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中图分类号:D926.13 文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)05—0263—02
一、“大调解”格局产生的社会背景
人民调解一直是我国解决民事纠纷的主要方式。在制度演化的过程中,一种被称为“大调解”的调解模式在实践中逐渐形成。学者通常所说的“大调解”是指在党委、政府的统一领导下,由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与,整合各种调解资源,对社会矛盾和纠纷进行协调、处理。“大调解”的目的是把民间调解、行政调解、司法调解等各种调解资源整合在一起,把纠纷化解在基层。围绕“大调解”思想,各地纷纷创新了一些具体制度,如山东省邹城市的“十户三员”制度、民情恳谈制度、评理会制度等。“大调解”是一种新型调解,它在赋予调解协议一定的强制执行效力、促进多层级联动等方面取得了显著的制度效果,在实践中日益受到重视。在2009年7月28日召开的全国法院调解工作经验交流会上,最高人民法院院长王胜俊强调,要贯彻“调解优先、调判结合”的工作原则,坚持以“三位一体”为重点推动调解机制建设,建立人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”的大格局。调解为什么会发展成为“大调解”?在“大调解”格局中,人民调解应该如何认定自身的角色与功能?这些问题值得我们深入思考。
人民调解之所以发展成现在的“大调解”,不能简单地认为仅仅是党委、政府的推动,其实,党委、政府的作为也是对社会形势变化的反应。当前我们的社会已经不再是传统的小农经济为主导的封闭社会,而是一个以工商经济为主导的开放社会。这一根本社会条件的变化,使得我国传统调解模式难以因应。“一般而言,民间调解中回避官方的色彩十分浓厚”①,而这显然是我们现代的调解制度所无法接受的。在当前以寻求经济可持续发展、社会和谐为主导理念的新的历史时期,社会纠纷的类型和规模与传统社会已经完全不可同日而语。“在新形势下社会纠纷主要是征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后行业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷,具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点。”②随着我国市场经济的发展,人口的流动性大为增加,“陌生人”社会的特征越来越明显。在这样的情况下,我们需要对社会纠纷解决模式作出相应的变革,而“大调解”模式不失为一种有益的探索。
二、“大调解”格局可能造成的问题
1.“大调解”格局可能会挤压自发秩序的生存空间。“大调解”格局下的人民调解有着浓厚的行政主导色彩,其结果是:本应作为自发秩序之制度设置的人民调解在“大调解”格局中更多地表现出了人为秩序的特征。具体而言,“大调解”所推行的程序制度化、三级联动的组织设置、中间环节的汇报、上交等制度,挤压了可能形成自发秩序的传统人民调解的生存空间。从有关资料来看,村(社区)人民调解组织的矛盾上交问题比较突出,设立司法调解中心后本来由群众性自治组织调解的相当一部分案件又流向了官方主持的调解。“大调解”模式把设在村(社区)的人民调解纳入其三级设置中,客观上也使人民调解丧失了独立解决民间纠纷的功能。
2.“大调解”格局可能会阻碍民众权利机制的形成。从“大调解”与诉讼的关系来看,“大调解”不利于诉权的保护。“大调解”强调教育、说服,缺乏像诉讼那样的程序保障,极易导致证据灭失。如果证据灭失,则在调解不成的情况下,即使当事人向法院起诉,其也很难实现自己的合法权益。“大调解”对纠纷解决的关注,对权利的压抑或忽视,似乎在有意模糊法律上的是非解决方式,其中程序保障与归责机制的缺失等很可能会阻碍民众权利机制的形成。
3.“大调解”格局的形成可能成本高昂。当前在世界各国的法律实践中,ADR(Alternative Dispute Resolution)即多元化纠纷解决方式受到了很大的重视,其中一个重要原因在于这种诉讼外纠纷解决方式有助于缓解复杂的诉讼程序所带来的高成本问题。目前我国正在实践的这种“大调解”模式可能不具备这种低成本优势。以湖北省司法行政机关的做法为例,2003年以来,该省在人民调解工作上投入了省国债资金7千余万元,省级配套资金1千余万元,地(市、州)以下配套资金5千余万元。③
三、“大调解”格局中人民调解的定位
“大调解”格局中的人民调解不可避免地要动用官方的资源、依赖官方的权威,但在这个过程中官方应尽可能保持理性与克制,不可过深地介入人民调解。这样的要求看上去很高,但并非不能做到。20世纪下半叶美国在法律实践中广泛运用的多元化纠纷解决模式也利用了正式的法律规则,甚至利用了法院的某些资源,但在中立的第三方的主持下,该模式仍然主要依靠各方当事人之间的合意来化解纠纷,当事人仍然拥有充分的自主权。这表明对官方正式权威的依赖并不意味着需要被其取代,人民调解需要官方权威的支持并不意味着需要官方干预整个调解过程。正如一位日本学者所言:“调解并不意味着在降低成本的前提下尽量实现审判式的纠纷解决,而应该只是从侧面促使当事人自主解决纠纷的制度装置。在社会生活的一切场合中,在人们之间无时不在进行的无数个自主的纠纷处理、解决过程中,调解的功能应该只是对那些一时陷入困难的自主解决给予援助,并在当事人恢复对等对话的可能性之后使其重新回到社会中去。”④要在民众自主性与国家权力之间形成良性的互动,凸显人民调解的权威性和实效性,使人民调解真正成为解决社会纠纷的有效手段,必须使国家权威和社会自治这两个相反相成的方面得到共同的提升,同时可以考虑从整体上降低社会纠纷的解决成本。综上,即使是在“大调解”的格局当中,人民调解也需要强调其人民性,需要尊重民众在纠纷解决中的自主权,惟有如此,人民调解才可能找到自己的准确定位,而不是在国家权威中迷失自己。为了把握住人民调解的这个本质特征,需要在实践中注意以下三个方面:
1.司法行政机关、法院等正式官方机构在人民调解中应当起到宏观指导作用。按照现行法律和政策,人民法院与司法行政机关共同承担着对人民调解的指导职能,司法所负责对人民调解工作的日常指导和管理,基层法院通过人民法庭承担对人民调解工作的业务指导。但是指导不等于干预,相关官方机构负有指导、管理职责并不意味着其可以直接插手具体的调解工作。司法所对人民调解工作的日常指导与管理应当限于人民调解组织的日常行政事务,基层法院的业务指导最好只限于对调解员的培训,如果个案指导不可避免,也要尽可能只提建议、不下命令。只有这样,才能尽可能促进人民调解应有功能的培育和完善。
2.官方机构在人民调解中应只起到潜在的保证作用,而不是直接越俎代庖地作出裁决。根据2002年最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》,人民调解协议具备民事合同的性质与效力;2009年8月最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,该意见扩大了人民调解协议具有合同效力的范围,规定经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的社会组织对民商事争议调解后达成的调解协议都具有民事合同性质,当事人应当遵守和履行。上述规定无疑对调解制度的发展起到了积极作用。需要指出的是,法院只应执行有效的民事调解协议,而不应亲自去指导民事调解协议的达成。
3.官方应当积极促进新的人民调解组织的发展。传统人民调解建立在具有地缘、血缘关系和共同道德理念的共同体上,但是随着市场经济的发展和改革的推进,这些共同体正在动摇、解体,与此同时,一个相对独立的社会开始形成,社会结构由总体性社会向分化性社会转变,社会整合由行政性整合向契约性整合转变,国家与组织间的关系由总体性生存模式向独立生存模式转变,原有的城乡各种身份系列被一种新的、以职业身份为标志的身份系列所取代,全国一盘棋的区域格局被打破,地区、社区开始成为利益共同体,而新的社会整合机制的培养和发育明显滞后于社会分化的过程。新的共同体正在形成,进城务工的农民、城市失业人员、高校学生和教职工等与企业、政府、学校之间的纠纷,几乎都是纯粹经济性质的纠纷,对地缘道德共同体发挥作用的“情”、“理”、互惠利益、连带关系等对这类纠纷的解决几乎不起作用。近年来一些民间协会组织的建立,就是自觉维护这种新共同体利益的体现。如上海市长宁区天山路社区组织了由律师、教师、国家公务员参与的社区法律志愿者服务队,他们在周末为社区居民提供法律服务,处置各类纠纷。以此为契机,政府可以考虑建立、培育一些新的人民调解组织,而不是直接干预人民调解工作的具体过程。
注释
①季卫东:《调解制度的法律发展机制》,《比较法研究》1999年第3期,第62—63页。
②章武生:《论我国大调解机制的构建》,《法商研究》2007年第6期,第75页。
③汪道胜:《坚持调解优先原则 夯实维稳第一道防线》,《中国司法》2009年第9期,第42—43页。
④[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决和审判制度》,中国政法大学出版社,1994年,第49—52页。
参考文献
[1]范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展[J].法律适用,2005,(2):52—53.
[2]辛国清.美国法院附设ADR研究[J].社会科学研究,2006,(6):64—65.
[3]孙立平等.转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学,1994,(2):76—77.
责任编辑:吴 燕
文章编号:1003—0751(2010)05—0263—02
一、“大调解”格局产生的社会背景
人民调解一直是我国解决民事纠纷的主要方式。在制度演化的过程中,一种被称为“大调解”的调解模式在实践中逐渐形成。学者通常所说的“大调解”是指在党委、政府的统一领导下,由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与,整合各种调解资源,对社会矛盾和纠纷进行协调、处理。“大调解”的目的是把民间调解、行政调解、司法调解等各种调解资源整合在一起,把纠纷化解在基层。围绕“大调解”思想,各地纷纷创新了一些具体制度,如山东省邹城市的“十户三员”制度、民情恳谈制度、评理会制度等。“大调解”是一种新型调解,它在赋予调解协议一定的强制执行效力、促进多层级联动等方面取得了显著的制度效果,在实践中日益受到重视。在2009年7月28日召开的全国法院调解工作经验交流会上,最高人民法院院长王胜俊强调,要贯彻“调解优先、调判结合”的工作原则,坚持以“三位一体”为重点推动调解机制建设,建立人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”的大格局。调解为什么会发展成为“大调解”?在“大调解”格局中,人民调解应该如何认定自身的角色与功能?这些问题值得我们深入思考。
人民调解之所以发展成现在的“大调解”,不能简单地认为仅仅是党委、政府的推动,其实,党委、政府的作为也是对社会形势变化的反应。当前我们的社会已经不再是传统的小农经济为主导的封闭社会,而是一个以工商经济为主导的开放社会。这一根本社会条件的变化,使得我国传统调解模式难以因应。“一般而言,民间调解中回避官方的色彩十分浓厚”①,而这显然是我们现代的调解制度所无法接受的。在当前以寻求经济可持续发展、社会和谐为主导理念的新的历史时期,社会纠纷的类型和规模与传统社会已经完全不可同日而语。“在新形势下社会纠纷主要是征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后行业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷,具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点。”②随着我国市场经济的发展,人口的流动性大为增加,“陌生人”社会的特征越来越明显。在这样的情况下,我们需要对社会纠纷解决模式作出相应的变革,而“大调解”模式不失为一种有益的探索。
二、“大调解”格局可能造成的问题
1.“大调解”格局可能会挤压自发秩序的生存空间。“大调解”格局下的人民调解有着浓厚的行政主导色彩,其结果是:本应作为自发秩序之制度设置的人民调解在“大调解”格局中更多地表现出了人为秩序的特征。具体而言,“大调解”所推行的程序制度化、三级联动的组织设置、中间环节的汇报、上交等制度,挤压了可能形成自发秩序的传统人民调解的生存空间。从有关资料来看,村(社区)人民调解组织的矛盾上交问题比较突出,设立司法调解中心后本来由群众性自治组织调解的相当一部分案件又流向了官方主持的调解。“大调解”模式把设在村(社区)的人民调解纳入其三级设置中,客观上也使人民调解丧失了独立解决民间纠纷的功能。
2.“大调解”格局可能会阻碍民众权利机制的形成。从“大调解”与诉讼的关系来看,“大调解”不利于诉权的保护。“大调解”强调教育、说服,缺乏像诉讼那样的程序保障,极易导致证据灭失。如果证据灭失,则在调解不成的情况下,即使当事人向法院起诉,其也很难实现自己的合法权益。“大调解”对纠纷解决的关注,对权利的压抑或忽视,似乎在有意模糊法律上的是非解决方式,其中程序保障与归责机制的缺失等很可能会阻碍民众权利机制的形成。
3.“大调解”格局的形成可能成本高昂。当前在世界各国的法律实践中,ADR(Alternative Dispute Resolution)即多元化纠纷解决方式受到了很大的重视,其中一个重要原因在于这种诉讼外纠纷解决方式有助于缓解复杂的诉讼程序所带来的高成本问题。目前我国正在实践的这种“大调解”模式可能不具备这种低成本优势。以湖北省司法行政机关的做法为例,2003年以来,该省在人民调解工作上投入了省国债资金7千余万元,省级配套资金1千余万元,地(市、州)以下配套资金5千余万元。③
三、“大调解”格局中人民调解的定位
“大调解”格局中的人民调解不可避免地要动用官方的资源、依赖官方的权威,但在这个过程中官方应尽可能保持理性与克制,不可过深地介入人民调解。这样的要求看上去很高,但并非不能做到。20世纪下半叶美国在法律实践中广泛运用的多元化纠纷解决模式也利用了正式的法律规则,甚至利用了法院的某些资源,但在中立的第三方的主持下,该模式仍然主要依靠各方当事人之间的合意来化解纠纷,当事人仍然拥有充分的自主权。这表明对官方正式权威的依赖并不意味着需要被其取代,人民调解需要官方权威的支持并不意味着需要官方干预整个调解过程。正如一位日本学者所言:“调解并不意味着在降低成本的前提下尽量实现审判式的纠纷解决,而应该只是从侧面促使当事人自主解决纠纷的制度装置。在社会生活的一切场合中,在人们之间无时不在进行的无数个自主的纠纷处理、解决过程中,调解的功能应该只是对那些一时陷入困难的自主解决给予援助,并在当事人恢复对等对话的可能性之后使其重新回到社会中去。”④要在民众自主性与国家权力之间形成良性的互动,凸显人民调解的权威性和实效性,使人民调解真正成为解决社会纠纷的有效手段,必须使国家权威和社会自治这两个相反相成的方面得到共同的提升,同时可以考虑从整体上降低社会纠纷的解决成本。综上,即使是在“大调解”的格局当中,人民调解也需要强调其人民性,需要尊重民众在纠纷解决中的自主权,惟有如此,人民调解才可能找到自己的准确定位,而不是在国家权威中迷失自己。为了把握住人民调解的这个本质特征,需要在实践中注意以下三个方面:
1.司法行政机关、法院等正式官方机构在人民调解中应当起到宏观指导作用。按照现行法律和政策,人民法院与司法行政机关共同承担着对人民调解的指导职能,司法所负责对人民调解工作的日常指导和管理,基层法院通过人民法庭承担对人民调解工作的业务指导。但是指导不等于干预,相关官方机构负有指导、管理职责并不意味着其可以直接插手具体的调解工作。司法所对人民调解工作的日常指导与管理应当限于人民调解组织的日常行政事务,基层法院的业务指导最好只限于对调解员的培训,如果个案指导不可避免,也要尽可能只提建议、不下命令。只有这样,才能尽可能促进人民调解应有功能的培育和完善。
2.官方机构在人民调解中应只起到潜在的保证作用,而不是直接越俎代庖地作出裁决。根据2002年最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》,人民调解协议具备民事合同的性质与效力;2009年8月最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,该意见扩大了人民调解协议具有合同效力的范围,规定经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的社会组织对民商事争议调解后达成的调解协议都具有民事合同性质,当事人应当遵守和履行。上述规定无疑对调解制度的发展起到了积极作用。需要指出的是,法院只应执行有效的民事调解协议,而不应亲自去指导民事调解协议的达成。
3.官方应当积极促进新的人民调解组织的发展。传统人民调解建立在具有地缘、血缘关系和共同道德理念的共同体上,但是随着市场经济的发展和改革的推进,这些共同体正在动摇、解体,与此同时,一个相对独立的社会开始形成,社会结构由总体性社会向分化性社会转变,社会整合由行政性整合向契约性整合转变,国家与组织间的关系由总体性生存模式向独立生存模式转变,原有的城乡各种身份系列被一种新的、以职业身份为标志的身份系列所取代,全国一盘棋的区域格局被打破,地区、社区开始成为利益共同体,而新的社会整合机制的培养和发育明显滞后于社会分化的过程。新的共同体正在形成,进城务工的农民、城市失业人员、高校学生和教职工等与企业、政府、学校之间的纠纷,几乎都是纯粹经济性质的纠纷,对地缘道德共同体发挥作用的“情”、“理”、互惠利益、连带关系等对这类纠纷的解决几乎不起作用。近年来一些民间协会组织的建立,就是自觉维护这种新共同体利益的体现。如上海市长宁区天山路社区组织了由律师、教师、国家公务员参与的社区法律志愿者服务队,他们在周末为社区居民提供法律服务,处置各类纠纷。以此为契机,政府可以考虑建立、培育一些新的人民调解组织,而不是直接干预人民调解工作的具体过程。
注释
①季卫东:《调解制度的法律发展机制》,《比较法研究》1999年第3期,第62—63页。
②章武生:《论我国大调解机制的构建》,《法商研究》2007年第6期,第75页。
③汪道胜:《坚持调解优先原则 夯实维稳第一道防线》,《中国司法》2009年第9期,第42—43页。
④[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决和审判制度》,中国政法大学出版社,1994年,第49—52页。
参考文献
[1]范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展[J].法律适用,2005,(2):52—53.
[2]辛国清.美国法院附设ADR研究[J].社会科学研究,2006,(6):64—65.
[3]孙立平等.转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学,1994,(2):76—77.
责任编辑:吴 燕