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内容提要:“迪拜危机”的爆发,对我国的影响不大,但要看到,对我国应当起到警示作用。中国目前正经历流动性过剩和房地产等资产价格大幅上涨的局面,这给我国的经济和金融机构带来了潜在风险,“迪拜危机”的出现足以对中国的房地产市场敲响警钟。
关键词:迪拜危机;金融风险;宏观调控
中图分类号:F821.502 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0111-04
一、“迪拜危机”爆发的原因及对我国的警示
2009年11月25日迪拜财政部突然宣布,由政府持有的迪拜世界公司及旗下的房地产分支棕榈岛集团将推迟偿付数十亿美元的债务最少六个月,以便进行债务重组。据估算,“迪拜世界”的对外债务高达590亿美元,占迪拜总债务的74%。
“迪拜危机”爆发虽然受到金融危机与美元贬值的影响,但纵观整个事件主要的起因是房地产业的非理性发展导致的结果。迪拜多年来在经济结构上简单集中在房地产建设方面,采取宽松的货币政策和优惠的税收政策,并依靠大量外来资金开发房地产,放任房地产投资投机行为,放任房价上涨而导致的结果。
“迪拜危机”清楚地表明,严重依赖房地产驱动经济增长不可持续,无益于经济良性发展,包括中国在内的各国必须防范地产泡沫及非理性繁荣。美国和日本房地产泡沫的破灭并引发了经济危机就是例证,而迪拜是一个“沙上建塔”典型案例。迪拜经济由盛骤衰亦归因于房地产主导型经济发展模式。危机爆发前,迪拜房地产业占经济比重已达30%,远高于石油产业的6%。因此,这场危机的爆发虽然有突发性,但不是偶然的,只是金融危机刺破了迪拜的房地产市场泡沫而已。
虽然迪拜的房地产市场不能同中国相提并论,但迪拜经济高度集中在房地产业,大量借助外来资金开发房地产暗藏的风险给我国敲响了警钟。
我国目前的房地产行业与迪拜房地产行业都存在发展过热、基础建设过快,投资投机需求旺盛的现象,但二者有根本不同。迪拜房地产业已脱离自身的经济支持,举债融资,热钱入市,项目建成后本地无法消化;而我国房地产企业基本上还是通过银行贷款和上市公司发债融资,基本上没有热钱。另外,我国购房需求仍是以自住为主,虽有投资投机需求,但不是主流。迪拜这种大资金、大建设、大投资的模式所带来的后果及危害给中国房地产市场的警示在于必须防范泡沫风险,一旦投资投机需求推高价格,致使市场泡沫破裂,将会出现十分严重的后果。我国房地产业占到GDP的6.6%和总投资的1/4,直接相关产业达60个,已经成为我国经济的主要命脉,一旦房地产市场出现大的波动,现阶段依靠房地产发展生产的几十个行业都将受到巨大损失。中国作为金融危机中经济表现突出的主要新兴经济体,更不能忽视房地产业的泡沫风险。
由于信贷风险和房地产泡沫直接相连,在今年信贷爆发性增长的情况下,未来银行的信贷风险正在加大,房价下调将直接带来信贷质量的下降。我国银行业是在金融基础设施极不健全和自身抗风险能力相当脆弱的情况下涉足房地产信贷的,我国的房地产业刚刚走向市场化,还没有经受过市场大起大落的严峻考验。一旦房地产经济发生大幅波动,企业的经营风险将转变成银行风险,大量信贷资金无法收回,必将形成大量银行呆账、坏账等不良款项,银行系统承担了很大的金融风险。
二、目前我国房地产市场存在的问题
众所周知,近几年来,伴随着城镇化、工业化的迅速发展,中国的房地产业取得了突飞猛进的发展。2008年与十年前的1998年相比,房地产开发投资增加了近7.5倍;商品房竣工面积增加了近2.3倍;商品住房竣工面积占城镇住房竣工面积的比例,由1998年的26.2%提高到2008年的72.6%;商品房销售面积比1998年增加了4.1倍,销售额增加了8.6倍;房地产信贷规模扩大了16倍,达到5.28万亿元。房地产市场的发展对于拉动国民经济增长,推进城镇化发展,改善居民住房条件,增加人民财产性收入发挥了重要作用。与此同时,我国部分地区的房地产市场也出现了一些问题。
(一) 价格持续高企,超出居民经济承受能力
住房体制改革以后,伴随经济的快速发展和城市化推进,我国房地产市场经历了近十年快速发展。旺盛的需求、良好的预期等多种因素促使房地产价格一路攀升。以住房私有化改革的1999年为元年,到2009年上半年,就每个季度同比涨幅的简单算术平均值而言,国家统计局公布的房屋价格指数为4.6%,而同期CPI每季上涨1.8%。按照国家统计局公布的住房销售累计平均价格计算,在2000—2008年间,平均每年上涨8.2%。需要指出的是,考虑到一些城市房价实际上涨的速度,过去十年房价涨幅远超出上述平均水平。2009年以来,国内房地产市场快速回暖,全国商品房累计销售面积同比增速自3月份首次转正以来,涨幅持续扩大。
据国家统计局发布的信息,2009年1—11月,全国完成房地产开发投资31 271亿元,同比增长17.8%,增幅比1—10月提高1.2个百分点。其中,商品住宅完成投资22 369亿元,同比增长15.7%,比1—10月提高1.6个百分点,比去年同期回落9.5个百分点,占房地产开发投资的比重为71.5%。11月份,全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.7%,涨幅比10月份扩大1.8个百分点;环比上涨1.2%,涨幅比10月份扩大0.5个百分点。新建住宅销售价格同比上涨6.2%,涨幅比10月份扩大2.2个百分点;环比上涨1.5%,涨幅比10月份扩大0.6个百分点。11月份,全国房地产开发景气指数(简称“国房景气指数”)为102.78,比10月份提高0.75点。从分类指数看:房地产开发投资分类指数为100.60,比10月份提高0.11点;本年资金来源分类指数为109.52,比10月份提高0.45点;土地开发面积分类指数为95.36,比10月份提高0.77点;商品房空置面积分类指数为93.84,比10月份提高2.00点;房屋施工面积分类指数为103.01,比10月份提高2.30点[1]。
以上材料和数据显示,自2000年以来,全国平均房屋价格季度正增长一直保持到2009年年底,房地产价格指数一直在高位运行。而我国2009年城镇居民收入房价比将达到8.3倍,农民工的房价收入比为22.08倍,而对于农民的城镇房价收入比则为29.44倍,房价收入比已经大大超出3~6倍之间的合理承受范围[2]。
(二)供给与需求的不一致,结构性矛盾突出
房地产是具有商品属性的,作为房产中主要组成部分的住宅不仅具有商品消费属性,还具有福利保障属性和投资属性,即三重属性。其实我国房产业存在的主要问题也反映在住宅上。在市场替代计划时期,房产的商品属性比较受重视,随着改革的深入,收入差距的拉大,房产的保障属性及投资属性显现,但住宅的供给没有相应分化,而是沿着企业追求利润的方向发展,结构性矛盾就会凸显,一方面表现为投机导致的房价上涨超出中低收入者的承受能力,另一方面住房保障不足使大多数人觉得房价难以承受。同时,绝大多数政府对住房问题的特殊性认识不足,片面强调通过房产市场来调节需求,对保障性住房建设只停留在口头、流于形式,中央相关职能政府的监督和监管不力,以廉租房经济适用房为主的保障住房建设严重短缺。
三、我国对房地产市场的调控
(一)我国房地产市场宏观调控及效果评价
近年来,政府对房地产市场宏观调控的关注,初见于建设部等七部委2002年发布的《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》。自此开始,“房地产”和“宏观调控”就紧密联系在一起。2003年,基于对房地产投资过热可能引起金融风险的关注,央行下发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》。中央实施了以“管严土地,看紧信贷”为主的宏观调控措施,一方面土地管理部门强化对土地的管理,执行土地招拍挂制度,另一方面银行严控信贷,但政策的实施却成了加速房价上涨的风向标。
2004年以后,国务院和各部委频繁出手,先后出台了一系列旨在保持房地产市场持续健康稳定发展的政策文件。2005年4月27日,国务院常务会议提出8项措施引导和调控房地产市场。2005年5月9日,国务院办公厅转发了建设部等部门的《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》,即“国八条”。2006年5月17日国务院常务会议,提出了促进房地产业健康发展的“国六条”。2006年5月24日,国务院转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。2006年7月24日,建设部等六部委发布影响重大的“限外令”,即《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》。2007年8月,国务院召开了全国住房工作会议,并发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,提出要“加快建立健全以廉租房住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。2008年的金融危机导致深圳等城市出现了房价下跌、交易萎缩等现象,2008年6月以后,全国大部分地区出现了“价跌量减”的现象,导致各地政府一改过去调控房地产,继而采取救市的政策,挽救楼市的态势。2008年11月20日,国务院出台了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,新的“国六条”正式代替了旧的“国六条”,打压房价的政策在胜利的曙光到来之前却戏剧性的被救市的“国六条”取代,在前所未有的宽松的货币政策和各地不遗余力的挽救下,房地产市场再现癫狂,二手房市场的交易突破了前三年的总和,房价暴涨,再创历史新高。2009年年底,国务院常务会议出台了遏制房价过快上涨,抑制投资投机性购房的“国四条”,但对于“国四条”的政策效应,一段时间以来,外界疑虑重重,相对于开发商的胸有成竹,调整二手房营业税的政策引起了购房者的极大恐慌,导致二手房交易量价的再度飙升。
从2004年开始,政府就出台不少政策来对房地产市场进行宏观调控,无论是2004年的管住土地与信贷,还是2005年的“国八条”及2008年“国六条”,对房地产市场宏观调控的政策之多、之细、之全面,是前所未有的。但是房地产市场却出现了“越调越涨,越调越高”的现象,该现象的出现不仅令老百姓无所适从,也让政府颇感困惑和尴尬。应该说,从某种程度上讲,政府的宏观调控政策是失效的。
(二)我国房地产宏观调控失效的原因分析
我国对房地产市场的调控政策频频出台。一方面,国家加大房地产调控的力度,另一方面,房地产却经历有史以来非理性发展,各地“地王”频出,房价持续走高,显然,我国对房地产的宏观调控措施是失效的。深究原因,主要有以下几个:
1.地方政府对房地产依赖的畸形关系。地方政府在资源条件约束的情况下,把房地产业作为支柱性产业来发展,是地方政府追逐GDP 增长的理性选择,并且,随着房地产业投资规模的扩大,其对地方GDP 的贡献更加显著,地方政府在追逐GDP 增长时对房地产业的依赖则进一步加强。一方面,房地产业可以给地方政府带来大量的税收收入;另一方面,房地产业能给地方政府带来可观的土地出让收益。一直以来,土地收入在各地方政府财政中占有很大份额。2009年,楼市快速回暖带动土地市场升温,更使得地方政府的“土地财政”模式发挥了明显的作用,北京等城市的土地出让金已占当地财政收入的1/3。地方政府收入对房地产业的依赖性随着房地产业的发展而更加明显。在现行的房地产税费政策下,地方政府在土地出让中成为最大的受益者之一,这种巨大的利益诱惑,刺激地方政府高价卖地的冲动,要切实稳定房价,还有赖于地方政府彻底摆脱“土地财政”。
2.政府职能缺位。表现为:(1)房地产市场的垄断性。由于房地产业具有资金密集、开发规模大的特点,而我国政府对房地产企业的管理实行严格的行业准入制度,这样房地产市场存在着一定的进入壁垒而房地产建设投资周期长的特点又决定了企业在退出房地产业时也存在一定的障碍。房地产企业的数目与具有完全竞争行业的企业数目相比,相对而言要少得多。同时,虽然房地产业的一个显著特点是产品的异质性。如存在级差地租、住宅、别墅、经济适用房等产品质量上的差异,但我们应该看到,在同一类型的产品上,各企业提供的产品差别实际上并不大。因此,可以判定房地产市场至少不是完全竞争市场。在这样的不完全市场结构下作为市场供给方的房地产企业所提供的房产数量必然无法满足广大居民的实际需求,而商品住宅价格也必然高于完全竞争市场状态下消费者所能够承受的水平,也高于其在完全竞争市场条件下由各房地产开发商的边际成本所决定的价格。而住宅产品地域性的特征导致了各开发商在同一市场上的价格合谋,而价格合谋的实质是垄断。这些都充分地表明,我国的房地产市场的竞争不充分,在某种程度上,应该说房地产是垄断的。而垄断性表明了卖方会利用垄断地位,制定垄断价格,牟取垄断利润,卖方这些垄断行径会对经济效益、公平、稳定造成极大的危害,因此,政府在履行自己的经济职能时必须维持房地产市场的有效竞争,对房价进行管制,这是政府应履行的职能。(2)政府对社会保障性住房投入不足。一些地方政府并没有像中央要求的那样,采取有力的政策措施,建造必要的廉租房屋和经济适用房屋,不同程度地忽视了对贫困人口的居住条件的基本保障。由于监管缺失,在一些城市中以经济适用房屋名义建造却作为普通商品房屋出售、并不符合条件的人群占据经济适用房屋的现象也屡见不鲜。政府保障职能的缺位一方面使得中低价位住房、廉租房屋资源更加稀缺,加剧了住房供应结构的不合理;另一方面,人为增加了住房的市场需求,推动了房价的上涨。
除了上述原因,我们还要看到宽松的货币政策的刺激作用,对房价持续走高起着推波助澜的作用,这也是不能忽视的。
四、我国对房地产市场有效调控的思路
(一)政府职能的正确定位是关键
由于政府定位不明确,没有处理好政府与市场之间的关系,造成了我国政府在房地产管理上的角色缺位与越位,从而导致房地产市场的运行效果不佳。而在市场经济中,政府在维护房地产市场有效运行中应该建立有效的产权制度,维护房地产产权所有者的利益;制定和实施公平的交易和竞争规则;解决在房地产市场中的外部效应;特别是要打破目前房地产市场中的垄断,维护房地产市场有效竞争;补充房地产市场的不完善,提供或者鼓励非政府力量提供市场供应不足的属于私人物品性质的房地产。因此,政府职能的正确定位才是维护房地产稳定和发展的关键。
(二)割断地方政府对房地产的依赖关系
长期以来,我国对地方政府的考核主要是以地方GDP 大小、招商引资数额、税收数量等经济性指标为衡量标准。在这种考核制度的刺激下,“短视”的地方政府不顾社会整体利益和长远利益,大搞政绩工程、形象工程,不惜以房地产市场失范为代价追求地方经济的增长。可见,没有科学的考核指标体系作为辅助,给房地产降温的动力机制就难以实现。为了减少以推动房地产升温来寻求地方经济增长的诱因,需要改善对地方政府的考核制度,建立科学化、系统化的政绩考核指标体系。这套指标体系是基于经济效益和社会效益两个基本维度,既包含经济数量增长方面的考核,又包括社会效益方面的评价,并且整个指标体系应当向社会效益性指标有所偏重,凸显社会效益性指标的重要地位。具体说来,就是把维护房地产市场秩序、保护耕地资源、稳定房屋价格、改善住房结构、满足居民住房需求等情况纳入考核指标体系,将其作为地方政府官员升降和奖惩的重要参考依据,从管理房地产业的成本收益方面约束地方政府行为。这样,地方政府在追求地方经济增长和政绩时就不会对房地产业过分依赖。
(三)完善土地供应制度
在当前土地供不应求、地价飞涨的局面下,完善现行的土地供应制度是调控的当务之急。土地供给管理的一个重要目标就是要让土地资源的供给既要与经济发展相协调,又要能够满足人民生活水平提升的需要。在土地供应上,不能再采用“价高者得”的招拍挂制度,而是应该根据居民的收入和消费能力,用居民可接受的房价来倒推地价,即土地供应的前提条件是土地资源供给决策必须要建立在对经济发展水平与周期、人口流动与增长、城市化进程、房地产市场变化等基本情况充分了解和把握的基础上。
(四)结构调整与增加供给并重
政府目前调控的重点在于结构调整,但是造成结构失衡的根本原因却是供给总量不足,因此调控并没有触及市场供需矛盾的核心。根据当前市场现状,调控的重点不应该仅仅是结构调整,而应该把着力点放在如何提高供给上来。当前市场提供的主力户型面积较大,造成这种供给结构的主要原因还是在于行业产能不足,在利润最大化的驱使下,有限的产出必然会优先满足高收入阶层的消费与投资需求。但结构调整带来的负面效应不容忽视。显然,结构调整不符合当前市场供给主体的利益要求,必然会遭到开发商与地方政府的抵制。另外,相对而言,中小户型更容易释放住房投资需求,尤其是在房屋租赁回报较高的城市中,投资群体将进一步扩大,从而带动市场整体价格水平的继续上涨。因此,如果结构调整没有与总量提升相配合,那么市场价格的持续向上趋势仍然难以避免,居民住房消费负担也就得不到实质性减轻,可见结构调整与总量提升相结合才是解决问题的长效措施。
(五)加快社会保障性住房建设
政府要介入保障性住房建设,才能有效促进保障性住房建设步伐。形成完整的政策体系,从保障性住房的资金供应、申请、审核、退出、档案管理、数据分析和组织考核等多方面进行政策立法,为住房社会保障和廉租制度的落实准备系统的、规范的政策基础,为加大执行力度创造条件, 形成新型公房模式, 提升基层房地产管理部门的管理水平并对保障性住房建设情况进行量化考核。特别是将保障性住房的完成情况纳入地方官员的考核指标,扭转在保障性住房上执行不力的现状,强行规定收取土地出让金的至少20%用于弥补保障性住房建设资金之不足。唯有如此,才能确保房地产公共政策的民意基础和实质正义,重建房地产公共政策的信誉。
(六) 加强金融政策对合理需求的引导
近年来金融政策对需求的调节效果不佳,除了存在需求刚性的客观原因外,对投机需求影响的针对性并不强,譬如近年出台的针对第二套以上的住房和高档住房,提高首付比例并执行歧视性利率,并没有明显遏制投机需求,反而打击了部分自住消费需求。因此,引导合理需求,需要加强金融政策的针对性,对不同类型住房设计差别贷款利率。
(七)开征物业税
目前,世界上大多数成熟的市场经济国家都对房地产征收物业税,这将大大地改进中国房地产业原有的税制。流转环节税负过重,持有环节税负过轻,是我国房地产税收体制中存在的主要问题。近年来的税收政策仍然是加大流通环节税负,这种调整仍然是应急性、临时性的,缺乏系统性,现实也证明其效果并不理想。从调节需求与价格的角度来看,只有交易为主的税收体系真正向持有环节的税负转移并平衡,才真正有可能降低房地产价格,促进有效需求,并控制投机需求,这对降低房价,抑制投机行为,促进中国房地产业的健康发展具有重要意义。注 释:
①数据来源:国家统计局。
②数据来源:http://news.yorkbbs.ca/world/2009-12/352689.html.
参考文献:
[1]江波.房价调控方向的转变与地方政府公共责任的思考[J].宏观经济管理,2007,(08).
[2]张灯举.房价政策显现成效政府调控尚需深化[J].中国房地产金融,2008,(11).
[3]罗一娴.从房价虚高看政府调控与市场间的博弈[J].信阳农业高等专科学校学报,2008,(03).
[4]张德荣.地方政府才是房价高企的罪魁祸首[J].中国房地产金融,2008:(01).
[5]熊毅.房价需要政府管制吗?——基于市场垄断和政府职能的考察[J].东南大学学报(哲学社会科学版),2008,(03).
[作者简介]李日新(1979—),男,广东茂名人, 广东金融学院讲师,研究方向:金融管理。
[收稿日期]2010-02-21
责编:启方;校对:正融
关键词:迪拜危机;金融风险;宏观调控
中图分类号:F821.502 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0111-04
一、“迪拜危机”爆发的原因及对我国的警示
2009年11月25日迪拜财政部突然宣布,由政府持有的迪拜世界公司及旗下的房地产分支棕榈岛集团将推迟偿付数十亿美元的债务最少六个月,以便进行债务重组。据估算,“迪拜世界”的对外债务高达590亿美元,占迪拜总债务的74%。
“迪拜危机”爆发虽然受到金融危机与美元贬值的影响,但纵观整个事件主要的起因是房地产业的非理性发展导致的结果。迪拜多年来在经济结构上简单集中在房地产建设方面,采取宽松的货币政策和优惠的税收政策,并依靠大量外来资金开发房地产,放任房地产投资投机行为,放任房价上涨而导致的结果。
“迪拜危机”清楚地表明,严重依赖房地产驱动经济增长不可持续,无益于经济良性发展,包括中国在内的各国必须防范地产泡沫及非理性繁荣。美国和日本房地产泡沫的破灭并引发了经济危机就是例证,而迪拜是一个“沙上建塔”典型案例。迪拜经济由盛骤衰亦归因于房地产主导型经济发展模式。危机爆发前,迪拜房地产业占经济比重已达30%,远高于石油产业的6%。因此,这场危机的爆发虽然有突发性,但不是偶然的,只是金融危机刺破了迪拜的房地产市场泡沫而已。
虽然迪拜的房地产市场不能同中国相提并论,但迪拜经济高度集中在房地产业,大量借助外来资金开发房地产暗藏的风险给我国敲响了警钟。
我国目前的房地产行业与迪拜房地产行业都存在发展过热、基础建设过快,投资投机需求旺盛的现象,但二者有根本不同。迪拜房地产业已脱离自身的经济支持,举债融资,热钱入市,项目建成后本地无法消化;而我国房地产企业基本上还是通过银行贷款和上市公司发债融资,基本上没有热钱。另外,我国购房需求仍是以自住为主,虽有投资投机需求,但不是主流。迪拜这种大资金、大建设、大投资的模式所带来的后果及危害给中国房地产市场的警示在于必须防范泡沫风险,一旦投资投机需求推高价格,致使市场泡沫破裂,将会出现十分严重的后果。我国房地产业占到GDP的6.6%和总投资的1/4,直接相关产业达60个,已经成为我国经济的主要命脉,一旦房地产市场出现大的波动,现阶段依靠房地产发展生产的几十个行业都将受到巨大损失。中国作为金融危机中经济表现突出的主要新兴经济体,更不能忽视房地产业的泡沫风险。
由于信贷风险和房地产泡沫直接相连,在今年信贷爆发性增长的情况下,未来银行的信贷风险正在加大,房价下调将直接带来信贷质量的下降。我国银行业是在金融基础设施极不健全和自身抗风险能力相当脆弱的情况下涉足房地产信贷的,我国的房地产业刚刚走向市场化,还没有经受过市场大起大落的严峻考验。一旦房地产经济发生大幅波动,企业的经营风险将转变成银行风险,大量信贷资金无法收回,必将形成大量银行呆账、坏账等不良款项,银行系统承担了很大的金融风险。
二、目前我国房地产市场存在的问题
众所周知,近几年来,伴随着城镇化、工业化的迅速发展,中国的房地产业取得了突飞猛进的发展。2008年与十年前的1998年相比,房地产开发投资增加了近7.5倍;商品房竣工面积增加了近2.3倍;商品住房竣工面积占城镇住房竣工面积的比例,由1998年的26.2%提高到2008年的72.6%;商品房销售面积比1998年增加了4.1倍,销售额增加了8.6倍;房地产信贷规模扩大了16倍,达到5.28万亿元。房地产市场的发展对于拉动国民经济增长,推进城镇化发展,改善居民住房条件,增加人民财产性收入发挥了重要作用。与此同时,我国部分地区的房地产市场也出现了一些问题。
(一) 价格持续高企,超出居民经济承受能力
住房体制改革以后,伴随经济的快速发展和城市化推进,我国房地产市场经历了近十年快速发展。旺盛的需求、良好的预期等多种因素促使房地产价格一路攀升。以住房私有化改革的1999年为元年,到2009年上半年,就每个季度同比涨幅的简单算术平均值而言,国家统计局公布的房屋价格指数为4.6%,而同期CPI每季上涨1.8%。按照国家统计局公布的住房销售累计平均价格计算,在2000—2008年间,平均每年上涨8.2%。需要指出的是,考虑到一些城市房价实际上涨的速度,过去十年房价涨幅远超出上述平均水平。2009年以来,国内房地产市场快速回暖,全国商品房累计销售面积同比增速自3月份首次转正以来,涨幅持续扩大。
据国家统计局发布的信息,2009年1—11月,全国完成房地产开发投资31 271亿元,同比增长17.8%,增幅比1—10月提高1.2个百分点。其中,商品住宅完成投资22 369亿元,同比增长15.7%,比1—10月提高1.6个百分点,比去年同期回落9.5个百分点,占房地产开发投资的比重为71.5%。11月份,全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.7%,涨幅比10月份扩大1.8个百分点;环比上涨1.2%,涨幅比10月份扩大0.5个百分点。新建住宅销售价格同比上涨6.2%,涨幅比10月份扩大2.2个百分点;环比上涨1.5%,涨幅比10月份扩大0.6个百分点。11月份,全国房地产开发景气指数(简称“国房景气指数”)为102.78,比10月份提高0.75点。从分类指数看:房地产开发投资分类指数为100.60,比10月份提高0.11点;本年资金来源分类指数为109.52,比10月份提高0.45点;土地开发面积分类指数为95.36,比10月份提高0.77点;商品房空置面积分类指数为93.84,比10月份提高2.00点;房屋施工面积分类指数为103.01,比10月份提高2.30点[1]。
以上材料和数据显示,自2000年以来,全国平均房屋价格季度正增长一直保持到2009年年底,房地产价格指数一直在高位运行。而我国2009年城镇居民收入房价比将达到8.3倍,农民工的房价收入比为22.08倍,而对于农民的城镇房价收入比则为29.44倍,房价收入比已经大大超出3~6倍之间的合理承受范围[2]。
(二)供给与需求的不一致,结构性矛盾突出
房地产是具有商品属性的,作为房产中主要组成部分的住宅不仅具有商品消费属性,还具有福利保障属性和投资属性,即三重属性。其实我国房产业存在的主要问题也反映在住宅上。在市场替代计划时期,房产的商品属性比较受重视,随着改革的深入,收入差距的拉大,房产的保障属性及投资属性显现,但住宅的供给没有相应分化,而是沿着企业追求利润的方向发展,结构性矛盾就会凸显,一方面表现为投机导致的房价上涨超出中低收入者的承受能力,另一方面住房保障不足使大多数人觉得房价难以承受。同时,绝大多数政府对住房问题的特殊性认识不足,片面强调通过房产市场来调节需求,对保障性住房建设只停留在口头、流于形式,中央相关职能政府的监督和监管不力,以廉租房经济适用房为主的保障住房建设严重短缺。
三、我国对房地产市场的调控
(一)我国房地产市场宏观调控及效果评价
近年来,政府对房地产市场宏观调控的关注,初见于建设部等七部委2002年发布的《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》。自此开始,“房地产”和“宏观调控”就紧密联系在一起。2003年,基于对房地产投资过热可能引起金融风险的关注,央行下发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》。中央实施了以“管严土地,看紧信贷”为主的宏观调控措施,一方面土地管理部门强化对土地的管理,执行土地招拍挂制度,另一方面银行严控信贷,但政策的实施却成了加速房价上涨的风向标。
2004年以后,国务院和各部委频繁出手,先后出台了一系列旨在保持房地产市场持续健康稳定发展的政策文件。2005年4月27日,国务院常务会议提出8项措施引导和调控房地产市场。2005年5月9日,国务院办公厅转发了建设部等部门的《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》,即“国八条”。2006年5月17日国务院常务会议,提出了促进房地产业健康发展的“国六条”。2006年5月24日,国务院转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。2006年7月24日,建设部等六部委发布影响重大的“限外令”,即《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》。2007年8月,国务院召开了全国住房工作会议,并发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,提出要“加快建立健全以廉租房住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。2008年的金融危机导致深圳等城市出现了房价下跌、交易萎缩等现象,2008年6月以后,全国大部分地区出现了“价跌量减”的现象,导致各地政府一改过去调控房地产,继而采取救市的政策,挽救楼市的态势。2008年11月20日,国务院出台了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,新的“国六条”正式代替了旧的“国六条”,打压房价的政策在胜利的曙光到来之前却戏剧性的被救市的“国六条”取代,在前所未有的宽松的货币政策和各地不遗余力的挽救下,房地产市场再现癫狂,二手房市场的交易突破了前三年的总和,房价暴涨,再创历史新高。2009年年底,国务院常务会议出台了遏制房价过快上涨,抑制投资投机性购房的“国四条”,但对于“国四条”的政策效应,一段时间以来,外界疑虑重重,相对于开发商的胸有成竹,调整二手房营业税的政策引起了购房者的极大恐慌,导致二手房交易量价的再度飙升。
从2004年开始,政府就出台不少政策来对房地产市场进行宏观调控,无论是2004年的管住土地与信贷,还是2005年的“国八条”及2008年“国六条”,对房地产市场宏观调控的政策之多、之细、之全面,是前所未有的。但是房地产市场却出现了“越调越涨,越调越高”的现象,该现象的出现不仅令老百姓无所适从,也让政府颇感困惑和尴尬。应该说,从某种程度上讲,政府的宏观调控政策是失效的。
(二)我国房地产宏观调控失效的原因分析
我国对房地产市场的调控政策频频出台。一方面,国家加大房地产调控的力度,另一方面,房地产却经历有史以来非理性发展,各地“地王”频出,房价持续走高,显然,我国对房地产的宏观调控措施是失效的。深究原因,主要有以下几个:
1.地方政府对房地产依赖的畸形关系。地方政府在资源条件约束的情况下,把房地产业作为支柱性产业来发展,是地方政府追逐GDP 增长的理性选择,并且,随着房地产业投资规模的扩大,其对地方GDP 的贡献更加显著,地方政府在追逐GDP 增长时对房地产业的依赖则进一步加强。一方面,房地产业可以给地方政府带来大量的税收收入;另一方面,房地产业能给地方政府带来可观的土地出让收益。一直以来,土地收入在各地方政府财政中占有很大份额。2009年,楼市快速回暖带动土地市场升温,更使得地方政府的“土地财政”模式发挥了明显的作用,北京等城市的土地出让金已占当地财政收入的1/3。地方政府收入对房地产业的依赖性随着房地产业的发展而更加明显。在现行的房地产税费政策下,地方政府在土地出让中成为最大的受益者之一,这种巨大的利益诱惑,刺激地方政府高价卖地的冲动,要切实稳定房价,还有赖于地方政府彻底摆脱“土地财政”。
2.政府职能缺位。表现为:(1)房地产市场的垄断性。由于房地产业具有资金密集、开发规模大的特点,而我国政府对房地产企业的管理实行严格的行业准入制度,这样房地产市场存在着一定的进入壁垒而房地产建设投资周期长的特点又决定了企业在退出房地产业时也存在一定的障碍。房地产企业的数目与具有完全竞争行业的企业数目相比,相对而言要少得多。同时,虽然房地产业的一个显著特点是产品的异质性。如存在级差地租、住宅、别墅、经济适用房等产品质量上的差异,但我们应该看到,在同一类型的产品上,各企业提供的产品差别实际上并不大。因此,可以判定房地产市场至少不是完全竞争市场。在这样的不完全市场结构下作为市场供给方的房地产企业所提供的房产数量必然无法满足广大居民的实际需求,而商品住宅价格也必然高于完全竞争市场状态下消费者所能够承受的水平,也高于其在完全竞争市场条件下由各房地产开发商的边际成本所决定的价格。而住宅产品地域性的特征导致了各开发商在同一市场上的价格合谋,而价格合谋的实质是垄断。这些都充分地表明,我国的房地产市场的竞争不充分,在某种程度上,应该说房地产是垄断的。而垄断性表明了卖方会利用垄断地位,制定垄断价格,牟取垄断利润,卖方这些垄断行径会对经济效益、公平、稳定造成极大的危害,因此,政府在履行自己的经济职能时必须维持房地产市场的有效竞争,对房价进行管制,这是政府应履行的职能。(2)政府对社会保障性住房投入不足。一些地方政府并没有像中央要求的那样,采取有力的政策措施,建造必要的廉租房屋和经济适用房屋,不同程度地忽视了对贫困人口的居住条件的基本保障。由于监管缺失,在一些城市中以经济适用房屋名义建造却作为普通商品房屋出售、并不符合条件的人群占据经济适用房屋的现象也屡见不鲜。政府保障职能的缺位一方面使得中低价位住房、廉租房屋资源更加稀缺,加剧了住房供应结构的不合理;另一方面,人为增加了住房的市场需求,推动了房价的上涨。
除了上述原因,我们还要看到宽松的货币政策的刺激作用,对房价持续走高起着推波助澜的作用,这也是不能忽视的。
四、我国对房地产市场有效调控的思路
(一)政府职能的正确定位是关键
由于政府定位不明确,没有处理好政府与市场之间的关系,造成了我国政府在房地产管理上的角色缺位与越位,从而导致房地产市场的运行效果不佳。而在市场经济中,政府在维护房地产市场有效运行中应该建立有效的产权制度,维护房地产产权所有者的利益;制定和实施公平的交易和竞争规则;解决在房地产市场中的外部效应;特别是要打破目前房地产市场中的垄断,维护房地产市场有效竞争;补充房地产市场的不完善,提供或者鼓励非政府力量提供市场供应不足的属于私人物品性质的房地产。因此,政府职能的正确定位才是维护房地产稳定和发展的关键。
(二)割断地方政府对房地产的依赖关系
长期以来,我国对地方政府的考核主要是以地方GDP 大小、招商引资数额、税收数量等经济性指标为衡量标准。在这种考核制度的刺激下,“短视”的地方政府不顾社会整体利益和长远利益,大搞政绩工程、形象工程,不惜以房地产市场失范为代价追求地方经济的增长。可见,没有科学的考核指标体系作为辅助,给房地产降温的动力机制就难以实现。为了减少以推动房地产升温来寻求地方经济增长的诱因,需要改善对地方政府的考核制度,建立科学化、系统化的政绩考核指标体系。这套指标体系是基于经济效益和社会效益两个基本维度,既包含经济数量增长方面的考核,又包括社会效益方面的评价,并且整个指标体系应当向社会效益性指标有所偏重,凸显社会效益性指标的重要地位。具体说来,就是把维护房地产市场秩序、保护耕地资源、稳定房屋价格、改善住房结构、满足居民住房需求等情况纳入考核指标体系,将其作为地方政府官员升降和奖惩的重要参考依据,从管理房地产业的成本收益方面约束地方政府行为。这样,地方政府在追求地方经济增长和政绩时就不会对房地产业过分依赖。
(三)完善土地供应制度
在当前土地供不应求、地价飞涨的局面下,完善现行的土地供应制度是调控的当务之急。土地供给管理的一个重要目标就是要让土地资源的供给既要与经济发展相协调,又要能够满足人民生活水平提升的需要。在土地供应上,不能再采用“价高者得”的招拍挂制度,而是应该根据居民的收入和消费能力,用居民可接受的房价来倒推地价,即土地供应的前提条件是土地资源供给决策必须要建立在对经济发展水平与周期、人口流动与增长、城市化进程、房地产市场变化等基本情况充分了解和把握的基础上。
(四)结构调整与增加供给并重
政府目前调控的重点在于结构调整,但是造成结构失衡的根本原因却是供给总量不足,因此调控并没有触及市场供需矛盾的核心。根据当前市场现状,调控的重点不应该仅仅是结构调整,而应该把着力点放在如何提高供给上来。当前市场提供的主力户型面积较大,造成这种供给结构的主要原因还是在于行业产能不足,在利润最大化的驱使下,有限的产出必然会优先满足高收入阶层的消费与投资需求。但结构调整带来的负面效应不容忽视。显然,结构调整不符合当前市场供给主体的利益要求,必然会遭到开发商与地方政府的抵制。另外,相对而言,中小户型更容易释放住房投资需求,尤其是在房屋租赁回报较高的城市中,投资群体将进一步扩大,从而带动市场整体价格水平的继续上涨。因此,如果结构调整没有与总量提升相配合,那么市场价格的持续向上趋势仍然难以避免,居民住房消费负担也就得不到实质性减轻,可见结构调整与总量提升相结合才是解决问题的长效措施。
(五)加快社会保障性住房建设
政府要介入保障性住房建设,才能有效促进保障性住房建设步伐。形成完整的政策体系,从保障性住房的资金供应、申请、审核、退出、档案管理、数据分析和组织考核等多方面进行政策立法,为住房社会保障和廉租制度的落实准备系统的、规范的政策基础,为加大执行力度创造条件, 形成新型公房模式, 提升基层房地产管理部门的管理水平并对保障性住房建设情况进行量化考核。特别是将保障性住房的完成情况纳入地方官员的考核指标,扭转在保障性住房上执行不力的现状,强行规定收取土地出让金的至少20%用于弥补保障性住房建设资金之不足。唯有如此,才能确保房地产公共政策的民意基础和实质正义,重建房地产公共政策的信誉。
(六) 加强金融政策对合理需求的引导
近年来金融政策对需求的调节效果不佳,除了存在需求刚性的客观原因外,对投机需求影响的针对性并不强,譬如近年出台的针对第二套以上的住房和高档住房,提高首付比例并执行歧视性利率,并没有明显遏制投机需求,反而打击了部分自住消费需求。因此,引导合理需求,需要加强金融政策的针对性,对不同类型住房设计差别贷款利率。
(七)开征物业税
目前,世界上大多数成熟的市场经济国家都对房地产征收物业税,这将大大地改进中国房地产业原有的税制。流转环节税负过重,持有环节税负过轻,是我国房地产税收体制中存在的主要问题。近年来的税收政策仍然是加大流通环节税负,这种调整仍然是应急性、临时性的,缺乏系统性,现实也证明其效果并不理想。从调节需求与价格的角度来看,只有交易为主的税收体系真正向持有环节的税负转移并平衡,才真正有可能降低房地产价格,促进有效需求,并控制投机需求,这对降低房价,抑制投机行为,促进中国房地产业的健康发展具有重要意义。注 释:
①数据来源:国家统计局。
②数据来源:http://news.yorkbbs.ca/world/2009-12/352689.html.
参考文献:
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[4]张德荣.地方政府才是房价高企的罪魁祸首[J].中国房地产金融,2008:(01).
[5]熊毅.房价需要政府管制吗?——基于市场垄断和政府职能的考察[J].东南大学学报(哲学社会科学版),2008,(03).
[作者简介]李日新(1979—),男,广东茂名人, 广东金融学院讲师,研究方向:金融管理。
[收稿日期]2010-02-21
责编:启方;校对:正融