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风力发电是目前可再生能源发电技术中发展最快、技术最为成熟、最具大规模开发和商业化前景的产业,是最有可能成为主流电源的可再生能源技术之一。随着经济形势的不断好转,我国正面临新一轮的电力短缺问题,同时,风资源的开发利用程度却较低。因此,大力发展风电事业是当前我国缓解电力短缺的途径。然而由于风电投资项目从前期勘察论证、设计、项目施工到工程完工,耗时长、资金使用量巨大,而我国风电建设的资金来源渠道少,风资源分布地区相对落后,形成了资金对风电开发的瓶颈制约。寻求新的融资渠道是当前风电开发缓解资金短缺的关键,本文将对将BOT融资方式的引入以缓解风电开发投资资金短缺问题的可行性进行论证。
一、BOT融资概述
BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写,即建造、运营、移交,它是一种项目投融资方式,是指国家或地方政府部门通过签订特许权协议,授予投资者特许期,在特许期内成立项目公司,负责项目的设计、建设、运营、维护等,并通过经营所得偿还项目债务和回收投资,在协议期满后将项目无偿转交给政府。BOT模式具有丰富的内涵,它既是一种项目融资模式,又是一种投资模式,同时还是一种项目建设方式,由于综合了众多的经济、社会因素,项目的管理范围更广,管理方式更灵活,效率也更高。
我国经过近二十年的实践探索,BOT模式已越来被人们所接受和理解,涌现了一批运用BOT方式进行融资的成功范例,应用领域涉及供水、供热、供气、环保、交通、城市建设等各个方面,应用区域越来越广,项目规模也越来越大。
二、我国风电开发运用BOT融资方式的可行性
我国风电开发运用BOT融资方式在以下几个方面具有可行性。
1、从投资者角度的分析
首先,我国具有良好的BOT投资环境。由于BOT风电项目运营期时间较长,只有国家政治局势稳定,政策制定连续,相关的法律法规健全,才能保证BOT融资项目的顺利进行以及项目的投资预期的回报率。当前我国对内、对外政局稳定,政府信誉较高,内资投资者都乐于与政府合作项目。随着国内法律法规体系逐步健全,规范完整的法律体保证了私营投资者与政府间的合作,约束合同各方的权利和义务,有效地降低投资成本和投资风险。而我国经济的持续稳定增长,也吸引着大量的投资者。
其次,我国电力需求持续增长的预期。尽管2008年下半年,我国出现了电力需求下降,低至10年最低点,但随后的表现证明,从中、长期来看,我国的电力需求将是持续上升的。《科学》杂志上发表的一篇报告显示,“中国目前真实的电力需求,应该是每年500亿瓦,按照中国的电力需求每年大约增长10%计算,其在未来20年中,预计需要增加8000亿瓦的燃煤发电”。电力需求是财富,也是定心丸,风电建设项目的广阔前景刺激着国内外的风电投资者。
第三,风电项目规避了环境保护风险。环境保护风险是指由于满足环保法规要求,而增加的新资产投入或迫使项目停产的风险。由于风电不需火力发电所需的煤、油等燃料或核电站所需的核材料即可产生电力,不产生常规污染,因此在运营期内,风电因环境问题而面临的风险较小。另外,风能属可再生资源,,风电设备的运行不存在外部能源依赖、资源限制,也不存在一般工程机械所必须时刻考虑的燃料成本和燃料价格风险,除设备常规保养外,没有其他任何消耗,这也是风能项目受青睐的一大原因。
2、从政府角度分析
首先是融资渠道。BOT方式拓宽了风电开发的融资渠道,由于风电项目前期投入较大,而我国风资源分布不均,地方政府很难靠自身财政解决建设资金,而通过BOT模式融资可以使那些急需而资金短缺的项目提前发挥作用,有利于提前满足社会与公众的需要。从融资责任上看,BOT项目的所有融资风险都在项目公司身上,任何一个BOT项目都不会增加政府借款和还本付息的责任,它可以解决传统上我国风电开发项目受政府财政预算的约束,减轻政府的财政负担,同时,通过BOT模式不会增加政府债务,可以避免政府的债务风险,从全国范围上看,弥补我国风电开发能力不足的问题。
其次,我国风电产业发展比较晚,在开发规模、开发水平、技术创新和设备制造等方面与发达国存在着较大差距。BOT规定项目的设计和建设以及特许期内的运营和维护等均由项目公司负责,政府在特许期内不再参与其中,这样不但避免了政府在投资过程中的低效率和资源的浪费,同时也有利于我国引进国外的先进科学技术和现代管理方法,获得许多运作和管理项目的先进技术、工艺诀窍和机械设备等。同时,BOT融资方式的出现打破了传统上由政府对电力项目的垄断,投资者的竞争将为该领域带来活力,有利于整体运作效率的提升,整体提高我国风电产业技术水平。
第三,BOT模式突破风电项目建设瓶颈,有助于完整的产业链的形成。风电涉及的行业众多,从电气控制、线缆、叶片、材料、齿轮箱、减速机、塔筒等行业,到风电设备的维修检测、咨询及投资等配套服务,包括一些高新产业,如碳纤维材料行业、轴承行业、控制系统开发等行业都可依靠风电产业的发展取得新的增长点,必将拉动内需,带动地区经济发展,提高就业水平。
三、风电开发引入BOT融资方式应注意的问题
1、股权问题
我国曾对外商投资电力项目的股权进行限制,这是维护项目所有权的有力措施;而运用BOT融资方式,我国将在一段时间内失去对该项目的所有权和运营权,因而普遍存在担忧与不能理解。事实上控制权对私营机构提高工作效率、降低项目成本至关重要,而私营机构对项目的控制权只是暂时的。对BOT项目的股权问题,国家可以通过法律、法规进行监控,以及选择电网进行控制,适当放开对控股权的限制。
2、价格问题
风电项目的产品是电能,而目前我国由市场决定电价的体制尚未形成,电价由政府制定和管理。由于投资于BOT项目必须有一定的利润、加之风电在短期内成本较高,其上网电价一般都比我国计划模式下的价格高,从而阻碍了BOT项目的成功,因此解决这一问题的出路在于我国必须加快改革、理顺价格。可以借鉴国内外一些成功的范例制定价格,如采用固定购电价格,以保证购电数量和价格能确保项目公司的最低收益,或将投资企业的利润由政府所定的成本电价和实际发电成本价之差决定,这样既保证了投资者投资利益,又严格限制了协议电价。
3、内外资问题
采用外资BOT的优势在于一是可以利用国际财团的资金,缓解本土的融资障碍,吸引外资来建设我国的基础设施,二是,外资投资者拥有大批优秀的工程技术人员和先进设备,以及丰富的投资和管理经验,建设质量技术过硬,同时在国内引入竞争机制,促进国内风电产业发展。而内资BOT的主办者是国内企业,不存在外资BOT中面临的法律适用、外汇兑换、国家风险、高投资回报率保证等难题,同时有利于培育国内投资主体,合理引导国内投资,避免因外资大量流入而产生的挤兑效应。因此,在采用内资、外资的问题上,政府应权衡利弊,作出长远的规划。
4、避免低水平的重复建设
我国大力发展风电是必然的趋势,无论从能源供应还是从环境保护上都将是利大于弊,其发展优势和广阔前景也是显而易见的,但在2009年下半年,有关风电“产能过剩”的讨论越来越多,而这种过剩是指“低水平”、“重复”的过剩。将BOT引入风电建设之中,无疑进一步降低了地方政府兴建风电的瓶颈,因此国家应对地方兴建风电项目严格审批,有计划的、全盘的对风电产业进行规划,以效率为前提,打造风电产业。另外,我国风电建设与电网发展不配套,大量的风电不能送出。大规模风电并网对电能质量和电力系统安全运行的影响也正在显现。我国风电发展规划侧重于资源规划,风电场建设规划与电网规划不协调,一些地区的风电发展规划缺乏具体的风电送出和销纳方案。
参 考 文 献
1、金婷萍:BOT利益相关者及其共同参与机制[D];西南交通大学;2007年
2、姚亮,周晶:BOT项目风险及来源分析[J];东南大学学报(哲学社会科学版);2002年12期
3、陈朝柱:开发风电的重要作用与有利条件[J];福建能源开发与节约;2003年03期
4、安筱鹏:我国城市区域基础设施供给制度创新[J];规划师;2003年07期
刘绍泉:BOT模式在我国应用实践与对策研究[D];四川大学;2004年■
一、BOT融资概述
BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写,即建造、运营、移交,它是一种项目投融资方式,是指国家或地方政府部门通过签订特许权协议,授予投资者特许期,在特许期内成立项目公司,负责项目的设计、建设、运营、维护等,并通过经营所得偿还项目债务和回收投资,在协议期满后将项目无偿转交给政府。BOT模式具有丰富的内涵,它既是一种项目融资模式,又是一种投资模式,同时还是一种项目建设方式,由于综合了众多的经济、社会因素,项目的管理范围更广,管理方式更灵活,效率也更高。
我国经过近二十年的实践探索,BOT模式已越来被人们所接受和理解,涌现了一批运用BOT方式进行融资的成功范例,应用领域涉及供水、供热、供气、环保、交通、城市建设等各个方面,应用区域越来越广,项目规模也越来越大。
二、我国风电开发运用BOT融资方式的可行性
我国风电开发运用BOT融资方式在以下几个方面具有可行性。
1、从投资者角度的分析
首先,我国具有良好的BOT投资环境。由于BOT风电项目运营期时间较长,只有国家政治局势稳定,政策制定连续,相关的法律法规健全,才能保证BOT融资项目的顺利进行以及项目的投资预期的回报率。当前我国对内、对外政局稳定,政府信誉较高,内资投资者都乐于与政府合作项目。随着国内法律法规体系逐步健全,规范完整的法律体保证了私营投资者与政府间的合作,约束合同各方的权利和义务,有效地降低投资成本和投资风险。而我国经济的持续稳定增长,也吸引着大量的投资者。
其次,我国电力需求持续增长的预期。尽管2008年下半年,我国出现了电力需求下降,低至10年最低点,但随后的表现证明,从中、长期来看,我国的电力需求将是持续上升的。《科学》杂志上发表的一篇报告显示,“中国目前真实的电力需求,应该是每年500亿瓦,按照中国的电力需求每年大约增长10%计算,其在未来20年中,预计需要增加8000亿瓦的燃煤发电”。电力需求是财富,也是定心丸,风电建设项目的广阔前景刺激着国内外的风电投资者。
第三,风电项目规避了环境保护风险。环境保护风险是指由于满足环保法规要求,而增加的新资产投入或迫使项目停产的风险。由于风电不需火力发电所需的煤、油等燃料或核电站所需的核材料即可产生电力,不产生常规污染,因此在运营期内,风电因环境问题而面临的风险较小。另外,风能属可再生资源,,风电设备的运行不存在外部能源依赖、资源限制,也不存在一般工程机械所必须时刻考虑的燃料成本和燃料价格风险,除设备常规保养外,没有其他任何消耗,这也是风能项目受青睐的一大原因。
2、从政府角度分析
首先是融资渠道。BOT方式拓宽了风电开发的融资渠道,由于风电项目前期投入较大,而我国风资源分布不均,地方政府很难靠自身财政解决建设资金,而通过BOT模式融资可以使那些急需而资金短缺的项目提前发挥作用,有利于提前满足社会与公众的需要。从融资责任上看,BOT项目的所有融资风险都在项目公司身上,任何一个BOT项目都不会增加政府借款和还本付息的责任,它可以解决传统上我国风电开发项目受政府财政预算的约束,减轻政府的财政负担,同时,通过BOT模式不会增加政府债务,可以避免政府的债务风险,从全国范围上看,弥补我国风电开发能力不足的问题。
其次,我国风电产业发展比较晚,在开发规模、开发水平、技术创新和设备制造等方面与发达国存在着较大差距。BOT规定项目的设计和建设以及特许期内的运营和维护等均由项目公司负责,政府在特许期内不再参与其中,这样不但避免了政府在投资过程中的低效率和资源的浪费,同时也有利于我国引进国外的先进科学技术和现代管理方法,获得许多运作和管理项目的先进技术、工艺诀窍和机械设备等。同时,BOT融资方式的出现打破了传统上由政府对电力项目的垄断,投资者的竞争将为该领域带来活力,有利于整体运作效率的提升,整体提高我国风电产业技术水平。
第三,BOT模式突破风电项目建设瓶颈,有助于完整的产业链的形成。风电涉及的行业众多,从电气控制、线缆、叶片、材料、齿轮箱、减速机、塔筒等行业,到风电设备的维修检测、咨询及投资等配套服务,包括一些高新产业,如碳纤维材料行业、轴承行业、控制系统开发等行业都可依靠风电产业的发展取得新的增长点,必将拉动内需,带动地区经济发展,提高就业水平。
三、风电开发引入BOT融资方式应注意的问题
1、股权问题
我国曾对外商投资电力项目的股权进行限制,这是维护项目所有权的有力措施;而运用BOT融资方式,我国将在一段时间内失去对该项目的所有权和运营权,因而普遍存在担忧与不能理解。事实上控制权对私营机构提高工作效率、降低项目成本至关重要,而私营机构对项目的控制权只是暂时的。对BOT项目的股权问题,国家可以通过法律、法规进行监控,以及选择电网进行控制,适当放开对控股权的限制。
2、价格问题
风电项目的产品是电能,而目前我国由市场决定电价的体制尚未形成,电价由政府制定和管理。由于投资于BOT项目必须有一定的利润、加之风电在短期内成本较高,其上网电价一般都比我国计划模式下的价格高,从而阻碍了BOT项目的成功,因此解决这一问题的出路在于我国必须加快改革、理顺价格。可以借鉴国内外一些成功的范例制定价格,如采用固定购电价格,以保证购电数量和价格能确保项目公司的最低收益,或将投资企业的利润由政府所定的成本电价和实际发电成本价之差决定,这样既保证了投资者投资利益,又严格限制了协议电价。
3、内外资问题
采用外资BOT的优势在于一是可以利用国际财团的资金,缓解本土的融资障碍,吸引外资来建设我国的基础设施,二是,外资投资者拥有大批优秀的工程技术人员和先进设备,以及丰富的投资和管理经验,建设质量技术过硬,同时在国内引入竞争机制,促进国内风电产业发展。而内资BOT的主办者是国内企业,不存在外资BOT中面临的法律适用、外汇兑换、国家风险、高投资回报率保证等难题,同时有利于培育国内投资主体,合理引导国内投资,避免因外资大量流入而产生的挤兑效应。因此,在采用内资、外资的问题上,政府应权衡利弊,作出长远的规划。
4、避免低水平的重复建设
我国大力发展风电是必然的趋势,无论从能源供应还是从环境保护上都将是利大于弊,其发展优势和广阔前景也是显而易见的,但在2009年下半年,有关风电“产能过剩”的讨论越来越多,而这种过剩是指“低水平”、“重复”的过剩。将BOT引入风电建设之中,无疑进一步降低了地方政府兴建风电的瓶颈,因此国家应对地方兴建风电项目严格审批,有计划的、全盘的对风电产业进行规划,以效率为前提,打造风电产业。另外,我国风电建设与电网发展不配套,大量的风电不能送出。大规模风电并网对电能质量和电力系统安全运行的影响也正在显现。我国风电发展规划侧重于资源规划,风电场建设规划与电网规划不协调,一些地区的风电发展规划缺乏具体的风电送出和销纳方案。
参 考 文 献
1、金婷萍:BOT利益相关者及其共同参与机制[D];西南交通大学;2007年
2、姚亮,周晶:BOT项目风险及来源分析[J];东南大学学报(哲学社会科学版);2002年12期
3、陈朝柱:开发风电的重要作用与有利条件[J];福建能源开发与节约;2003年03期
4、安筱鹏:我国城市区域基础设施供给制度创新[J];规划师;2003年07期
刘绍泉:BOT模式在我国应用实践与对策研究[D];四川大学;2004年■