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摘 要：股份规范，是股东超200人股份公司新三板挂牌的前置条件。申报取得省政府确认函，已经事实上成为证监会审核的要件之一。而因为制度规定的粗疏缺漏，以及实务工作中政府与证监会之间的对接错位，导致很多申报企业受困于省政府确认函这一环节，导致挂牌工作遥遥无期、效率低下，有损申报企业与投资者利益。重新界定政府在确认函出具中的功能与角色定位，完善相关制度规定，并采取更为务实和富于弹性的工作方式，是解决前述问题的可行方案。
关键词：新三板；股份规范；四号指引；确认函
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2015）25-0255-03
被业界称为“中国纳斯达克”的新三板自2013年12月扩容以来，以其独有的低门槛准入、严格信息披露、定向增发、储架发行、做市商交易制度以及酝酿中的集中竞价交易以及分层分级、转板升板等制度特征，成国家力挺、民众热议、企业热追、投资者热捧的新型资本市场。截止到今年10月，新三板挂牌企业总数近4000家，申报企业超过1400家，现有市值总额突破1.6万亿元；另有挂牌计划的企业超过5000家。新三板治理理念与发展态势，为中国资本市场的规范发展、创新发展、持续发展，凝聚了巨大的希望与期待。实践中，关于股东超200人股份公司新三板挂牌的路径与审核问题，已成为新三板挂牌工作中的热点与焦点之一。该类公司数量多，体量大，股东人数多，历史沿革复杂，事关公司发展、股东利益、资本市场发展与监管风险控制等诸多考量因素。股东超200人股份公司挂牌的现有操作路径为：公司规范——中介机构审核确认——报省级人民政府取得确认函——报证监会核准为适格的非上市公众公司——报股转公司挂牌。其间，最为困难复杂及不确定的工作环节为报省级人民政府取得确认函。本文即围绕省级人民政府确认函申报取得这一关键问题，就股东超200人股份公司挂牌的股份规范问题予以梳理分析。
1 股东超200人历史遗留问题的成因分析
非上市股份公司股东超200人历史遗留问题，伴随着改革开放和股份制改造的整个历史演变过程，具有深厚的时代背景和政策法律背景，主要是基于募集设立、发起设立、股份转让、债权转股权、产权转股权，以及形式多样的代为持股或间接持股等原因形成。
（1）定向募集公司，主要是指1992年至1994年期间，按照当时的政策审批设立的股份公司。1994年国家叫停定向募集审批之后，部分省份仍继续进行审批设立。
（2）社会募集公司，主要是1993年《股票发行与交易管理暂行条例》发布之前经人民银行审批设立的股份公司。这类公司已基本成为上市公司，目前存续的以社会募集方式设立的非上市股份公司数量较少。
（3）发起设立时人数即超过200人的股份公司。因2006年《公司法》修订之前未对股份公司发起人人数进行限制（参见原《公司法》第七十五条规定：设立股份有限公司，应当有五人以上为发起人，其中须有过半数的发起人在中国境内有住所。国有企业改建为股份有限公司的，发起人可以少于五人，但应当采取募集设立方式），因此产生了一批发起人人数超过200人的公司。这些公司的设立并不违反当时的法律规范，但与修订后的《公司法》相冲突。（参见修订后《公司法》第七十九条规定：设立股份有限公司，应当有二人以上二百人以下为发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所。）
（4）股份公司设立后因增资、股权激励等发行新股引入新股东导致股东人数累计超过200人。
（5）股份公司设立后股东定向转让股份导致股东累计超过200人，股份定向转让方式包括协议转让，以及因继承及司法判决执行等法定变动原因导致的股份转让情形。
（6）通过场外柜台交易导致股东超过200人的股份公司，主要是1998年国家清理各个场外交易之前形成的。部分是存在于各地托管中心、产权中心、证券公司等股票托管登记场所发生的股票转让，部分完善了股票过户登记，部分只是完成了股票交付而未完成股票过户登记。
（7）名义股东不超过200人，但通过工会、员工持股会和员工持股平台等代持或间接持股等形式，实质股东人数超200人。
（8）城市合作银行、城市商业银行、农村商业银行等主要由城市与农村信用社改制而来的金融机构，存在大量内部职工股东和社会股东。
（9）2006年后因公开或变相公开发行股票导致股东累计超过200人的股份公司。
（10）原全国证券交易自动报价系统（STAQ系统）、中国证券交易系统有限公司（NET系统）挂牌公司及退市公司。
（11）国有企业改制过程中产权转股权及债权转股权，导致股东人数超200人。2000年前后，部分省份在国有企业改制新设股份公司的过程中，为解决原国有企业的产权拆细转让形成的外部债务及内部职工集资形成的债务问题，同意原国有企业的产权人与债权人将其持有的债权与产权转为改制后新设股份公司的股份。
2 股份规范的相关规定解读
新三板挂牌企业股份规范的政策与法律依据，主要包括：（1）1992年国家体改委《股份有限公司规范意见》（[1992]31号）；（2）《国务院办公厅关于转发国家体改委等部门关于立即停止发行内部职工股不规范做法意见的紧急通知》（国办发[1993]22号）；（3）1994年与2006年《公司法》、2006年《证券法》；（4）《国务院办公厅关于转发证监会关于清理整顿场外非法股票交易方案的通知》（国办发[1998]10号）；（5）国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（国办发[2006]99号）；（6）《股票发行审核标准备忘录第11号—关于定向募集公司申请公开发行股票有关问题的审核要求》；（7）财政部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于规范金融企业内部职工持股的通知》（财金[2010]97号）；（8）《非上市公众公司监督管理办法》（证监会第85号令）及《关于修改《非上市公众公司监督管理办法》的决定》（证监会第96号令），以及配套的《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》（以下简称四号指引），与股份规范关联最密切的规定即为四号指引。 根据四号指引的规定，股东超200人历史遗留问题的规范要求主要包括以下内容。
2.1 规范标准
（1）不违反当时法律的禁止性规定，公司的设立、历次增资依法需要批准的，应当经过有权部门的批准。
（2）股权清晰，股权权属明确。同时，应当对股份进行确权，以防范和控制风险。
（3）经营规范，不能存在违法经营、资不抵债、明显缺乏偿债能力等可能导致破产的情形。
（4）公司治理与信息披露健全，公司建立符合资本市场需要的公司治理机制和信息披露制度。
2.2 规范范围
申请行政许可的历史遗留公司不仅自身需要进行规范，其控股股东、实际控制人或者重要控股子公司的股东人数也超过200人的，也应当按照四号指引予以规范。
2.3 申报材料要求
历史遗留问题申请行政许可时，不仅需要提交行政许可所需文件，还需要提交历史遗留问题规范的专项文件，其中包括公司关于股权形成过程的专项说明、券商的专项核查报告、律师事务所专项法律意见，以及公司设立、注册资本变更的批准文件等。对于特定类型公司，还需要省级人民政府出具确认函。具体参见四号指引第二条第二款的规定。
2.4 申报省级人民政府确认函的相关规定解读
四号指引第二条第（二）款对申报省政府确认函的范围与确认函的内容进行了规定，但存在规制内容的空白与不详尽，容易产生操作障碍。
2.4.1 需要省级人民政府出具确认函的范围规定不明确
该条文以列举（三种情形）加兜底的方式规定了企业应当申报取得省级人民政府确认函的范围，兜底规定内容为“中国证监会认为需要省级人民政府出具确认函的其他情形”。但实务中，股东超200人的成因远非列举的三种情形。除三种情形之外，企业及中介机构如何判断是否需要申报，省级人民政府如何认定是否需要出具，证监会如何表明是否需要省政府出具确认函等等问题，仅依据该条文的规定，难以解决。需要有补充性的规定予以明确，具体内容包括：如何界定需要省级人民政府出具确认函的其他情形，是证监会做出补充规定予以统一认定还是根据具体情况个案认定，抑或是省级人民政府就个案报证监会判定是否需要出具。
2.4.2 对省政府出具确认函的审核标准未予规定
该条文规定了省政府确认函的内容，但未规定审查标准。诸如“公司股份形成、规范的过程以及存在的问题”，省级人民政府的审查标准是什么，没有统一的审查标准，会导致审查标准与审查结果的区域性差异。
2.4.3 关于省政府承担的责任规定不清
该条文规定省级人民政府在确认函中“并明确承担相应责任”，此处的明确承担相应责任，是申报企业应当承担的责任，还是省级人民政府应当对确认函承担的责任，语焉不详。如是省级人民政府对确认函应当承担的责任，应当予以明确是对申报企业承担，还是对证监会承担，或者是对投资者以及其他利益关联方承担的责任？责任性质是过错责任？还是无过错责任？责任类型是担保责任还是赔偿责任，还是行政责任？前述责任规定的不清晰，既可能导致权力滥用，也可能导致责任无限放大，致使政府经办人员望而生畏，不敢作为。
2.4.4 关于申报流程
该条文规定“存在下列情形之一的，应当报送省级人民政府出具确认函”，可以解读为申报企业直接向省级人民政府报送。但实际工作中，一般是向县（区）级人民政府—市级人民政府—省级人民政府逐级上报。这可能导致许多问题：
其一，县（区）级人民政府与市级人民政府不是法定的审核机关，也不承担审核责任，其最多进行形式审查后予以转报。实质审查的工作与责任全部归集在省级人民政府。
其二，实际工作流程中，因上下级政府之间的管理关系，很多市级人民政府在受理申报申请后，为避免报送省级人民政府的申请被否决或被驳回，影响其工作绩效评价，市级人民政府多要求申报企业先与省级人民政府进行沟通，在得到大致认可后才予以上报。而省级人民政府在未收到市级人民政府的报送材料之前，其工作未进入受理程序，缺乏工作主动性与工作压力。事实上出现了两级政府之间的推诿，致使挂牌工作难以推进。
据前述认识，因为相关规定流于粗疏、简单，缺乏可操作性，实务中导致了较多的困惑与误读，亟需解决。
3 实务案例汇总分析
股东人数超200人股份公司的挂牌，大体按照四号指引的路径与要求完成。但各地出具确认函的政府层级与部门略有不同。江苏铁路发展有限公司经江苏省人民政府出具确认函，桂林五洲旅游股份公司经广西壮族自治区人民政府出具确认函，乐山市商业银行经四川省人民政府出具确认函，济南圣泉集团股份有限公司经山东省人民政府出具确认函，齐鲁银行股份有限公司分别取得济南市人民政府及中国银监会意见书、山东银监局的确认函，宁波市公运集团股份有限公司经宁波市政府与宁波市国资委厨具确认函。实务案例特征汇总分析如下：
（1）确认函出具主体多为省级人民政府，也包括部分市级人民政府（省会城市或单列城市），主要背景在于申报企业系市级人民政府批准设立。
（2）已经取得政府确认函的企业多为国有企业，民营企业目前取得政府确认函的很少。
（3）申报确认函工作中存在的主要障碍与困难包括：四号指引第二条第（二）款的适用问题，除明确列举的三种情形外，哪些属于兜底条款规定的“证监会认为需要省级人民政府出具确认函”的情形，省级人民政府要求申报企业与券商提供，实务中较难执行；此外，部分企业为市级人民政府批准设立，并非省级人民政府批准设立，在出具确认函的职责归属上省、市两级人民政府存在分歧。
4 解决相关问题的对策建议
4.1 转变省级人民政府在出具确认函工作中的功能与角色定位
按现有规定，省级人民政府在出具确认函工作中的功能与角色定位包括：形式审查与实质审查者；结论出具者；责任承担者。由省级人民政府出具确认函的依据之一在于2006年《公司法》修订之前股份公司必须经过国务院授权的部门或者省级人民政府批准；其二在于IPO市场的惯例。四号指引的规定，其意旨在于加强对股份清晰与合法性的监管，维护新三板市场的规范运行，但也不乏向省级人民政府转移和分散监管职责的用意。笔者认为，新三板市场与IPO市场在准入门槛、市场化水平、企业公众化程度、在资本市场中的层级与地位等方面，皆有重大不同，两个市场的监管理念、监管手段、监管重点、监管强度应各具特色。如在新三板挂牌中简单沿袭原IPO监管规则，比如同等适用省政府确认函要求，会变相加大企业挂牌难度和成本，同时省级人民政府也可能因为“责任不能承担之重”，而在审核中倾向于不作为或少作为，从而降低挂牌成功效率，制约新三板市场发展。
笔者认为，省政府应当主要承担形式审查职责，对审查过失或过错承担责任，确保省级人民政府既严格依法办事，也勇于作为，敢于作为。事实上，对历史沿革较为复杂的企业，在政府原管理部门整合、原经办人员离任、原有资料缺失的情形下，省级人民政府仅依据申报企业的报送材料，进行书面审查，难免出现疏漏和误判，这也是目前政府审查中较为严苛和保守的原因之一。较之于省级人民政府，对企业更为熟悉的是下级人民政府，而最了解企业的莫过于为之提供挂牌服务的中介机构，券商、会计师事务所、律师事务所等。企业报送材料中，已经包括了券商工作意见、财务审计报告、律所意见，以及股份确权、注册资本复核等专项报告，而基于中介机构的专业素养及其法律责任与商业声誉考虑，可以合理信任其出具的工作报告与意见。因此，应当也可以由申报企业及各中介机构对其报送材料和出具意见的真实性、合法性、完整性承担主要责任，并由下级人民政府分担部分审查职责，省级人民政府仅承担形式审查责任，并最终汇总出具确认函。如此运行，可能更有利于实现责、权、利的平衡和增大可操作性。
4.2 完善相关制度规定
弥补四号指引相关规定的缺漏，对第二条第（二）款规定中的兜底性条款作出解释或补充性规定，对于证监会认为需要省级人民政府出具确认函的情形尽量予以明确，对不能明确的要给出界定程序，或者是省级人民政府报送证监会认定是否需要出具，或者证监会就认为需要省级政府出具确认函的个案向省级人民政府出具意见。
对于确认函的出具主体，可以根据申报企业原批准设立单位的不同，相应由省级人民政府与市级（副省级城市）人民政府出具，如此，既可以体现谁批准、谁监管、谁负责审核的权责一致的原则，也可以适度减少省级人民政府的工作压力和工作难度。
4.3 实际工作中采取更为务实和富于弹性的处理方案
对于企业申报文件已经置备但不属于列举的三种情形之一的，可以直接报送证监会审核，如证监会认为合乎审核标准的可以核准通过，就不再经过省级人民政府出具确认函这一程序；如证监会认为需要由省级任敏政府出具确认函的，再由证监会与省级人民政府进行个案沟通，由省级人民政府出具确认函。这样既可以提高工作效率，节省企业成本，也可以有效避免省级人民政府与证监会之间的对接错位，避免因制度空白导致企业处于两难境地。
关键词：新三板；股份规范；四号指引；确认函
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2015）25-0255-03
被业界称为“中国纳斯达克”的新三板自2013年12月扩容以来，以其独有的低门槛准入、严格信息披露、定向增发、储架发行、做市商交易制度以及酝酿中的集中竞价交易以及分层分级、转板升板等制度特征，成国家力挺、民众热议、企业热追、投资者热捧的新型资本市场。截止到今年10月，新三板挂牌企业总数近4000家，申报企业超过1400家，现有市值总额突破1.6万亿元；另有挂牌计划的企业超过5000家。新三板治理理念与发展态势，为中国资本市场的规范发展、创新发展、持续发展，凝聚了巨大的希望与期待。实践中，关于股东超200人股份公司新三板挂牌的路径与审核问题，已成为新三板挂牌工作中的热点与焦点之一。该类公司数量多，体量大，股东人数多，历史沿革复杂，事关公司发展、股东利益、资本市场发展与监管风险控制等诸多考量因素。股东超200人股份公司挂牌的现有操作路径为：公司规范——中介机构审核确认——报省级人民政府取得确认函——报证监会核准为适格的非上市公众公司——报股转公司挂牌。其间，最为困难复杂及不确定的工作环节为报省级人民政府取得确认函。本文即围绕省级人民政府确认函申报取得这一关键问题，就股东超200人股份公司挂牌的股份规范问题予以梳理分析。
1 股东超200人历史遗留问题的成因分析
非上市股份公司股东超200人历史遗留问题，伴随着改革开放和股份制改造的整个历史演变过程，具有深厚的时代背景和政策法律背景，主要是基于募集设立、发起设立、股份转让、债权转股权、产权转股权，以及形式多样的代为持股或间接持股等原因形成。
（1）定向募集公司，主要是指1992年至1994年期间，按照当时的政策审批设立的股份公司。1994年国家叫停定向募集审批之后，部分省份仍继续进行审批设立。
（2）社会募集公司，主要是1993年《股票发行与交易管理暂行条例》发布之前经人民银行审批设立的股份公司。这类公司已基本成为上市公司，目前存续的以社会募集方式设立的非上市股份公司数量较少。
（3）发起设立时人数即超过200人的股份公司。因2006年《公司法》修订之前未对股份公司发起人人数进行限制（参见原《公司法》第七十五条规定：设立股份有限公司，应当有五人以上为发起人，其中须有过半数的发起人在中国境内有住所。国有企业改建为股份有限公司的，发起人可以少于五人，但应当采取募集设立方式），因此产生了一批发起人人数超过200人的公司。这些公司的设立并不违反当时的法律规范，但与修订后的《公司法》相冲突。（参见修订后《公司法》第七十九条规定：设立股份有限公司，应当有二人以上二百人以下为发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所。）
（4）股份公司设立后因增资、股权激励等发行新股引入新股东导致股东人数累计超过200人。
（5）股份公司设立后股东定向转让股份导致股东累计超过200人，股份定向转让方式包括协议转让，以及因继承及司法判决执行等法定变动原因导致的股份转让情形。
（6）通过场外柜台交易导致股东超过200人的股份公司，主要是1998年国家清理各个场外交易之前形成的。部分是存在于各地托管中心、产权中心、证券公司等股票托管登记场所发生的股票转让，部分完善了股票过户登记，部分只是完成了股票交付而未完成股票过户登记。
（7）名义股东不超过200人，但通过工会、员工持股会和员工持股平台等代持或间接持股等形式，实质股东人数超200人。
（8）城市合作银行、城市商业银行、农村商业银行等主要由城市与农村信用社改制而来的金融机构，存在大量内部职工股东和社会股东。
（9）2006年后因公开或变相公开发行股票导致股东累计超过200人的股份公司。
（10）原全国证券交易自动报价系统（STAQ系统）、中国证券交易系统有限公司（NET系统）挂牌公司及退市公司。
（11）国有企业改制过程中产权转股权及债权转股权，导致股东人数超200人。2000年前后，部分省份在国有企业改制新设股份公司的过程中，为解决原国有企业的产权拆细转让形成的外部债务及内部职工集资形成的债务问题，同意原国有企业的产权人与债权人将其持有的债权与产权转为改制后新设股份公司的股份。
2 股份规范的相关规定解读
新三板挂牌企业股份规范的政策与法律依据，主要包括：（1）1992年国家体改委《股份有限公司规范意见》（[1992]31号）；（2）《国务院办公厅关于转发国家体改委等部门关于立即停止发行内部职工股不规范做法意见的紧急通知》（国办发[1993]22号）；（3）1994年与2006年《公司法》、2006年《证券法》；（4）《国务院办公厅关于转发证监会关于清理整顿场外非法股票交易方案的通知》（国办发[1998]10号）；（5）国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（国办发[2006]99号）；（6）《股票发行审核标准备忘录第11号—关于定向募集公司申请公开发行股票有关问题的审核要求》；（7）财政部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于规范金融企业内部职工持股的通知》（财金[2010]97号）；（8）《非上市公众公司监督管理办法》（证监会第85号令）及《关于修改《非上市公众公司监督管理办法》的决定》（证监会第96号令），以及配套的《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》（以下简称四号指引），与股份规范关联最密切的规定即为四号指引。 根据四号指引的规定，股东超200人历史遗留问题的规范要求主要包括以下内容。
2.1 规范标准
（1）不违反当时法律的禁止性规定，公司的设立、历次增资依法需要批准的，应当经过有权部门的批准。
（2）股权清晰，股权权属明确。同时，应当对股份进行确权，以防范和控制风险。
（3）经营规范，不能存在违法经营、资不抵债、明显缺乏偿债能力等可能导致破产的情形。
（4）公司治理与信息披露健全，公司建立符合资本市场需要的公司治理机制和信息披露制度。
2.2 规范范围
申请行政许可的历史遗留公司不仅自身需要进行规范，其控股股东、实际控制人或者重要控股子公司的股东人数也超过200人的，也应当按照四号指引予以规范。
2.3 申报材料要求
历史遗留问题申请行政许可时，不仅需要提交行政许可所需文件，还需要提交历史遗留问题规范的专项文件，其中包括公司关于股权形成过程的专项说明、券商的专项核查报告、律师事务所专项法律意见，以及公司设立、注册资本变更的批准文件等。对于特定类型公司，还需要省级人民政府出具确认函。具体参见四号指引第二条第二款的规定。
2.4 申报省级人民政府确认函的相关规定解读
四号指引第二条第（二）款对申报省政府确认函的范围与确认函的内容进行了规定，但存在规制内容的空白与不详尽，容易产生操作障碍。
2.4.1 需要省级人民政府出具确认函的范围规定不明确
该条文以列举（三种情形）加兜底的方式规定了企业应当申报取得省级人民政府确认函的范围，兜底规定内容为“中国证监会认为需要省级人民政府出具确认函的其他情形”。但实务中，股东超200人的成因远非列举的三种情形。除三种情形之外，企业及中介机构如何判断是否需要申报，省级人民政府如何认定是否需要出具，证监会如何表明是否需要省政府出具确认函等等问题，仅依据该条文的规定，难以解决。需要有补充性的规定予以明确，具体内容包括：如何界定需要省级人民政府出具确认函的其他情形，是证监会做出补充规定予以统一认定还是根据具体情况个案认定，抑或是省级人民政府就个案报证监会判定是否需要出具。
2.4.2 对省政府出具确认函的审核标准未予规定
该条文规定了省政府确认函的内容，但未规定审查标准。诸如“公司股份形成、规范的过程以及存在的问题”，省级人民政府的审查标准是什么，没有统一的审查标准，会导致审查标准与审查结果的区域性差异。
2.4.3 关于省政府承担的责任规定不清
该条文规定省级人民政府在确认函中“并明确承担相应责任”，此处的明确承担相应责任，是申报企业应当承担的责任，还是省级人民政府应当对确认函承担的责任，语焉不详。如是省级人民政府对确认函应当承担的责任，应当予以明确是对申报企业承担，还是对证监会承担，或者是对投资者以及其他利益关联方承担的责任？责任性质是过错责任？还是无过错责任？责任类型是担保责任还是赔偿责任，还是行政责任？前述责任规定的不清晰，既可能导致权力滥用，也可能导致责任无限放大，致使政府经办人员望而生畏，不敢作为。
2.4.4 关于申报流程
该条文规定“存在下列情形之一的，应当报送省级人民政府出具确认函”，可以解读为申报企业直接向省级人民政府报送。但实际工作中，一般是向县（区）级人民政府—市级人民政府—省级人民政府逐级上报。这可能导致许多问题：
其一，县（区）级人民政府与市级人民政府不是法定的审核机关，也不承担审核责任，其最多进行形式审查后予以转报。实质审查的工作与责任全部归集在省级人民政府。
其二，实际工作流程中，因上下级政府之间的管理关系，很多市级人民政府在受理申报申请后，为避免报送省级人民政府的申请被否决或被驳回，影响其工作绩效评价，市级人民政府多要求申报企业先与省级人民政府进行沟通，在得到大致认可后才予以上报。而省级人民政府在未收到市级人民政府的报送材料之前，其工作未进入受理程序，缺乏工作主动性与工作压力。事实上出现了两级政府之间的推诿，致使挂牌工作难以推进。
据前述认识，因为相关规定流于粗疏、简单，缺乏可操作性，实务中导致了较多的困惑与误读，亟需解决。
3 实务案例汇总分析
股东人数超200人股份公司的挂牌，大体按照四号指引的路径与要求完成。但各地出具确认函的政府层级与部门略有不同。江苏铁路发展有限公司经江苏省人民政府出具确认函，桂林五洲旅游股份公司经广西壮族自治区人民政府出具确认函，乐山市商业银行经四川省人民政府出具确认函，济南圣泉集团股份有限公司经山东省人民政府出具确认函，齐鲁银行股份有限公司分别取得济南市人民政府及中国银监会意见书、山东银监局的确认函，宁波市公运集团股份有限公司经宁波市政府与宁波市国资委厨具确认函。实务案例特征汇总分析如下：
（1）确认函出具主体多为省级人民政府，也包括部分市级人民政府（省会城市或单列城市），主要背景在于申报企业系市级人民政府批准设立。
（2）已经取得政府确认函的企业多为国有企业，民营企业目前取得政府确认函的很少。
（3）申报确认函工作中存在的主要障碍与困难包括：四号指引第二条第（二）款的适用问题，除明确列举的三种情形外，哪些属于兜底条款规定的“证监会认为需要省级人民政府出具确认函”的情形，省级人民政府要求申报企业与券商提供，实务中较难执行；此外，部分企业为市级人民政府批准设立，并非省级人民政府批准设立，在出具确认函的职责归属上省、市两级人民政府存在分歧。
4 解决相关问题的对策建议
4.1 转变省级人民政府在出具确认函工作中的功能与角色定位
按现有规定，省级人民政府在出具确认函工作中的功能与角色定位包括：形式审查与实质审查者；结论出具者；责任承担者。由省级人民政府出具确认函的依据之一在于2006年《公司法》修订之前股份公司必须经过国务院授权的部门或者省级人民政府批准；其二在于IPO市场的惯例。四号指引的规定，其意旨在于加强对股份清晰与合法性的监管，维护新三板市场的规范运行，但也不乏向省级人民政府转移和分散监管职责的用意。笔者认为，新三板市场与IPO市场在准入门槛、市场化水平、企业公众化程度、在资本市场中的层级与地位等方面，皆有重大不同，两个市场的监管理念、监管手段、监管重点、监管强度应各具特色。如在新三板挂牌中简单沿袭原IPO监管规则，比如同等适用省政府确认函要求，会变相加大企业挂牌难度和成本，同时省级人民政府也可能因为“责任不能承担之重”，而在审核中倾向于不作为或少作为，从而降低挂牌成功效率，制约新三板市场发展。
笔者认为，省政府应当主要承担形式审查职责，对审查过失或过错承担责任，确保省级人民政府既严格依法办事，也勇于作为，敢于作为。事实上，对历史沿革较为复杂的企业，在政府原管理部门整合、原经办人员离任、原有资料缺失的情形下，省级人民政府仅依据申报企业的报送材料，进行书面审查，难免出现疏漏和误判，这也是目前政府审查中较为严苛和保守的原因之一。较之于省级人民政府，对企业更为熟悉的是下级人民政府，而最了解企业的莫过于为之提供挂牌服务的中介机构，券商、会计师事务所、律师事务所等。企业报送材料中，已经包括了券商工作意见、财务审计报告、律所意见，以及股份确权、注册资本复核等专项报告，而基于中介机构的专业素养及其法律责任与商业声誉考虑，可以合理信任其出具的工作报告与意见。因此，应当也可以由申报企业及各中介机构对其报送材料和出具意见的真实性、合法性、完整性承担主要责任，并由下级人民政府分担部分审查职责，省级人民政府仅承担形式审查责任，并最终汇总出具确认函。如此运行，可能更有利于实现责、权、利的平衡和增大可操作性。
4.2 完善相关制度规定
弥补四号指引相关规定的缺漏，对第二条第（二）款规定中的兜底性条款作出解释或补充性规定，对于证监会认为需要省级人民政府出具确认函的情形尽量予以明确，对不能明确的要给出界定程序，或者是省级人民政府报送证监会认定是否需要出具，或者证监会就认为需要省级政府出具确认函的个案向省级人民政府出具意见。
对于确认函的出具主体，可以根据申报企业原批准设立单位的不同，相应由省级人民政府与市级（副省级城市）人民政府出具，如此，既可以体现谁批准、谁监管、谁负责审核的权责一致的原则，也可以适度减少省级人民政府的工作压力和工作难度。
4.3 实际工作中采取更为务实和富于弹性的处理方案
对于企业申报文件已经置备但不属于列举的三种情形之一的，可以直接报送证监会审核，如证监会认为合乎审核标准的可以核准通过，就不再经过省级人民政府出具确认函这一程序；如证监会认为需要由省级任敏政府出具确认函的，再由证监会与省级人民政府进行个案沟通，由省级人民政府出具确认函。这样既可以提高工作效率，节省企业成本，也可以有效避免省级人民政府与证监会之间的对接错位，避免因制度空白导致企业处于两难境地。