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摘 要 财政补贴是国家财政通过对分配的干预，实现对国民经济和社会生活调节的一种手段。本文从公交企业的亏损原因和低效率入手，分析财政补贴的经济效益和所存在的问题，探讨如何对公交企业进行财政补贴。
关键词 财政补贴 政策性亏损 低效率 成本规制 武汉公交
据2011年武汉市交通发展年度报告统计，2010年，武汉市全年完成公交客运量约20.7亿人次，其中，常规公交汽电车客运量15.7亿人次，由此可见，公交这一交通角色的关键作用。但是，随着人口的不断攀升，武汉交通拥堵情况却愈加严重。公交作为人们出行主流工具之一，却无法给市民创造一个舒适，便捷，高效率的出行条件。公交企业长期亏损，政府如何进行补贴对公交企业的有效运营就起着至关重要的作用。谈到财政补贴，就要先从公交企业财政补贴的必要性着手。
一、城市公交的的二重性和政府财政补贴的必要性
城市公交是一项准公共物品，具有公共产品的特征，而良好的公共交通系统能使市民受益，这种利益的外溢，决定了公交企业经营活动的二重性：作为一家企业，它必须独立核算，维护企业的正常运转与盈利；但作为城市基础设施，公交企业又必须给市民带来便利，具有很强的公益性和政府强制性。而这种公益性，在一定程度上造成了公交企业的经营亏损和运营障碍，对公交企业进行规范性补贴已经成为政府迫切需要解决的问题。
财政补贴作为一项转移性支出，总是与相对价格的变动联系在一起：或者是补贴引起价格变动，或者是价格变动引起补贴。财政补贴具有改变资源配置结构、供给结构和需求结构的影响。根据以上分析，我们可以把财政补贴定义为一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。对公交企业进行适当的补贴，不仅可以帮助公交企业在合理运营的基础上保持一定的盈利，又能增加其作为公共事业的公益性。因此，怎样补贴，补贴多少，以什么标准补贴显的尤为重要。
二、我国城市公共交通的基本补贴形式及问题
由于公共交通的准公共物品属性可将公交企业的亏损分为政策性亏损和经营性亏损。顾名思义，政策性亏损就是政策原因所导致的亏损。具体地说，政策性亏损是公交企业被政府要求保有其公益性，只能实行低票价，而油价上涨等刚性成本增加所导致的亏损。经营性亏损指由于公交企业经营管理的失误所引发的亏损。公交企业大部分亏损都来源于政策性亏损，所以政府的补贴主要用于这部分亏损。
分清了政策性亏损和经营性亏损，再来分析我国城市公交的补贴形式。大体上，公交补贴分为对乘客的补贴和对企业的补贴。乘客补贴的主要形式就是月票制。但由于油价，原材料价格上涨等因素，月票制成为公交企业政策性亏损的主要原因，所以大部分城市已经取消了月票制。企业补贴分为一般性补贴和专项补贴。一般性补贴主要针对于前文的政策性补贴。专项补贴主要包括车辆更新补贴，油价补贴，车站建设维修补贴。
1986年，我国明确将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的主要途径。2004年3月，建设部发布了《关于优先发展城市公共交通的意见》（建城【2004】38号），要求各地充分认识优先发展城市公共交通的意义，大力发展公共交通。2006年12月，建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部联合发布了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城【2006】288号），要求加大城市公共交通投入，建立低票价补贴机制，认真落实燃油补助及其他各项补贴，规范专项经济补偿。虽然国家并没有忽视对公交企业的补贴并作出多方努力，但补贴制度和方式上仍然不够完善。据武汉市交通发展年度报告，2007年，政府对公共交通业投资13.06亿元，而2011年对公共交通业投资额已经达到129.27亿元，翻了近十倍。但是公交企业依然亏损。其中的问题，有以下两点：
1、补贴机制的建立存在欠缺。虽然政府已经明确了应该补贴企业的政策性亏损，但是由于各城市补贴机制过于形式化，没有多大的可操作性，不能很好地区分政策性亏损和经营性亏损，所以很多地方政府对公交的补贴还停留在与公交企业讨价还价上，于是便产生了政府和企业的博弈。
作为企业，为了得到更多的财政补贴，企业会选择夸大亏损额，于是企业对政府越来越依赖，补贴越来越多，效率却越来越低。作为政府，当然不会相信企业上报的资金亏损额，但决算成本又较高，所以只能压缩成本，这样企业就陷入了资金短缺的困境。假如，企业不如实上报亏损额能获得利益1 ，如实上报获得利益-1 ，政府对企业亏损不核算能获得利益1，核算能获得利益-1，那么存在如下的博弈（表1）：
表1 政府和企业之间的博弈
政府和企业都追求利益的最大化，所以公交企业会选择不如实申报，政府会选择进行审核，由纳什均衡2，最终的策略组合对双方都不是最佳的，在实际中就体现为政府选择核算并与公交企业通过讨价还价来进行补贴，无论结果如何都造成了资金运用上的浪费和低效率。
2、政策性亏损中成本规制的标准值设定存在偏差。2008年，深圳市政府相继发布《深圳市公交财政补贴及成本规制方案（试行）》，以及《2008年度深圳市公交成本规制操作方案》，建立了公交企业成本规制财政补贴政策的基本框架体系。深圳对公交企业的成本规制取得了一定程度上的成功，笔者这里不再赘述，只从其漏洞说明成本规制的不足之处。
首先，其成本规制的标准值建立于历史统计数据之上，取过去三年成本费用的平均值作为成本规制标准值。从这里我们可以看出，历史统计数据的选取是不科学的，它无法反映企业现在的运性状况。并且取近三年平均值作为规制成本也十分不妥，虽然规避了核算企业合理成本的难度，但却用现实成本偷换了合理成本，这样等于给了企业一个不断把成本做大的机会。
其次，深圳市对公交企业成本规制范围仍有欠缺。其成本规制范围主要项目包括：人员工资、四项经费、燃料费用、维修费用、轮胎费用、固定资产折旧费用、其他直接运营成本、管理费用以及财务费用等。根据深圳市国资局《关于印发〈关于市属国有企业建立住房公积金制度的通知〉的通知》，强制要求企业缴交住房公积金，缴存比例定为5%-12%，大大增加了企业人工成本，但目前该项费用未能纳入成本规制范围。另外，自2006年以来，公交企业车辆开始缴纳交强险，高额的保险费用已成为公交企业高运营成本的一项重要支出，成本规制对于保险费的补贴亟须解决。 最后，绩效评价制度仍不完善。虽然，深圳市政府成功地把公交服务质量与财政补贴挂钩（只有当公交企业的服务质量达标才能获得全额规制补贴，否则相应扣减补贴），但是政府未对成本费用节约的企业给予相应奖励，没有调动企业主动降低成本以获得收益的积极性。
深圳公交补贴改革可以作为很多城市学习的榜样，但从其诸多问题也可以窥见我国城市公交成本规制的不完善。
三、完善公交企业补贴的建议和方法
1、在明确政策性亏损基础上测算补贴数额。若从对公交票价补贴方式入手，现以自然垄断行业为例来说明公共定价方法的选择。如图1。
图1
如令价格P=边际成本MC，该部门将蒙受P与平均成本价格之间的损失。但是，若以平均成本AC定价，并且平均收益等于价格P’，则该部门的损益就持平了。显然，现实中政府为实现公交的公益性，为市民提供更多的便利，公交定价是在P’以下的，姑且令其为P，则政府补贴价格就应大于P’- P=P0。受柯布-道格拉斯效用函数的启发，
假设：
F（N，C） = （N-N0）€%ZC€%[
N——消费者每月乘坐公交的次数，N∈[ N0，∞）
N0——每月最低乘车次数
C——乘坐公交外的消费
€%Z，€%[——0<€%Z，€%[<1
使用者预算约束条件
I-N（P-P0）=C
P——企业向政府上报的价格
P0——政府补贴价格
根据拉格朗日乘数法求促效用最大时的N：
从公式的推理演算中我们得知，除政府补贴价格外，其他参数都可以通过统计结果获得。要获得政府补贴价格，就必须知道公交企业的合理成本，而合理成本则必须建立在公交企业的财务透明化。
2、建立公交补贴信息披露机制，绩效考核机制。正如上文所谈到的，要使政府与企业摆脱讨价还价的补贴困境，政府就必须通过相应的制度来促使公交企业财务透明化，指派专门的审计人员对公交企业审核监督。并且，要充分发挥公众的监督作用，相关部门应定期地公布企业的盈亏状况，成本的测算，补贴金额及其使用的相关信息，使政府和公众对企业进行更加透明化的监督。
3、丰富财政补贴资金来源。目前，我国公共交通建设资金和政府补贴资金大部分来自地方财政，这无疑给地方财政带来巨大的压力，这样就出现了补贴资金挪用，挤占，到位不及时等状况。要改善这种情况，我们可以借鉴国外的先进方法，如学习美国建立联邦公共交通账户等专项基金，对汽油加收一部分税金，或学习法国对企业收取公共交通税，并存入专项基金中，专门用于补贴公共交通。第二，中央直接拨款给地方财政，专门用于公共交通补贴。第三，通过减少公共交通销售税等隐性补贴方式带给企业优惠。
本文为课题，课题编号：2012yb002
作者简介：毛升，男，（1990～）湖北武汉人 ，江汉大学商学院10级金融学专业本科生，研究方向：金融学。
参考文献：
[1]宫晓玲.关于我国公交企业财政补贴机制的探讨[J].交通运输部干部学院学报，2011，21（4）.
[2]韩萌.城市公交财政补贴问题研究[D].大连：东北财经大学，2011.
[3]高祥涛.城市公交财政补贴测算方法与激励模型研究[D].长春：吉林大学交通学院，2011.
[4]胡雪.从北京市公交改革看财政补贴[J].大观周刊，2012（19）.
[5]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.
[6]高鸿业.西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2011
关键词 财政补贴 政策性亏损 低效率 成本规制 武汉公交
据2011年武汉市交通发展年度报告统计，2010年，武汉市全年完成公交客运量约20.7亿人次，其中，常规公交汽电车客运量15.7亿人次，由此可见，公交这一交通角色的关键作用。但是，随着人口的不断攀升，武汉交通拥堵情况却愈加严重。公交作为人们出行主流工具之一，却无法给市民创造一个舒适，便捷，高效率的出行条件。公交企业长期亏损，政府如何进行补贴对公交企业的有效运营就起着至关重要的作用。谈到财政补贴，就要先从公交企业财政补贴的必要性着手。
一、城市公交的的二重性和政府财政补贴的必要性
城市公交是一项准公共物品，具有公共产品的特征，而良好的公共交通系统能使市民受益，这种利益的外溢，决定了公交企业经营活动的二重性：作为一家企业，它必须独立核算，维护企业的正常运转与盈利；但作为城市基础设施，公交企业又必须给市民带来便利，具有很强的公益性和政府强制性。而这种公益性，在一定程度上造成了公交企业的经营亏损和运营障碍，对公交企业进行规范性补贴已经成为政府迫切需要解决的问题。
财政补贴作为一项转移性支出，总是与相对价格的变动联系在一起：或者是补贴引起价格变动，或者是价格变动引起补贴。财政补贴具有改变资源配置结构、供给结构和需求结构的影响。根据以上分析，我们可以把财政补贴定义为一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。对公交企业进行适当的补贴，不仅可以帮助公交企业在合理运营的基础上保持一定的盈利，又能增加其作为公共事业的公益性。因此，怎样补贴，补贴多少，以什么标准补贴显的尤为重要。
二、我国城市公共交通的基本补贴形式及问题
由于公共交通的准公共物品属性可将公交企业的亏损分为政策性亏损和经营性亏损。顾名思义，政策性亏损就是政策原因所导致的亏损。具体地说，政策性亏损是公交企业被政府要求保有其公益性，只能实行低票价，而油价上涨等刚性成本增加所导致的亏损。经营性亏损指由于公交企业经营管理的失误所引发的亏损。公交企业大部分亏损都来源于政策性亏损，所以政府的补贴主要用于这部分亏损。
分清了政策性亏损和经营性亏损，再来分析我国城市公交的补贴形式。大体上，公交补贴分为对乘客的补贴和对企业的补贴。乘客补贴的主要形式就是月票制。但由于油价，原材料价格上涨等因素，月票制成为公交企业政策性亏损的主要原因，所以大部分城市已经取消了月票制。企业补贴分为一般性补贴和专项补贴。一般性补贴主要针对于前文的政策性补贴。专项补贴主要包括车辆更新补贴，油价补贴，车站建设维修补贴。
1986年，我国明确将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的主要途径。2004年3月，建设部发布了《关于优先发展城市公共交通的意见》（建城【2004】38号），要求各地充分认识优先发展城市公共交通的意义，大力发展公共交通。2006年12月，建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部联合发布了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城【2006】288号），要求加大城市公共交通投入，建立低票价补贴机制，认真落实燃油补助及其他各项补贴，规范专项经济补偿。虽然国家并没有忽视对公交企业的补贴并作出多方努力，但补贴制度和方式上仍然不够完善。据武汉市交通发展年度报告，2007年，政府对公共交通业投资13.06亿元，而2011年对公共交通业投资额已经达到129.27亿元，翻了近十倍。但是公交企业依然亏损。其中的问题，有以下两点：
1、补贴机制的建立存在欠缺。虽然政府已经明确了应该补贴企业的政策性亏损，但是由于各城市补贴机制过于形式化，没有多大的可操作性，不能很好地区分政策性亏损和经营性亏损，所以很多地方政府对公交的补贴还停留在与公交企业讨价还价上，于是便产生了政府和企业的博弈。
作为企业，为了得到更多的财政补贴，企业会选择夸大亏损额，于是企业对政府越来越依赖，补贴越来越多，效率却越来越低。作为政府，当然不会相信企业上报的资金亏损额，但决算成本又较高，所以只能压缩成本，这样企业就陷入了资金短缺的困境。假如，企业不如实上报亏损额能获得利益1 ，如实上报获得利益-1 ，政府对企业亏损不核算能获得利益1，核算能获得利益-1，那么存在如下的博弈（表1）：
表1 政府和企业之间的博弈
政府和企业都追求利益的最大化，所以公交企业会选择不如实申报，政府会选择进行审核，由纳什均衡2，最终的策略组合对双方都不是最佳的，在实际中就体现为政府选择核算并与公交企业通过讨价还价来进行补贴，无论结果如何都造成了资金运用上的浪费和低效率。
2、政策性亏损中成本规制的标准值设定存在偏差。2008年，深圳市政府相继发布《深圳市公交财政补贴及成本规制方案（试行）》，以及《2008年度深圳市公交成本规制操作方案》，建立了公交企业成本规制财政补贴政策的基本框架体系。深圳对公交企业的成本规制取得了一定程度上的成功，笔者这里不再赘述，只从其漏洞说明成本规制的不足之处。
首先，其成本规制的标准值建立于历史统计数据之上，取过去三年成本费用的平均值作为成本规制标准值。从这里我们可以看出，历史统计数据的选取是不科学的，它无法反映企业现在的运性状况。并且取近三年平均值作为规制成本也十分不妥，虽然规避了核算企业合理成本的难度，但却用现实成本偷换了合理成本，这样等于给了企业一个不断把成本做大的机会。
其次，深圳市对公交企业成本规制范围仍有欠缺。其成本规制范围主要项目包括：人员工资、四项经费、燃料费用、维修费用、轮胎费用、固定资产折旧费用、其他直接运营成本、管理费用以及财务费用等。根据深圳市国资局《关于印发〈关于市属国有企业建立住房公积金制度的通知〉的通知》，强制要求企业缴交住房公积金，缴存比例定为5%-12%，大大增加了企业人工成本，但目前该项费用未能纳入成本规制范围。另外，自2006年以来，公交企业车辆开始缴纳交强险，高额的保险费用已成为公交企业高运营成本的一项重要支出，成本规制对于保险费的补贴亟须解决。 最后，绩效评价制度仍不完善。虽然，深圳市政府成功地把公交服务质量与财政补贴挂钩（只有当公交企业的服务质量达标才能获得全额规制补贴，否则相应扣减补贴），但是政府未对成本费用节约的企业给予相应奖励，没有调动企业主动降低成本以获得收益的积极性。
深圳公交补贴改革可以作为很多城市学习的榜样，但从其诸多问题也可以窥见我国城市公交成本规制的不完善。
三、完善公交企业补贴的建议和方法
1、在明确政策性亏损基础上测算补贴数额。若从对公交票价补贴方式入手，现以自然垄断行业为例来说明公共定价方法的选择。如图1。
图1
如令价格P=边际成本MC，该部门将蒙受P与平均成本价格之间的损失。但是，若以平均成本AC定价，并且平均收益等于价格P’，则该部门的损益就持平了。显然，现实中政府为实现公交的公益性，为市民提供更多的便利，公交定价是在P’以下的，姑且令其为P，则政府补贴价格就应大于P’- P=P0。受柯布-道格拉斯效用函数的启发，
假设：
F（N，C） = （N-N0）€%ZC€%[
N——消费者每月乘坐公交的次数，N∈[ N0，∞）
N0——每月最低乘车次数
C——乘坐公交外的消费
€%Z，€%[——0<€%Z，€%[<1
使用者预算约束条件
I-N（P-P0）=C
P——企业向政府上报的价格
P0——政府补贴价格
根据拉格朗日乘数法求促效用最大时的N：
从公式的推理演算中我们得知，除政府补贴价格外，其他参数都可以通过统计结果获得。要获得政府补贴价格，就必须知道公交企业的合理成本，而合理成本则必须建立在公交企业的财务透明化。
2、建立公交补贴信息披露机制，绩效考核机制。正如上文所谈到的，要使政府与企业摆脱讨价还价的补贴困境，政府就必须通过相应的制度来促使公交企业财务透明化，指派专门的审计人员对公交企业审核监督。并且，要充分发挥公众的监督作用，相关部门应定期地公布企业的盈亏状况，成本的测算，补贴金额及其使用的相关信息，使政府和公众对企业进行更加透明化的监督。
3、丰富财政补贴资金来源。目前，我国公共交通建设资金和政府补贴资金大部分来自地方财政，这无疑给地方财政带来巨大的压力，这样就出现了补贴资金挪用，挤占，到位不及时等状况。要改善这种情况，我们可以借鉴国外的先进方法，如学习美国建立联邦公共交通账户等专项基金，对汽油加收一部分税金，或学习法国对企业收取公共交通税，并存入专项基金中，专门用于补贴公共交通。第二，中央直接拨款给地方财政，专门用于公共交通补贴。第三，通过减少公共交通销售税等隐性补贴方式带给企业优惠。
本文为课题，课题编号：2012yb002
作者简介：毛升，男，（1990～）湖北武汉人 ，江汉大学商学院10级金融学专业本科生，研究方向：金融学。
参考文献：
[1]宫晓玲.关于我国公交企业财政补贴机制的探讨[J].交通运输部干部学院学报，2011，21（4）.
[2]韩萌.城市公交财政补贴问题研究[D].大连：东北财经大学，2011.
[3]高祥涛.城市公交财政补贴测算方法与激励模型研究[D].长春：吉林大学交通学院，2011.
[4]胡雪.从北京市公交改革看财政补贴[J].大观周刊，2012（19）.
[5]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.
[6]高鸿业.西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2011