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摘要 食品安全问题在英国自19世纪以来业已出现。当时英国的食品安全问题首先表现为食品的掺假，牛奶则是最容易掺假的食品。作为各阶层婴幼儿的主要食物，牛奶因而成为近代英国食品安全监管的重点对象。所以，该文重点考察了1875－1914年英国牛奶安全监管状况，强调了“地方政府委员会”代表中央政府推动各地实施监管的职责与行动，认为这一时期的牛奶安全监管，有效地扼制了牛奶掺假的泛滥，促进了近代英国食品安全监管体制的完善，反映了维护食品安全是政府应尽的职责这一主题。
关键词 掺假，牛奶安全，牛奶监管，地方政府委员会
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457-6241(2010)24-0027-06
食品安全问题是世界各国共同关注的全球性课题。2008年“三鹿奶粉事件”及后来一系列问题牛奶事件为我国的食品安全问题敲响了警钟，使食品安全监管成为关系国计民生的重大问题。事实上，食品安全问题在英国自19世纪以来就已经成为一个重要的社会问题。在社会各阶层的推动下，英国政府颁布了食品监管立法，不断强化安全措施，从而使英国成为世界上建立和完善食品安全监管体系最早的国家之一。
牛奶是近代英国食品安全监管的重点对象之一。在近代英国，食品安全问题首先表现为食品的掺假，牛奶则是最容易掺假的食品。19世纪牛奶消费已在英国民众中流行开来。许多英国家庭几乎把牛奶作为哺育婴儿的主要食物，而且“几乎所有的家庭，特别是那些拥有未成年孩子的家庭，都想需要更多的牛奶”。所以，人们认为牛奶掺假实际上是在“剥夺孩子们获取充分营养的权利”，受到英国社会的普遍关注，从而成为各地食品安全监管的主要对象。因此，在英国学者研究的基础上，笔者重点探讨1875－1914年间英国牛奶安全监管的实施与发展，以期对我国当前的食品安全监管提供一些有益的借鉴。
一、牛奶掺假与近代英国食品安全监管
牛奶在英国历史上有着非常糟糕的安全记录，构成了近代英国食品安全问题的重要内容。英国学者认为：“在整个19世纪，牛奶业因其掺假行为而臭名昭著。”牛奶是一种不透明的乳白色或略带黄色的液体，易和水融为一体。1848年英国化学家米歇尔就已认识到：“水是牛奶掺假最常用的物质。”商业动机使当时市场上牛奶普遍掺假，牛奶掺假率多年来居高不下。
据英国学者阿特金斯的统计，1872年之前伦敦市场上的牛奶掺水率平均为25％。1856年有人宣称，以伦敦市场上牛奶掺入25％的水这一保守的数字推算，伦敦人每年就要额外花费475000英镑，而这一费用相当于伦敦水务公司一年的总收入。至19世纪后期，牛奶的掺假率远远高于其他食品，阿特金斯重点统计和比较了1877－1913年间伦敦及其他13个城市的牛奶掺假情况。这些统计表明，伦敦是掺假的重灾区，在1891年之前没有低于20％，此后才逐渐下降，但通常也高于其他大部分城市；而伦敦以外的地区，则在10％左右，波动不大。1879－1881年间具有统计资料的9个城市中，5个城市的掺假率在20％以上，伯明翰曾一度达到53.2％；1889－1891年间，伦敦和伯明翰的掺假率最高，在20％左右；1899－1901年间，朴次茅斯和诺丁汉列居前两位，伯明翰位居第三，达到20.7％，而伦敦则降到14.9％；1909－1911年间，利兹位居第一，达到28.8％，伦敦此时终于降到10％以下。另外，苏格兰地区的牛奶掺假亦非常严重，据统计，1900－1913年苏格兰地区牛奶的掺假率也远高于其他食品，在一战之前从未低于10％。1903年，格拉斯哥的牛奶掺假竟然达到30％。
当时人们已经认识到，大量掺水的牛奶不适于儿童饮用。19世纪50年代中期，人们发现伯蒙德西济贫院里购进的牛奶曾是这种掺假牛奶，“一个来自埃塞克斯的供应商的牛奶，每加仑5.5便士，而另外一个供应商的价格是每加仑1先令。我们选购了每加仑只卖5.5便士的牛奶……(不久发现)这些牛奶全部掺水，已经发酸，是彻头彻尾的低劣牛奶。我们不得不与每加仑需要1先令的供应商签订了供货合同……我们发现这种牛奶的质量要好得多。非常适合孩子们饮用，比每加仑5.5便士的牛奶富有营养。”1871年，济贫法委员会的调查报告称：“尽管在牛奶样品中没有发现致命或有毒的物质，但掺水的程度相当严重，足以消弭牛奶本有的营养，完全不能再将它作为婴儿及其他未成年人的食物了，因为婴儿的生命依赖于牛奶所给予的营养物质总量。”所以，随着1875年以来英国食品监管体制的逐步确立，牛奶日益成为英国食品安全监管的重点对象。
具体而言，英国全国范围的食品安全监管开始于1875年《食品与药品销售法》。该法令是英国第一部得到有效实施的食品安全监管法。1899年，这一法令被修改，授权中央政府在地方政府继续无视食品法的时候干预和强制执行立法。根据这些法令，英国初步建立了有效的食品安全监管机制，即中央政府监管下的地方政府负责制。在这一体制下，地方政府对各地的食品安全负有主要责任，各地的卫生医疗官、公害检查员、衡平检查员、市场检查员和警察都有权购买食品样品送交分析师检测，食品商则有义务向这些官员出售其货物的正式样品。“地方政府委员会”代表中央政府监管各地食品安全法的实施状况。地方政府则全面负责其辖区的食品安全，由其任命并报经地方政府委员会批准的公共分析师负责检测食品样品；公共分析师定期将检测结果提交于地方政府，再由地方政府呈报于地方政府委员会。地方政府委员会从1877年起开始汇总和发布各地的食品监管报告。
这些食品监管报告对英国各地食品监管的记录非常详细，而牛奶监管往往是这些记录的主要内容。在样品抽检方面，牛奶的抽检率远远高于其他食品。在英格兰和威尔士，自1880年起。牛奶样品数量在当年抽检样品总量中都占到40％左右，到了1906－1913年，这一数字甚至达到49％，将近一半。在苏格兰，详细的统计资料是从1900年开始的。根据苏格兰地方政府委员会的统计，苏格兰牛奶样品的抽检率也远远高于其他食品，而且稍高于英格兰和威尔士，且1908－1913年都在50％以上，甚至一度达到58％。可见，牛奶无疑成为1875－1914年英国食品安全监管的重点对象。
牛奶成为这一时期食品监管的重点对象，还在于牛奶掺假比较容易检测，只要不符合既定的营养标准即可认定掺假。1901年前英国牛奶没有统一的行业标准，公共分析师检测样品主要依据由“公共分析师协会”确立的最低标准。公共分析师协会最初确立的最低标准为脂肪含量2.5％、非脂肪固体物含量不低于9％。低于这一标准的牛奶即被视作不适合人类饮用。根据1899年《食品与药品销售法》(第4条)的规定，在农业委员会的主持下，1901年《牛奶销售条例》正式确立了牛 奶的最低质量标准，即脂肪含量3％，非脂肪固体物含量8.5％为最低标准。法定标准的确立，显然便利了各地对牛奶的取样与分析，使得1901后各地牛奶的取样率普遍增加，从而强化了对牛奶的监管。
二、1875－1914年英国牛奶安全监管
作为牛奶掺假的重灾区，伦敦一直受到地方政府委员会的特别关注。在历年的报告中，地方政府委员会都会认真分析伦敦地区的牛奶安全问题，不止一次地提出批评或质疑。比如，1880年，地方政府委员会就发出通报，伦敦圣玛丽区和纽因顿区，没有分析任何样品，而白教堂区、索迪治区、路夫希夫区所分析的样品与当地的居民生活和法律规定关系不大。相比其他区域的高掺假率，圣詹姆斯一威斯敏斯特区1879年抽检67份牛奶样品，1880年抽检了220份牛奶样品，竟无一例掺假。地方政府委员会提出质疑：该区的牛奶“好像具有异常的免疫力”，“如此例外，值得特别注意”。1882年，普林斯特德区、威斯敏斯特区等一些区域也报告无一例掺假记录，或仅有一些疑似掺假样品。对于这种情况，地方政府委员会通常是向这些区域发出通告，提醒他们改进样品收集的方式。当然，有些区域，如圣邦格拉斯区和朗伯斯区在实施食品法方面值得赞许。据阿特金斯的研究，在1914年前的21年中，圣邦格拉斯区和朗伯斯区的牛奶样品数量不断增加，而掺假率却相应的不断下降。
流动小商贩的活跃是伦敦地区牛奶安全的一个痼疾。19世纪英国学者梅休曾对此做过详细的记述：这些小商贩出售的牛奶通常是脱脂奶和掺水奶，通常是每夸脱1.5便士，顾客主要是孩童，仅在夏季的三个月时间里就能卖掉4000加仑，价值260镑。对于这一状况，公共分析师经常抱怨说，伦敦各区地方政府很少采取措施进行有效整治。如在纽因顿区，“牛奶供应的恶劣条件没有得到丝毫的改善”，“毫无疑问，这一状况仍然持续，除非这些流动小商贩经常受到检查”；“如果这种不公平的竞争得不到更有效的监管，而仅仅是3个月内抽取6份样品，那么对诚实守法的商人是不公平的”。在帕丁顿教区，“许多在该区没有房产的流动商贩，无需缴税，潮水般地涌向该区及其他教区兜售掺假牛奶。他们推着小车，小车上标有各种醒目的牛奶品名。每次受到处罚后，他们就换成其他名字，继续叫卖。(显然)除了坑害顾客外，他们这种不公平竞争对该区的固定商户造成了很大的威胁。只有处以重罚，才能制止他们。”然而，直到1913年，流动商贩的掺假问题仍然没有得到根本解决，“伦敦郊区的牛奶掺假问题大多来自三到四帮流动商贩，他们先在一个地区活动几周，接着又转向另一个地区。在这几周里，他们叫卖的总是廉价的掺假牛奶，而且很难查清他们的确切住址，也很难发现他们的牛奶来自何处。当其牛奶样品得到分析，不法行为被发现时，他们就转移到另一个地区，继续他们的欺诈行为。”
所以，伦敦人不得不付出巨大代价，为这些掺水奶买单。在1879年的报告里，地方政府委员会作出这样的推算，假如伦敦人每人每周消费1品脱牛奶(或每人每天消费约1／8品脱牛奶。考虑到约有1／8的人口是5岁以下的儿童，这一消费量是非常保守的)，那么伦敦人每年的消费量将近2300万加仑。以每夸脱5便士的价格计算，伦敦人每年牛奶消费支出不少于200万英镑。如果每夸脱牛奶的掺水率为16％(这一数字是根据公共分析师的抽检报告估算的平均数)，那么伦敦人每年就要为这些“以牛奶的名义出售的水”支付7万至8万英镑，况且这些水的卫生程度都很难保证。1901年，地方政府委员会再次强调了这一点。它引用民间团体的数字，即伦敦人每天的牛奶消费量是14.4万加仑，以当年15.2％的掺水率，每夸脱4便士的价格计算，伦敦人每年就要付出3万英镑为这些掺在牛奶中的水买单。可见，20余年间伦敦牛奶的安全状况没有得到根本改善，根本原因在于地方政府没有采取得力措施。1889年，地方政府委员会曾严厉批评伦敦地方政府对食品法的怠慢，“不幸的是，伦敦各教区和市区委员会对有效实施《食品与药品销售法》没有丝毫的紧迫感”。所以，当伦敦地区牛奶的掺假率降到12％以下的时候，英格兰与威尔士的其他地区已经于9年前达到了这一水平。
需要强调的是，各大城市实施法律的情况要远远好于各乡村郡，如前文所述阿特金斯统计的14个城市。这些城市中，索尔福德堪称是实施食品监管法的楷模。在牛奶监管上，索尔福德有一套行之有效的体制。每当发现掺假样品时，食品检查员就立即追问商贩掺假奶的来源，接着就向其批发商购置样品，如果再次发现掺假，检查员就待农场的储奶罐刚刚运抵索尔福德时，再次购置样品。如果储罐的牛奶也是掺假的，分析师就会亲临产奶农场，查看挤奶过程，现场取样，现场分析。索尔福德的这种“追踪”模式，不但能避免“冤枉无辜的人”，而且还能够发现掺假的源头，有效地扼制掺假。值得一提的是，索尔福德的食品检查员还打破常规，在星期天购置牛奶样品。而这一天往往牛奶掺水最为严重，因为商人们通常认为检查员此时正在教堂做礼拜呢。正是由于这种严格的监管，索尔福德在1889年以后，牛奶掺假率均在5％以下，最低到了3.2％，是上述14个城市中掺假率最低的，而其取样率也是最高的，被阿特金斯认为是监管力度最大的城市。在苏格兰地区，“4个最大的城市比乡村当局对牛奶掺假者保持着更大的警惕性”。以阿伯丁市与阿伯丁郡为例，1900年后阿伯丁市政当局把食品监管的矛头指向牛奶掺假，而郡当局则要逊色得多。如1911年阿伯丁市抽检的250份样品中有156份是牛奶，占66％；而阿伯丁郡的250份样品中，只有61份是牛奶，仅占25％。而其中缘由则是乳品业在阿伯丁郡具有更大的影响力。可见，某一地区产业利益与消费者利益的消长影响着该地区牛奶监管的程度。
由上可见，各地牛奶监管依赖于食品安全法令在当地的实施程度，因而呈现出明显的地区不平衡。同时，各地在对违法行为的制裁上亦呈现出多样化特征。关于对掺假者的惩处，直到1899年《食品与药品销售法》(第17条)才作出明确规定。即。凡是初次违法者，将被处以最多不超过20英镑的罚金；如果再犯，将处以最多不超过50英镑的罚金；此后，如果再犯，将处以不超过100英镑的罚金；法令还特别规定，具有前科者，除罚金外，法庭还可以考虑处以当事人不超过3个月的监禁。因此，在1899年之前，对于牛奶掺假者的惩处由法官根据罪行大小自行决定。在这种情况下，各地普遍出现了对违法者量刑偏低，甚至不予追究的现象。英国学者的研究表明，当时的罚金平均不到2英镑。
对于这种重罪轻罚的现象，地方政府委员会很早就已经注意到了，“对某些影响恶劣的牛奶掺假案处以微薄罚金的抱怨，已经不绝于耳。毫无疑问，这种特别的欺诈，与其简单的手法相比，是非常有利可图的。一个牛奶商只要往储奶罐里随 意舀上20％的水，就可以获得可观的利润；即使偶尔被发现，也不过是处以10先令或1英镑的罚款”。可见，当时由掺假带来的收益是非常可观的。伦敦普林斯特德区的分析师曾估算，该区的牛奶商由掺水每年可获利7000-8000镑，而因此带来的罚金却只有区区100镑左右。地方政府委员会也做过推算：“假设零售商以每加仑1便士批发的牛奶，然后以每夸脱4便士的价格出售，他的合理利润是每加仑4便士；但是，掺上1／8的水，每加仑就可以增加9品脱，他的利润由此就由4便士提高到6便士，获利增加50％。他因此能够承受处罚，继续掺假。而目前的处罚往往少得可怜。”例如，1888年，在约克郡两宗掺水率分别为33％和30％的案件中，当事人也只被处以20和10先令的罚金。1890年，在利物浦，147宗掺假案件中，只有22宗的罚金(包括诉讼费)超过35先令；而在圣吉尔斯教区，那些掺水率在5-9％的案件，罚金仅为1便士，而2宗掺假率分别为12％和26％的案件，罚金也只有1先令。
1899年之后，由于法律有了明确规定，这种量刑偏低的现象才有所改观。1900－1908年，罚金高于5镑的案件数量普遍增加，最高罚金甚至达到了100镑。在案件的审理中，治安法官日趋严格。例如1904年在伯明翰，一位商人先后因出售掺水率分别为22％、23％、10％和28％的牛奶而4次均被处以20镑的罚金，当他第5次出现在法官面前时，再次被处以20镑的罚金，并被告知，如果他还继续从事牛奶的买卖，将被处以监禁。1913年在斯托克纽英顿城。一位牛奶商因出售掺水率为8％的牛奶而受到重罚。治安法官判决这位商人或者缴纳100镑的罚金，或者入狱三个月。这一判决得到当地官员的称赞，认为是“对社会的一个重大贡献”。
值得注意的是，法律的漏洞亦为违法者逃避制裁提供了可能。1901年官方最低标准确立后，“除非掺假使牛奶的质量低于最低标准，否则治安法官不予审理。”由此便利了一些不法业者的掺假行为，即他们继续蓄意掺水，使优质纯奶降至最低标准。而且，当掺假行为被发现时，商人们总是以各种方式逃脱惩罚。如1890年在圣乔治广场教区，一位商人在柜台下放着两桶牛奶，一桶是准备卖给儿童的掺水奶，一桶是准备卖给常客的纯奶。当这位商人将掺水奶出售给一个小男孩时，被守候在外面的检查员发现了。她急忙夺回男孩手中的牛奶，将其倒掉，换成纯奶。当这位商人被起诉时，治安法官却宣布她无罪。
三、结语
对于1875－1914年英国牛奶监管的历史过程，英国学者作了这样的阐述：“1899年之前，地方政府委员会下达通报，鼓励地方政府实施法律，结果是许多地方无动于衷。后来，1899年法令要求各地任命有能力的分析师实施法律，而且，地方政府委员会和农业委员会被授权在某地方政府玩忽职守时，派遣分析师赴该地实施法令，而费用则由地方政府承担。然而，这些行政上的进步，却催升了1894年至一战前夕各地的掺假率……或许是因为监督体制的进步使以前被掩盖的掺假事实更多地暴露了出来。”可见，随着监管体制的健全，牛奶掺假越来越没有藏身之地了。所以，在1911年报告里，当谈到近年来牛奶掺假率有所上升时，地方政府委员会认为，这实际上并不代表掺假行为的增加。“而是因为地方政府在法律实施上更加有效率了”。至1914年，牛奶掺假问题开始得到了有效扼制，英格兰大部分地区的牛奶掺假率已经降到10％以下。
需要强调的是，除了掺水外，滥用化学防腐剂也是这一时期重要的牛奶安全问题。自19世纪70年代起，硼酸、福尔马林等化学防腐剂开始在牛奶业里被广泛使用，其主要目的是为了延缓牛奶的酸化过程，保持其新鲜度，或者仅仅是为了掩饰掺水的本质。在伦敦，将近有一半的牛奶商普遍使用这些防腐剂，因为外地供应伦敦的牛奶大多通过铁路运输，“在夏天高温的季节里，应该想到，如果不使用防腐剂，将近1／3的牛奶在到达伦敦之前，或到达伦敦的时候，将会变质”。然而，这些化学物质都有其特定的用途，如硼酸一般常用于医治创伤的杀菌剂，而福尔马林常用于医学标本的保存，都不适宜于人类食用。在社会各界的压力下，地方政府委员会于1899年组建“跨部门委员会”调查食品防腐剂问题。经过一番调查与争论，最终医生和公共分析师的观点占据上风，即限制防腐剂的使用，并且禁止在供婴儿食用的牛奶中添加任何防腐剂。1912年《公共卫生(牛奶与奶乳)条例》最终对防腐剂的使用作出了明确规定，“禁止在牛奶中添加福尔马林或其他任何形式的防腐剂”。
而且，这一时期的牛奶监管还使牛奶暴露出更致命的安全问题。食品官员们经常从牛奶样品中发现致病细菌(如结核病菌)，而这些牛奶大多来自患病奶牛。也就是说，牛奶在当时还受到致病细菌的严重污染。如果说牛奶掺水是一个严重的健康问题，甚至会危及婴儿的生命，那么受病菌污染的牛奶完全有可能夺走婴儿的生命。由此，英国牛奶监管面临着一项更为艰巨的任务。对此，笔者将另文阐述。
综上所述，1875－1914年英国牛奶安全监管是近代英国政府维护食品安全的集中体现，直接反映了近代英国食品安全监管的历史进程。在这一历史进程中，由于牛奶在19世纪英国社会中的地位日益突出，特别是作为各阶层婴幼儿的主要食物，牛奶因而成为近代英国食品安全监管的试金石。至20世纪初，随着法律的进步和监管体制的完善，那些蓄意掺假行为不断受到法律的严惩，课以重金和处以监禁成为打击牛奶掺假的有力手段，食品掺假问题由此在英国历史上第一次受到有效的扼制，充分体现了“保护消费者免遭钱财损失和身体伤害是政府应尽的职责”。由此，当时世界上任何一个国家的政府都不如英国政府“使他的人民受到完全的保护，从而免受掺假食品的危害”。
关键词 掺假，牛奶安全，牛奶监管，地方政府委员会
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457-6241(2010)24-0027-06
食品安全问题是世界各国共同关注的全球性课题。2008年“三鹿奶粉事件”及后来一系列问题牛奶事件为我国的食品安全问题敲响了警钟，使食品安全监管成为关系国计民生的重大问题。事实上，食品安全问题在英国自19世纪以来就已经成为一个重要的社会问题。在社会各阶层的推动下，英国政府颁布了食品监管立法，不断强化安全措施，从而使英国成为世界上建立和完善食品安全监管体系最早的国家之一。
牛奶是近代英国食品安全监管的重点对象之一。在近代英国，食品安全问题首先表现为食品的掺假，牛奶则是最容易掺假的食品。19世纪牛奶消费已在英国民众中流行开来。许多英国家庭几乎把牛奶作为哺育婴儿的主要食物，而且“几乎所有的家庭，特别是那些拥有未成年孩子的家庭，都想需要更多的牛奶”。所以，人们认为牛奶掺假实际上是在“剥夺孩子们获取充分营养的权利”，受到英国社会的普遍关注，从而成为各地食品安全监管的主要对象。因此，在英国学者研究的基础上，笔者重点探讨1875－1914年间英国牛奶安全监管的实施与发展，以期对我国当前的食品安全监管提供一些有益的借鉴。
一、牛奶掺假与近代英国食品安全监管
牛奶在英国历史上有着非常糟糕的安全记录，构成了近代英国食品安全问题的重要内容。英国学者认为：“在整个19世纪，牛奶业因其掺假行为而臭名昭著。”牛奶是一种不透明的乳白色或略带黄色的液体，易和水融为一体。1848年英国化学家米歇尔就已认识到：“水是牛奶掺假最常用的物质。”商业动机使当时市场上牛奶普遍掺假，牛奶掺假率多年来居高不下。
据英国学者阿特金斯的统计，1872年之前伦敦市场上的牛奶掺水率平均为25％。1856年有人宣称，以伦敦市场上牛奶掺入25％的水这一保守的数字推算，伦敦人每年就要额外花费475000英镑，而这一费用相当于伦敦水务公司一年的总收入。至19世纪后期，牛奶的掺假率远远高于其他食品，阿特金斯重点统计和比较了1877－1913年间伦敦及其他13个城市的牛奶掺假情况。这些统计表明，伦敦是掺假的重灾区，在1891年之前没有低于20％，此后才逐渐下降，但通常也高于其他大部分城市；而伦敦以外的地区，则在10％左右，波动不大。1879－1881年间具有统计资料的9个城市中，5个城市的掺假率在20％以上，伯明翰曾一度达到53.2％；1889－1891年间，伦敦和伯明翰的掺假率最高，在20％左右；1899－1901年间，朴次茅斯和诺丁汉列居前两位，伯明翰位居第三，达到20.7％，而伦敦则降到14.9％；1909－1911年间，利兹位居第一，达到28.8％，伦敦此时终于降到10％以下。另外，苏格兰地区的牛奶掺假亦非常严重，据统计，1900－1913年苏格兰地区牛奶的掺假率也远高于其他食品，在一战之前从未低于10％。1903年，格拉斯哥的牛奶掺假竟然达到30％。
当时人们已经认识到，大量掺水的牛奶不适于儿童饮用。19世纪50年代中期，人们发现伯蒙德西济贫院里购进的牛奶曾是这种掺假牛奶，“一个来自埃塞克斯的供应商的牛奶，每加仑5.5便士，而另外一个供应商的价格是每加仑1先令。我们选购了每加仑只卖5.5便士的牛奶……(不久发现)这些牛奶全部掺水，已经发酸，是彻头彻尾的低劣牛奶。我们不得不与每加仑需要1先令的供应商签订了供货合同……我们发现这种牛奶的质量要好得多。非常适合孩子们饮用，比每加仑5.5便士的牛奶富有营养。”1871年，济贫法委员会的调查报告称：“尽管在牛奶样品中没有发现致命或有毒的物质，但掺水的程度相当严重，足以消弭牛奶本有的营养，完全不能再将它作为婴儿及其他未成年人的食物了，因为婴儿的生命依赖于牛奶所给予的营养物质总量。”所以，随着1875年以来英国食品监管体制的逐步确立，牛奶日益成为英国食品安全监管的重点对象。
具体而言，英国全国范围的食品安全监管开始于1875年《食品与药品销售法》。该法令是英国第一部得到有效实施的食品安全监管法。1899年，这一法令被修改，授权中央政府在地方政府继续无视食品法的时候干预和强制执行立法。根据这些法令，英国初步建立了有效的食品安全监管机制，即中央政府监管下的地方政府负责制。在这一体制下，地方政府对各地的食品安全负有主要责任，各地的卫生医疗官、公害检查员、衡平检查员、市场检查员和警察都有权购买食品样品送交分析师检测，食品商则有义务向这些官员出售其货物的正式样品。“地方政府委员会”代表中央政府监管各地食品安全法的实施状况。地方政府则全面负责其辖区的食品安全，由其任命并报经地方政府委员会批准的公共分析师负责检测食品样品；公共分析师定期将检测结果提交于地方政府，再由地方政府呈报于地方政府委员会。地方政府委员会从1877年起开始汇总和发布各地的食品监管报告。
这些食品监管报告对英国各地食品监管的记录非常详细，而牛奶监管往往是这些记录的主要内容。在样品抽检方面，牛奶的抽检率远远高于其他食品。在英格兰和威尔士，自1880年起。牛奶样品数量在当年抽检样品总量中都占到40％左右，到了1906－1913年，这一数字甚至达到49％，将近一半。在苏格兰，详细的统计资料是从1900年开始的。根据苏格兰地方政府委员会的统计，苏格兰牛奶样品的抽检率也远远高于其他食品，而且稍高于英格兰和威尔士，且1908－1913年都在50％以上，甚至一度达到58％。可见，牛奶无疑成为1875－1914年英国食品安全监管的重点对象。
牛奶成为这一时期食品监管的重点对象，还在于牛奶掺假比较容易检测，只要不符合既定的营养标准即可认定掺假。1901年前英国牛奶没有统一的行业标准，公共分析师检测样品主要依据由“公共分析师协会”确立的最低标准。公共分析师协会最初确立的最低标准为脂肪含量2.5％、非脂肪固体物含量不低于9％。低于这一标准的牛奶即被视作不适合人类饮用。根据1899年《食品与药品销售法》(第4条)的规定，在农业委员会的主持下，1901年《牛奶销售条例》正式确立了牛 奶的最低质量标准，即脂肪含量3％，非脂肪固体物含量8.5％为最低标准。法定标准的确立，显然便利了各地对牛奶的取样与分析，使得1901后各地牛奶的取样率普遍增加，从而强化了对牛奶的监管。
二、1875－1914年英国牛奶安全监管
作为牛奶掺假的重灾区，伦敦一直受到地方政府委员会的特别关注。在历年的报告中，地方政府委员会都会认真分析伦敦地区的牛奶安全问题，不止一次地提出批评或质疑。比如，1880年，地方政府委员会就发出通报，伦敦圣玛丽区和纽因顿区，没有分析任何样品，而白教堂区、索迪治区、路夫希夫区所分析的样品与当地的居民生活和法律规定关系不大。相比其他区域的高掺假率，圣詹姆斯一威斯敏斯特区1879年抽检67份牛奶样品，1880年抽检了220份牛奶样品，竟无一例掺假。地方政府委员会提出质疑：该区的牛奶“好像具有异常的免疫力”，“如此例外，值得特别注意”。1882年，普林斯特德区、威斯敏斯特区等一些区域也报告无一例掺假记录，或仅有一些疑似掺假样品。对于这种情况，地方政府委员会通常是向这些区域发出通告，提醒他们改进样品收集的方式。当然，有些区域，如圣邦格拉斯区和朗伯斯区在实施食品法方面值得赞许。据阿特金斯的研究，在1914年前的21年中，圣邦格拉斯区和朗伯斯区的牛奶样品数量不断增加，而掺假率却相应的不断下降。
流动小商贩的活跃是伦敦地区牛奶安全的一个痼疾。19世纪英国学者梅休曾对此做过详细的记述：这些小商贩出售的牛奶通常是脱脂奶和掺水奶，通常是每夸脱1.5便士，顾客主要是孩童，仅在夏季的三个月时间里就能卖掉4000加仑，价值260镑。对于这一状况，公共分析师经常抱怨说，伦敦各区地方政府很少采取措施进行有效整治。如在纽因顿区，“牛奶供应的恶劣条件没有得到丝毫的改善”，“毫无疑问，这一状况仍然持续，除非这些流动小商贩经常受到检查”；“如果这种不公平的竞争得不到更有效的监管，而仅仅是3个月内抽取6份样品，那么对诚实守法的商人是不公平的”。在帕丁顿教区，“许多在该区没有房产的流动商贩，无需缴税，潮水般地涌向该区及其他教区兜售掺假牛奶。他们推着小车，小车上标有各种醒目的牛奶品名。每次受到处罚后，他们就换成其他名字，继续叫卖。(显然)除了坑害顾客外，他们这种不公平竞争对该区的固定商户造成了很大的威胁。只有处以重罚，才能制止他们。”然而，直到1913年，流动商贩的掺假问题仍然没有得到根本解决，“伦敦郊区的牛奶掺假问题大多来自三到四帮流动商贩，他们先在一个地区活动几周，接着又转向另一个地区。在这几周里，他们叫卖的总是廉价的掺假牛奶，而且很难查清他们的确切住址，也很难发现他们的牛奶来自何处。当其牛奶样品得到分析，不法行为被发现时，他们就转移到另一个地区，继续他们的欺诈行为。”
所以，伦敦人不得不付出巨大代价，为这些掺水奶买单。在1879年的报告里，地方政府委员会作出这样的推算，假如伦敦人每人每周消费1品脱牛奶(或每人每天消费约1／8品脱牛奶。考虑到约有1／8的人口是5岁以下的儿童，这一消费量是非常保守的)，那么伦敦人每年的消费量将近2300万加仑。以每夸脱5便士的价格计算，伦敦人每年牛奶消费支出不少于200万英镑。如果每夸脱牛奶的掺水率为16％(这一数字是根据公共分析师的抽检报告估算的平均数)，那么伦敦人每年就要为这些“以牛奶的名义出售的水”支付7万至8万英镑，况且这些水的卫生程度都很难保证。1901年，地方政府委员会再次强调了这一点。它引用民间团体的数字，即伦敦人每天的牛奶消费量是14.4万加仑，以当年15.2％的掺水率，每夸脱4便士的价格计算，伦敦人每年就要付出3万英镑为这些掺在牛奶中的水买单。可见，20余年间伦敦牛奶的安全状况没有得到根本改善，根本原因在于地方政府没有采取得力措施。1889年，地方政府委员会曾严厉批评伦敦地方政府对食品法的怠慢，“不幸的是，伦敦各教区和市区委员会对有效实施《食品与药品销售法》没有丝毫的紧迫感”。所以，当伦敦地区牛奶的掺假率降到12％以下的时候，英格兰与威尔士的其他地区已经于9年前达到了这一水平。
需要强调的是，各大城市实施法律的情况要远远好于各乡村郡，如前文所述阿特金斯统计的14个城市。这些城市中，索尔福德堪称是实施食品监管法的楷模。在牛奶监管上，索尔福德有一套行之有效的体制。每当发现掺假样品时，食品检查员就立即追问商贩掺假奶的来源，接着就向其批发商购置样品，如果再次发现掺假，检查员就待农场的储奶罐刚刚运抵索尔福德时，再次购置样品。如果储罐的牛奶也是掺假的，分析师就会亲临产奶农场，查看挤奶过程，现场取样，现场分析。索尔福德的这种“追踪”模式，不但能避免“冤枉无辜的人”，而且还能够发现掺假的源头，有效地扼制掺假。值得一提的是，索尔福德的食品检查员还打破常规，在星期天购置牛奶样品。而这一天往往牛奶掺水最为严重，因为商人们通常认为检查员此时正在教堂做礼拜呢。正是由于这种严格的监管，索尔福德在1889年以后，牛奶掺假率均在5％以下，最低到了3.2％，是上述14个城市中掺假率最低的，而其取样率也是最高的，被阿特金斯认为是监管力度最大的城市。在苏格兰地区，“4个最大的城市比乡村当局对牛奶掺假者保持着更大的警惕性”。以阿伯丁市与阿伯丁郡为例，1900年后阿伯丁市政当局把食品监管的矛头指向牛奶掺假，而郡当局则要逊色得多。如1911年阿伯丁市抽检的250份样品中有156份是牛奶，占66％；而阿伯丁郡的250份样品中，只有61份是牛奶，仅占25％。而其中缘由则是乳品业在阿伯丁郡具有更大的影响力。可见，某一地区产业利益与消费者利益的消长影响着该地区牛奶监管的程度。
由上可见，各地牛奶监管依赖于食品安全法令在当地的实施程度，因而呈现出明显的地区不平衡。同时，各地在对违法行为的制裁上亦呈现出多样化特征。关于对掺假者的惩处，直到1899年《食品与药品销售法》(第17条)才作出明确规定。即。凡是初次违法者，将被处以最多不超过20英镑的罚金；如果再犯，将处以最多不超过50英镑的罚金；此后，如果再犯，将处以不超过100英镑的罚金；法令还特别规定，具有前科者，除罚金外，法庭还可以考虑处以当事人不超过3个月的监禁。因此，在1899年之前，对于牛奶掺假者的惩处由法官根据罪行大小自行决定。在这种情况下，各地普遍出现了对违法者量刑偏低，甚至不予追究的现象。英国学者的研究表明，当时的罚金平均不到2英镑。
对于这种重罪轻罚的现象，地方政府委员会很早就已经注意到了，“对某些影响恶劣的牛奶掺假案处以微薄罚金的抱怨，已经不绝于耳。毫无疑问，这种特别的欺诈，与其简单的手法相比，是非常有利可图的。一个牛奶商只要往储奶罐里随 意舀上20％的水，就可以获得可观的利润；即使偶尔被发现，也不过是处以10先令或1英镑的罚款”。可见，当时由掺假带来的收益是非常可观的。伦敦普林斯特德区的分析师曾估算，该区的牛奶商由掺水每年可获利7000-8000镑，而因此带来的罚金却只有区区100镑左右。地方政府委员会也做过推算：“假设零售商以每加仑1便士批发的牛奶，然后以每夸脱4便士的价格出售，他的合理利润是每加仑4便士；但是，掺上1／8的水，每加仑就可以增加9品脱，他的利润由此就由4便士提高到6便士，获利增加50％。他因此能够承受处罚，继续掺假。而目前的处罚往往少得可怜。”例如，1888年，在约克郡两宗掺水率分别为33％和30％的案件中，当事人也只被处以20和10先令的罚金。1890年，在利物浦，147宗掺假案件中，只有22宗的罚金(包括诉讼费)超过35先令；而在圣吉尔斯教区，那些掺水率在5-9％的案件，罚金仅为1便士，而2宗掺假率分别为12％和26％的案件，罚金也只有1先令。
1899年之后，由于法律有了明确规定，这种量刑偏低的现象才有所改观。1900－1908年，罚金高于5镑的案件数量普遍增加，最高罚金甚至达到了100镑。在案件的审理中，治安法官日趋严格。例如1904年在伯明翰，一位商人先后因出售掺水率分别为22％、23％、10％和28％的牛奶而4次均被处以20镑的罚金，当他第5次出现在法官面前时，再次被处以20镑的罚金，并被告知，如果他还继续从事牛奶的买卖，将被处以监禁。1913年在斯托克纽英顿城。一位牛奶商因出售掺水率为8％的牛奶而受到重罚。治安法官判决这位商人或者缴纳100镑的罚金，或者入狱三个月。这一判决得到当地官员的称赞，认为是“对社会的一个重大贡献”。
值得注意的是，法律的漏洞亦为违法者逃避制裁提供了可能。1901年官方最低标准确立后，“除非掺假使牛奶的质量低于最低标准，否则治安法官不予审理。”由此便利了一些不法业者的掺假行为，即他们继续蓄意掺水，使优质纯奶降至最低标准。而且，当掺假行为被发现时，商人们总是以各种方式逃脱惩罚。如1890年在圣乔治广场教区，一位商人在柜台下放着两桶牛奶，一桶是准备卖给儿童的掺水奶，一桶是准备卖给常客的纯奶。当这位商人将掺水奶出售给一个小男孩时，被守候在外面的检查员发现了。她急忙夺回男孩手中的牛奶，将其倒掉，换成纯奶。当这位商人被起诉时，治安法官却宣布她无罪。
三、结语
对于1875－1914年英国牛奶监管的历史过程，英国学者作了这样的阐述：“1899年之前，地方政府委员会下达通报，鼓励地方政府实施法律，结果是许多地方无动于衷。后来，1899年法令要求各地任命有能力的分析师实施法律，而且，地方政府委员会和农业委员会被授权在某地方政府玩忽职守时，派遣分析师赴该地实施法令，而费用则由地方政府承担。然而，这些行政上的进步，却催升了1894年至一战前夕各地的掺假率……或许是因为监督体制的进步使以前被掩盖的掺假事实更多地暴露了出来。”可见，随着监管体制的健全，牛奶掺假越来越没有藏身之地了。所以，在1911年报告里，当谈到近年来牛奶掺假率有所上升时，地方政府委员会认为，这实际上并不代表掺假行为的增加。“而是因为地方政府在法律实施上更加有效率了”。至1914年，牛奶掺假问题开始得到了有效扼制，英格兰大部分地区的牛奶掺假率已经降到10％以下。
需要强调的是，除了掺水外，滥用化学防腐剂也是这一时期重要的牛奶安全问题。自19世纪70年代起，硼酸、福尔马林等化学防腐剂开始在牛奶业里被广泛使用，其主要目的是为了延缓牛奶的酸化过程，保持其新鲜度，或者仅仅是为了掩饰掺水的本质。在伦敦，将近有一半的牛奶商普遍使用这些防腐剂，因为外地供应伦敦的牛奶大多通过铁路运输，“在夏天高温的季节里，应该想到，如果不使用防腐剂，将近1／3的牛奶在到达伦敦之前，或到达伦敦的时候，将会变质”。然而，这些化学物质都有其特定的用途，如硼酸一般常用于医治创伤的杀菌剂，而福尔马林常用于医学标本的保存，都不适宜于人类食用。在社会各界的压力下，地方政府委员会于1899年组建“跨部门委员会”调查食品防腐剂问题。经过一番调查与争论，最终医生和公共分析师的观点占据上风，即限制防腐剂的使用，并且禁止在供婴儿食用的牛奶中添加任何防腐剂。1912年《公共卫生(牛奶与奶乳)条例》最终对防腐剂的使用作出了明确规定，“禁止在牛奶中添加福尔马林或其他任何形式的防腐剂”。
而且，这一时期的牛奶监管还使牛奶暴露出更致命的安全问题。食品官员们经常从牛奶样品中发现致病细菌(如结核病菌)，而这些牛奶大多来自患病奶牛。也就是说，牛奶在当时还受到致病细菌的严重污染。如果说牛奶掺水是一个严重的健康问题，甚至会危及婴儿的生命，那么受病菌污染的牛奶完全有可能夺走婴儿的生命。由此，英国牛奶监管面临着一项更为艰巨的任务。对此，笔者将另文阐述。
综上所述，1875－1914年英国牛奶安全监管是近代英国政府维护食品安全的集中体现，直接反映了近代英国食品安全监管的历史进程。在这一历史进程中，由于牛奶在19世纪英国社会中的地位日益突出，特别是作为各阶层婴幼儿的主要食物，牛奶因而成为近代英国食品安全监管的试金石。至20世纪初，随着法律的进步和监管体制的完善，那些蓄意掺假行为不断受到法律的严惩，课以重金和处以监禁成为打击牛奶掺假的有力手段，食品掺假问题由此在英国历史上第一次受到有效的扼制，充分体现了“保护消费者免遭钱财损失和身体伤害是政府应尽的职责”。由此，当时世界上任何一个国家的政府都不如英国政府“使他的人民受到完全的保护，从而免受掺假食品的危害”。