都重合。
虽然有的地方法规也规定过,审计可以对财政监察了的事情进行再核实,但由于财政掌有资金分配权,因而地方审计机关的经费保障也受制于财政机关。同时,财政机关既当运动员,又当裁判员,是炙手可热和望而生畏的单位,所以审计可以对财政监察了的事情进行再核实,就成为一句空话。
这就不仅使地区内的这些被检查单位应接不暇,而且使审计机关的权威也就大打折扣。这种折扣,就是一种边缘化。
这种边缘化到了一种什么程度?有些地方无视《审计法》的存在,而另外搞一套;有些地方,部门单位下发的文件大于、高于法律、法规。比如,财政监察和基建项目的评审。
新中国的审计机关始成立于1983年,是由财政监察脱胎而来,即将当时财政部的监察司独立出来组建为国家审计署。从严格意义上说,我国历史上很少有审计单独存在的时期,财审合一、财政监察或者说行政监察与财务监察合二为一,构成我国的审计史。
成立国家审计署时,就已提出过成立审计机关后是否还应该保留财政监察的问题。并进一步提出,即使保留,财政监察也应该把工作对象和内容作一个调整,即工作对象调整到财政系统内部,工作内容调整为财经日常业务工作,审计应在财政之上。
因此,在《审计条例》和《审计法》中都明确规定:“国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国审计工作。”按照这条规定,审计署应该是全国各种审计工作即政府审计、内部审计、社会审计(民间审计)的最高管理机关。
然而,实际情况却是,审计署仅从管理政府审计的情况看,永远只能管理到各级审计机关的审计工作,而不能管理到与政府审计本质上类同的财政监察工作。而在一些地方,财政监察工作并没有按照国家当时组建审计署的初衷办理,不仅继续存在,而且批准财政监察机构升格、或者将其领导人员高配,为财政监察扩权,使地方审计机关边缘化。
对基本建设项目审计,这是《审计法》给审计机关的法定职责,而要求对政府投资的项目进行财政评审,只是财政部的一个文件规定。但在一些地方,凡属政府投资的建设项目的审计,一般只由财政局评审,而不由审计局审计。在总结上年度的成绩时也只提财政评审的成绩,闭口不提审计机关的作为。
对于以上行为,有的人可能认为财政扩权没有错。如果这种说法是正确的话,那么,错就错在当初不应该将财政部的监察司独立出来,另外组建成立审计署。
领导体制流于形式
《审计法》规定,地方审计机关在地区主要领导人和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。但实际上,由于一个地方主要领导人繁多的工作,使他根本对审计工作无暇顾及。
所以,在一些地方常常是名曰主要领导人管审计工作,但实际无领导管。有的地方只好明确“常务”管,但这样一来,第一,终究与《审计法》的规定不符,因而“常务”就有些“不理直气壮”;第二,也有不方便或者不适宜的地方。
《审计法》第九条规定:“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。”这里,首先要分清审计业务工作的内容是什么。按通常的说法,一项完整的工作内容应该包括计划、组织或者指挥、协调或者监督。这就包括处理处罚以及考核评比等,审计工作自然概莫能外。
但是,实际上级审计机关没有,或者少有对下级审计机关的处理处罚过问。而下级审计机关对被审计单位的处理处罚,如果说需要请示的话,由于上级审计机关从来没有或者少有对下级审计机关的处理处罚过问,因而通常也只对本级政府请示。本级政府与被审计单位有着千丝万缕的关系,加上本级政府只考虑,或者说应该只考虑本地区的利益,所以,这样的处理处罚的公正性值得商榷。
再者,有的地方的上级审计机关可以说从来没有,或者少有对下级审计机关的工作进行过考核评比。更谈不上,像有的政府机关能够得到上级政府主管部门这样或者那样的支持。某些地区的审计机关的负责人只好自我调侃:我们是没有娘疼的孩子。
《审计法》第十五条规定:“地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。”但很多地方却不是这样。一些地方的审计机关,特别是县级审计机关的领导班子成员,有的严重超职数配备,有的根本就不符合任职条件,滥竽充数者多的局面时有出现。
监管作用越来越小
国家设立审计机关的初衷,是为了维护国家的财政经济秩序,保障国民经济健康发展,或者说保证国家资金的安全完整。它与国家设立公安机关、检察机关和其他司法机关的目的一样,即首先都是为了打击犯罪(犯规)。也正由于如此,世界上有的国家的审计机关就干脆属于司法体制。
科学地确定审计管辖范围,就首先应当遵循法制原则。即:确定的审计管辖范围,应该是有利于有效地打击经济领域里的犯罪(犯规)行为。但是,现行的规定中,审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系,或者国有资产监督管理关系,确定审计管辖范围。这个规定并不科学。从实践中看,它不仅违反了合理配置审计资源的原则,而且使审计监管漏洞越来越大。
目前在审计管辖范围的问题上,已经产生了两个不良的后果。一是“上广下窄”的问题。即审计署和省级审计机关承担着大量的审计任务,而基层审计机关(地市、县级审计局)承担的审计任务越来越少。因而出现了上级审计机关审计任务多,而审计力量有所不足;基层审计机关拥有众多的审计人员,而审计任务相对较少的矛盾。
上级审计机关由于任务多而忙于直接审计,势必削弱了对下级审计机关的工作指导。而基层机关由于“吃不饱”,审计人员得不到充分锻炼,导致审计人力和物力的浪费。
二是“上松下严”的问题。由于上述第一个问题的存在,导致中央、省驻地市、县的单位被监管得松,而地市、县的单位被监管得严。
据笔者调查,有的中央驻地方的单位居然有10多年时间,没有一个审计机关来对它进行过审计监督。地方审计机关虽然耳闻目睹了它的许多问题,如,同是一个县的科局级单位,中央驻县单位的领导人年薪少则十几万元,多则几十万元;而县里单位的领导人年薪就只有三四万元,相差三四倍甚至上10倍,普通干部职工的工资待遇的悬殊也是如此。类似的这种情况是否合法或者说合规?由于地方审计机关无权监督只好“望洋兴叹”,而有管辖权的上级审计机关由于信息不灵或者鞭长莫及,则无法及时查处。
而且,地方单位有的不仅年年要接受一次监管,有的一年要接受几次或者几个部门的监管。这种“上松下严”的后果是既使审计监督的整体效果受到影响,又使同一个地域的同一个问题出现不同的结局。既人为造成中央单位与地方单位的监管差距,也影响了这个地域的整体经济秩序。
特别应该指出的是,由于近几年来财权上收的单位越来越多,因而地方审计机关审计的对象就越来越少,地方审计机关的监管作用也就越来越小。反之,审计监管的漏洞也就越来越大。