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摘要：随着农村经济和社会的发展，农村村庄治理结构出现了一种分权趋势，即在原有的“村支两委”共治下出现了监事会、理事会、股份社、经济合作组织等新的组织。这些组织参与村庄治理，分享村庄治理的权力，形成了分权式治理结构。这种治理结构主要源于村庄的经济发展、农民参与以及政府引导。不同类型的分权与民主的关联程度有所不同，经济分权、社会分权有助于民主的成长，行政分权有助于制衡，但其对民主的作用暂时没有显现。
关键词：分权式治理；威权式治理；分权式民主治理
中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）05-0074-07
随着农村经济和社会的发展，农村村庄治理结构出现了一些新变化、新特点。原有的村委会、支委会（以下简称“村支两委”）共治、合治向“多元分权治理”转变，即从原有的“村支两委”治理向村委会、支委会、监委会、经委会（或股份社）、理事会等多元分权治理结构转变。本文要探讨的是分权何以会发生？究竟是产权因素还是经济发展因素导致了这些变化？为什么有的村庄治理结构发生了变化，而有的村庄没有发生变化？这些变化是内生的，还是外生的？哪类分权有利于民主的成长？本文将通过广东顺德区、四川温江区、湖北蔡甸区、广东云安县、山东东平县、湖南汉寿县六类村庄的研究来考察村庄治理结构的变化及其原因。
一、文献与问题意识
随着村民自治制度的大力推行，中国农村基层民主已经有了长足的进步，乡村治理格局从自上而下的高度集权向民主治理转变。但是，就目前而言，乡村治理结构仍然是“村支两委”处于主导地位。
1.“村支两委”共治的形成
高度集权的人民公社解体后，乡村治理一时处于真空状态，农民自发选举产生的自治性组织——村民委员会（以下简称“村委会”）应运而生。随后，村委会得到国家的认可、赋权和推广，由此形成了“乡政村治”的农村基层治理结构。①“村治”的引入是基层民主的一大进步，但不可否认，“乡政村治”的治理结构始终伴随着内外部的各种约束。
一是来自村党支部和村委会之间关系的约束。作为农村基层的两个正式组织，村党支部和村委会的权力来源、成员产生方式、功能职责各不相同。从制度文本上，村党支部在村级组织中居于领导核心地位，村委会要在村党支部的领导下开展村民自治。但在实践中，学者们早就发现了二者之间的矛盾、冲突与协调难题②。对此，许多村庄的做法是：村委会主任担任村党支部副书记，村支书和村委会主任分别是村庄事实上的一、二把手，“村支两委”共同掌二是来自乡镇政府与村庄之间关系的约束。尽管法律规定乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，但在实践中，乡镇政府对基层民主仍然存在干预过多、控制过多等问题，有的甚至直接插手乡村治理。乡镇政府对村庄事务的干预强化了“村支两委”共治的治理结构。正如徐勇指出的那样：“‘乡村关系’和‘两委关系’成为现阶段村民自治进程中的突出矛盾，也是村民自治进程中理论上争论最多、实践中难点最突出的问题。”④
三是来自压力型体制的影响。在压力型⑤的政治运行过程中，上级政府通过“数量化的任务分解机制”、物质化的奖惩方式，将众多行政事务安排到村级组织，使“村支两委”成为乡镇政府的“脚”。强大的行政压力使村民委员会不可避免趋于行政化⑥。在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。“村支两委”这种围绕政府工作的行政色彩，使其服务对象更倾向于对上而非对下。
四是来自项目制运行方式的影响。随着村庄公共设施建设和公共服务资金项目供给力度的加大，“资源消解自治”⑦和“行政吸纳资源”⑧现象不断出现，这使得政府过度干预村庄自治，强化了“村支两委”主导村庄公共资源和公共利益的能力。
在上述多种因素的影响下，乡村治理结构呈现“村支两委”共治的特点。村民投票选举村委会，体现了一定的民主色彩；村党支部和村委会作为基层正式组织掌握公共权力，形成二元权力结构；“村支两委”承担了大量行政事务，具有一定的集权性和威权性。这种特点固化下来成为新的传统，可称之为传统治理方式。
2.农民组织的兴起及对乡村治理的影响
除了村党支部和村委会作为正式组织外，非正式的农民组织也大量出现，包括经济组织、政治组织、社会组织等。学者们围绕着农民组织兴起的原因进行研究，形成了经济发展论、政府引导论、农民参与论三种观点。
经济发展论认为，市场扩大、专业化分工、规模效应是农民合作经济组织出现的原因，它强调这类组织对农村经济发展的作用，如帮助农民进入市场、抵御风险、提高收入等。同时，经济发展论也解释了农村非经济组织产生的原因。它认为，农村非经济组织的产生源于在经济发展的背景下，农民对基础设施和公共服务的需求不断增加。⑨
政府引导论指出，一方面，政府放权为农民组织的出现提供了生长空间⑩。另一方面，政府为了更好地完成行政任务，在农村推动成立各种农民组织，以协助政府或者村干部完成复杂而棘手的工作。
农民参与论强调，社会自我发育促进了农民组织的生成。农民组织发展源于农村广泛存在的社会资本、农村精英的发起带动作用以及传统文化资源的影响。
总体上看，农民组织在经济发展、政府推动、社会发育的共同作用下不断出现，对传统“村支两委”共治的乡村治理结构产生了不同的影响。一方面，农民组织的功能是提供经济、文化、基础设施等各种服务，从这个意义上说，农民组织有助于提高乡村治理绩效。这在学者中已经达成共识。俞可平指出，农民组织的建立减轻了乡村干部身上繁重的行政任务，改善了农村社会事务的管理。沈海燕认为，农民组织的出现可以借助民意和舆论的力量来监督、制约村庄公共权力的不合理使用。另一方面，农民组织要求参与农村经济、政治、社会资源的配置，使农村治理呈现出多元分权治理的格局。但是，从民主的角度来说，在一定时间段内，农民组织未必一定带来民主，有可能只是作为“村支两委”的配套设施。俞可平从正反两方面对农民组织作出总结：“它们的出现对于改善农村的民主治理产生了十分积极的作用，这一现实本身就是改革开放后中国社会政治进步的重要表现。但是，从总体上说，它们的自主性、独立性和自愿性程度还不很高，还存在着许多问题。” 3.产权变化与民主发生
农村治理结构由“村支两委”共治向“多元分权治理”的转变是在经济发展、政府引导和社会发育的背景下发生的，经济发展是其他二者的基础。同时，在经济发展过程中，农村产权制度也发生了明显变化。鉴于此，有必要阐述财产权利与民主的关系。
理查德·派普斯对财产与政治之间的关系进行了历史梳理。他指出：“正是古希腊那种对外不承担任何责任的私人土地所有权的出现才促成了世界上第一个民主政体。”“财产，尤其是以作为生产性资产为主要来源的土地财产的广泛分布，使得人类历史上第一个民主政体在雅典产生成为可能。”同时，派氏以俄罗斯和英国财产制度的变迁来考察两个国家政治制度的变化，他认为俄罗斯对财产权利的不重视导致了专制，英国财产权的确立导致了民主制度。因此，他得出财产权决定民主的结论。国内也有学者对经济发展、财产权与民主的关联进行研究。刘军宁认为，财产权是一切政治权利的先导，宪政民主的基石。唐贤兴认为，在西方社会，民主制起源于既有的政治权力对增长着的经济权力的妥协，在某种程度上是财产权结构变化的政治性结果，同时又是政治制度自身在某种程度上作出调整的产物。两位学者都认为个人财产权利会产生民主。由此，学界似乎形成了一个较为一致的意见，即经济发展可能产生民主，个人财产权的产生也可能产生民主。二者结合起来，也就是私有财产及以私有财产为基础的经济发展容易导致民主政治。
这一观点是否能解释中国农村的政治发展实践呢？实际上，在当今中国农村，财产的个人化、经济的发展并不必然导致民主治理，而是导致分权治理。这些分权治理可能有民主因素，也可能没有民主因素，当然分权都有一定的制衡因素。本文下面要讨论的问题是：村庄分权式治理究竟是什么因素产生的？哪一种分权可能诱致村庄的民主治理？中国基层民主的路径为何不同于西方？
二、分权治理：六个案例
1.广东顺德区的村庄：分权式民主治理
农村经济的快速发展，对土地制度提出了新的要求。1995年，顺德区委、区政府决定进行农村土地改革，将土地“分包制”改为“投包制”、将15年的“长包制”改为3年的“短包制”、将“分散承包”改为“集约承包”。根据这一改革，顺德的2000多个生产队被合并为197个村居股份社，60万亩农地通过土地经营权投包进行流转，租给农业专业户经营。概括起来，这一改革就是土地由集体占有、经营，农民以土地入股，占有股份。农民通过占有股份及建立股份社来决定、监督农地的使用和处分，进而影响村庄的治理。
“95改革”留下了一些问题。对此，2001年顺德再次进行改革，实施以“固化股份，量化资产”为核心的农地制度改革，即土地折价后把股份分为集体股和个人股，集体股占20%，个人股占80%，股份一次性配置到个人手中，生不增，死不减，可以转让和继承。2001年的改革使股权变成了财产权。
顺德的两轮农地改革是经济发展的内在要求。改革促进了顺德农村经济的发展，许多村居集体收入增长较快，农民分红也增多。改革也带来了村庄治理结构的变化。顺德在传统的“村支两委”的基础上，形成了新的组织——股份社、资产办。股份社的产生使村庄的治理权与财产权有了一定的分离，农民利用财产权（股权）影响村庄治理的能力有所增强，对“村支两委”有了一定的制衡能力。这体现了一定的民主。
随着经济的发展特别是政府财力的增加，政府决定以村庄为基础建立行政服务中心，履行政府的行政管理和服务的职能。由此，村庄治理结构变成了党支部、村委会、股份社、行政服务中心彼此合作又相互制衡的模式。行政服务中心的嵌入，使村庄的治理结构从形式上出现了分权，在职能上出现了分工，而执行仍由“村支两委”负责，支书或村主任兼任股份社理事长、行政服务中心主任。顺德村庄治理的分权使农民组织开始走向专业化，同时也产生了一定的民主制衡作用，这主要体现在农民利用股民身份对股份社进行经济监督和参与决策上，利用村民身份对村庄进行冲突式监督（即用反抗、怀疑或者责难方式进行监督）。顺德的分权产生了经济民主，经济民主在一定程度上促进了政治民主。
2.四川温江区的村庄：分权式威权治理
温江区永宁镇位于成都郊区，经济发展水平较高，苗木产业发达。为应对经济发展对村庄治理提出的挑战，温江区决定对传统的“村支两委”治理结构进行改造，建立以村党支部为核心，村委会、集体经济组织、社会及群团组织、村（社区）工作服务站为框架的组织架构。具体来说，村党支部是核心组织，其主要职能是决策和协调，统领其他组织。村委会是自治组织，主要承担村庄行政工作。集体经济组织负责村集体经济发展。社会及群团组织主要从事社会治理或者社会服务。村（社区）工作服务站主要承担政府应承担的行政性服务工作。由此，温江永宁镇的村庄治理结构从原来的两委“合作式治理”变成了五个组织的“分权式治理”，各个组织承担专业化工作，分权和专业化的趋势比较明显。
对农民的承包土地，温江区通过还权赋能的方式赋予农民财产权，农民将土地流转给村庄，再由村庄统一租赁给外来企业，或由村庄统一经营发展集体经济，同时农民被纳入城市养老和医疗保险。在这里，承包地性质没有改变，但由于还权赋能，农民的土地承包权真正成为农民的财产权，即农民拥有承包地的处分权，可以通过出租土地获得租金收入，也可以出让土地承包权（即在承包期内的权限）。
总体来看，温江经济发展推动政府进行村庄治理结构改革和土地制度改革，这种改革反过来促进了经济的发展。与顺德农村相比，温江的集体经济没有股份化和量化到人，农民与自己的土地有直接的实物联系（顺德是权利联系）。农民通过土地与租赁者、村庄、企业发生关系。因此，农民对集体的影响主要是凭借“村民身份”进行的，即通过传统的村民会议、村民代表会议、村民议事会等代议制方式影响村庄治理。显然，温江的民主程度没有顺德高。但是温江村庄治理结构从“两委共治”变成“多元分权治理”，在一定程度上实现了分权的目标，也实现了管理的专业化。只是温江的分权是一种行政分权，与顺德农村的经济分权有较大区别，前者威权成分多些，后者民主成分多些。 3.湖北蔡甸区星光村：威权型治理
蔡甸区星光村是当地名村，在20世纪80年代曾拥有不少乡村企业，到90年代末和21世纪初这些企业逐渐衰落。于是，蔡甸区委决定为村庄选择一位能人带领村庄发展。2008年，村庄引进了一位企业家作为支书，该支书上任后进行土地改革，将村庄部分土地集中起来，建设工业园，招租工商企业，同时整治村庄，实行集中居住，建设新型农村社区。
星光村的土地统一由村庄经营管理，不属于“反租倒包”，也不像顺德那样采取股份制，而是农民采取信用方式将承包地交给村庄运营，即农民基于对村支书的信任，愿意将承包地交给村庄集中经营。承包地交给村庄后，农民对自己的土地拥有承包权、收益权但没有实物性的对应关系，村庄则拥有所有权、占有权、经营权、使用权、处置权。村庄利用这些土地建设工业园，发展工业经济。在新支书的带领下，村庄产业规模不断扩大，财产不断增多，这又进一步增强了农民对新支书、村干部的信任。
村庄经济规模的扩大并没有对村庄治理结构产生太多影响，该村依然是传统的“村支两委”共治方式，形成了以村支书为核心的能人治理模式。但是，村庄经济规模的快速扩大对企业管理和村庄治理提出了新的规范性要求：从企业层面看，逐渐以现代企业管理制度替代村干部管理制度势在必行；从村庄层面看，政府和组织部门要求对村庄集体经济进行股份制改造，使农民拥有集体经济的股份。
4.广东云安县横洞村：分权式民主治理
云安县是一个经济比较落后的山区农业县。2008年，云安县委、县政府决定通过社会管理带动社会建设、经济建设。前锋镇横洞村成为改革试点村庄。具体的做法是：在机构设置上，在组、村、镇建立三级理事会，理事会被定性为社会组织，由威望高的老年人、老党员、外出发展的乡贤、村干部共同组成；在工作职能上，理事会作为“村支两委”的一个重要参谋、动员、管理组织，主要参与议政，“议政不干政，议事不决事”。理事会在当地社会建设和经济建设实践中发挥了重要作用，成为“村支两委”的重要助手，妥善处理了那些“村支两委”管不到、管不好、管不了的事。如在“以奖代补”项目建设中，理事会能够发现农民需求，凝聚农民共识。理事会中的乡贤能够提供不菲的捐助，带动农民出资出力。在基础设施建设和公益事业提供上，理事会既减轻了政府的财政和管理压力，又解决了农民的迫切需求。可以说，理事会承担了一些政府、村庄无法承担的社会管理事务。
横洞村在产权方面没有任何变化，土地分户承包，分散经营。农民与村庄之间因承包地而联系，因村民身份而关联。理事会的主要职能是社会治理，在经济层面暂时没有新的功能。基于此，横洞村理事会的建立是一种社会分权，这种社会分权源于政府的引导和带动，是为了更好地为农民提供农村公共产品，提高农村建设的效率和满意度。要达到这一目标，就要通过农民参与来发现农民需求，最大限度地达成共识，调动农村自身的各种资源。因此，理事会的具体操作特别强调农民的表达和参与，使农民通过理事会行使一定的民主权利。从实践运作来看，理事会对“村支两委”有较大影响，即社会分权起到了一定的制衡作用。但是，这种分权对横洞村的经济并没有什么影响，该村经济没有大的发展。这种分权是否必要、能否持久，有待时间检验。
5.山东东平县后口头村：传统治理方式
山东东平县的后口头村是一个典型的农业村庄，大量农民外出务工经商。村干部组织22户农民建立土地股份合作社，村庄用自留土地、农民用承包土地入股建立股份合作社。农民通过土地入股而拥有合作社的股权，可以享受合作社的分红。土地股份合作社理事长由村支书兼任，村支书通过发展股份合作社增强了权威。他期望扩大土地股份合作社，使大部分农民加入进来。就此而言，该村股份合作社不是村庄层面的组织，也不能影响村庄治理。但是，合作社内部存在一定的民主机制，农民股东和集体股东权利相等、义务相同。这种民主只涉及部分农民，那些入社的农户与村集体之间存在一定程度的经济民主。显然，这种民主与顺德村庄的经济民主不同，暂时没有导致村庄治理结构的变化。
6.湖南汉寿县湖村：传统治理方式
湖南汉寿县的湖村也是一个典型的农业村庄，大量农民外出务工经商，土地采取承包经营方式由农民分散经营。村庄没有集体经济，也没有工商业，更没有股份合作社。村庄的治理结构与全国各地农村一样，“村支两委”构成了村庄治理主体，同时在形式上也存在村民会议、村民代表大会，但是这些机构基本处于不运行状态，也不起作用。农民与政府、村庄联系不多，农民甚至可以长期不与村庄和政府打交道。相对于其他五类村庄，湖村治理结构没有任何变化，不存在分权，也不存在制衡。
三、进一步分析和讨论
上述六类村庄的分权状况（见表1）有较大的不同：有的村庄有分权，有的没有分权；分权可分为经济分权、行政分权和社会分权；在分权中，有些分权带有民主性质，有些则带有威权性质。导致这些村庄出现分权差异的因素主要有如下几点。
1.经济发展
经济发展状况是导致村庄分权与否的重要原因。经济越发达，就越趋向于分权。如顺德、温江的村庄经济比较发达，有分权的需求。顺德属于经济分权，即治理权与经济权分离，这是一种纵向分权。温江属于行政分权，行政权与治理权分离，这是一种横向分权。而经济欠发达村庄分权需求不大，如湖南湖村、山东后口头村就没有分权的内在需求。广东横洞村在“村支两委”外出现了理事会。这是一种社会分权，是政府引导、带动所产生的分权。
可见，村庄分权式治理结构与经济发展程度有一定的关联，经济发展到一定程度后就会产生分权的内、外在需求。内在需求是农民和经济社会本身需要分权，外在需求主要是县乡政府为了更好地管理村庄、维持经济社会的发展而引导村庄分权。
2.政府引导
经济发展会产生分权需求，但是经济发展并不必然导致分权的结果。如在上述六个村庄中，蔡甸星光村经济很发达，每年有几千万的集体收入，却依然实施传统型的治理。全国各地有很多此类村庄，例如山西的贾家庄、河南的刘庄等。在经济发展过程中，执掌村庄权力的村干部一般不会自动放弃权力，也不会主动通过分权约束自己。因此，分权的实现除了经济发展因素外，还需要外力的相关配合或者推动。从顺德来看，不管是股权量化、固化，还是行政服务中心的建立等，村庄分权都源于政府的推动。温江永宁镇村庄的分权是政府为发展经济、推动郊区城镇化而强力推动的结果。云安横洞村的分权也是政府为了解决社会管理的困境而进行的探索。蔡甸星光村在政府、组织部门的推动下，正在思考如何进行股份制改造。可以说，政府的引导、鼓励是乡村分权的重要推力。 政府引导、推动村庄分权主要来自三种动力：一是推动村庄发展的需求；二是理顺村庄关系的需求；三是改革创新或政绩的需求。在这些需求的推动下，村庄治理结构得以完善，分权式治理得以形成。显然，在社会管理日益复杂的情况下，单靠政府自身难以满足社会成员的需求，传统的“村支两委”共治也无法达成村庄善治。政府引导和推动村庄分权，在顺应社会发展形势的情况下，无疑保证了分权治理的有序性、稳妥性和有效性，有助于民主的成长。
3.产权变化
按照传统的政治理论，产权变化必然推动政治变化。如前所述，村庄分权源于经济发展和政府引导。经济发展和政府引导决定分权，但是分权是否一定会导致民主则需要进一步分析。六类村庄存在三种分权：经济分权，即经济权与治理权的分离；行政分权，即行政服务权与治理权的分离；社会分权，即社会管理权与治理权分离。不同的分权对民主的影响程度不同。
顺德的经济分权基于产权的变化，农民个人获得了比较明晰的、固化的、量化的股权，具有股民身份，产权强度比较高。由于产权制度的变化，农民的个体利益与村庄经济发展息息相关，从而形成共同利益，增强了农民对村庄经济事务的参与意识。农民通过股民身份参与股份社的决策，通过村民身份参与其他公共事务。因此，顺德的经济分权必然带来一定的民主。
蔡甸星光村与顺德情况一样，属于经济发达村庄，也有产权变化。目前，这个村是一种威权治理，但是政府部门主张对该村的村庄集体经济进行股份制改造，以明晰个人产权。这一产权制度改革的思路与顺德颇为相似。可以说，这是政府借鉴珠三角等地区经验，为提前应对农民可能提出的要求所做的选择。星光村的案例从侧面佐证了产权变化对农村民主的促进作用。
温江村庄在产权制度上没有变化，村庄的不同组织向职能专业化发展，各种组织之间有一定的分工，但是农民的民主能力以及其对村庄的制衡作用却没有任何变化。这种分权是一种威权式的分权，村庄及其各个组成部分与农民依然是一种自上而下的行政关系，其服务也是如此。可见，行政性分权没有产生民主制衡。
云安的横洞村也没有产权变化。但是需要注意的是，这个村出现的社会分权特别强调农民参与。该村借助理事会的成立和运作，调动农民积极参与村庄公共事务，形成共谋、共建、共管、共享机制，体现了村庄治理中的民主成分。如村庄的“以奖代补”建设项目，从立项、决策、计划到执行都有农民全程参与。云安横洞村的社会分权与顺德的经济分权一样，都是以农民为参与主体的分权，这种有农民参与的分权会促进村庄民主的成长。
4.治理结构与类型
由经济发展和政府引导而形成的分权，会因分权性质差异而具有不同的民主成长能力。如果将经济因素分为发达、欠发达两类，将分权因素分为经济分权、非经济分权和不分权三种，我们便可以将六类村庄的治理结构进行如下分类（见表2）：
四、基本结论
从上述六类村庄的分析中，可以得出如下结论：
第一，中国最基层的治理单元——村庄开始出现了分权，包括经济分权、行政分权和社会分权，传统的“村支两委”共治、合治模式已经开始被打破，并向多元分权治理转变。经济发达地区一般是经济分权，欠发达地区也可能存在分权，但主要是社会分权。中国农村分权式治理结构的目的在于改善政府治理，推进经济发展，以达到善治效果。
第二，影响分权的因素比较多，经济发展是多元分权治理的必要条件。经济越发达，分权需求就越大。但是经济发展并非分权的唯一条件。村庄实践证明，仅有经济发展并不必然形成分权治理结构。因为经济发展可能使村干部掌握资源更丰富，谈判筹码更多，可使用的治理手段更多样，能够更灵活地满足农民的基本需要，取得对农民的控制。而农民缺少对抗强势集体的能量，从而形成强集体、弱个人的村庄权力关系和命令—服从式的乡村秩序。
第三，政府是推动村庄治理分权的重要推动力。仅有经济发展，没有政府引导、推动，村庄多元分权治理格局难以实现。但是如果只有政府推动，即使可以形成分权，如社会分权，是否持久也有待检验。从村庄个案来看，政府引导的分权治理都是顺应当地经济、社会的发展和农民的需求，或者将原先集中的行政事务分散到相应的组织，或者调动民间丰富的资源来弥补政府的缺位。因此，只有政府引导与经济发展结合的分权才可以持久。经济发展是必要条件，政府引导是充分条件。
第四，产权变化，尤其是个人财产权的增加有利于分权，并激发农民的参与意愿。村庄经济条件是治理的基础和资源，但经济发展不会天然增加农民的个人财产权利。个人财产权利是农民最关心的经济利益。在农村集体产权制度下，产权明晰将增强农民个人利益，同时形成农民群体的共同利益。由此，作为集体经济组织成员的农民的参与意识被极大地激发出来。他们会及时提出个人对集体产权的占有、使用、分配等权利主张，参与到关系其切身利益的经济决策、监督、执行活动中，增加自身对村庄经济事务的话语权，以维护其自身利益。
第五，群众参与的分权能够促进民主的成长。对于没有农民参与的行政性分权来说，这类分权往往由政府自上而下发起，有助于行政制衡，但不具有民主制衡的功能。对于有农民参与的经济分权、社会分权来说，这类分权有助于民主的成长，但经济分权、社会分权二者的持久性有所不同。前者导致的分权式民主治理属于内生性需求，比较持久；后者导致的分权式民主治理的持久性有待检验。
总而言之，持久的、内生的分权式民主治理源于经济发展、政府引导和农民参与。首先，经济发展并不必然就导致分权，也不必然会促进民主的成长。这与李普塞特的理论相悖，因为李氏没注意到产权因素的影响。其次，相对于洛克、孟德斯鸠以警惕的眼光看待政府的分权理论来说，在中国，政府是推进分权的重要因素，也是分权式民主治理的塑造者，这或许是“强国家—弱社会”实现分权、民主制衡的基本要求，即在政府比较强势、社会比较弱势的国家，不管是分权还是分权式民主都离不开政府的推动、鼓励、宽容。最后，有农民参与的产权变革和分权会促进民主的成长和民主的制衡。
关键词：分权式治理；威权式治理；分权式民主治理
中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）05-0074-07
随着农村经济和社会的发展，农村村庄治理结构出现了一些新变化、新特点。原有的村委会、支委会（以下简称“村支两委”）共治、合治向“多元分权治理”转变，即从原有的“村支两委”治理向村委会、支委会、监委会、经委会（或股份社）、理事会等多元分权治理结构转变。本文要探讨的是分权何以会发生？究竟是产权因素还是经济发展因素导致了这些变化？为什么有的村庄治理结构发生了变化，而有的村庄没有发生变化？这些变化是内生的，还是外生的？哪类分权有利于民主的成长？本文将通过广东顺德区、四川温江区、湖北蔡甸区、广东云安县、山东东平县、湖南汉寿县六类村庄的研究来考察村庄治理结构的变化及其原因。
一、文献与问题意识
随着村民自治制度的大力推行，中国农村基层民主已经有了长足的进步，乡村治理格局从自上而下的高度集权向民主治理转变。但是，就目前而言，乡村治理结构仍然是“村支两委”处于主导地位。
1.“村支两委”共治的形成
高度集权的人民公社解体后，乡村治理一时处于真空状态，农民自发选举产生的自治性组织——村民委员会（以下简称“村委会”）应运而生。随后，村委会得到国家的认可、赋权和推广，由此形成了“乡政村治”的农村基层治理结构。①“村治”的引入是基层民主的一大进步，但不可否认，“乡政村治”的治理结构始终伴随着内外部的各种约束。
一是来自村党支部和村委会之间关系的约束。作为农村基层的两个正式组织，村党支部和村委会的权力来源、成员产生方式、功能职责各不相同。从制度文本上，村党支部在村级组织中居于领导核心地位，村委会要在村党支部的领导下开展村民自治。但在实践中，学者们早就发现了二者之间的矛盾、冲突与协调难题②。对此，许多村庄的做法是：村委会主任担任村党支部副书记，村支书和村委会主任分别是村庄事实上的一、二把手，“村支两委”共同掌二是来自乡镇政府与村庄之间关系的约束。尽管法律规定乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，但在实践中，乡镇政府对基层民主仍然存在干预过多、控制过多等问题，有的甚至直接插手乡村治理。乡镇政府对村庄事务的干预强化了“村支两委”共治的治理结构。正如徐勇指出的那样：“‘乡村关系’和‘两委关系’成为现阶段村民自治进程中的突出矛盾，也是村民自治进程中理论上争论最多、实践中难点最突出的问题。”④
三是来自压力型体制的影响。在压力型⑤的政治运行过程中，上级政府通过“数量化的任务分解机制”、物质化的奖惩方式，将众多行政事务安排到村级组织，使“村支两委”成为乡镇政府的“脚”。强大的行政压力使村民委员会不可避免趋于行政化⑥。在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。“村支两委”这种围绕政府工作的行政色彩，使其服务对象更倾向于对上而非对下。
四是来自项目制运行方式的影响。随着村庄公共设施建设和公共服务资金项目供给力度的加大，“资源消解自治”⑦和“行政吸纳资源”⑧现象不断出现，这使得政府过度干预村庄自治，强化了“村支两委”主导村庄公共资源和公共利益的能力。
在上述多种因素的影响下，乡村治理结构呈现“村支两委”共治的特点。村民投票选举村委会，体现了一定的民主色彩；村党支部和村委会作为基层正式组织掌握公共权力，形成二元权力结构；“村支两委”承担了大量行政事务，具有一定的集权性和威权性。这种特点固化下来成为新的传统，可称之为传统治理方式。
2.农民组织的兴起及对乡村治理的影响
除了村党支部和村委会作为正式组织外，非正式的农民组织也大量出现，包括经济组织、政治组织、社会组织等。学者们围绕着农民组织兴起的原因进行研究，形成了经济发展论、政府引导论、农民参与论三种观点。
经济发展论认为，市场扩大、专业化分工、规模效应是农民合作经济组织出现的原因，它强调这类组织对农村经济发展的作用，如帮助农民进入市场、抵御风险、提高收入等。同时，经济发展论也解释了农村非经济组织产生的原因。它认为，农村非经济组织的产生源于在经济发展的背景下，农民对基础设施和公共服务的需求不断增加。⑨
政府引导论指出，一方面，政府放权为农民组织的出现提供了生长空间⑩。另一方面，政府为了更好地完成行政任务，在农村推动成立各种农民组织，以协助政府或者村干部完成复杂而棘手的工作。
农民参与论强调，社会自我发育促进了农民组织的生成。农民组织发展源于农村广泛存在的社会资本、农村精英的发起带动作用以及传统文化资源的影响。
总体上看，农民组织在经济发展、政府推动、社会发育的共同作用下不断出现，对传统“村支两委”共治的乡村治理结构产生了不同的影响。一方面，农民组织的功能是提供经济、文化、基础设施等各种服务，从这个意义上说，农民组织有助于提高乡村治理绩效。这在学者中已经达成共识。俞可平指出，农民组织的建立减轻了乡村干部身上繁重的行政任务，改善了农村社会事务的管理。沈海燕认为，农民组织的出现可以借助民意和舆论的力量来监督、制约村庄公共权力的不合理使用。另一方面，农民组织要求参与农村经济、政治、社会资源的配置，使农村治理呈现出多元分权治理的格局。但是，从民主的角度来说，在一定时间段内，农民组织未必一定带来民主，有可能只是作为“村支两委”的配套设施。俞可平从正反两方面对农民组织作出总结：“它们的出现对于改善农村的民主治理产生了十分积极的作用，这一现实本身就是改革开放后中国社会政治进步的重要表现。但是，从总体上说，它们的自主性、独立性和自愿性程度还不很高，还存在着许多问题。” 3.产权变化与民主发生
农村治理结构由“村支两委”共治向“多元分权治理”的转变是在经济发展、政府引导和社会发育的背景下发生的，经济发展是其他二者的基础。同时，在经济发展过程中，农村产权制度也发生了明显变化。鉴于此，有必要阐述财产权利与民主的关系。
理查德·派普斯对财产与政治之间的关系进行了历史梳理。他指出：“正是古希腊那种对外不承担任何责任的私人土地所有权的出现才促成了世界上第一个民主政体。”“财产，尤其是以作为生产性资产为主要来源的土地财产的广泛分布，使得人类历史上第一个民主政体在雅典产生成为可能。”同时，派氏以俄罗斯和英国财产制度的变迁来考察两个国家政治制度的变化，他认为俄罗斯对财产权利的不重视导致了专制，英国财产权的确立导致了民主制度。因此，他得出财产权决定民主的结论。国内也有学者对经济发展、财产权与民主的关联进行研究。刘军宁认为，财产权是一切政治权利的先导，宪政民主的基石。唐贤兴认为，在西方社会，民主制起源于既有的政治权力对增长着的经济权力的妥协，在某种程度上是财产权结构变化的政治性结果，同时又是政治制度自身在某种程度上作出调整的产物。两位学者都认为个人财产权利会产生民主。由此，学界似乎形成了一个较为一致的意见，即经济发展可能产生民主，个人财产权的产生也可能产生民主。二者结合起来，也就是私有财产及以私有财产为基础的经济发展容易导致民主政治。
这一观点是否能解释中国农村的政治发展实践呢？实际上，在当今中国农村，财产的个人化、经济的发展并不必然导致民主治理，而是导致分权治理。这些分权治理可能有民主因素，也可能没有民主因素，当然分权都有一定的制衡因素。本文下面要讨论的问题是：村庄分权式治理究竟是什么因素产生的？哪一种分权可能诱致村庄的民主治理？中国基层民主的路径为何不同于西方？
二、分权治理：六个案例
1.广东顺德区的村庄：分权式民主治理
农村经济的快速发展，对土地制度提出了新的要求。1995年，顺德区委、区政府决定进行农村土地改革，将土地“分包制”改为“投包制”、将15年的“长包制”改为3年的“短包制”、将“分散承包”改为“集约承包”。根据这一改革，顺德的2000多个生产队被合并为197个村居股份社，60万亩农地通过土地经营权投包进行流转，租给农业专业户经营。概括起来，这一改革就是土地由集体占有、经营，农民以土地入股，占有股份。农民通过占有股份及建立股份社来决定、监督农地的使用和处分，进而影响村庄的治理。
“95改革”留下了一些问题。对此，2001年顺德再次进行改革，实施以“固化股份，量化资产”为核心的农地制度改革，即土地折价后把股份分为集体股和个人股，集体股占20%，个人股占80%，股份一次性配置到个人手中，生不增，死不减，可以转让和继承。2001年的改革使股权变成了财产权。
顺德的两轮农地改革是经济发展的内在要求。改革促进了顺德农村经济的发展，许多村居集体收入增长较快，农民分红也增多。改革也带来了村庄治理结构的变化。顺德在传统的“村支两委”的基础上，形成了新的组织——股份社、资产办。股份社的产生使村庄的治理权与财产权有了一定的分离，农民利用财产权（股权）影响村庄治理的能力有所增强，对“村支两委”有了一定的制衡能力。这体现了一定的民主。
随着经济的发展特别是政府财力的增加，政府决定以村庄为基础建立行政服务中心，履行政府的行政管理和服务的职能。由此，村庄治理结构变成了党支部、村委会、股份社、行政服务中心彼此合作又相互制衡的模式。行政服务中心的嵌入，使村庄的治理结构从形式上出现了分权，在职能上出现了分工，而执行仍由“村支两委”负责，支书或村主任兼任股份社理事长、行政服务中心主任。顺德村庄治理的分权使农民组织开始走向专业化，同时也产生了一定的民主制衡作用，这主要体现在农民利用股民身份对股份社进行经济监督和参与决策上，利用村民身份对村庄进行冲突式监督（即用反抗、怀疑或者责难方式进行监督）。顺德的分权产生了经济民主，经济民主在一定程度上促进了政治民主。
2.四川温江区的村庄：分权式威权治理
温江区永宁镇位于成都郊区，经济发展水平较高，苗木产业发达。为应对经济发展对村庄治理提出的挑战，温江区决定对传统的“村支两委”治理结构进行改造，建立以村党支部为核心，村委会、集体经济组织、社会及群团组织、村（社区）工作服务站为框架的组织架构。具体来说，村党支部是核心组织，其主要职能是决策和协调，统领其他组织。村委会是自治组织，主要承担村庄行政工作。集体经济组织负责村集体经济发展。社会及群团组织主要从事社会治理或者社会服务。村（社区）工作服务站主要承担政府应承担的行政性服务工作。由此，温江永宁镇的村庄治理结构从原来的两委“合作式治理”变成了五个组织的“分权式治理”，各个组织承担专业化工作，分权和专业化的趋势比较明显。
对农民的承包土地，温江区通过还权赋能的方式赋予农民财产权，农民将土地流转给村庄，再由村庄统一租赁给外来企业，或由村庄统一经营发展集体经济，同时农民被纳入城市养老和医疗保险。在这里，承包地性质没有改变，但由于还权赋能，农民的土地承包权真正成为农民的财产权，即农民拥有承包地的处分权，可以通过出租土地获得租金收入，也可以出让土地承包权（即在承包期内的权限）。
总体来看，温江经济发展推动政府进行村庄治理结构改革和土地制度改革，这种改革反过来促进了经济的发展。与顺德农村相比，温江的集体经济没有股份化和量化到人，农民与自己的土地有直接的实物联系（顺德是权利联系）。农民通过土地与租赁者、村庄、企业发生关系。因此，农民对集体的影响主要是凭借“村民身份”进行的，即通过传统的村民会议、村民代表会议、村民议事会等代议制方式影响村庄治理。显然，温江的民主程度没有顺德高。但是温江村庄治理结构从“两委共治”变成“多元分权治理”，在一定程度上实现了分权的目标，也实现了管理的专业化。只是温江的分权是一种行政分权，与顺德农村的经济分权有较大区别，前者威权成分多些，后者民主成分多些。 3.湖北蔡甸区星光村：威权型治理
蔡甸区星光村是当地名村，在20世纪80年代曾拥有不少乡村企业，到90年代末和21世纪初这些企业逐渐衰落。于是，蔡甸区委决定为村庄选择一位能人带领村庄发展。2008年，村庄引进了一位企业家作为支书，该支书上任后进行土地改革，将村庄部分土地集中起来，建设工业园，招租工商企业，同时整治村庄，实行集中居住，建设新型农村社区。
星光村的土地统一由村庄经营管理，不属于“反租倒包”，也不像顺德那样采取股份制，而是农民采取信用方式将承包地交给村庄运营，即农民基于对村支书的信任，愿意将承包地交给村庄集中经营。承包地交给村庄后，农民对自己的土地拥有承包权、收益权但没有实物性的对应关系，村庄则拥有所有权、占有权、经营权、使用权、处置权。村庄利用这些土地建设工业园，发展工业经济。在新支书的带领下，村庄产业规模不断扩大，财产不断增多，这又进一步增强了农民对新支书、村干部的信任。
村庄经济规模的扩大并没有对村庄治理结构产生太多影响，该村依然是传统的“村支两委”共治方式，形成了以村支书为核心的能人治理模式。但是，村庄经济规模的快速扩大对企业管理和村庄治理提出了新的规范性要求：从企业层面看，逐渐以现代企业管理制度替代村干部管理制度势在必行；从村庄层面看，政府和组织部门要求对村庄集体经济进行股份制改造，使农民拥有集体经济的股份。
4.广东云安县横洞村：分权式民主治理
云安县是一个经济比较落后的山区农业县。2008年，云安县委、县政府决定通过社会管理带动社会建设、经济建设。前锋镇横洞村成为改革试点村庄。具体的做法是：在机构设置上，在组、村、镇建立三级理事会，理事会被定性为社会组织，由威望高的老年人、老党员、外出发展的乡贤、村干部共同组成；在工作职能上，理事会作为“村支两委”的一个重要参谋、动员、管理组织，主要参与议政，“议政不干政，议事不决事”。理事会在当地社会建设和经济建设实践中发挥了重要作用，成为“村支两委”的重要助手，妥善处理了那些“村支两委”管不到、管不好、管不了的事。如在“以奖代补”项目建设中，理事会能够发现农民需求，凝聚农民共识。理事会中的乡贤能够提供不菲的捐助，带动农民出资出力。在基础设施建设和公益事业提供上，理事会既减轻了政府的财政和管理压力，又解决了农民的迫切需求。可以说，理事会承担了一些政府、村庄无法承担的社会管理事务。
横洞村在产权方面没有任何变化，土地分户承包，分散经营。农民与村庄之间因承包地而联系，因村民身份而关联。理事会的主要职能是社会治理，在经济层面暂时没有新的功能。基于此，横洞村理事会的建立是一种社会分权，这种社会分权源于政府的引导和带动，是为了更好地为农民提供农村公共产品，提高农村建设的效率和满意度。要达到这一目标，就要通过农民参与来发现农民需求，最大限度地达成共识，调动农村自身的各种资源。因此，理事会的具体操作特别强调农民的表达和参与，使农民通过理事会行使一定的民主权利。从实践运作来看，理事会对“村支两委”有较大影响，即社会分权起到了一定的制衡作用。但是，这种分权对横洞村的经济并没有什么影响，该村经济没有大的发展。这种分权是否必要、能否持久，有待时间检验。
5.山东东平县后口头村：传统治理方式
山东东平县的后口头村是一个典型的农业村庄，大量农民外出务工经商。村干部组织22户农民建立土地股份合作社，村庄用自留土地、农民用承包土地入股建立股份合作社。农民通过土地入股而拥有合作社的股权，可以享受合作社的分红。土地股份合作社理事长由村支书兼任，村支书通过发展股份合作社增强了权威。他期望扩大土地股份合作社，使大部分农民加入进来。就此而言，该村股份合作社不是村庄层面的组织，也不能影响村庄治理。但是，合作社内部存在一定的民主机制，农民股东和集体股东权利相等、义务相同。这种民主只涉及部分农民，那些入社的农户与村集体之间存在一定程度的经济民主。显然，这种民主与顺德村庄的经济民主不同，暂时没有导致村庄治理结构的变化。
6.湖南汉寿县湖村：传统治理方式
湖南汉寿县的湖村也是一个典型的农业村庄，大量农民外出务工经商，土地采取承包经营方式由农民分散经营。村庄没有集体经济，也没有工商业，更没有股份合作社。村庄的治理结构与全国各地农村一样，“村支两委”构成了村庄治理主体，同时在形式上也存在村民会议、村民代表大会，但是这些机构基本处于不运行状态，也不起作用。农民与政府、村庄联系不多，农民甚至可以长期不与村庄和政府打交道。相对于其他五类村庄，湖村治理结构没有任何变化，不存在分权，也不存在制衡。
三、进一步分析和讨论
上述六类村庄的分权状况（见表1）有较大的不同：有的村庄有分权，有的没有分权；分权可分为经济分权、行政分权和社会分权；在分权中，有些分权带有民主性质，有些则带有威权性质。导致这些村庄出现分权差异的因素主要有如下几点。
1.经济发展
经济发展状况是导致村庄分权与否的重要原因。经济越发达，就越趋向于分权。如顺德、温江的村庄经济比较发达，有分权的需求。顺德属于经济分权，即治理权与经济权分离，这是一种纵向分权。温江属于行政分权，行政权与治理权分离，这是一种横向分权。而经济欠发达村庄分权需求不大，如湖南湖村、山东后口头村就没有分权的内在需求。广东横洞村在“村支两委”外出现了理事会。这是一种社会分权，是政府引导、带动所产生的分权。
可见，村庄分权式治理结构与经济发展程度有一定的关联，经济发展到一定程度后就会产生分权的内、外在需求。内在需求是农民和经济社会本身需要分权，外在需求主要是县乡政府为了更好地管理村庄、维持经济社会的发展而引导村庄分权。
2.政府引导
经济发展会产生分权需求，但是经济发展并不必然导致分权的结果。如在上述六个村庄中，蔡甸星光村经济很发达，每年有几千万的集体收入，却依然实施传统型的治理。全国各地有很多此类村庄，例如山西的贾家庄、河南的刘庄等。在经济发展过程中，执掌村庄权力的村干部一般不会自动放弃权力，也不会主动通过分权约束自己。因此，分权的实现除了经济发展因素外，还需要外力的相关配合或者推动。从顺德来看，不管是股权量化、固化，还是行政服务中心的建立等，村庄分权都源于政府的推动。温江永宁镇村庄的分权是政府为发展经济、推动郊区城镇化而强力推动的结果。云安横洞村的分权也是政府为了解决社会管理的困境而进行的探索。蔡甸星光村在政府、组织部门的推动下，正在思考如何进行股份制改造。可以说，政府的引导、鼓励是乡村分权的重要推力。 政府引导、推动村庄分权主要来自三种动力：一是推动村庄发展的需求；二是理顺村庄关系的需求；三是改革创新或政绩的需求。在这些需求的推动下，村庄治理结构得以完善，分权式治理得以形成。显然，在社会管理日益复杂的情况下，单靠政府自身难以满足社会成员的需求，传统的“村支两委”共治也无法达成村庄善治。政府引导和推动村庄分权，在顺应社会发展形势的情况下，无疑保证了分权治理的有序性、稳妥性和有效性，有助于民主的成长。
3.产权变化
按照传统的政治理论，产权变化必然推动政治变化。如前所述，村庄分权源于经济发展和政府引导。经济发展和政府引导决定分权，但是分权是否一定会导致民主则需要进一步分析。六类村庄存在三种分权：经济分权，即经济权与治理权的分离；行政分权，即行政服务权与治理权的分离；社会分权，即社会管理权与治理权分离。不同的分权对民主的影响程度不同。
顺德的经济分权基于产权的变化，农民个人获得了比较明晰的、固化的、量化的股权，具有股民身份，产权强度比较高。由于产权制度的变化，农民的个体利益与村庄经济发展息息相关，从而形成共同利益，增强了农民对村庄经济事务的参与意识。农民通过股民身份参与股份社的决策，通过村民身份参与其他公共事务。因此，顺德的经济分权必然带来一定的民主。
蔡甸星光村与顺德情况一样，属于经济发达村庄，也有产权变化。目前，这个村是一种威权治理，但是政府部门主张对该村的村庄集体经济进行股份制改造，以明晰个人产权。这一产权制度改革的思路与顺德颇为相似。可以说，这是政府借鉴珠三角等地区经验，为提前应对农民可能提出的要求所做的选择。星光村的案例从侧面佐证了产权变化对农村民主的促进作用。
温江村庄在产权制度上没有变化，村庄的不同组织向职能专业化发展，各种组织之间有一定的分工，但是农民的民主能力以及其对村庄的制衡作用却没有任何变化。这种分权是一种威权式的分权，村庄及其各个组成部分与农民依然是一种自上而下的行政关系，其服务也是如此。可见，行政性分权没有产生民主制衡。
云安的横洞村也没有产权变化。但是需要注意的是，这个村出现的社会分权特别强调农民参与。该村借助理事会的成立和运作，调动农民积极参与村庄公共事务，形成共谋、共建、共管、共享机制，体现了村庄治理中的民主成分。如村庄的“以奖代补”建设项目，从立项、决策、计划到执行都有农民全程参与。云安横洞村的社会分权与顺德的经济分权一样，都是以农民为参与主体的分权，这种有农民参与的分权会促进村庄民主的成长。
4.治理结构与类型
由经济发展和政府引导而形成的分权，会因分权性质差异而具有不同的民主成长能力。如果将经济因素分为发达、欠发达两类，将分权因素分为经济分权、非经济分权和不分权三种，我们便可以将六类村庄的治理结构进行如下分类（见表2）：
四、基本结论
从上述六类村庄的分析中，可以得出如下结论：
第一，中国最基层的治理单元——村庄开始出现了分权，包括经济分权、行政分权和社会分权，传统的“村支两委”共治、合治模式已经开始被打破，并向多元分权治理转变。经济发达地区一般是经济分权，欠发达地区也可能存在分权，但主要是社会分权。中国农村分权式治理结构的目的在于改善政府治理，推进经济发展，以达到善治效果。
第二，影响分权的因素比较多，经济发展是多元分权治理的必要条件。经济越发达，分权需求就越大。但是经济发展并非分权的唯一条件。村庄实践证明，仅有经济发展并不必然形成分权治理结构。因为经济发展可能使村干部掌握资源更丰富，谈判筹码更多，可使用的治理手段更多样，能够更灵活地满足农民的基本需要，取得对农民的控制。而农民缺少对抗强势集体的能量，从而形成强集体、弱个人的村庄权力关系和命令—服从式的乡村秩序。
第三，政府是推动村庄治理分权的重要推动力。仅有经济发展，没有政府引导、推动，村庄多元分权治理格局难以实现。但是如果只有政府推动，即使可以形成分权，如社会分权，是否持久也有待检验。从村庄个案来看，政府引导的分权治理都是顺应当地经济、社会的发展和农民的需求，或者将原先集中的行政事务分散到相应的组织，或者调动民间丰富的资源来弥补政府的缺位。因此，只有政府引导与经济发展结合的分权才可以持久。经济发展是必要条件，政府引导是充分条件。
第四，产权变化，尤其是个人财产权的增加有利于分权，并激发农民的参与意愿。村庄经济条件是治理的基础和资源，但经济发展不会天然增加农民的个人财产权利。个人财产权利是农民最关心的经济利益。在农村集体产权制度下，产权明晰将增强农民个人利益，同时形成农民群体的共同利益。由此，作为集体经济组织成员的农民的参与意识被极大地激发出来。他们会及时提出个人对集体产权的占有、使用、分配等权利主张，参与到关系其切身利益的经济决策、监督、执行活动中，增加自身对村庄经济事务的话语权，以维护其自身利益。
第五，群众参与的分权能够促进民主的成长。对于没有农民参与的行政性分权来说，这类分权往往由政府自上而下发起，有助于行政制衡，但不具有民主制衡的功能。对于有农民参与的经济分权、社会分权来说，这类分权有助于民主的成长，但经济分权、社会分权二者的持久性有所不同。前者导致的分权式民主治理属于内生性需求，比较持久；后者导致的分权式民主治理的持久性有待检验。
总而言之，持久的、内生的分权式民主治理源于经济发展、政府引导和农民参与。首先，经济发展并不必然就导致分权，也不必然会促进民主的成长。这与李普塞特的理论相悖，因为李氏没注意到产权因素的影响。其次，相对于洛克、孟德斯鸠以警惕的眼光看待政府的分权理论来说，在中国，政府是推进分权的重要因素，也是分权式民主治理的塑造者，这或许是“强国家—弱社会”实现分权、民主制衡的基本要求，即在政府比较强势、社会比较弱势的国家，不管是分权还是分权式民主都离不开政府的推动、鼓励、宽容。最后，有农民参与的产权变革和分权会促进民主的成长和民主的制衡。