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[摘 要] 美国高等教育质量保障体系历史悠久,具有较为成熟的理论研究和丰富的实践经验。随着我国高等教育大众化进程的不断加快,探讨和分析美国高等教育质量保障机制的产生背景、结构框架及其合理性特征,对于我国高等教育改革与发展具有重要的借鉴意义。
[关键词] 美国 高等教育 质量保障机制 特点
一、美国高等教育质量保障机制的产生
目前世界上有四种教育质量保障机制,第一种是教学开业证书制度,最早出现在12世纪的法国;第二种是入学考试;第三种是校外同行评审;第四种是认证制度。其中,认证制度是美国高等教育质量保障机制的重要组成部分,也是世界上发展得比较完善的一种高等教育评估制度。美国教育家伯顿·克拉克在《高等教育百科全书》中指出:“认证是指高等教育中,通过检查或评估,或二者兼而有之,院校或者院校中的专业得到认可,标明达到了可接受的最低标准的质量控制和质量保证的过程。”[1]
高等教育质量认证起源于19世纪末20世纪初的美国。早在1817年,纽约州就有大学评议会,19世纪后期高等教育质量认证得到真正发展。1862年,美国联邦政府通过了《莫雷尔法》(Morrill Act),促进了一大批高等院校的建立,大学生数量迅速增加。由于美国实行分权管理体制,高等院校有很大的独立性和自主权,因而美国的高等教育机构在个性和质量上差异很大。为了保证美国高等教育的整体质量,一种具有“校外同行评审”特点、得到本行业认同、获得社会认可的质量保障新机制——“高等教育认证”制度开始在美国形成。美国的高等教育认证制度是一种以自我评估和同行评估为基础的质量保障机制,同时也是高校进行自我管理的重要手段之一。以民间非营利性认证机构为主体的认证制度在高等教育质量保障体系中发挥着主要作用,正如有些教育家评价的那样,这些认证机构发挥了“相当于其他国家官方教育管理部门”的作用。
二、美国高等教育质量保障机制的框架
美国的高等教育认证制度分为两部分,一是认可,指联邦政府教育部和高等教育认证委员会对民间教育评估中介机构的认可;二是认证,指认证机构工作人员对高等院校或专业教育进行的质量评价。
1. 联邦政府和行业协会对认证机构的认可
为保证高等教育认证工作的科学性和民主性,在美国主要由政府性质的美国联邦教育部(US Department of Education,USDE)和民间性质的高等教育认证委员会(Council for Higher Education Accreditation,CHEA)对认证机构实施认可制度。这两种认可不能相互替代,目前大多数认证机构都选择了双重认可。只有通过认可,认证机构才有资格认证高校。
(1)联邦政府对认证机构的认可
美国联邦政府教育部对认证机构的官方认可始于1952年,代表的是外部力量对高等教育的干预。一方面,官方认可的目的是为了保证政府对高校的拨款和学生贷款能够得到合理使用,能够“购买”到相应的高等教育质量;另一方面,其目的是为了确保院校或专业提供的教育服务值得信赖,符合联邦政府的质量标准。美国国会要求联邦政府定期公布全国认可的认证机构名单和认可标准。随着高等教育的迅速扩张和联邦政府对高等教育投入的增加,认证信息对于高校能否获得联邦政府的项目资助日益重要。为此,联邦政府多次调整和修改认可标准。美国联邦政府的认可周期为5年。
(2)行业协会对认证机构的认可
美国行业协会对认证机构的认可主要由1996年成立的全国高等教育认证委员会承担。CHEA是民间的、非营利性的全国性机构,从组织性质上看,是一个由大学和学院以及经该组织认可的认证机构作为会员的社团组织,采用理事会方式进行管理[2]。CHEA的宗旨在于“服务”,即服务于高等学校、学生、用人单位等教育利益相关者;工作目标主要是“提高院校的学术质量”、“了解认证的工作绩效”及“鼓励高校有计划地进行改革和发展”[3]。CHEA的认可周期为10年,其中认证机构每隔5年须提交过渡报告。
2. 认证机构对高等院校的认证
美国高等院校的认证工作由民间认证机构负责,主要包括院校认证和专业认证两种形式,对促进美国高等教育发展起到了保证和监督作用。院校认证由区域认证委员会和全国认证委员会执行,专业认证由专业认证委员会和全国认证委员会执行。美国目前共有6个区域认证委员会、11个全国认证委员会和66个专业认证委员会。[4]
(1)院校认证
院校认证起源于19世纪末新英格兰学校协会等若干个地区性认证机构的建立,这些认证机构早期的工作目标是为了加强中等教育与高等教育之间的联系,规范大学的入学标准,而不是为高校提供认证服务。在美国联邦教育部和卡内基教学促进基金会的努力下,1909年中北部地区学院与中学协会制定了认证高校的标准,1913年公布了取得认证资格的院校名单,这是美国首次现代意义上的高等教育认证[5]。这种认证活动的特点是:根据学校的整体工作模式和学校的预定发展目标,采用定性方法评估学校,以尊重高校的多样性和自主权。
(2)专业认证
专业认证起源于19世纪末20世纪初,最早出现在医学领域。1905年,由医学工作者组成的医学教育委员会公布了医学院的10个等级,随后该委员会首次对医学院进行考察,并于1907年公布了医学院的等级排名。这些工作为医学专业及其他专业的认证工作奠定了基础。专业认证的对象是专业院校(如神学院、医学院等)或院校的某一专业或学科,目的是为了帮助院校或专业、学科改进和提高其质量。专业认证周期一般为5年～10年。目前在美国,得到联邦教育部认可的有近60个学科、70多个专业认证机构。
三、美国高等教育质量保障机制的合理性特征
美国的高等教育质量保障机制由各州政府实施不同形式和程度的地方分权管理,经过百余年的发展,已经积累了比较成熟的实践经验,形成了美国高等教育质量管理的鲜明特色。
1. 遵循自主、自愿的原则
在美国高等教育认证制度中,认证的参与动机首先来自高校,是否参与认证也取决于高校自身,政府不强制要求高校参与认证。目前,许多高校积极参与这项活动的原因在于:获得认证地位有助于取得社会和同行的承认,在日益激烈的市场竞争中扩大生源;拓宽资金来源,争取政府和私立基金会对学校的投资。同时,认证活动本身也促进了高校教学工作的改进和完善。在自愿基础上参与认证充分尊重了高校的自主权,申请认证的高校能够主动提出意见和建议,这是美国高等教育质量保障体系区别于其他国家的重要方面。
2. 倡导大学自治、学术自由的理念
美国政府不直接参与高等教育认证,使得大学能够尽可能免于不必要的政治影响和外界环境的干涉,这意味着高等教育机构能有更多的自由空间。认证采取的主要方法是自我评估与同行评审相结合、书面评估与实地评估相结合。自我评估与同行评审相结合模式不但能充分调动高校的主动性,而且有助于同行专家客观地评价认证对象,并在维护大学自治的基础上,体现学术权威的意志。书面评估与实地评估相结合模式增进了认证机构与高校间的沟通与了解,既保证了认证过程的公开公正,又督促了大学提高教学质量。因此,高等教育认证制度是高等院校自主性的集中体现,同时也是维护大学自治、学术自由的一种有效机制。
3. 坚持实证、细化的工作方法
美国的高等教育质量保障体系非常重视事实和信息的收集与整理,并强调在此基础上对学校或专业质量做出评判。这一点也体现在密歇根大学马维·彼得森对“质量”的界定中:“学校和专业是否符合其预先设定的标准,是否有证据显示学校或专业在一定程度上实现了这些目标。”[6]在认证中,高校要针对认证标准提交相应的事实依据。例如,在西北部学院和大学委员会现行的《认证手册》中,9项自我评价标准后面都附有相关政策和标准的支撑材料(即为了满足标准及其要素所需提供的证据)。中部地区高等教育委员会也在《合格要求与认证标准》中详细说明了各项标准分别需要哪些证据证明。
4. 注重质量保障体系的不断完善
美国联邦政府每5年或6年修订一次《高等教育法》,试图从宏观层面解决高等教育面临的各种问题,从而保证教育质量。认证制度在美国已有百余年历史,至今在高等教育领域和社会生活中发挥着重要作用,原因就在于其自我反省的危机意识和自我更新能力。认证机构每隔一定时间需要修订认证政策和标准,以适应内外部环境的变化。认证程序是循环进行的,5年～10年为一个周期。通过认证后,每隔一个周期,都要进行一次复评,复评不用申请,但仍包括自评、实地考察、同行评估等基本程序。在很大程度上,认证程序的周期性能够避免高校在取得认证资格后的松懈倾向,从而实现后者的可持续性发展。
5. 强调舆论在认证中的作用
美国十分强调舆论在高等教育认证中的作用,在程序上要公开资格认可的过程,在成员上要广泛要求各方代表参加。从认证标准的制定、过程的操作,到结果判定都要求有一定数量的公众代表参与。联邦政府对认证机构的认可标准有明确要求,规定认证结果的判定机构中至少要有一名公众代表,且这一组织的七分之一成员须由公众代表组成。同时,还要求认证机构在对院校或专业进行认证的过程中,要给予认证对象以申诉和反馈意见的渠道,为公众提供第三方评论和申诉的机会。这不仅加强了高等教育与社会的联系,而且使高等教育能够及时适应社会变化。
四、美国高等教育质量保障机制对我国的启示
我国高等教育质量评估与认证制度起步较晚,借鉴和吸收美国高等教育质量保障方面的成功经验,对提高我国高等教育的质量,建立规范的监督评估机制,具有积极的意义。
1. 确立多样化的评估标准
美国的高等教育质量保障机制充分考虑到各类别各层次学校的特点,鼓励认证标准的多样化和特色化,有利于高校根据自身特色和优势提高办学质量。相比之下,我国高等教育评估标准比较单一,一般采用同样的指标体系去衡量大众化时期不同类别的高校,这既损害了评估的科学性,也不利于高校的个性化发展。如果能够借鉴美国的相关经验,我国高等教育发展也可以走出一条多样化道路,依据学校类型确定指导原则,逐步建立起一套动态的、多元化的评价指标,给学校留出足够的发展空间,促进其办出特色,实现多样化协调发展。
2. 培育多元化的评估主体
美国的高等教育质量保障体系是一个以认证制度为中心、多方参与的高度市场化的系统。而目前我国的高等教育质量评估与认证主要是政府主导的单一评估,既不利于教育民主化的发展,也不符合教育评估理论发展的总趋势。根据第四代教育评估理论,评估是给被评事物赋予价值,提倡价值多元、全面参与和共同建构,提倡在评估中充分听取不同方面的意见,并把评估看作是一个由评估者不断协调各种价值标准间的分歧,缩短不同意见间的距离,最后形成一致看法的过程。所以,要体现价值多元,就应形成多重评估主体并存,形成开放性、多向度的评估关系网络。
3. 建立独立的评估中介机构
美国高等教育认证机构是独立的、民间的、非营利性的社会中介组织,能够有效杜绝各种利益纷争,维护高等教育的自主性,使高等教育在一个较为自由健康的空间中得以发展。我国现行的高等教育评估制度基本上完全由政府部门负责,民间机构和社会团体参与教育评估只是一种补充。这种由政府一手包办的评估模式强化了高等学校对政府的依附关系,从而容易影响到评估的客观公正性和科学民主性。对此,我国应当积极支持评估中介机构的建立和发展,通过立法或行政命令的形式确保其独立、自治地位,充分发挥其在政府和学校之间的桥梁作用。这应该成为在向大众化转型过程中我国高等教育质量保障制度建设的发展方向。
4. 开展对评估中介机构的元评估
评估中介机构本身也具有经济人特征,由于政府无法直接观察和控制其评估活动,评估机构有可能利用信息不对称寻求非正当利益,进而影响评估行为的公正性。因此,为了约束和规范评估中介机构的行为,应建立元评估制度和元评估机构,对评估中介机构及其运行进行再评估。元评估不是二次评估,而是对评估自身的反映和价值判断,从评估活动的科学性、有效性、适宜性和现实性诸方面进行系统的评判,探索改进评估活动的方法策略。它是教育评估制度自身完善和开放性的标志,也是评估富有生命力的重要体现,揭示了评估的真正涵义和科学意义。
高等教育质量保障体系的建立是一个逐步实践、逐步完善的过程,依赖于社会各界的共同努力与支持。21世纪的中国高等教育将进入以质量为先导的发展阶段,只有建立起高质量的高等教育,才能满足国家和社会经济发展对人才的需求。
参考文献:
[1] B. Clark
[关键词] 美国 高等教育 质量保障机制 特点
一、美国高等教育质量保障机制的产生
目前世界上有四种教育质量保障机制,第一种是教学开业证书制度,最早出现在12世纪的法国;第二种是入学考试;第三种是校外同行评审;第四种是认证制度。其中,认证制度是美国高等教育质量保障机制的重要组成部分,也是世界上发展得比较完善的一种高等教育评估制度。美国教育家伯顿·克拉克在《高等教育百科全书》中指出:“认证是指高等教育中,通过检查或评估,或二者兼而有之,院校或者院校中的专业得到认可,标明达到了可接受的最低标准的质量控制和质量保证的过程。”[1]
高等教育质量认证起源于19世纪末20世纪初的美国。早在1817年,纽约州就有大学评议会,19世纪后期高等教育质量认证得到真正发展。1862年,美国联邦政府通过了《莫雷尔法》(Morrill Act),促进了一大批高等院校的建立,大学生数量迅速增加。由于美国实行分权管理体制,高等院校有很大的独立性和自主权,因而美国的高等教育机构在个性和质量上差异很大。为了保证美国高等教育的整体质量,一种具有“校外同行评审”特点、得到本行业认同、获得社会认可的质量保障新机制——“高等教育认证”制度开始在美国形成。美国的高等教育认证制度是一种以自我评估和同行评估为基础的质量保障机制,同时也是高校进行自我管理的重要手段之一。以民间非营利性认证机构为主体的认证制度在高等教育质量保障体系中发挥着主要作用,正如有些教育家评价的那样,这些认证机构发挥了“相当于其他国家官方教育管理部门”的作用。
二、美国高等教育质量保障机制的框架
美国的高等教育认证制度分为两部分,一是认可,指联邦政府教育部和高等教育认证委员会对民间教育评估中介机构的认可;二是认证,指认证机构工作人员对高等院校或专业教育进行的质量评价。
1. 联邦政府和行业协会对认证机构的认可
为保证高等教育认证工作的科学性和民主性,在美国主要由政府性质的美国联邦教育部(US Department of Education,USDE)和民间性质的高等教育认证委员会(Council for Higher Education Accreditation,CHEA)对认证机构实施认可制度。这两种认可不能相互替代,目前大多数认证机构都选择了双重认可。只有通过认可,认证机构才有资格认证高校。
(1)联邦政府对认证机构的认可
美国联邦政府教育部对认证机构的官方认可始于1952年,代表的是外部力量对高等教育的干预。一方面,官方认可的目的是为了保证政府对高校的拨款和学生贷款能够得到合理使用,能够“购买”到相应的高等教育质量;另一方面,其目的是为了确保院校或专业提供的教育服务值得信赖,符合联邦政府的质量标准。美国国会要求联邦政府定期公布全国认可的认证机构名单和认可标准。随着高等教育的迅速扩张和联邦政府对高等教育投入的增加,认证信息对于高校能否获得联邦政府的项目资助日益重要。为此,联邦政府多次调整和修改认可标准。美国联邦政府的认可周期为5年。
(2)行业协会对认证机构的认可
美国行业协会对认证机构的认可主要由1996年成立的全国高等教育认证委员会承担。CHEA是民间的、非营利性的全国性机构,从组织性质上看,是一个由大学和学院以及经该组织认可的认证机构作为会员的社团组织,采用理事会方式进行管理[2]。CHEA的宗旨在于“服务”,即服务于高等学校、学生、用人单位等教育利益相关者;工作目标主要是“提高院校的学术质量”、“了解认证的工作绩效”及“鼓励高校有计划地进行改革和发展”[3]。CHEA的认可周期为10年,其中认证机构每隔5年须提交过渡报告。
2. 认证机构对高等院校的认证
美国高等院校的认证工作由民间认证机构负责,主要包括院校认证和专业认证两种形式,对促进美国高等教育发展起到了保证和监督作用。院校认证由区域认证委员会和全国认证委员会执行,专业认证由专业认证委员会和全国认证委员会执行。美国目前共有6个区域认证委员会、11个全国认证委员会和66个专业认证委员会。[4]
(1)院校认证
院校认证起源于19世纪末新英格兰学校协会等若干个地区性认证机构的建立,这些认证机构早期的工作目标是为了加强中等教育与高等教育之间的联系,规范大学的入学标准,而不是为高校提供认证服务。在美国联邦教育部和卡内基教学促进基金会的努力下,1909年中北部地区学院与中学协会制定了认证高校的标准,1913年公布了取得认证资格的院校名单,这是美国首次现代意义上的高等教育认证[5]。这种认证活动的特点是:根据学校的整体工作模式和学校的预定发展目标,采用定性方法评估学校,以尊重高校的多样性和自主权。
(2)专业认证
专业认证起源于19世纪末20世纪初,最早出现在医学领域。1905年,由医学工作者组成的医学教育委员会公布了医学院的10个等级,随后该委员会首次对医学院进行考察,并于1907年公布了医学院的等级排名。这些工作为医学专业及其他专业的认证工作奠定了基础。专业认证的对象是专业院校(如神学院、医学院等)或院校的某一专业或学科,目的是为了帮助院校或专业、学科改进和提高其质量。专业认证周期一般为5年～10年。目前在美国,得到联邦教育部认可的有近60个学科、70多个专业认证机构。
三、美国高等教育质量保障机制的合理性特征
美国的高等教育质量保障机制由各州政府实施不同形式和程度的地方分权管理,经过百余年的发展,已经积累了比较成熟的实践经验,形成了美国高等教育质量管理的鲜明特色。
1. 遵循自主、自愿的原则
在美国高等教育认证制度中,认证的参与动机首先来自高校,是否参与认证也取决于高校自身,政府不强制要求高校参与认证。目前,许多高校积极参与这项活动的原因在于:获得认证地位有助于取得社会和同行的承认,在日益激烈的市场竞争中扩大生源;拓宽资金来源,争取政府和私立基金会对学校的投资。同时,认证活动本身也促进了高校教学工作的改进和完善。在自愿基础上参与认证充分尊重了高校的自主权,申请认证的高校能够主动提出意见和建议,这是美国高等教育质量保障体系区别于其他国家的重要方面。
2. 倡导大学自治、学术自由的理念
美国政府不直接参与高等教育认证,使得大学能够尽可能免于不必要的政治影响和外界环境的干涉,这意味着高等教育机构能有更多的自由空间。认证采取的主要方法是自我评估与同行评审相结合、书面评估与实地评估相结合。自我评估与同行评审相结合模式不但能充分调动高校的主动性,而且有助于同行专家客观地评价认证对象,并在维护大学自治的基础上,体现学术权威的意志。书面评估与实地评估相结合模式增进了认证机构与高校间的沟通与了解,既保证了认证过程的公开公正,又督促了大学提高教学质量。因此,高等教育认证制度是高等院校自主性的集中体现,同时也是维护大学自治、学术自由的一种有效机制。
3. 坚持实证、细化的工作方法
美国的高等教育质量保障体系非常重视事实和信息的收集与整理,并强调在此基础上对学校或专业质量做出评判。这一点也体现在密歇根大学马维·彼得森对“质量”的界定中:“学校和专业是否符合其预先设定的标准,是否有证据显示学校或专业在一定程度上实现了这些目标。”[6]在认证中,高校要针对认证标准提交相应的事实依据。例如,在西北部学院和大学委员会现行的《认证手册》中,9项自我评价标准后面都附有相关政策和标准的支撑材料(即为了满足标准及其要素所需提供的证据)。中部地区高等教育委员会也在《合格要求与认证标准》中详细说明了各项标准分别需要哪些证据证明。
4. 注重质量保障体系的不断完善
美国联邦政府每5年或6年修订一次《高等教育法》,试图从宏观层面解决高等教育面临的各种问题,从而保证教育质量。认证制度在美国已有百余年历史,至今在高等教育领域和社会生活中发挥着重要作用,原因就在于其自我反省的危机意识和自我更新能力。认证机构每隔一定时间需要修订认证政策和标准,以适应内外部环境的变化。认证程序是循环进行的,5年～10年为一个周期。通过认证后,每隔一个周期,都要进行一次复评,复评不用申请,但仍包括自评、实地考察、同行评估等基本程序。在很大程度上,认证程序的周期性能够避免高校在取得认证资格后的松懈倾向,从而实现后者的可持续性发展。
5. 强调舆论在认证中的作用
美国十分强调舆论在高等教育认证中的作用,在程序上要公开资格认可的过程,在成员上要广泛要求各方代表参加。从认证标准的制定、过程的操作,到结果判定都要求有一定数量的公众代表参与。联邦政府对认证机构的认可标准有明确要求,规定认证结果的判定机构中至少要有一名公众代表,且这一组织的七分之一成员须由公众代表组成。同时,还要求认证机构在对院校或专业进行认证的过程中,要给予认证对象以申诉和反馈意见的渠道,为公众提供第三方评论和申诉的机会。这不仅加强了高等教育与社会的联系,而且使高等教育能够及时适应社会变化。
四、美国高等教育质量保障机制对我国的启示
我国高等教育质量评估与认证制度起步较晚,借鉴和吸收美国高等教育质量保障方面的成功经验,对提高我国高等教育的质量,建立规范的监督评估机制,具有积极的意义。
1. 确立多样化的评估标准
美国的高等教育质量保障机制充分考虑到各类别各层次学校的特点,鼓励认证标准的多样化和特色化,有利于高校根据自身特色和优势提高办学质量。相比之下,我国高等教育评估标准比较单一,一般采用同样的指标体系去衡量大众化时期不同类别的高校,这既损害了评估的科学性,也不利于高校的个性化发展。如果能够借鉴美国的相关经验,我国高等教育发展也可以走出一条多样化道路,依据学校类型确定指导原则,逐步建立起一套动态的、多元化的评价指标,给学校留出足够的发展空间,促进其办出特色,实现多样化协调发展。
2. 培育多元化的评估主体
美国的高等教育质量保障体系是一个以认证制度为中心、多方参与的高度市场化的系统。而目前我国的高等教育质量评估与认证主要是政府主导的单一评估,既不利于教育民主化的发展,也不符合教育评估理论发展的总趋势。根据第四代教育评估理论,评估是给被评事物赋予价值,提倡价值多元、全面参与和共同建构,提倡在评估中充分听取不同方面的意见,并把评估看作是一个由评估者不断协调各种价值标准间的分歧,缩短不同意见间的距离,最后形成一致看法的过程。所以,要体现价值多元,就应形成多重评估主体并存,形成开放性、多向度的评估关系网络。
3. 建立独立的评估中介机构
美国高等教育认证机构是独立的、民间的、非营利性的社会中介组织,能够有效杜绝各种利益纷争,维护高等教育的自主性,使高等教育在一个较为自由健康的空间中得以发展。我国现行的高等教育评估制度基本上完全由政府部门负责,民间机构和社会团体参与教育评估只是一种补充。这种由政府一手包办的评估模式强化了高等学校对政府的依附关系,从而容易影响到评估的客观公正性和科学民主性。对此,我国应当积极支持评估中介机构的建立和发展,通过立法或行政命令的形式确保其独立、自治地位,充分发挥其在政府和学校之间的桥梁作用。这应该成为在向大众化转型过程中我国高等教育质量保障制度建设的发展方向。
4. 开展对评估中介机构的元评估
评估中介机构本身也具有经济人特征,由于政府无法直接观察和控制其评估活动,评估机构有可能利用信息不对称寻求非正当利益,进而影响评估行为的公正性。因此,为了约束和规范评估中介机构的行为,应建立元评估制度和元评估机构,对评估中介机构及其运行进行再评估。元评估不是二次评估,而是对评估自身的反映和价值判断,从评估活动的科学性、有效性、适宜性和现实性诸方面进行系统的评判,探索改进评估活动的方法策略。它是教育评估制度自身完善和开放性的标志,也是评估富有生命力的重要体现,揭示了评估的真正涵义和科学意义。
高等教育质量保障体系的建立是一个逐步实践、逐步完善的过程,依赖于社会各界的共同努力与支持。21世纪的中国高等教育将进入以质量为先导的发展阶段,只有建立起高质量的高等教育,才能满足国家和社会经济发展对人才的需求。
参考文献:
[1] B. Clark