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内容提要:本研究着眼于非政府组织参与式方法在扶贫开发中的优势,在深入开展实地调查研究的基础上,以政府失灵理论、参与式发展理论、可持续发展理论为指导,从项目投入、项目产出、项目后续管理等三个方面构建了由十个指标构成的参与式扶贫绩效评价体系。运用非线性回归、因子分析、聚类分析等方法,对一个非政府组织扶贫的典型案例——四川农村发展组织进行实证研究。研究结论显示:第一,贫困人口的受益程度与该组织对扶贫项目投入之间呈指数关系。第二,贫困群体的参与度是影响扶贫主体参与式扶贫绩效的最重要因素。第三,生存相关类项目扶贫绩效较高。在实证研究的基础上,提出本研究对非政府组织扶贫的建议和对我国政府扶贫的启示。
关键词:非政府组织;参与式扶贫;绩效评价;四川农村发展组织
中图分类号:F124.771 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0055-06
一、引言
从20世纪80年代中期提出贫困与反贫困问题以来,我国反贫困取得了举世瞩目的成就,全国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿减少到2007年的1 479万。但是,目前我国农村扶贫开发依然面临严峻的挑战:扶贫对象规模依然庞大,贫困人口的自我发展能力弱;现有贫困人口在地域分布上出现分散化趋势,主要集中在老、少、边穷地区,贫困程度深,扶贫难度大,成本高;贫困人口数量减少的同时,返贫问题越来越突出。
在许多发展中国家,非政府组织都在扶贫与救灾中扮演着重要角色。在中国,上个世纪80年代中期以后,非政府组织逐渐参与到反贫困行动中来,特别是进入新世纪以后,作为政府扶贫运动的重要补充,非政府组织积极地投入到反贫困的活动中,并在许多偏远的贫困地区开展着各种形式的扶贫项目和活动。清华大学NGO (non-governmental organization)研究中心的研究成果显示,我国有近21%的NGO的活动涉及农村扶贫开发领域。何道峰采用投入评价法测出“八七计划”期间参与扶贫的NGO和准NGO的扶贫贡献率在20%～35%之间。我国对非政府组织扶贫的研究从20世纪末开始越来越多,一方面主要是对非政府组织扶贫优势的研究,另一方面是对非政府组织与政府在扶贫方面的合作模式及机制探讨。曲天军 [6] 、黄承伟[7] 、郑功成[8] 等从目前我国扶贫形势出发,提出非政府组织存在“能够深入基层,倾听最贫困的老百姓声音,了解到他们的需求;目标明确,机制灵活;创新性强,能将扶贫效力达到政府部门达不到或无法达到的广度和深度”等优势。
在非政府组织的扶贫过程中,参与式扶贫作为其重要的扶贫方式得到了广泛的应用和推广。参与式扶贫是参与式发展思想在扶贫实践中的具体运用,是20世纪80年代末以来逐渐发展起来的扶贫方法。作为一种全新的扶贫方式,其核心理念是赋权和机会均等。参与式扶贫方法是近些年来国际组织实施项目时开发的一种新的方法,强调项目的受益人、特别是弱势群体,参加项目的规划、实施、受益、监督、评估等全过程;重视发挥当地社区村民的乡土知识,以实现社会经济的可持续发展。
本研究着眼于非政府组织参与式方法在扶贫开发中的优势,在深入开展实地调查研究的基础上,以政府失灵理论、参与式发展理论、可持续发展理论为指导,从项目投入、项目产出、项目后续管理等三个方面构建了由10个指标构成的参与式扶贫绩效评价体系。运用非线性回归、因子分析、聚类分析等方法,对一个非政府组织扶贫的典型案例——四川农村发展组织进行了实证研究。在实证研究的基础上,提出本研究对非政府组织扶贫的建议和对我国政府扶贫的启示。
二、样本数据和分析方法
(一)数据来源及效度检验
在中国的扶贫开发领域里,活跃着一批非政府组织。其中四川农村发展组织是少数专注于农村扶贫和农村发展工作的非政府组织之一,且其一直采用参与式的工作方法进行扶贫实践,是非政府组织参与式扶贫的典型。
四川农村发展组织(Development Organization of Rural Sichuan,简称DORS),是1996年10月由英国人罗斯在英国注册成立的慈善机构(注册号:1061133),扶贫工作地点主要在四川省定贫困县汉源县,近年也开始在凉山彝族自治州的甘洛县进行扶贫工作。汉源县位于四川省西南山区,雅安市南部,共有汉、彝、藏、回等17个民族,其中少数民族人口占10%。全县总人口34.21万,其中农村居民31万。
四川农村发展组织主要由委托人和工作人员两部分组成。委托人主要负责联系国外的组织机构和国际事务的处理,属于义务工作性质。项目实施工作全部通过汉源的工作人员实施,这一部分人员的数目通常在2~4个之间。从成立至今,在一间仅35平方米的“英国四川农村发展组织”办公室里,有全职的专业工作人员和29名来自9个不同国家的志愿者参与到四川农村发展组织的扶贫工作中来,目前工作人员大多是汉源本地人。组织的经费主要靠的是国外慈善机构和个人的资助,前者占绝大部分。主要途径是写信、发EMAIL以及通过网络、报纸等媒体的宣传。
四川农村发展组织的宗旨是实施以村为单位的小规模综合项目,目标定位于最需要帮助的群体,促进四川农村社区的长期可持续发展。尤其关注村里的弱势群体:主要为妇女、儿童、少数民族和残疾人。
本研究数据资料主要来源于四川农村发展组织的项目评估报告(1996—2008年)、研究人员实地调查以及对相关部门工作人员的深度访谈。实地调查获取数据后,本研究首先采用SPSS13.0对这些指标的统计结果进行因子分析,结果显示Bartlett检验值为161.346,P(sig.=0.000)<0.05,KMO检验测度值为0.667,说明数据具有良好的效度。
(二)评价指标体系构建
充分考虑资料的可获得性,力求指标承载尽可能多的信息,结合参与式扶贫绩效的主要表现形式,本文以扶贫项目为评价对象,依据体现特色原则、目标导向原则、综合性原则、过程与结果相结合原则,从项目投入、项目产出、项目后续管理三个方面构建评价指标。指标主要围绕参与式扶贫“赋权”的理论核心,及参与式扶贫通过提高贫困群体扶贫过程的参与能力,进而提高其自我发展能力的扶贫开发目的,结合目前扶贫多以项目为载体的现实背景进行构建,具体指标见图1。
(三)分析方法
根据课题组实地调查的资料,对四川农村发展组织总体投入产出扶贫绩效进行了回归分析,在此基础上,应用SPSS统计分析软件,对33个样本项目的扶贫绩效进行因子分析,以期找到非政府组织参与式项目扶贫绩效的影响因素;在此基础上,对33个项目的扶贫绩效进行排序,并对33个样本项目进行聚类分析,以期揭示不同类型的项目其扶贫绩效存在的规律。
图1 参与式扶贫的绩效评价指标体系
三、分析结果与解释
(一)总体投入产出关系分析
基于调查事实,本文认为四川农村发展组织对贫困地区的投入与该地区脱贫情况有正相关关系。为了进一步分析该组织扶贫投入与产出之间存在的规律,本文对四川农村发展组织1996—2008年在汉源县29个乡村的扶贫投入和受益人次之间的关系进行分析,假设“四川农村发展组织对贫困村的扶贫投入”为自变量X,“扶贫项目受益人次”为因变量Y,为了判断二者之间的关系,对其做散点图,得图2。
图2 四川农村发展组织对贫困村的扶贫投入(X)和扶贫项目受益人次(Y)散点图
通过对图2分析发现,指数函数对二者关系拟合性较好;进一步对因变量Y进行对数化处理,并对X与lnY进行回归分析,具体分析结果如下:
In=(1.11E-05)+5.095295即Y^=e(1.11E-05)X^+5.095
(8.59) (25.36)
F=73.78 R2=0.372 2=0.722
从模型的检验结果中可以看出:模型的拟合优度达到了73.21%,说明模型的总体解释效果较好,另外,模型的F值为73.78,其临界概率为0.00,常数项和系数的t值临界概率也为0.00,显著水平较高。
分析结果显示,四川农村发展组织对贫困村扶贫投入与该村贫困人口在扶贫项目的受益程度之间呈指数关系。由此可见,从贫困群体受益程度的角度来说,四川农村发展组织参与式扶贫的绩效较高,且随着其对贫困地区投入的增加,贫困群体受益程度以大于投入增长速度的速度增加,具有较高的绩效。
(二)样本项目绩效评价
根据上文所述,以图1的参与式扶贫的绩效评价指标体系为基础,运用SPSS13.0统计分析软件,对抽取的33个样本扶贫项目进行因子分析。采用因子分析中的主成分分析法提取因子,得到如表1所示的因子解释原有变量(10个指标)总方差的情况:
该表描述了随着因子数量的变化,原有10个指标的信息涵盖情况(累计方差贡献率)。在对“尽可能地减少因子数量”和“尽可能多地保留信息”两方面做出权衡的基础上,提取4个公共因子。因为当因子数量为4个时,累计方差贡献率达到80.157%,说明此时约五分之四的原有变量信息将被保留,并且变量数得到了缩减。
1.因子旋转及命名
建立因子分析模型的目的不仅是找到主因子,更重要的是知道每个主因子的意义,以便对实际问题进行分析。如果求出主因子解后,各个主因子的典型代表变量不是很突出,还需要进行因子旋转,通过适当的旋转得到比较满意的主因子。运用统计分析软件SPSS13.0对这些指标的统计结果进行测算(原始数据为33×10的矩阵)。由于各类指标的量纲和测度量级不同,为消除其带来的影响,对原始指标进行Z标准化处理。
因子分析分析结果显示Bartlett检验值为161.346,P(sig.=0.000)<0.05,KMO检验测度值为0.667,表明选取的变量指标间存在较强的线性关系,显然是适合做因子分析。旋转后的主因子的特征值和贡献率,见表2。
统计结果表明可以提取4个主成分因子,其累计贡献率达到80.157%,这说明4个主因子基本包括了10个指标的总信息量。
由表2可以看出,第一主因子对扶贫绩效的贡献率为29.355%,占主要比重,是影响扶贫绩效最大的因素。其中与农户的协调配合率X5、扶贫主体对项目管理质量的满意度X10、项目计划目标完成率X6、单位功能投资指标X1有较大载荷,而这四个指标反映扶贫开发从投入(单位功能投资指标X1)——过程(与农户的协调配合率X5)——结果(扶贫主体对村民项目管理质量的满意度X10、目标完成率X6)全过程的综合绩效,尤其反映配合度,故我们将F1称为贫困群体配合效度因子。
第二主因子对扶贫绩效的贡献率为29.354%,占次要比重,基本与第一因子占相同的比重,是影响四川农村发展组织扶贫绩效的第二重要影响因素,其重要程度与第一因子基本等同。其中参与该项目实施的村民占全村人口的比例X2、参与项目实施的村干部数X3、项目村农户受益率X7、参与项目管理的村干部人数X9有较大载荷,这四个指标均反映项目实施过程中贫困人口的参与程度,故将F2称为贫困群体参与度因子。
第三主因子对扶贫绩效的贡献率为11.403%,占较次要比重。其中实际投资超概率X4、目标完成率X6在该主因子有较高的载荷,这两个指标均反映扶贫过程中项目前期规划的执行情况,故我们将F3称为项目计划执行度因子。
最后,第四主因子由参与项目管理的村民占受益人口比例X8这项指标单独构成,其作为反映扶贫绩效的一项重要指标,贡献率为10.045%,由于其主要反映贫困群体在项目后续管理中的参与程度,我们将F4称为项目后续管理水平因子。
2.因子得分
在因子分析的实际应用中,当因子确定以后,便可计算各因子在每个样本上的具体数值,这些数值就是因子得分。只有计算出因子的具体得分,才可以定量地说明某个因子的大小,从而可以知道某个扶贫项目在某个因子上的表现如何,有助于对各项目参与式扶贫绩效进行深层次的分析。
对四个主因子的得分进行加权综合,并以主因子对总信息量的贡献率为权数,得到综合评价得分模型为:
Z=0.2936×F1+0.2935×F2+0.1140×F3+0.1005×F4
根据该模型可以计算出各主因子得分和各项目综合得分,并给出各项目最终排名。
(三) 样本项目聚类分析
聚类分析(Cluster Analysis)是依据样品(或指标、变量)之间的相似性进行分类的多元统计方法。聚类分析就是将一个数据对象的集合分组,使其成为多个类或簇的过程,聚类从大量的未分类的数据开始,按照给定的聚类标准(如距离),对数据对象归类,其目的是使每个类内的数据对象之间相似,而不同类之间的数据对象差别较大。本文运用聚类分析法的主要目的是对不同性质的项目进行聚类,分析不同类型的项目所呈现的共同特点,为在不同项目之间的投向选择提供参考。
本文采用最常见的K-均值聚类方法,根据各项目扶贫绩效评价综合得分,基本上可划分为四类,见表4。
由表4可以看出,第一类项目主要是饮水项目、节能灶项目、入户路项目、供电项目等与生存相关的项目。仔细观察可以发现这些项目的共同点是:(1)多是与人们生活密切相关的基础设施建设以及能力建设项目;(2)项目实施时间短,饮水项目和节能灶项目的时间一般都不超过1年,其他项目都是几个月;(3)项目花费较少,见效快。项目对人们生活质量改变的效果立竿见影。
第二类项目主要是公路项目、林业项目等关乎受益群体社会事业发展的项目。总结这类项目的特点是(1)当地村民实施该项目的意愿高,该项目受益人口覆盖率高。当地农产品品质和产量都很好,但由于交通不便,市场占有率很低,当地人希望通过改善交通状况进而增收的愿望非常迫切。(2)资金投入较大,需要投入较多的人力和物力。由于地质环境复杂,人口密度低,在这里修路代价高,回报低。而且修路过程中需要投入很多人力,由于青壮劳力都外出务工,村里劳动力很缺乏,完成此类项目的难度非常大。(3)项目见效所需时间长,项目实施过程中不可预见因素多。公路的修建常常需要2—3年的时间,甚至更长,从林木种下去到林木挂果也需要至少3—5年的时间,项目见效所需时间较长,同时这类项目实施的过程中,不可控因素较多,风险较大。
第三类主要是经济发展类项目。表中“增收项目”是四川农村发展组织工作人员出于工作方便对其的命名,其实际是种植业项目等能带来农户直接经济效益增加的项目。种植业项目与养殖业项目都会带来农户直接经济效益的增加,属于经济发展类项目。这类项目的主要特点是(1)属于四川农村发展组织新开展的项目,项目实施经验较少;(2)项目涉及的不确定因素较多。
第四类是小额信贷项目。这个项目单成一类,主要是对受益群体的金融支持。其区别于其他项目的显著特点是:(1)需要偿还(其他项目投入的资金,四川农村发展组织DORS不要求村民偿还)。小额信贷项目属于对村民自我发展的一种暂时扶助,需要在规定的日期由村民偿还。(2)农户和四川农村发展组织承担的风险都较高,虽然DORS在项目实施过程中给予适当的技术帮助,但由于当地贫困人口自身素质和生产环境局限,部分农户不能按时还款,影响了其他需要贷款的农户。
四.结论及建议
(一)研究结论
本文以四川农村发展组织为例,实证评价了参与式扶贫的绩效。分别描述了四川农村发展组织参与式扶贫的总体绩效,并分析了其项目投入和项目受益人次之间存在的非线性关系;以构建的参与式扶贫绩效评价指标体系为基础,运用因子分析法,对抽取的33个样本项目进行了绩效评价得分计算并排序;在样本项目进行绩效得分计算的基础上,对样本项目进行聚类分析;最后分析了该组织的扶贫机制对其扶贫绩效的影响。通过分析,得出如下结论:
1.贫困人口的受益程度与该组织对扶贫项目投入之间呈指数关系
通过对该组织对扶贫项目的投入和项目受益人次的数据分析,发现二者之间呈现指数关系。即随着四川农村发展组织对贫困地区投入的增加,贫困群体受益程度以大于投入增长速度的速度增加。
2.贫困群体的参与度是影响其参与式扶贫绩效的最重要因素
通过因子分析发现,影响四川农村发展组织参与式扶贫绩效的因素主要有以下四类,分别是贫困群体配合效度因子、贫困群体参与度因子、项目计划执行度因子、项目管理效度因子。从因子的贡献度可以看出,一般贫困群体的参与度得分较高的项目,其扶贫绩效的综合得分也较高。
3.生存相关类项目扶贫绩效较高
通过对33个样本项目的综合得分进行排序,结合聚类分析的结果,可以看出,第Ⅰ类项目(生存类项目)的综合得分都较高,其他类项目的排名多数靠后,项目类别与扶贫绩效有较强的相关性。一般投资少、见效快、与人们生活密切相关的基础设施建设,贫困人口比较欢迎,对人们生活质量的改善效果好;投资多、见效慢、风险大的项目,理论上有实施的必要性,但在实际操作中却很难达到理想的效果,其对人们生活质量的改善效果也相对较差。
(二)对非政府组织扶贫的建议
1.增加对边远贫困地区的扶贫投入,同时增强资源动员能力
通过实证研究发现,在实证研究中发现,贫困人口的受益程度随着非政府组织对扶贫项目投入的增加呈指数级增长。建议其他非政府组织能继续发挥自己的志愿精神和社会公民责任,继续增加对边远贫困地区的扶贫投入,尤其在政府扶贫开发作用发挥较弱的边远贫困地区开展扶贫活动,这样的活动随着后期投入的持续增加,会使贫困群体受益程度大大增加。
同时建议其一方面与政府合作,充分发挥政府在大型公共基础设施项目建设中的优势,结合自身工作方法中创新、灵活等优势,争取政府在资金、政策的支持,积极争取政府的扶贫资源;另一方面加强与其他非政府组织合作,通过与其他非政府组织的合作与交流,学习先进的工作方法,增加工作人员学习提升渠道,同时也可以提升自身的影响力,为提高自身的筹资水平提供信誉基础。建立具有专业水平的非政府组织扶贫体系,依靠集体能力提升对政府、企业及社会扶贫资源的争取能力。此外,还可以加强与高校及企业的合作,为受益群体提供技术和市场支持。
2.完善受益群体的项目参与机制,加强对项目后续管理的监督和评估
高效率的扶贫开发需要贫困人口在各个方面的积极参与,并且在很多方面都要发挥主导作用,参与式整村推进扶贫开发模式就提供了贫困人口全面参与机制。案例分析发现,影响四川农村发展组织参与式扶贫绩效的因素主要有以下四类,分别是贫困群体配合效度因子、贫困群体参与度因子、项目计划执行度因子、项目管理效度因子。其中贫困群体的参与度对项目扶贫绩效的影响尤为显著。基于这样的分析结论,建议非政府组织在现有工作基础上完善其受益群体的项目参与机制,案例中的“合约式”参与机制值得借鉴。
此外,对于贫困地区来说,脱贫最大的制约因素就是寻找合适的发展项目,以及项目完成后如何确保其可持续发展。项目的验收完毕并不意味着项目管理工作的结束,而应该本着项目的可持续发展原则进行后续管理。参与式扶贫模式不仅注重扶贫项目的前期实施过程,而且注重扶贫项目的后续管理,坚持实施与管理并重,增强项目的可持续发展。
3.扶贫投入向小型生活基础设施建设倾斜,挖掘生产类项目潜力
在案例研究中发现,饮水项目、节能灶项目等与村民生活联系紧密的小型基础设施建设扶贫效果较好。非政府组织应抓住自身在这类项目建设方面的经验丰富、灵活、创新性强等优势,将这类项目中积累的成功经验推广到其他项目的实施中。此外还发现,经济发展类项目的绩效较低,而经济发展项目是增强村民自身发展能力的最直接的项目。建议扶贫领域的非政府组织在总结经验教训的基础上,着力为当地村民打造一个资金、技术、信息的创收平台。自身为村民提供适当的资金支持;同时为村民寻找权威的技术支持,比如通过给高校学生提供实习基地,同时为村民获取了技术支持;通过自身的影响力,号召企业参与自己的扶贫开发,为村民提供市场信息。通过发挥自身的平台作用,增强村民自身的发展能力。
4.在发挥自身组织优势的同时,增加对政府行为的关注
非政府组织受政府和政策的影响非常大,不但要在国家政策允许范围内运作,还应该更多的关注当地政府和管理部门的需要。加强对政府相关政策的了解,在项目的实施过程中应该对国家及地方政策信息有一定了解,加强与外界的密切联系,了解政府在农村建设方面的思路和相关优惠政策,避免资金的浪费和重复建设。迄今为止,和四川农村发展组织一样,很多非政府组织主要是在微观层次上开展扶贫活功。大多数非政府组织仍然主要是针对贫困的症状和后果从事活动。它们没有在解决贫困的结构性根源上做更多的努力,缺乏能力、资源、愿望去参与全国性的发展决策过程。如果要彻底消除贫困,除要对贫困的表征采取措施外,还应针对造成贫出的根源采取行动。非政府组织如果要将扶贫活动从微观推向宏观,创造一种机制使非政府组织在扶贫方面的成功经验为政府部门接受和推广持,必须得到政府部门的支持。
(三)对政府组织扶贫的启示
1.转变扶贫理念——向穷人学习
在调查阶段,扶贫工作应深入调研当地的社会结构、经济和传统文化间的内在关系,了解穷人自己对扶贫的态度,了解穷人需要何种扶持和帮助,穷人比外人更清楚他们自身的情况;在决策和实施阶段,要充分相信穷人都是理性人,在整个扶贫过程中对受益群体的充分赋权,而不是自上而下的扶贫项目决策机制,从而提高受益群体参与项目的积极性和对项目的拥有感,提高项目实施成功率。
2.完善扶贫机制——构建参与式扶贫体系
就贫困村而言,参与式扶贫体系建设的基本内容包括两个方面:一是以行政村为基础,采用参与式的理念、原则和方法,组织、引导、发动群众制定、实施、管理贫困村扶贫开发规划,并监测、评价每一个项目的质量、效果和影响;二是以参与式村级扶贫开发规划为载体,培育基层组织参与扶贫开发的能力。
具体建设内容包括以下几方面:一是提高规划质量,采取有效措施,确保参与式村级扶贫开发规划的质量;二是转变扶贫工作方式与运行机制,充分发挥贫困村党支部和村委会在参与式扶贫开发中的作用;三是完善扶贫项目管理制度,为参与式村级扶贫开发规划实施管理小组和监测评价小组真正发挥作用提供制度支持。同时以参与式扶贫开发规划为载体,全面提高贫困村现有基层组织的参与和管理能力,围绕扶贫开发规划项目的实施管理、监测评价,以及其他经济社会发展活动开展有效的培训。
3.调整扶贫投向——寻找微观扶贫领域的非政府组织代理机构
通常情况下,政府扶贫在瞄准贫困群体中最贫困的人口的精确度上不够,为穷人设计的项目也往往容易发生目标群体偏离。尽管有些政府扶贫项目有社区参与的方法,但由于制度约束,只能从宏观上提供政策干预,不能规定具体工作的行动和方法,参与式方法没有发挥其应有的功效。政府干预行为通常都是在国家总体发展目标和政策指导下进行的,而这些目标和政策有时是不符合穷人的发展需求的。只有少数的政府行政部门有能力和资源去进行参与式研究、去监督和评估扶贫干预项目。在此背景下,可以充分发挥非政府组织在微观扶贫领域的优势,寻找合适的非政府组织作为政府组织在微观扶贫领域的代理机构,政府为其提供一定的扶贫资金和政策支持。
基金项目:本文得到国家社会科学基金西部项目(09XM008)和浙江大学CARD‘985’工程二期研究生项目的资助。
注 释:
之所以选择项目受益人次作为扶贫投入的产出指标,主要基于以下的考虑:一是不同类型的项目扶贫效果体现方式不一,难以比较。如饮水项目和增收项目,一个是饮水情况的改善,一个是收入的增加。二是参与式扶贫的主要效果体现在贫困群体的受益程度如何。用贫困群体的收入程度增加或贫困人口数减少等常见衡量减贫效果的指标,很难衡量大量的社会发展项目对受益群体生活状况的改善程度。故选择项目受益人次作为不同类型项目反贫效果的统一单位,其效果大小用受益人次的多少体现。
参考文献:
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[6]曲天军.非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议[J].农业经济问题,2002,(09).
[7]黄承伟,蔡葵.贫困村基层组织参与扶贫开发———国际非政府组织的经验及其启示[J].贵州农业科学,2004,(04).
[8]郑功成.中国的贫困问题与扶贫的发展[J].中国软科学,2002,(07).
[9]庄天慧.四川省民族地区新农村建设评价指标体系构建[J].西南民族大学学报,2008,(05).
[作者简介]张海霞(1984—),女,山西长治人,农业经济管理硕士,研究方向:农村发展。 庄天慧(1964—),女,四川彭州人,教授,研究方向:农村发展。
[收稿日期]2010-03-28
责编:黄晓梅;校对:一丁
关键词:非政府组织;参与式扶贫;绩效评价;四川农村发展组织
中图分类号:F124.771 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0055-06
一、引言
从20世纪80年代中期提出贫困与反贫困问题以来,我国反贫困取得了举世瞩目的成就,全国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿减少到2007年的1 479万。但是,目前我国农村扶贫开发依然面临严峻的挑战:扶贫对象规模依然庞大,贫困人口的自我发展能力弱;现有贫困人口在地域分布上出现分散化趋势,主要集中在老、少、边穷地区,贫困程度深,扶贫难度大,成本高;贫困人口数量减少的同时,返贫问题越来越突出。
在许多发展中国家,非政府组织都在扶贫与救灾中扮演着重要角色。在中国,上个世纪80年代中期以后,非政府组织逐渐参与到反贫困行动中来,特别是进入新世纪以后,作为政府扶贫运动的重要补充,非政府组织积极地投入到反贫困的活动中,并在许多偏远的贫困地区开展着各种形式的扶贫项目和活动。清华大学NGO (non-governmental organization)研究中心的研究成果显示,我国有近21%的NGO的活动涉及农村扶贫开发领域。何道峰采用投入评价法测出“八七计划”期间参与扶贫的NGO和准NGO的扶贫贡献率在20%～35%之间。我国对非政府组织扶贫的研究从20世纪末开始越来越多,一方面主要是对非政府组织扶贫优势的研究,另一方面是对非政府组织与政府在扶贫方面的合作模式及机制探讨。曲天军 [6] 、黄承伟[7] 、郑功成[8] 等从目前我国扶贫形势出发,提出非政府组织存在“能够深入基层,倾听最贫困的老百姓声音,了解到他们的需求;目标明确,机制灵活;创新性强,能将扶贫效力达到政府部门达不到或无法达到的广度和深度”等优势。
在非政府组织的扶贫过程中,参与式扶贫作为其重要的扶贫方式得到了广泛的应用和推广。参与式扶贫是参与式发展思想在扶贫实践中的具体运用,是20世纪80年代末以来逐渐发展起来的扶贫方法。作为一种全新的扶贫方式,其核心理念是赋权和机会均等。参与式扶贫方法是近些年来国际组织实施项目时开发的一种新的方法,强调项目的受益人、特别是弱势群体,参加项目的规划、实施、受益、监督、评估等全过程;重视发挥当地社区村民的乡土知识,以实现社会经济的可持续发展。
本研究着眼于非政府组织参与式方法在扶贫开发中的优势,在深入开展实地调查研究的基础上,以政府失灵理论、参与式发展理论、可持续发展理论为指导,从项目投入、项目产出、项目后续管理等三个方面构建了由10个指标构成的参与式扶贫绩效评价体系。运用非线性回归、因子分析、聚类分析等方法,对一个非政府组织扶贫的典型案例——四川农村发展组织进行了实证研究。在实证研究的基础上,提出本研究对非政府组织扶贫的建议和对我国政府扶贫的启示。
二、样本数据和分析方法
(一)数据来源及效度检验
在中国的扶贫开发领域里,活跃着一批非政府组织。其中四川农村发展组织是少数专注于农村扶贫和农村发展工作的非政府组织之一,且其一直采用参与式的工作方法进行扶贫实践,是非政府组织参与式扶贫的典型。
四川农村发展组织(Development Organization of Rural Sichuan,简称DORS),是1996年10月由英国人罗斯在英国注册成立的慈善机构(注册号:1061133),扶贫工作地点主要在四川省定贫困县汉源县,近年也开始在凉山彝族自治州的甘洛县进行扶贫工作。汉源县位于四川省西南山区,雅安市南部,共有汉、彝、藏、回等17个民族,其中少数民族人口占10%。全县总人口34.21万,其中农村居民31万。
四川农村发展组织主要由委托人和工作人员两部分组成。委托人主要负责联系国外的组织机构和国际事务的处理,属于义务工作性质。项目实施工作全部通过汉源的工作人员实施,这一部分人员的数目通常在2~4个之间。从成立至今,在一间仅35平方米的“英国四川农村发展组织”办公室里,有全职的专业工作人员和29名来自9个不同国家的志愿者参与到四川农村发展组织的扶贫工作中来,目前工作人员大多是汉源本地人。组织的经费主要靠的是国外慈善机构和个人的资助,前者占绝大部分。主要途径是写信、发EMAIL以及通过网络、报纸等媒体的宣传。
四川农村发展组织的宗旨是实施以村为单位的小规模综合项目,目标定位于最需要帮助的群体,促进四川农村社区的长期可持续发展。尤其关注村里的弱势群体:主要为妇女、儿童、少数民族和残疾人。
本研究数据资料主要来源于四川农村发展组织的项目评估报告(1996—2008年)、研究人员实地调查以及对相关部门工作人员的深度访谈。实地调查获取数据后,本研究首先采用SPSS13.0对这些指标的统计结果进行因子分析,结果显示Bartlett检验值为161.346,P(sig.=0.000)<0.05,KMO检验测度值为0.667,说明数据具有良好的效度。
(二)评价指标体系构建
充分考虑资料的可获得性,力求指标承载尽可能多的信息,结合参与式扶贫绩效的主要表现形式,本文以扶贫项目为评价对象,依据体现特色原则、目标导向原则、综合性原则、过程与结果相结合原则,从项目投入、项目产出、项目后续管理三个方面构建评价指标。指标主要围绕参与式扶贫“赋权”的理论核心,及参与式扶贫通过提高贫困群体扶贫过程的参与能力,进而提高其自我发展能力的扶贫开发目的,结合目前扶贫多以项目为载体的现实背景进行构建,具体指标见图1。
(三)分析方法
根据课题组实地调查的资料,对四川农村发展组织总体投入产出扶贫绩效进行了回归分析,在此基础上,应用SPSS统计分析软件,对33个样本项目的扶贫绩效进行因子分析,以期找到非政府组织参与式项目扶贫绩效的影响因素;在此基础上,对33个项目的扶贫绩效进行排序,并对33个样本项目进行聚类分析,以期揭示不同类型的项目其扶贫绩效存在的规律。
图1 参与式扶贫的绩效评价指标体系
三、分析结果与解释
(一)总体投入产出关系分析
基于调查事实,本文认为四川农村发展组织对贫困地区的投入与该地区脱贫情况有正相关关系。为了进一步分析该组织扶贫投入与产出之间存在的规律,本文对四川农村发展组织1996—2008年在汉源县29个乡村的扶贫投入和受益人次之间的关系进行分析,假设“四川农村发展组织对贫困村的扶贫投入”为自变量X,“扶贫项目受益人次”为因变量Y,为了判断二者之间的关系,对其做散点图,得图2。
图2 四川农村发展组织对贫困村的扶贫投入(X)和扶贫项目受益人次(Y)散点图
通过对图2分析发现,指数函数对二者关系拟合性较好;进一步对因变量Y进行对数化处理,并对X与lnY进行回归分析,具体分析结果如下:
In=(1.11E-05)+5.095295即Y^=e(1.11E-05)X^+5.095
(8.59) (25.36)
F=73.78 R2=0.372 2=0.722
从模型的检验结果中可以看出:模型的拟合优度达到了73.21%,说明模型的总体解释效果较好,另外,模型的F值为73.78,其临界概率为0.00,常数项和系数的t值临界概率也为0.00,显著水平较高。
分析结果显示,四川农村发展组织对贫困村扶贫投入与该村贫困人口在扶贫项目的受益程度之间呈指数关系。由此可见,从贫困群体受益程度的角度来说,四川农村发展组织参与式扶贫的绩效较高,且随着其对贫困地区投入的增加,贫困群体受益程度以大于投入增长速度的速度增加,具有较高的绩效。
(二)样本项目绩效评价
根据上文所述,以图1的参与式扶贫的绩效评价指标体系为基础,运用SPSS13.0统计分析软件,对抽取的33个样本扶贫项目进行因子分析。采用因子分析中的主成分分析法提取因子,得到如表1所示的因子解释原有变量(10个指标)总方差的情况:
该表描述了随着因子数量的变化,原有10个指标的信息涵盖情况(累计方差贡献率)。在对“尽可能地减少因子数量”和“尽可能多地保留信息”两方面做出权衡的基础上,提取4个公共因子。因为当因子数量为4个时,累计方差贡献率达到80.157%,说明此时约五分之四的原有变量信息将被保留,并且变量数得到了缩减。
1.因子旋转及命名
建立因子分析模型的目的不仅是找到主因子,更重要的是知道每个主因子的意义,以便对实际问题进行分析。如果求出主因子解后,各个主因子的典型代表变量不是很突出,还需要进行因子旋转,通过适当的旋转得到比较满意的主因子。运用统计分析软件SPSS13.0对这些指标的统计结果进行测算(原始数据为33×10的矩阵)。由于各类指标的量纲和测度量级不同,为消除其带来的影响,对原始指标进行Z标准化处理。
因子分析分析结果显示Bartlett检验值为161.346,P(sig.=0.000)<0.05,KMO检验测度值为0.667,表明选取的变量指标间存在较强的线性关系,显然是适合做因子分析。旋转后的主因子的特征值和贡献率,见表2。
统计结果表明可以提取4个主成分因子,其累计贡献率达到80.157%,这说明4个主因子基本包括了10个指标的总信息量。
由表2可以看出,第一主因子对扶贫绩效的贡献率为29.355%,占主要比重,是影响扶贫绩效最大的因素。其中与农户的协调配合率X5、扶贫主体对项目管理质量的满意度X10、项目计划目标完成率X6、单位功能投资指标X1有较大载荷,而这四个指标反映扶贫开发从投入(单位功能投资指标X1)——过程(与农户的协调配合率X5)——结果(扶贫主体对村民项目管理质量的满意度X10、目标完成率X6)全过程的综合绩效,尤其反映配合度,故我们将F1称为贫困群体配合效度因子。
第二主因子对扶贫绩效的贡献率为29.354%,占次要比重,基本与第一因子占相同的比重,是影响四川农村发展组织扶贫绩效的第二重要影响因素,其重要程度与第一因子基本等同。其中参与该项目实施的村民占全村人口的比例X2、参与项目实施的村干部数X3、项目村农户受益率X7、参与项目管理的村干部人数X9有较大载荷,这四个指标均反映项目实施过程中贫困人口的参与程度,故将F2称为贫困群体参与度因子。
第三主因子对扶贫绩效的贡献率为11.403%,占较次要比重。其中实际投资超概率X4、目标完成率X6在该主因子有较高的载荷,这两个指标均反映扶贫过程中项目前期规划的执行情况,故我们将F3称为项目计划执行度因子。
最后,第四主因子由参与项目管理的村民占受益人口比例X8这项指标单独构成,其作为反映扶贫绩效的一项重要指标,贡献率为10.045%,由于其主要反映贫困群体在项目后续管理中的参与程度,我们将F4称为项目后续管理水平因子。
2.因子得分
在因子分析的实际应用中,当因子确定以后,便可计算各因子在每个样本上的具体数值,这些数值就是因子得分。只有计算出因子的具体得分,才可以定量地说明某个因子的大小,从而可以知道某个扶贫项目在某个因子上的表现如何,有助于对各项目参与式扶贫绩效进行深层次的分析。
对四个主因子的得分进行加权综合,并以主因子对总信息量的贡献率为权数,得到综合评价得分模型为:
Z=0.2936×F1+0.2935×F2+0.1140×F3+0.1005×F4
根据该模型可以计算出各主因子得分和各项目综合得分,并给出各项目最终排名。
(三) 样本项目聚类分析
聚类分析(Cluster Analysis)是依据样品(或指标、变量)之间的相似性进行分类的多元统计方法。聚类分析就是将一个数据对象的集合分组,使其成为多个类或簇的过程,聚类从大量的未分类的数据开始,按照给定的聚类标准(如距离),对数据对象归类,其目的是使每个类内的数据对象之间相似,而不同类之间的数据对象差别较大。本文运用聚类分析法的主要目的是对不同性质的项目进行聚类,分析不同类型的项目所呈现的共同特点,为在不同项目之间的投向选择提供参考。
本文采用最常见的K-均值聚类方法,根据各项目扶贫绩效评价综合得分,基本上可划分为四类,见表4。
由表4可以看出,第一类项目主要是饮水项目、节能灶项目、入户路项目、供电项目等与生存相关的项目。仔细观察可以发现这些项目的共同点是:(1)多是与人们生活密切相关的基础设施建设以及能力建设项目;(2)项目实施时间短,饮水项目和节能灶项目的时间一般都不超过1年,其他项目都是几个月;(3)项目花费较少,见效快。项目对人们生活质量改变的效果立竿见影。
第二类项目主要是公路项目、林业项目等关乎受益群体社会事业发展的项目。总结这类项目的特点是(1)当地村民实施该项目的意愿高,该项目受益人口覆盖率高。当地农产品品质和产量都很好,但由于交通不便,市场占有率很低,当地人希望通过改善交通状况进而增收的愿望非常迫切。(2)资金投入较大,需要投入较多的人力和物力。由于地质环境复杂,人口密度低,在这里修路代价高,回报低。而且修路过程中需要投入很多人力,由于青壮劳力都外出务工,村里劳动力很缺乏,完成此类项目的难度非常大。(3)项目见效所需时间长,项目实施过程中不可预见因素多。公路的修建常常需要2—3年的时间,甚至更长,从林木种下去到林木挂果也需要至少3—5年的时间,项目见效所需时间较长,同时这类项目实施的过程中,不可控因素较多,风险较大。
第三类主要是经济发展类项目。表中“增收项目”是四川农村发展组织工作人员出于工作方便对其的命名,其实际是种植业项目等能带来农户直接经济效益增加的项目。种植业项目与养殖业项目都会带来农户直接经济效益的增加,属于经济发展类项目。这类项目的主要特点是(1)属于四川农村发展组织新开展的项目,项目实施经验较少;(2)项目涉及的不确定因素较多。
第四类是小额信贷项目。这个项目单成一类,主要是对受益群体的金融支持。其区别于其他项目的显著特点是:(1)需要偿还(其他项目投入的资金,四川农村发展组织DORS不要求村民偿还)。小额信贷项目属于对村民自我发展的一种暂时扶助,需要在规定的日期由村民偿还。(2)农户和四川农村发展组织承担的风险都较高,虽然DORS在项目实施过程中给予适当的技术帮助,但由于当地贫困人口自身素质和生产环境局限,部分农户不能按时还款,影响了其他需要贷款的农户。
四.结论及建议
(一)研究结论
本文以四川农村发展组织为例,实证评价了参与式扶贫的绩效。分别描述了四川农村发展组织参与式扶贫的总体绩效,并分析了其项目投入和项目受益人次之间存在的非线性关系;以构建的参与式扶贫绩效评价指标体系为基础,运用因子分析法,对抽取的33个样本项目进行了绩效评价得分计算并排序;在样本项目进行绩效得分计算的基础上,对样本项目进行聚类分析;最后分析了该组织的扶贫机制对其扶贫绩效的影响。通过分析,得出如下结论:
1.贫困人口的受益程度与该组织对扶贫项目投入之间呈指数关系
通过对该组织对扶贫项目的投入和项目受益人次的数据分析,发现二者之间呈现指数关系。即随着四川农村发展组织对贫困地区投入的增加,贫困群体受益程度以大于投入增长速度的速度增加。
2.贫困群体的参与度是影响其参与式扶贫绩效的最重要因素
通过因子分析发现,影响四川农村发展组织参与式扶贫绩效的因素主要有以下四类,分别是贫困群体配合效度因子、贫困群体参与度因子、项目计划执行度因子、项目管理效度因子。从因子的贡献度可以看出,一般贫困群体的参与度得分较高的项目,其扶贫绩效的综合得分也较高。
3.生存相关类项目扶贫绩效较高
通过对33个样本项目的综合得分进行排序,结合聚类分析的结果,可以看出,第Ⅰ类项目(生存类项目)的综合得分都较高,其他类项目的排名多数靠后,项目类别与扶贫绩效有较强的相关性。一般投资少、见效快、与人们生活密切相关的基础设施建设,贫困人口比较欢迎,对人们生活质量的改善效果好;投资多、见效慢、风险大的项目,理论上有实施的必要性,但在实际操作中却很难达到理想的效果,其对人们生活质量的改善效果也相对较差。
(二)对非政府组织扶贫的建议
1.增加对边远贫困地区的扶贫投入,同时增强资源动员能力
通过实证研究发现,在实证研究中发现,贫困人口的受益程度随着非政府组织对扶贫项目投入的增加呈指数级增长。建议其他非政府组织能继续发挥自己的志愿精神和社会公民责任,继续增加对边远贫困地区的扶贫投入,尤其在政府扶贫开发作用发挥较弱的边远贫困地区开展扶贫活动,这样的活动随着后期投入的持续增加,会使贫困群体受益程度大大增加。
同时建议其一方面与政府合作,充分发挥政府在大型公共基础设施项目建设中的优势,结合自身工作方法中创新、灵活等优势,争取政府在资金、政策的支持,积极争取政府的扶贫资源;另一方面加强与其他非政府组织合作,通过与其他非政府组织的合作与交流,学习先进的工作方法,增加工作人员学习提升渠道,同时也可以提升自身的影响力,为提高自身的筹资水平提供信誉基础。建立具有专业水平的非政府组织扶贫体系,依靠集体能力提升对政府、企业及社会扶贫资源的争取能力。此外,还可以加强与高校及企业的合作,为受益群体提供技术和市场支持。
2.完善受益群体的项目参与机制,加强对项目后续管理的监督和评估
高效率的扶贫开发需要贫困人口在各个方面的积极参与,并且在很多方面都要发挥主导作用,参与式整村推进扶贫开发模式就提供了贫困人口全面参与机制。案例分析发现,影响四川农村发展组织参与式扶贫绩效的因素主要有以下四类,分别是贫困群体配合效度因子、贫困群体参与度因子、项目计划执行度因子、项目管理效度因子。其中贫困群体的参与度对项目扶贫绩效的影响尤为显著。基于这样的分析结论,建议非政府组织在现有工作基础上完善其受益群体的项目参与机制,案例中的“合约式”参与机制值得借鉴。
此外,对于贫困地区来说,脱贫最大的制约因素就是寻找合适的发展项目,以及项目完成后如何确保其可持续发展。项目的验收完毕并不意味着项目管理工作的结束,而应该本着项目的可持续发展原则进行后续管理。参与式扶贫模式不仅注重扶贫项目的前期实施过程,而且注重扶贫项目的后续管理,坚持实施与管理并重,增强项目的可持续发展。
3.扶贫投入向小型生活基础设施建设倾斜,挖掘生产类项目潜力
在案例研究中发现,饮水项目、节能灶项目等与村民生活联系紧密的小型基础设施建设扶贫效果较好。非政府组织应抓住自身在这类项目建设方面的经验丰富、灵活、创新性强等优势,将这类项目中积累的成功经验推广到其他项目的实施中。此外还发现,经济发展类项目的绩效较低,而经济发展项目是增强村民自身发展能力的最直接的项目。建议扶贫领域的非政府组织在总结经验教训的基础上,着力为当地村民打造一个资金、技术、信息的创收平台。自身为村民提供适当的资金支持;同时为村民寻找权威的技术支持,比如通过给高校学生提供实习基地,同时为村民获取了技术支持;通过自身的影响力,号召企业参与自己的扶贫开发,为村民提供市场信息。通过发挥自身的平台作用,增强村民自身的发展能力。
4.在发挥自身组织优势的同时,增加对政府行为的关注
非政府组织受政府和政策的影响非常大,不但要在国家政策允许范围内运作,还应该更多的关注当地政府和管理部门的需要。加强对政府相关政策的了解,在项目的实施过程中应该对国家及地方政策信息有一定了解,加强与外界的密切联系,了解政府在农村建设方面的思路和相关优惠政策,避免资金的浪费和重复建设。迄今为止,和四川农村发展组织一样,很多非政府组织主要是在微观层次上开展扶贫活功。大多数非政府组织仍然主要是针对贫困的症状和后果从事活动。它们没有在解决贫困的结构性根源上做更多的努力,缺乏能力、资源、愿望去参与全国性的发展决策过程。如果要彻底消除贫困,除要对贫困的表征采取措施外,还应针对造成贫出的根源采取行动。非政府组织如果要将扶贫活动从微观推向宏观,创造一种机制使非政府组织在扶贫方面的成功经验为政府部门接受和推广持,必须得到政府部门的支持。
(三)对政府组织扶贫的启示
1.转变扶贫理念——向穷人学习
在调查阶段,扶贫工作应深入调研当地的社会结构、经济和传统文化间的内在关系,了解穷人自己对扶贫的态度,了解穷人需要何种扶持和帮助,穷人比外人更清楚他们自身的情况;在决策和实施阶段,要充分相信穷人都是理性人,在整个扶贫过程中对受益群体的充分赋权,而不是自上而下的扶贫项目决策机制,从而提高受益群体参与项目的积极性和对项目的拥有感,提高项目实施成功率。
2.完善扶贫机制——构建参与式扶贫体系
就贫困村而言,参与式扶贫体系建设的基本内容包括两个方面:一是以行政村为基础,采用参与式的理念、原则和方法,组织、引导、发动群众制定、实施、管理贫困村扶贫开发规划,并监测、评价每一个项目的质量、效果和影响;二是以参与式村级扶贫开发规划为载体,培育基层组织参与扶贫开发的能力。
具体建设内容包括以下几方面:一是提高规划质量,采取有效措施,确保参与式村级扶贫开发规划的质量;二是转变扶贫工作方式与运行机制,充分发挥贫困村党支部和村委会在参与式扶贫开发中的作用;三是完善扶贫项目管理制度,为参与式村级扶贫开发规划实施管理小组和监测评价小组真正发挥作用提供制度支持。同时以参与式扶贫开发规划为载体,全面提高贫困村现有基层组织的参与和管理能力,围绕扶贫开发规划项目的实施管理、监测评价,以及其他经济社会发展活动开展有效的培训。
3.调整扶贫投向——寻找微观扶贫领域的非政府组织代理机构
通常情况下,政府扶贫在瞄准贫困群体中最贫困的人口的精确度上不够,为穷人设计的项目也往往容易发生目标群体偏离。尽管有些政府扶贫项目有社区参与的方法,但由于制度约束,只能从宏观上提供政策干预,不能规定具体工作的行动和方法,参与式方法没有发挥其应有的功效。政府干预行为通常都是在国家总体发展目标和政策指导下进行的,而这些目标和政策有时是不符合穷人的发展需求的。只有少数的政府行政部门有能力和资源去进行参与式研究、去监督和评估扶贫干预项目。在此背景下,可以充分发挥非政府组织在微观扶贫领域的优势,寻找合适的非政府组织作为政府组织在微观扶贫领域的代理机构,政府为其提供一定的扶贫资金和政策支持。
基金项目:本文得到国家社会科学基金西部项目(09XM008)和浙江大学CARD‘985’工程二期研究生项目的资助。
注 释:
之所以选择项目受益人次作为扶贫投入的产出指标,主要基于以下的考虑:一是不同类型的项目扶贫效果体现方式不一,难以比较。如饮水项目和增收项目,一个是饮水情况的改善,一个是收入的增加。二是参与式扶贫的主要效果体现在贫困群体的受益程度如何。用贫困群体的收入程度增加或贫困人口数减少等常见衡量减贫效果的指标,很难衡量大量的社会发展项目对受益群体生活状况的改善程度。故选择项目受益人次作为不同类型项目反贫效果的统一单位,其效果大小用受益人次的多少体现。
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[作者简介]张海霞(1984—),女,山西长治人,农业经济管理硕士,研究方向:农村发展。 庄天慧(1964—),女,四川彭州人,教授,研究方向:农村发展。
[收稿日期]2010-03-28
责编:黄晓梅;校对:一丁