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【摘 要】随着全球性老龄化进程加快，养老已成为各国政府面临的主要社会问题之一。经过多年改革，我国适应经济发展体制、具有中国特色的养老保险制度已初具雏形。但是，由于国家经济实力有限，同时政治、经济体制改革正处于不断深化的过程当中，现今我国的基本养老保险制度仍存在着许多问题。本文首先介绍了我国基本养老保险制度的发展历史，针对现行的统帐结合养老保险制度存在的主要问题，从对新加坡养老保险制度的内容的概括介绍入手,通过对这两种体制的特点的分析,有针对性地提出了完善我国基本养老保险制度的政策建议，探讨对我国养老保险制度改革可供借鉴的经验。
【关键词】统帐结合 个人帐户隐性债务 公积金型养老保险
【中图分类号】TU246.2 【文献标识码】A 【文章编号】1009—9646(2008)09-0000-00
随着我国一系列社会保险制度建设的发展，我国“统帐结合”模式的养老保险制度改革呈现提速之势。这种社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，采用企业和个人三方承担供款责任但分别记帐，其中“统筹帐户”由国家和企业共同筹集，对应着待遇确定型的现收现付制；“个人帐户”由个人缴纳，个人所缴部分全部进入个人帐户，其余的进行社会互济，计发时实现结构性组合，对应着缴费确定型的基金制。作为我国首创的养老保险基金运行模式，在我国实践的时间只有十多年，其中历经了艰难曲折的发展过程。我国自1951年颁布《劳动保险条例》为国有企业职工建立养老保险开始，建立了政府负责型的养老保险；到1993年党的十四届三中全会通过城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合；1997年正式确立“社会统筹与个人账户相结合”的新型社会养老保险制度，进一步明确了“统帐结合”模式的基本养老保险制度的混合模式,要求从传统的现收现付制向部分个人积累制过渡，至此，社会统筹与个人账户相结合正式成为有中国具有我国特色的职工基本养老保险制度模式。
1 我国“统帐结合”的养老保险制度现状的分析
1.1养老保障覆盖范围狭窄、资金来源不足
我国养老保险资金筹集渠道单一、养老保险金入不敷出。在我国，基金养老保险基金有4个来源：一是参保企业缴纳的养老保险费。我国一些非公有制企业采取抵制的态度，不实行养老保险制度，参保率低，部分企业因经营困难无法按时缴纳保险费，拖欠问题严重的问题。由于国家为了弥补转轨债务，规定了很高的企业缴费率(工资总额的20%左右)，还有增长的趋势。在这种情形下大多数非国有企业的养老保险费要扩大覆盖面很艰难，今年以来，各地最低工资提升也较快，这些都意味着企业将为人力资源投入更多的成本，加剧了企业存在着的养老金缴纳负担较重的问题。二是参保个人缴纳的养老保险费。我国养老保险覆盖范围不足，部分城镇人群未纳入保障范围，自由职业者的养老政策没有得到妥善解决而被人为地排除在现有制度之外。广大的农村地区无法享受到养老待遇，特别是外来务工者的的养老保险问题没有得到很好的解决。在目前我国是典型的二元经济，，绝大多数外来务工者不可能在所就业的城市长期就业并获得永久居住权，而目前的养老保险无法转移。来自人力资源和社会保障部与国家统计局联合发布的《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》公布的数据，截至2007年底，全国基本养老保险参保人数20137万人，参加基本养老保险的农民工人数为1846万人，参加农村养老保险人数为5171万人，城镇参加企业基本养老保险覆盖率为77%，已经实行多年的城镇职工养老保险制度明显存在着覆盖面不足的问题；三是政府对养老保险基金的财政补贴，国家财政每年向养老保险基金进行补贴；四是养老保险基金的银行利息和国债投资利息。
1.2社会统筹基金隐性债务巨大，个人帐户“空帐”现象严重
目前我国建立的社会统筹基金和个人账户基金实行“块内结合”的模式，由劳动部门统一征缴和管理。目前的个人帐户很大程度上是一种记帐方式，属于名义帐户，即“空帐”。虽然在避免劳动力市场的扭曲，比过去实行的现收现付制更为具有缴费激励，但由于社会统筹基金除支付基础养老金外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金，存在社会统筹部分根本无法满足当期养老金支出的需要，“老人”养老金的来源是通过正在工作的下一代人的帐户中抽取资金支付的，因而个人账户的资金被用于支付当期养老金，无法进行真正意义上的基金积累和基金收益，基本养老保险的隐性债务规模巨大，只不过政府实行对个人账户债务的显性化。为弥补这笔债务，社会统筹部分的缴费高于当前待遇成本，否则国有企业和国家财政均无力负担这笔债务。在实践过程中，政策的执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金应负担“转制成本”的职责，由此导致了统筹账户对个人账户的透支，导致“统账结合、混账管理、空账运行”的运行模式，个人账户空账运行带来许多问题。随着我国老龄化程度的加剧，养老保险基金负担系数逐渐提高，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日益突出，养老保险基金进入紧张运行状态，养老保险金支付将进入高峰期，将无法应对老龄社会的冲击。在我国，老龄化和养老保障制度转型的同时发生，历史欠帐形成沉重的转轨成本，一些地区甚至出现了基金赤字运转的局面，使这一问题更加严重，直接影响着我国养老保险制度的运行及作用发挥，对中国的养老社会保险制度构成了极大的潜在威胁。
1.3 社会统筹层次低是我国社会保障制度中一个严重缺陷
养老保险系统内缺乏全国统一的信息管理系统、收付系统和交流平台。目前我国养老保险金在省级范围内统筹，基金分散，始终滞留在市县级（在全国2200个市县级统筹单位手中），实行地方管理，中央政府无力在全国范围内统一调控养老金，省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。因此，要想实现基金的保值升值，必须提高社会保障基金的统筹层次，由中央一级进行统筹管理；同时地区间养老保险金转续困难，个人和企业缴纳的养老保险费不能随着员工转移，人们在跨地域工作后只能选择退保。而办理退保的时间长、手续复杂，员工如若不办理退保，这笔钱会沉淀为当地的养老保险金，使员工利益受损；加之各地方之间的社会保障制度不统一。多年来社会保障改革由地区决策，各地区分别制定仅适用于本地区的政策、标准、措施，形成各地区之间缴纳水平、管理方式不相同的现象，由于各地保障制度不统一，就使得社会保障在区际之间的转移阻碍重重，不但省际之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。区际转移的困难对社会保障资金的征缴和发放都形成很大的负面影响，在我国人力资源流动性不断加强的现实情况下，这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。目前企业的社保负担确实很重，主要原因是统筹层次太低，统筹费率比较高，由于要承担原来国企退休职工的历史负担，仅养老保险一项，全国大部分省市的统筹费率都保持在社会平均工资的20%。即使如此，除了东部几个发达省份之外，其他省份养老基金仍然收不抵支，每年需要各级财政补贴近千亿，如果能提高统筹层次，全国的费率就可以下降。
1.4 基金运营不科学，基金管理的困难
我国的养老保险基金在个人帐户基金工具的选择上受到很大限制，投资工具手段单一化。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。这种单一和保守的投资手段并不安全。一段时期以来，我国银行和国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正处于贬值的风险中，养老金收支的巨额缺口不得不继续由国家财政拨款解决，如果养老保险基金不能增值，个人帐户也就失去了存在的意义，使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。
2 新加坡养老保障制度分析
新加坡公积金型养老保险制度于1955年7月建立，是一项为新加坡受薪人员而设立的强制性的养老储蓄基金计划，政府立法强制个人储蓄、建立个人公积金账户，采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障模式。
2.1新加坡养老保障体系的特点
新加坡养老保险制度实行储蓄保险基金制度，具有强制性。其费用只由雇主和雇员两方负担，政府不负担；其待遇由雇主、雇员交纳的保险费和一定利息三部分组成，多为一次性支付。劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。个人账户的基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。国家对个人账户的基金通过中央公积金局统一进行管理和运营投资，实行全国统一管理，建立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，还制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金储蓄的行为。新加坡的这种以储蓄基金制为主体的养老保障制度，其主要目的是为职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时能获得保障。中央公积金制度是在经济起飞阶段根据自己的国情和社会经济目标建立起来的，是一种独特的、有效的养老保障制度，并得到了全社会和国民的认可，除新加坡外，东南亚、非洲等一些发展中国家也采取了该模式。
2.2新加坡养老保障体系的评价
新加坡公积金型养老保险制度主要是为职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时有所依靠。职工自存自用的公积金制度，强化人们的自我养老意识，强调自我保障功能，体现多劳多得的原则，员工要想保证老年时生活得更好，就必须年轻时更勤奋地工作，这既为个人储存了一大笔养老金，有利于企业开展平等竞争和调动职工的生产积极性，又具有很强的激励机制；不仅解决了新加坡的养老难题，又支援了国家经济建设，节省了大量的财政开支，抑制了消费膨胀，增加了社会积累，有利于增强国家的经济实力，新加坡国家财政虽为公积金支付提供担保，但实际上政府未化过钱。这样上一代人就不会给下一代人留下包袱，避免了代际转移的矛盾。而且对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证，避免了人口老龄化的困扰。现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。
3 对我国养老保险体制改革的启示
面临相同的养老难题，解决的方法要根据我国具体的国情、具体的环境、尤其是文化环境而定，同时要考虑到国民财富的积累情况和整个国家的支付情况。在我们进行养老保险体制改革中，对别国的经验既不能照搬照抄，也不能全盘否定，而应注意结合本国的实际情况，有选择地吸收、借鉴和改造，建立起适合我国国情的养老保险新路。
3.1 重视发挥政府和社会力量两方面的作用，坚持公平和效率相结合的原则，体现养老保险制度的责任分担原则
(1)发挥国家的主导作用。针对养老保险制度设计方面的缺失，现阶段中国社会保障制度建立要强调政府，尤其是中央政府在制度设计、资金投入、组织发动、管理运营、督促检查等方面的主要作用。我国各项社会保障制度改革的提速，表明了政府正在推动进一步提高劳动者福利水平，为了体现社会统筹的公平和社会共济性以及国家基本保障义务，我国应努力将我国养老保险金中的基础养老金，即社会统筹部分发展为具有普惠式的国民养老金，政府作为直接责任主体，向全国所有的老人提供最基本的收入保障，为劳动者退出工作岗位后提供一定水平的基本养老保证，以此体现国家的的养老责任和社会公平，解决我国长期以来存在的养老保障覆盖范围有限的问题。通过稳步提高养老保险的覆盖面，将所有城镇从业人员、农村非农业从业者都纳入基本养老保险，将其覆盖范围扩大到城乡所有劳动者，忽视外来务工者的的养老保险问题，最终实现全民化的养老保险制度，实现基本养老保障的普遍公平。(2)发挥社会力量的作用。养老保险制度中的个人账户体现效率和个人缴费义务。我国应努力将我国养老保险金中的个人账户养老金，即个人账户部分发展为具有差别性的职业养老金：由劳动者承担缴费责任，以劳动者工资的一定比例强制征缴养老保险费为基础，采取缴费确定型个人账户的完全积累制，引进市场化运作机制，使个人账户基金保值增值。以此体现劳动者的责任，体现效率和公平。
3.2 采用多渠道筹集资金，积极妥善解决养老保险隐性债务
所有养老保险制度改革的国家都必须面临一个转轨成本的问题，转轨成本是任何一个国家社会保险改革都会遇到的问题。我国目前存在的巨大的空账问题主要是计划经济体制下的历史遗留问题，在养老保险制度中没有专门的措施解决转轨成本，养老保险的转轨成本以巨额隐性债务的形式进入新制度。养老保险制度表面上采取了混合养老金形式，但由于历史积累的巨大养老金隐性债务，迫使个人账户资金被挪用，统筹基金透支了个人账户，使个人账户空账运行，仅成为一种记账的手段，形成了大量的名义帐户，个人账户与统筹基金的合并运行。统筹基金和个人账户基金的混账运行，使得统筹部分透支了个人账户资金，并未形成实际的基金积累，基金的投资与积累无从实现。目前存在着巨大的资金缺口，国家当时没有承担填补亏空的历史责任，单纯通过提高企业缴费率的方式逐步消化，政府不承担相应的责任，必然会使统帐结合运行的个人账户成为名义帐户，造成亏空。由于隐性债务数额巨大，为了新制度的顺利运行，政府应当承担责任，积极寻求筹资渠道。我们可以借鉴新加坡经验，采用一次算清、分期偿还的方法，通过调整财政支出结构，如发行国债、福利彩票等财政手段筹集养老基金；还可通过国有资产的合理分割筹集资金；将社会统筹与个人账户逐渐实行分胀管理，逐步做实个人账户；又可考虑开征养老保险税，保证资金来源的稳定性和连续性；通过各种方法筹集资金，提高用于养老保险隐性债务的支出，补足个人账户空帐，降低企业的养老保险缴费压力等方法，补偿历史欠债，化解制度转轨成本。
3.3 重视市场，加强基金管理，运营机制
寻求长效的养老保险基金保值增值机制。养老保险个人账户的保值增值至关重要，如果养老保险基金不能有效增值，就会很难适应未来我国人口老龄化高峰期的需要。如何保证养老保险基金安全的关键在于能否提高基金投资收益率，实现保值增值。我国目前个人帐户不能市场化运作，可以借鉴新加坡经验，把养老保险中的个人帐户基金交由全国社会保障基金理事会监管，政府对基金管理公司应达到的投资回报率制定最低标准，参照新加坡做法，监管部门发布定期的公积金业绩和进行风险监控，确保个人帐户基金的保值增值，拓展适合养老保险基金安全性、盈利性、流动性特点的投资渠道，科学确定投资组合和策略，建立规范化、科学化的长效保值增值机制。由于发达国家的基本养老保险制度都是现收现付制，能够投资于资本市场的部分只有其余额储备，活跃于资本市场的基本上是私人性质的非基本养老金。基金制的重要条件是比较发达的资本市场，同时也应看到新加坡公积金型养老保险制度也面临着如何使基金保值增值的压力，在持续通货膨胀和面临金融危机时也难以正常运行。而我国的资本市场只有十多年的发展历史，比较幼稚、脆弱，还不能承受基金制的巨大市场要求，有巨大的潜在的金融风险。对我国而言，即使顺利转型为基金制，面临和凶险的资本市场，危险是极大的。
3.4 加快养老保障法制建设，逐步做到依法养老
新加坡政府制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法利益。新加坡的中央公积金是以立法为基础，在法律的约束下有条不紊地施行。法律明确规定保障的标准、收支的程序，法律制度健全，不仅能使各项社会保障制度有具体的依据，也为国民社会保障权益的实现提供了保证，是走向法制化、规范化的前提。中国目前法律约束体制不健全，制度非正规化，立法滞后。由于我国没有独立的社会保障或社会保险法，养老保障制度乃至整个社会保障制度都是在行政法规、部门法规等层次，尚未上升为法律这一层级，只有具体的社会保障或社会保险项目的一些部门法规以及地方性的政策规定，养老保险方面的一系列制度都是以政府最高部门即国务院的名义发布的，是政府文件，只要求如何做，而缺少不执行的处罚，如缺乏对欠缴社保费的行为和拖欠离、退休人员养老金行为的法律制裁措施，非法挪用、挤占社保基金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处等，必然造成养老保险的经济损失的行为逃避处罚，对制度主体各方的行为约束力不够，法律规范也不够完备，存在较大的漏洞。存在立法不健全、立法层次低、缺乏必要的法律责任制度、法律实施机制较为薄弱等问题。由于中国特殊的国情，各地方的经济发展水平不同，许多地方的政策规定也相同。
由于养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且其经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题，将基金的筹措、管理和使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和群众的社会监督之下，强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范 基金监管，保障资金的安全。为了国家统一管理上缴的公积金，我国应该尽快出台相关的法律，加强养老保险制度立法与监管，使社会保障有法可依，促进养老保险制度体系的发展。
参考文献
[1] 郑功成主编：《社会保障概论》，复旦大学出版社,149—155页,2007年2月第一版.
[2] 肖艳：《解读困境中的中国养老保险制度改革》，《新疆大学学报》2008（1）.
[3] 李辉婕：《国外基本养老保险制度的比较研究》，《企业经济》,2007（10）.
[4] 冷旭东：《浅议中国基本养老保险制度改革》，《金融经济》,2006（6）.
[5] 杨洛新：《我国养老保险制度改革问题及对策》，《武汉工业学院学报》,2006（2）.
【关键词】统帐结合 个人帐户隐性债务 公积金型养老保险
【中图分类号】TU246.2 【文献标识码】A 【文章编号】1009—9646(2008)09-0000-00
随着我国一系列社会保险制度建设的发展，我国“统帐结合”模式的养老保险制度改革呈现提速之势。这种社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，采用企业和个人三方承担供款责任但分别记帐，其中“统筹帐户”由国家和企业共同筹集，对应着待遇确定型的现收现付制；“个人帐户”由个人缴纳，个人所缴部分全部进入个人帐户，其余的进行社会互济，计发时实现结构性组合，对应着缴费确定型的基金制。作为我国首创的养老保险基金运行模式，在我国实践的时间只有十多年，其中历经了艰难曲折的发展过程。我国自1951年颁布《劳动保险条例》为国有企业职工建立养老保险开始，建立了政府负责型的养老保险；到1993年党的十四届三中全会通过城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合；1997年正式确立“社会统筹与个人账户相结合”的新型社会养老保险制度，进一步明确了“统帐结合”模式的基本养老保险制度的混合模式,要求从传统的现收现付制向部分个人积累制过渡，至此，社会统筹与个人账户相结合正式成为有中国具有我国特色的职工基本养老保险制度模式。
1 我国“统帐结合”的养老保险制度现状的分析
1.1养老保障覆盖范围狭窄、资金来源不足
我国养老保险资金筹集渠道单一、养老保险金入不敷出。在我国，基金养老保险基金有4个来源：一是参保企业缴纳的养老保险费。我国一些非公有制企业采取抵制的态度，不实行养老保险制度，参保率低，部分企业因经营困难无法按时缴纳保险费，拖欠问题严重的问题。由于国家为了弥补转轨债务，规定了很高的企业缴费率(工资总额的20%左右)，还有增长的趋势。在这种情形下大多数非国有企业的养老保险费要扩大覆盖面很艰难，今年以来，各地最低工资提升也较快，这些都意味着企业将为人力资源投入更多的成本，加剧了企业存在着的养老金缴纳负担较重的问题。二是参保个人缴纳的养老保险费。我国养老保险覆盖范围不足，部分城镇人群未纳入保障范围，自由职业者的养老政策没有得到妥善解决而被人为地排除在现有制度之外。广大的农村地区无法享受到养老待遇，特别是外来务工者的的养老保险问题没有得到很好的解决。在目前我国是典型的二元经济，，绝大多数外来务工者不可能在所就业的城市长期就业并获得永久居住权，而目前的养老保险无法转移。来自人力资源和社会保障部与国家统计局联合发布的《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》公布的数据，截至2007年底，全国基本养老保险参保人数20137万人，参加基本养老保险的农民工人数为1846万人，参加农村养老保险人数为5171万人，城镇参加企业基本养老保险覆盖率为77%，已经实行多年的城镇职工养老保险制度明显存在着覆盖面不足的问题；三是政府对养老保险基金的财政补贴，国家财政每年向养老保险基金进行补贴；四是养老保险基金的银行利息和国债投资利息。
1.2社会统筹基金隐性债务巨大，个人帐户“空帐”现象严重
目前我国建立的社会统筹基金和个人账户基金实行“块内结合”的模式，由劳动部门统一征缴和管理。目前的个人帐户很大程度上是一种记帐方式，属于名义帐户，即“空帐”。虽然在避免劳动力市场的扭曲，比过去实行的现收现付制更为具有缴费激励，但由于社会统筹基金除支付基础养老金外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金，存在社会统筹部分根本无法满足当期养老金支出的需要，“老人”养老金的来源是通过正在工作的下一代人的帐户中抽取资金支付的，因而个人账户的资金被用于支付当期养老金，无法进行真正意义上的基金积累和基金收益，基本养老保险的隐性债务规模巨大，只不过政府实行对个人账户债务的显性化。为弥补这笔债务，社会统筹部分的缴费高于当前待遇成本，否则国有企业和国家财政均无力负担这笔债务。在实践过程中，政策的执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金应负担“转制成本”的职责，由此导致了统筹账户对个人账户的透支，导致“统账结合、混账管理、空账运行”的运行模式，个人账户空账运行带来许多问题。随着我国老龄化程度的加剧，养老保险基金负担系数逐渐提高，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日益突出，养老保险基金进入紧张运行状态，养老保险金支付将进入高峰期，将无法应对老龄社会的冲击。在我国，老龄化和养老保障制度转型的同时发生，历史欠帐形成沉重的转轨成本，一些地区甚至出现了基金赤字运转的局面，使这一问题更加严重，直接影响着我国养老保险制度的运行及作用发挥，对中国的养老社会保险制度构成了极大的潜在威胁。
1.3 社会统筹层次低是我国社会保障制度中一个严重缺陷
养老保险系统内缺乏全国统一的信息管理系统、收付系统和交流平台。目前我国养老保险金在省级范围内统筹，基金分散，始终滞留在市县级（在全国2200个市县级统筹单位手中），实行地方管理，中央政府无力在全国范围内统一调控养老金，省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。因此，要想实现基金的保值升值，必须提高社会保障基金的统筹层次，由中央一级进行统筹管理；同时地区间养老保险金转续困难，个人和企业缴纳的养老保险费不能随着员工转移，人们在跨地域工作后只能选择退保。而办理退保的时间长、手续复杂，员工如若不办理退保，这笔钱会沉淀为当地的养老保险金，使员工利益受损；加之各地方之间的社会保障制度不统一。多年来社会保障改革由地区决策，各地区分别制定仅适用于本地区的政策、标准、措施，形成各地区之间缴纳水平、管理方式不相同的现象，由于各地保障制度不统一，就使得社会保障在区际之间的转移阻碍重重，不但省际之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。区际转移的困难对社会保障资金的征缴和发放都形成很大的负面影响，在我国人力资源流动性不断加强的现实情况下，这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。目前企业的社保负担确实很重，主要原因是统筹层次太低，统筹费率比较高，由于要承担原来国企退休职工的历史负担，仅养老保险一项，全国大部分省市的统筹费率都保持在社会平均工资的20%。即使如此，除了东部几个发达省份之外，其他省份养老基金仍然收不抵支，每年需要各级财政补贴近千亿，如果能提高统筹层次，全国的费率就可以下降。
1.4 基金运营不科学，基金管理的困难
我国的养老保险基金在个人帐户基金工具的选择上受到很大限制，投资工具手段单一化。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。这种单一和保守的投资手段并不安全。一段时期以来，我国银行和国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正处于贬值的风险中，养老金收支的巨额缺口不得不继续由国家财政拨款解决，如果养老保险基金不能增值，个人帐户也就失去了存在的意义，使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。
2 新加坡养老保障制度分析
新加坡公积金型养老保险制度于1955年7月建立，是一项为新加坡受薪人员而设立的强制性的养老储蓄基金计划，政府立法强制个人储蓄、建立个人公积金账户，采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障模式。
2.1新加坡养老保障体系的特点
新加坡养老保险制度实行储蓄保险基金制度，具有强制性。其费用只由雇主和雇员两方负担，政府不负担；其待遇由雇主、雇员交纳的保险费和一定利息三部分组成，多为一次性支付。劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。个人账户的基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。国家对个人账户的基金通过中央公积金局统一进行管理和运营投资，实行全国统一管理，建立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，还制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金储蓄的行为。新加坡的这种以储蓄基金制为主体的养老保障制度，其主要目的是为职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时能获得保障。中央公积金制度是在经济起飞阶段根据自己的国情和社会经济目标建立起来的，是一种独特的、有效的养老保障制度，并得到了全社会和国民的认可，除新加坡外，东南亚、非洲等一些发展中国家也采取了该模式。
2.2新加坡养老保障体系的评价
新加坡公积金型养老保险制度主要是为职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时有所依靠。职工自存自用的公积金制度，强化人们的自我养老意识，强调自我保障功能，体现多劳多得的原则，员工要想保证老年时生活得更好，就必须年轻时更勤奋地工作，这既为个人储存了一大笔养老金，有利于企业开展平等竞争和调动职工的生产积极性，又具有很强的激励机制；不仅解决了新加坡的养老难题，又支援了国家经济建设，节省了大量的财政开支，抑制了消费膨胀，增加了社会积累，有利于增强国家的经济实力，新加坡国家财政虽为公积金支付提供担保，但实际上政府未化过钱。这样上一代人就不会给下一代人留下包袱，避免了代际转移的矛盾。而且对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证，避免了人口老龄化的困扰。现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。
3 对我国养老保险体制改革的启示
面临相同的养老难题，解决的方法要根据我国具体的国情、具体的环境、尤其是文化环境而定，同时要考虑到国民财富的积累情况和整个国家的支付情况。在我们进行养老保险体制改革中，对别国的经验既不能照搬照抄，也不能全盘否定，而应注意结合本国的实际情况，有选择地吸收、借鉴和改造，建立起适合我国国情的养老保险新路。
3.1 重视发挥政府和社会力量两方面的作用，坚持公平和效率相结合的原则，体现养老保险制度的责任分担原则
(1)发挥国家的主导作用。针对养老保险制度设计方面的缺失，现阶段中国社会保障制度建立要强调政府，尤其是中央政府在制度设计、资金投入、组织发动、管理运营、督促检查等方面的主要作用。我国各项社会保障制度改革的提速，表明了政府正在推动进一步提高劳动者福利水平，为了体现社会统筹的公平和社会共济性以及国家基本保障义务，我国应努力将我国养老保险金中的基础养老金，即社会统筹部分发展为具有普惠式的国民养老金，政府作为直接责任主体，向全国所有的老人提供最基本的收入保障，为劳动者退出工作岗位后提供一定水平的基本养老保证，以此体现国家的的养老责任和社会公平，解决我国长期以来存在的养老保障覆盖范围有限的问题。通过稳步提高养老保险的覆盖面，将所有城镇从业人员、农村非农业从业者都纳入基本养老保险，将其覆盖范围扩大到城乡所有劳动者，忽视外来务工者的的养老保险问题，最终实现全民化的养老保险制度，实现基本养老保障的普遍公平。(2)发挥社会力量的作用。养老保险制度中的个人账户体现效率和个人缴费义务。我国应努力将我国养老保险金中的个人账户养老金，即个人账户部分发展为具有差别性的职业养老金：由劳动者承担缴费责任，以劳动者工资的一定比例强制征缴养老保险费为基础，采取缴费确定型个人账户的完全积累制，引进市场化运作机制，使个人账户基金保值增值。以此体现劳动者的责任，体现效率和公平。
3.2 采用多渠道筹集资金，积极妥善解决养老保险隐性债务
所有养老保险制度改革的国家都必须面临一个转轨成本的问题，转轨成本是任何一个国家社会保险改革都会遇到的问题。我国目前存在的巨大的空账问题主要是计划经济体制下的历史遗留问题，在养老保险制度中没有专门的措施解决转轨成本，养老保险的转轨成本以巨额隐性债务的形式进入新制度。养老保险制度表面上采取了混合养老金形式，但由于历史积累的巨大养老金隐性债务，迫使个人账户资金被挪用，统筹基金透支了个人账户，使个人账户空账运行，仅成为一种记账的手段，形成了大量的名义帐户，个人账户与统筹基金的合并运行。统筹基金和个人账户基金的混账运行，使得统筹部分透支了个人账户资金，并未形成实际的基金积累，基金的投资与积累无从实现。目前存在着巨大的资金缺口，国家当时没有承担填补亏空的历史责任，单纯通过提高企业缴费率的方式逐步消化，政府不承担相应的责任，必然会使统帐结合运行的个人账户成为名义帐户，造成亏空。由于隐性债务数额巨大，为了新制度的顺利运行，政府应当承担责任，积极寻求筹资渠道。我们可以借鉴新加坡经验，采用一次算清、分期偿还的方法，通过调整财政支出结构，如发行国债、福利彩票等财政手段筹集养老基金；还可通过国有资产的合理分割筹集资金；将社会统筹与个人账户逐渐实行分胀管理，逐步做实个人账户；又可考虑开征养老保险税，保证资金来源的稳定性和连续性；通过各种方法筹集资金，提高用于养老保险隐性债务的支出，补足个人账户空帐，降低企业的养老保险缴费压力等方法，补偿历史欠债，化解制度转轨成本。
3.3 重视市场，加强基金管理，运营机制
寻求长效的养老保险基金保值增值机制。养老保险个人账户的保值增值至关重要，如果养老保险基金不能有效增值，就会很难适应未来我国人口老龄化高峰期的需要。如何保证养老保险基金安全的关键在于能否提高基金投资收益率，实现保值增值。我国目前个人帐户不能市场化运作，可以借鉴新加坡经验，把养老保险中的个人帐户基金交由全国社会保障基金理事会监管，政府对基金管理公司应达到的投资回报率制定最低标准，参照新加坡做法，监管部门发布定期的公积金业绩和进行风险监控，确保个人帐户基金的保值增值，拓展适合养老保险基金安全性、盈利性、流动性特点的投资渠道，科学确定投资组合和策略，建立规范化、科学化的长效保值增值机制。由于发达国家的基本养老保险制度都是现收现付制，能够投资于资本市场的部分只有其余额储备，活跃于资本市场的基本上是私人性质的非基本养老金。基金制的重要条件是比较发达的资本市场，同时也应看到新加坡公积金型养老保险制度也面临着如何使基金保值增值的压力，在持续通货膨胀和面临金融危机时也难以正常运行。而我国的资本市场只有十多年的发展历史，比较幼稚、脆弱，还不能承受基金制的巨大市场要求，有巨大的潜在的金融风险。对我国而言，即使顺利转型为基金制，面临和凶险的资本市场，危险是极大的。
3.4 加快养老保障法制建设，逐步做到依法养老
新加坡政府制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法利益。新加坡的中央公积金是以立法为基础，在法律的约束下有条不紊地施行。法律明确规定保障的标准、收支的程序，法律制度健全，不仅能使各项社会保障制度有具体的依据，也为国民社会保障权益的实现提供了保证，是走向法制化、规范化的前提。中国目前法律约束体制不健全，制度非正规化，立法滞后。由于我国没有独立的社会保障或社会保险法，养老保障制度乃至整个社会保障制度都是在行政法规、部门法规等层次，尚未上升为法律这一层级，只有具体的社会保障或社会保险项目的一些部门法规以及地方性的政策规定，养老保险方面的一系列制度都是以政府最高部门即国务院的名义发布的，是政府文件，只要求如何做，而缺少不执行的处罚，如缺乏对欠缴社保费的行为和拖欠离、退休人员养老金行为的法律制裁措施，非法挪用、挤占社保基金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处等，必然造成养老保险的经济损失的行为逃避处罚，对制度主体各方的行为约束力不够，法律规范也不够完备，存在较大的漏洞。存在立法不健全、立法层次低、缺乏必要的法律责任制度、法律实施机制较为薄弱等问题。由于中国特殊的国情，各地方的经济发展水平不同，许多地方的政策规定也相同。
由于养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且其经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题，将基金的筹措、管理和使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和群众的社会监督之下，强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范 基金监管，保障资金的安全。为了国家统一管理上缴的公积金，我国应该尽快出台相关的法律，加强养老保险制度立法与监管，使社会保障有法可依，促进养老保险制度体系的发展。
参考文献
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