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美国国会调查权的历史演变
美国联邦宪法未对国会调查权作明确规定，国会调查权实际上是由多数判例和国会运作需要逐渐累积形成的。承袭英国议会的传统，美国国会一开始就将调查权视作立法权的一种附带权力，美国联邦最高法院也曾确认调查权为宪法赋予国会的潜在权力，即暗示调查权乃是国会发挥作用中不可缺少的一种工具性权力。
1792年，美国众议院设置七人委员会，调查克莱尔（St.Clair）将军出征印第安人而落败的原因开始，这种调查监督权的运用，在往后美国历史上不断出现。1875年，联邦法典（United States Code）对国会传唤证人，作了如下规定：凡被国会传唤前来就调查中的任何事件提供证词或证据者，如故意不出席，虽出席而拒绝回答问题者，可按规定进行起诉，并判以100元以上和1000元以下的罚款，或一个月以上12个月以下的有期徒刑，使拒绝到国会作证者必须受轻罪的处罚制裁。1881年，最高法院在科尔本诉汤普逊（Kill bourn v. Thompson）一案中表示，调查权的行使不能破坏三权分立的原则，而且调查事项应限于国会立法权的范围。虽然这次判决对国会调查权有所限制，但是最高法院的介入无疑间接地支持国会调查权的存在及运作。
1957年，众议院非美活动委员会指控约翰.瓦特金斯（John. Watkins）犯有藐视国会罪。在遭到国会指控后，瓦特金斯反诉至联邦最高法院，就是著名的“瓦特金斯诉美国(Watkins V. U.S.)案”。当时，美国联邦最高法院否定了国会的极端做法，对国会调查权作了更为正式、全面的解释：“国会调查权是立法权固有的权力，其范围相当广泛，它包括追踪有关行政机构执行法律和草拟法律所需的调查，也包括在社会、经济或政治制度的缺失需要由国会加以救济、补救的调查，同时，也应包括对联邦政府贪渎、无效率或浪费问题的揭发调查。然而，这项宽广权力的权力并非毫无限制，国会并没有权力为了揭发而去揭发。国会若无正当理由，不能揭发个人的私事。调查本身不是目的，必须与国会的正当职务有关，并且对国会的正当职权有所帮助。人民有义务到国会作证，但国会也应尊重被调查人宪法上的权力，国会的调查如果威胁到宪法第一条所保障的自由，参议院或众议院应明确规定调查委员会的权限以及调查的目的，以确保调查只能利用于帮助立法工作。”1959年，在Barenblatt v. U.S.案中，美国联邦最高法院虽然仍维持瓦特金斯案件的原则，但对于国会调查权则采取了较宽的解释，其认为：国会在行使调查权是，仍须收到宪法规定的限制，尤其是人权相关条款的限制。自20世纪70年代以来，美国国会对行政部门的调查多达数百起。最出名的调查是参议院临时特别委员会——水门事件委员会对尼克松的调查，最终迫使尼克松总统黯然辞职。
美国国会调查权的运作机制
美国国会调查权是以惯例为基础在实践中逐渐形成其运作机制，并没有专门的规定。美国国会通常是由委员会来行使调查权，1946年的《立法重组法》通过以前，大部分的国会调查权都是以提案发动，交由特别委员会来执行，特殊情况下，才将调查权授予常设委员会行使。但1946年以后，局面有了很大的改变，目前大部分的国会调查都是由常设委员会来进行的。
·国会调查权的范围及方式
从上述史实来看，国会调查权的范围主要包括四个方面：围绕立法行使立法权进行的调查；选举调查；政治调查，其中包括有关行政部门以及工作人员违法行为的调查；涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。而调查的主要方式是：国会各委员会举行各种听证会或调查会，要求或接受有关政府官员、利益集团代表或者公民个人在会议上公开或秘密地提供证词和记录；被传讯的人如果拒绝出席或拒绝作证，便可以"藐视国会"的罪名由司法部门提出刑事诉讼。与此同时，国会在行使调查权时，一般不得使用搜查、扣押、逮捕等警察调查手段，不得对证人施加不正当的心理压力，但要求被传讯人进行所谓的"诚实"宣誓。而对于国会提出的问题，总统和行政部门的官员可以援引"行政特权"和涉及国家安全机密为由，拒绝回答；被传唤作证的官员或公民，也可依据宪法第五修正案中关于公民"不得在任何刑事案件中被迫自证其罪"的规定，拒绝国会提出的询问。
·国会调查权的实施程序
由于美国没有对国会调查权的运作程序作法律规定，而是依照各相关法规及实践运作形成。通常而言，美国国会调查权的实施程序可分为：
（1）决议的通过及授权。美国国会行使调查权首先要以议会决议的形式通过，然后再授予权限。除常设委员会可从事调查工作外，参众两院联合委员会以及特别委员会也可以经过授权进行调查工作。关于调查权授予的决议，参众两院联合调查委员会是先由参众两院提出联合决议案，再由两院投票表决通过，而获得授权。特别调查委员会则是依照参议会或者众议院的决议而特别成立，其通常是针对某一项特定问题进行调查，属临时性组织。
（2）组织调查机构。为使调查工作更加富有成效，委员会调查时还要组织一个强有力的工作班子辅助工作。为提高效率，工作班子除协助收集、分类相关资料，以及分析研究各委员会的议案，再据其研究结果，提供意见外，还要联络新闻媒体、提前找证人取证，确定拟传唤证人的名单的提问顺序，为听证会作准备。
（3）举行调查听证。美国规定，根据议院的要求，被调查的当事人都必须参加听证会。如果证人拒绝到场或者拒绝提供证词、证物、文件，就会以“藐视国会罪”、“伪证罪”的罪名，给予罚金或者监禁的处罚。听证会多以公开方式进行，唯有特殊情况时，依规定仍可以采取秘密听证。
（4）公布调查结果。多数国家议会的调查委员会本身没有直接的处置权，处置权往往掌握在全院大会或者其他机构。委员会在听证、取证、调查基础上，对收集到的信息资料进行辩论，通过投票表决得出结论，并向全员大会提供报告或者向社会公布调查结果，同时附具所掌握的材料。美国规定，秘密听证取得的证言和材料，经调查委员会投票后可以公开；公开听证取得的材料必须向社会公布。 美国国会调查权存在的问题
美国国会调查权虽然有助于监督政府行为，防治腐败，但仍有因其议员腐败行为或者调查权遭到滥用，无法发挥预期成效的情形。各委员会中国会议员又常身兼政党党员，在 诸多因素牵动下，调查权有时成为政治报复、损害被调查者名誉或变成国会议员做秀、塑造政治声望的工具。另外，因为经费及人员有限，以及额外另有繁重的立法工作要进行，在缺乏行政部门和司法部门的协助下，不免进行迟缓，最后即使调查结果出来，也可能因为时效性问题而失去社会舆论的关注，导致应有的监督功能大打折扣而意义丧失。
·国会议员腐败问题
金钱大量卷入美国政治过程中，美国历史上不凡国会与违法分子相互勾结，利用调查名义捞取私利的事情，已经会给美国国会及其议员造成了日益严重的问题。1869年9月24日，纽约华尔街爆发了美国历史上骇人听闻的金融大灾难。国会组织调查小组对此进行调查，却始终找不到任何证据，案件不了了之。到了1872年发现并揭露，众议院议长科尔法克斯和议会中其他一些议员同美国信贷公司有着肮脏的交易。人们这才明白，当众议院的调查小组，本身就是由一伙“硕鼠”组成的，他们在调查中百般掩盖，目的是为了掩饰自己的罪行。19世纪60年代，不少共和党借着横贯美国东西部太平洋铁路，在幕后控制了掌握筑路大权的“全美信贷公司”，大捞好处。国会的监督功能因自身的腐败丧失殆尽，导致了美国政治史上一段腐败堕落的格兰特当政时期。关于国会议员的腐败案例，比较出名还有：“韩国门事件”、“阿布斯卡姆事件”、“基亭五人案”等。2006年5月5日，美联社和艾坡索斯联合进行的民意测验现实，只有25%的美国人满意国会的工作表现，75%以上的选民认为国会的表现十分糟糕，充满了令人无法容忍的腐败现象。即使是在美国保守派中，也有65%的人对国会的工作表示不满。
·调查权滥用问题
国会调查权有时被滥用。这方面最著名的例子是麦卡锡主义时期国会“非美活动调查委员会”的调查活动。第二次大战之后苏联在战后展现了强大的影响力，对美国称霸世界构成了某种威胁。这种对“红色恐怖”被参议院的“一代狂魔”麦卡锡大肆渲染，在美国引发一种对共产主义的恐惧症。1950年，在为纪念林肯生日作演说时，麦卡锡选择了“共产主义颠覆”这一话题，大肆宣扬共产主义的幽灵已经漂洋过海，来到了美国大陆上。麦卡锡所在的调查委员会传唤了不少政府官员及一般民众到国会作证并接受讯问。仅仅根据谣言、社会关系或出身，数百个生命被毁灭。1954年12月，参议院以67票比22票的表决记过，对麦卡锡违反参议院传统行为进行谴责。认为麦卡锡返工不遗余力，但是5年来丧心病狂地追踪没有抓到一个所谓的“共产主义分子”，相反，不少人蒙受不白之冤，玷污了美国宪法。
·调查权扮演工具性角色问题
据《纽约时报》和《哥伦比亚广播公司新闻联合进行的民意调查显示，针对克林顿总统的性丑闻，有64％的人认为，有关的调查存有党派偏见。同时，美国有线电视新闻网、《今日美国》等联合调查显示，81％的人认为克林顿作为总统是“称职”的，但美国众院还是通过了克林顿两项弹劾条款，随后将通过的弹劾决议案移交参院审理。这充分说明调查和弹劾总统并不取决于美国大多数人的意愿，而是以美国民主党和共和党谁在国会中占据多数而划线。虽然参院最后没有通过对克林顿的两项弹劾条款，但这绝不是说美国参院是为美国大多数人服务的，而只不过是因为参院中共和党人数没有达到弹劾总统所需要的票数而已。
·调查权的经费及时效性问题
在“克林顿丑闻”案中，数次民意调查显示，美国大多数人对克林顿弹劾案早已厌烦，认为调查总统绯闻是浪费时间和金钱。它耗时4年多，先从调查“白水案”入手， 后又涉及琼斯性骚扰案、莱温斯基性丑闻案，直逼得克林顿又是“撒谎”，又是“妨碍司法”，直至引起对克林顿的“弹劾世纪审判”。特别是此项调查不仅花去了纳税人4000万美元钱财，此外还有律师工资、咨询、问卷、停车、在宾馆吃饭等众多高额费用。虽有一批美国人抗议斯塔尔肆意挥霍美国人的钱财，但众院司法委员会没有因此而终止这场调查，反而还扩大了调查范围。
（作者单位：南京师范大学公共管理学院）
美国联邦宪法未对国会调查权作明确规定，国会调查权实际上是由多数判例和国会运作需要逐渐累积形成的。承袭英国议会的传统，美国国会一开始就将调查权视作立法权的一种附带权力，美国联邦最高法院也曾确认调查权为宪法赋予国会的潜在权力，即暗示调查权乃是国会发挥作用中不可缺少的一种工具性权力。
1792年，美国众议院设置七人委员会，调查克莱尔（St.Clair）将军出征印第安人而落败的原因开始，这种调查监督权的运用，在往后美国历史上不断出现。1875年，联邦法典（United States Code）对国会传唤证人，作了如下规定：凡被国会传唤前来就调查中的任何事件提供证词或证据者，如故意不出席，虽出席而拒绝回答问题者，可按规定进行起诉，并判以100元以上和1000元以下的罚款，或一个月以上12个月以下的有期徒刑，使拒绝到国会作证者必须受轻罪的处罚制裁。1881年，最高法院在科尔本诉汤普逊（Kill bourn v. Thompson）一案中表示，调查权的行使不能破坏三权分立的原则，而且调查事项应限于国会立法权的范围。虽然这次判决对国会调查权有所限制，但是最高法院的介入无疑间接地支持国会调查权的存在及运作。
1957年，众议院非美活动委员会指控约翰.瓦特金斯（John. Watkins）犯有藐视国会罪。在遭到国会指控后，瓦特金斯反诉至联邦最高法院，就是著名的“瓦特金斯诉美国(Watkins V. U.S.)案”。当时，美国联邦最高法院否定了国会的极端做法，对国会调查权作了更为正式、全面的解释：“国会调查权是立法权固有的权力，其范围相当广泛，它包括追踪有关行政机构执行法律和草拟法律所需的调查，也包括在社会、经济或政治制度的缺失需要由国会加以救济、补救的调查，同时，也应包括对联邦政府贪渎、无效率或浪费问题的揭发调查。然而，这项宽广权力的权力并非毫无限制，国会并没有权力为了揭发而去揭发。国会若无正当理由，不能揭发个人的私事。调查本身不是目的，必须与国会的正当职务有关，并且对国会的正当职权有所帮助。人民有义务到国会作证，但国会也应尊重被调查人宪法上的权力，国会的调查如果威胁到宪法第一条所保障的自由，参议院或众议院应明确规定调查委员会的权限以及调查的目的，以确保调查只能利用于帮助立法工作。”1959年，在Barenblatt v. U.S.案中，美国联邦最高法院虽然仍维持瓦特金斯案件的原则，但对于国会调查权则采取了较宽的解释，其认为：国会在行使调查权是，仍须收到宪法规定的限制，尤其是人权相关条款的限制。自20世纪70年代以来，美国国会对行政部门的调查多达数百起。最出名的调查是参议院临时特别委员会——水门事件委员会对尼克松的调查，最终迫使尼克松总统黯然辞职。
美国国会调查权的运作机制
美国国会调查权是以惯例为基础在实践中逐渐形成其运作机制，并没有专门的规定。美国国会通常是由委员会来行使调查权，1946年的《立法重组法》通过以前，大部分的国会调查权都是以提案发动，交由特别委员会来执行，特殊情况下，才将调查权授予常设委员会行使。但1946年以后，局面有了很大的改变，目前大部分的国会调查都是由常设委员会来进行的。
·国会调查权的范围及方式
从上述史实来看，国会调查权的范围主要包括四个方面：围绕立法行使立法权进行的调查；选举调查；政治调查，其中包括有关行政部门以及工作人员违法行为的调查；涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。而调查的主要方式是：国会各委员会举行各种听证会或调查会，要求或接受有关政府官员、利益集团代表或者公民个人在会议上公开或秘密地提供证词和记录；被传讯的人如果拒绝出席或拒绝作证，便可以"藐视国会"的罪名由司法部门提出刑事诉讼。与此同时，国会在行使调查权时，一般不得使用搜查、扣押、逮捕等警察调查手段，不得对证人施加不正当的心理压力，但要求被传讯人进行所谓的"诚实"宣誓。而对于国会提出的问题，总统和行政部门的官员可以援引"行政特权"和涉及国家安全机密为由，拒绝回答；被传唤作证的官员或公民，也可依据宪法第五修正案中关于公民"不得在任何刑事案件中被迫自证其罪"的规定，拒绝国会提出的询问。
·国会调查权的实施程序
由于美国没有对国会调查权的运作程序作法律规定，而是依照各相关法规及实践运作形成。通常而言，美国国会调查权的实施程序可分为：
（1）决议的通过及授权。美国国会行使调查权首先要以议会决议的形式通过，然后再授予权限。除常设委员会可从事调查工作外，参众两院联合委员会以及特别委员会也可以经过授权进行调查工作。关于调查权授予的决议，参众两院联合调查委员会是先由参众两院提出联合决议案，再由两院投票表决通过，而获得授权。特别调查委员会则是依照参议会或者众议院的决议而特别成立，其通常是针对某一项特定问题进行调查，属临时性组织。
（2）组织调查机构。为使调查工作更加富有成效，委员会调查时还要组织一个强有力的工作班子辅助工作。为提高效率，工作班子除协助收集、分类相关资料，以及分析研究各委员会的议案，再据其研究结果，提供意见外，还要联络新闻媒体、提前找证人取证，确定拟传唤证人的名单的提问顺序，为听证会作准备。
（3）举行调查听证。美国规定，根据议院的要求，被调查的当事人都必须参加听证会。如果证人拒绝到场或者拒绝提供证词、证物、文件，就会以“藐视国会罪”、“伪证罪”的罪名，给予罚金或者监禁的处罚。听证会多以公开方式进行，唯有特殊情况时，依规定仍可以采取秘密听证。
（4）公布调查结果。多数国家议会的调查委员会本身没有直接的处置权，处置权往往掌握在全院大会或者其他机构。委员会在听证、取证、调查基础上，对收集到的信息资料进行辩论，通过投票表决得出结论，并向全员大会提供报告或者向社会公布调查结果，同时附具所掌握的材料。美国规定，秘密听证取得的证言和材料，经调查委员会投票后可以公开；公开听证取得的材料必须向社会公布。 美国国会调查权存在的问题
美国国会调查权虽然有助于监督政府行为，防治腐败，但仍有因其议员腐败行为或者调查权遭到滥用，无法发挥预期成效的情形。各委员会中国会议员又常身兼政党党员，在 诸多因素牵动下，调查权有时成为政治报复、损害被调查者名誉或变成国会议员做秀、塑造政治声望的工具。另外，因为经费及人员有限，以及额外另有繁重的立法工作要进行，在缺乏行政部门和司法部门的协助下，不免进行迟缓，最后即使调查结果出来，也可能因为时效性问题而失去社会舆论的关注，导致应有的监督功能大打折扣而意义丧失。
·国会议员腐败问题
金钱大量卷入美国政治过程中，美国历史上不凡国会与违法分子相互勾结，利用调查名义捞取私利的事情，已经会给美国国会及其议员造成了日益严重的问题。1869年9月24日，纽约华尔街爆发了美国历史上骇人听闻的金融大灾难。国会组织调查小组对此进行调查，却始终找不到任何证据，案件不了了之。到了1872年发现并揭露，众议院议长科尔法克斯和议会中其他一些议员同美国信贷公司有着肮脏的交易。人们这才明白，当众议院的调查小组，本身就是由一伙“硕鼠”组成的，他们在调查中百般掩盖，目的是为了掩饰自己的罪行。19世纪60年代，不少共和党借着横贯美国东西部太平洋铁路，在幕后控制了掌握筑路大权的“全美信贷公司”，大捞好处。国会的监督功能因自身的腐败丧失殆尽，导致了美国政治史上一段腐败堕落的格兰特当政时期。关于国会议员的腐败案例，比较出名还有：“韩国门事件”、“阿布斯卡姆事件”、“基亭五人案”等。2006年5月5日，美联社和艾坡索斯联合进行的民意测验现实，只有25%的美国人满意国会的工作表现，75%以上的选民认为国会的表现十分糟糕，充满了令人无法容忍的腐败现象。即使是在美国保守派中，也有65%的人对国会的工作表示不满。
·调查权滥用问题
国会调查权有时被滥用。这方面最著名的例子是麦卡锡主义时期国会“非美活动调查委员会”的调查活动。第二次大战之后苏联在战后展现了强大的影响力，对美国称霸世界构成了某种威胁。这种对“红色恐怖”被参议院的“一代狂魔”麦卡锡大肆渲染，在美国引发一种对共产主义的恐惧症。1950年，在为纪念林肯生日作演说时，麦卡锡选择了“共产主义颠覆”这一话题，大肆宣扬共产主义的幽灵已经漂洋过海，来到了美国大陆上。麦卡锡所在的调查委员会传唤了不少政府官员及一般民众到国会作证并接受讯问。仅仅根据谣言、社会关系或出身，数百个生命被毁灭。1954年12月，参议院以67票比22票的表决记过，对麦卡锡违反参议院传统行为进行谴责。认为麦卡锡返工不遗余力，但是5年来丧心病狂地追踪没有抓到一个所谓的“共产主义分子”，相反，不少人蒙受不白之冤，玷污了美国宪法。
·调查权扮演工具性角色问题
据《纽约时报》和《哥伦比亚广播公司新闻联合进行的民意调查显示，针对克林顿总统的性丑闻，有64％的人认为，有关的调查存有党派偏见。同时，美国有线电视新闻网、《今日美国》等联合调查显示，81％的人认为克林顿作为总统是“称职”的，但美国众院还是通过了克林顿两项弹劾条款，随后将通过的弹劾决议案移交参院审理。这充分说明调查和弹劾总统并不取决于美国大多数人的意愿，而是以美国民主党和共和党谁在国会中占据多数而划线。虽然参院最后没有通过对克林顿的两项弹劾条款，但这绝不是说美国参院是为美国大多数人服务的，而只不过是因为参院中共和党人数没有达到弹劾总统所需要的票数而已。
·调查权的经费及时效性问题
在“克林顿丑闻”案中，数次民意调查显示，美国大多数人对克林顿弹劾案早已厌烦，认为调查总统绯闻是浪费时间和金钱。它耗时4年多，先从调查“白水案”入手， 后又涉及琼斯性骚扰案、莱温斯基性丑闻案，直逼得克林顿又是“撒谎”，又是“妨碍司法”，直至引起对克林顿的“弹劾世纪审判”。特别是此项调查不仅花去了纳税人4000万美元钱财，此外还有律师工资、咨询、问卷、停车、在宾馆吃饭等众多高额费用。虽有一批美国人抗议斯塔尔肆意挥霍美国人的钱财，但众院司法委员会没有因此而终止这场调查，反而还扩大了调查范围。
（作者单位：南京师范大学公共管理学院）