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转型时期农民的贫困主要是制度性贫困。地方政府道德风险是造成农民制度性贫困的重要原因。解决“三农”难题必须重视地方政府道德风险问题。创新激励和约束机制，实现地方政府、中央政府和全国农民在制度变迁中的激励相容。现实的对策是采取有力措施壮大农民工的力量，改革传统的“三农”制度供给模式，扩大农民的消费者主权。