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摘要：本文介绍了吉林省“十二五”期间扶贫开发工作成绩，分析研究了吉林省贫困现状及成因、扶贫工作中面临的困难和存在的问题等，并提出对策建议。
关键词：扶贫开发；对策研究
一、扶贫开发的重要意义
邓小平同志明确地讲，贫穷不是社会主义，社会主义的根本目的就是消除贫困，实现共同富裕。加快贫困地区的扶贫开发，把丰富的自然资源从潜在的优势转化成经济优势，进而发展成商品优势，尽快帮助贫困人口解决贫困问题，最终达到脱贫致富的目标，是社会主义两个文明建设的重要内容。这对于加强党群关系、加强民族大团结，实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有重大的战略意义。
（一）搞好扶贫开发是我们党的宗旨所决定的。我们党领导人民进行社会主义革命和社会主义建设的根本目的就是发展社会生产力，不断提高人民的生活水平，使中国人在世界上活得更有尊严。搞好扶贫开发，不仅仅是帮助贫困群众摆脱困境，更重要的是通过帮扶过程使贫困人口脱贫致富。这与我国分三步走全面建成小康社会的战略目标是一致的，也是与建设有中国特色社会主义、实现共同富裕的目标一致。民富才能国强，解决温饱的人们才会有心思关心国家大事和参与社会建设，富裕起来的人们会有自豪感，主人翁意识会更强烈。鲤鱼跳龙门的学子，才不单单想着学习成功后改变自家经济面貌，会有开阔的视野，用智慧推动社会进步。
（二）搞好扶贫开发对促进社会稳定与协调发展具有重要作用。扶贫工作是党和政府解决贫困问题，促进社会稳定发展的重大政策之一。扶贫开发政策的实施，首先依赖的是社会条件的稳定，同时又为当前和长远的社会稳定创造条件。只有站在维护与促进社会稳定的高度去看待扶贫开发工作，才能更清楚地认识到党中央和习近平总书记高度重视扶贫开发工作的重要性，从而使各级党委、政府更加自觉地、创造性地执行好扶贫开发这一重大政策。扶贫开发促进社会协调稳定发展的作用直接体现在两个方面。一是扶贫开发能够有效地缓解并解决区域性的贫困问题，消除伴随贫困而存在的不稳定因素。从我省的情况看，贫困村基本上都分布在自然生态环境较差的西部地区和东部少数民族地区。這种较大面积的区域性贫困问题，既影响当地的经济建设，又制约整个社会经济的发展，其本身就是一个潜在的不稳定因素。如果这种情况不能得到有效解决，无疑会严重妨碍社会进步和民族团结，削弱党和人民群众的联系，给社会的安定团结造成不良影响。二是扶贫开发能够有效地驱动贫困户和贫困地区的经济活力，加快其经济发展步伐。经济建设有序良性健康发展，是社会稳定与协调发展的基础。自扶贫开发以来，经过从中央到地方各级党委、政府的重点扶持，贫困地区和贫困户获得了外部资金、科技、人才、物资、政策等诸多方面的大力资助，当地干部群众围绕经济建设这个中心，因地制宜，创造性地发挥当地资源优势，取得了明显的脱贫效果，落后的面貌得到了明显的改观。
（三）扶贫开发能够有效地加强精神文明建设，推动社会不断进步。反贫困的实践证明，对贫困问题的综合治理成果，既反映了物质文明水平的提高方面，又表现在精神文明进步的方面。在整个扶贫开发的过程中，各地始终坚持思想发动、观念更新，使贫困地区的干部群众的思想观念发生了重大改变。贫穷不是社会主义、社会主义要消灭贫穷的观念和脱贫致富是社会主义制度优越性的体现的观念已深入人心，弘扬自力更生、艰苦奋斗精神，千方百计发展生产，尽快走上脱贫致富道路的观念，已成为贫困地区的主旋律。形成了治穷致富的新的精神力量。
二、现阶段吉林省贫困现状及其成因
（一）吉林省贫困的现状及贫困村人口分布情况。
吉林省有两个连片特困地区，分别是东部高寒山区和西部盐碱沙化区域。8个国家级贫困开发重点县，7个省定片区县。全省有1493个贫困村，贫困人口102.1万。各市（州）具体分布情况见表1。
（二）导致贫困的因素分析。
导致吉林省农村人口贫困的因素非常复杂，它既包括了计划经济时代致贫的因素，也有市场经济条件下某些因素的影响，尽管各种因素对产生贫困的影响还在发生着相应的变化，但现阶段乃至于今后一段时间内，都是或将是各种因素综合影响的结果。为研究贫困问题的方便，我们把致贫原因归纳为宏观外部因素、微观内部因素和历史因素三个方面，对贫困原因进行深入的分析。
1.宏观外部因素。
外部因素是指自然环境和政治、经济、文化、制度等整体因素，主要包括自然资源、生态环境、就业结构及制度等。
（1）土地质量差。众所周知，农村人口的主要收入来源是农业生产，而农业生产受自然资源和生态环境的影响极大。包括土地、水分、气候、光照等在内的各种生产要素在很大程度上决定着农业生产的数量和质量。土地是农业生产中最基本的生产要素，处在干旱半干旱地区粮食主产区，地表水少，地下水位深，土地质量差，土地沙化、盐碱化、荒漠化十分严重。从目前贫困人口的自然分布看，主要集中在生态环境较差的风沙地、盐碱地和缺水地区。这是导致贫困的重要原因。
（2）自然灾害频发。西部地区属于典型的大陆性季风气候，干旱多风少雨，自然灾害频繁。旱灾、风灾、雹灾、虫灾多灾并发。恶劣的自然环境极大地限制了土地的产出水平，降低了农业生产效益，严重地制约了农业生产的发展，在相同的投入水平下，自然环境恶劣同其他地区相比，农业产出水平明显偏低。西部地区，因自然灾害致贫是大多数人口致贫的主要因素。如2001年以来，几乎年年干旱，有的年份降雨不足200毫米，个别地方甚至不足100毫米，成片的农田颗粒无收；由于干旱，大批的牲畜无草可吃，只能低价出售。东部山区主要是低温冷害，很多作物没到成熟就被早霜冻死。频繁的自然灾害使农民陷入经常性的贫困状态之中。在目前所剩的贫困人口中，大部分生活在地理条件恶劣、自然灾害频繁、生存环境差、农业生产水平低的地方。
（3）经济结构单一。绝大多数贫困家庭都是单一的经济结构，种田是他们唯一的谋生手段，而且种植品种单一，抗御风险的能力差。“庄稼不出年年种”是他们始终坚持的“信条”，周而复始，年复一年，加之连年的自然灾害，致使贫困程度逐年加重。 （4）农业基础设施脆弱。水利化设施不配套，全程灌溉的能力不强，多数农田靠天吃饭，农业收入低而不稳。农业机械化程度不高，农业机械不配套，机械化作业水平低。设施农业薄弱，保护地栽培起步较晚，规模效益不明显。农田防护林体系不完备，防护功能不强。乡村公路建设缓慢，交通不便，信息闭塞，通讯不畅。
（5）制度设计有偏差。从社会经济发展的规律来看，有效的制度能够促进经济的健康发展。如果从制度的安排上来分析我国农村的贫困，我们不难发现农村的贫困问题有一定的历史必然性。一是城乡隔离政策。长期以来，我国实行城乡隔离的户籍制度，即农业人口与非农业人口，严格地限制了农村人口的流动，形成了比较稳定的城乡二元经济结构。随着农村人口的不断增加，农村人均耕地面积逐年下降，受城乡户籍制度的限制，大量农村人口只能滞留在土地资源有限的农村务农。这种城乡隔离的制度人为地限制了农村人口的自然流动及资源要素的配置效率，从而加剧了农村的贫困。
二是农村经济发展政策。新中国成立以后，由于国家优先发展工业的战略需要，在农产品购销方面长期实行统购统销政策，并利用工农产品价格“剪刀差”为工业发展积累资金。这种倾斜性的农村经济发展政策，在很大程度上阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高，加深了农村的贫困程度。虽然我国从2006年取消了农业税，并加大了对农业的投入，但过去政策遗留的问题仍然无法及时解决。
三是区域发展政策。我国贫困地区和贫困人口大部分集中在东部和西部地区，不仅因为地理位置和资源环境条件的差异，而在于改革开放后，国家优先发展东部沿海地区的倾斜性政策，国家投入大量资金并配合各种优惠政策，重点发展东部沿海地区，导致区域经济发展不平衡的趋势更加明显，东部和东北地区在经济发展上的差距进一步拉大。这种不平衡的区域经济发展政策也进一步加剧了东北地区农村的贫困。
2.微观因素方面。
微观因素是指个人或家庭等个体因素，主要包括疾病、子女教育、人口素质等。
（1）因病残致贫因素。在新农合以前，农民看病基本上都是自己负担，在一年中也是一笔不小的开支，如果病情稍重一些，一般农民家庭都承受不起。虽然目前农村家庭基本参加了新型合作医疗，但是真正能够报销的费用却很少，补偿比例低，个人承担的多，不能解决根本问题，尤其是那些家庭主要成员患病和长期患有慢性病成员的家庭，情况更加严重，一方面医疗护理费支出大，另一方面不仅自己不能劳动，还要家人照顾，如果没有外界的帮助是很难脱贫的，这部分人口约占10%。在农村，劳动力是家庭的顶梁柱，种田养殖、外出务工都离不开劳动力，一些残疾农户如果没有手艺的话，收入无法达到正常农户的水平，另外，残疾人其配偶一般也是残疾人，家庭收入更难以得到保证。可以这样说，病残因素是导致家庭贫困的根源。
（2）因子女上学的致贫因素。这是九十年代末才出现的新型致贫因素。虽然说我国实行了九年义务教育制度，但教育乱收费现象却“层出不穷、花样繁多”。从幼儿园开始到高中毕业，各种名目的“补课”令学生苦不堪言。有人初步估算，一个孩子从幼儿园到高中毕业，平均每年的学习费用最低得五千元以上，如果考上大学，每年大约需要1.5—3万元。如果一个家庭有两、三个孩子同时上学，对于收入较低的贫困家庭来说，根本负担不起。要想继续上学，只能依靠借債，这样的家庭肯定是走进了贫困的境地。
（3）因人口素质致贫因素。文化程度低是导致贫困的重要原因，家庭主要劳动力的文化程度越低，家庭人均收入就越少，就越贫困。文化程度低将直接导致两个现实问题的出现：一是农业科技成果推广困难，发展现代农业生产举步维艰，致使家庭的农业生产效率低下。因为农业劳动者素质偏低，对科技知识难以理解和掌握，现代农业生产方式得不到有效利用和普及，最终结果就是：如果是风调雨顺之年，还可以取得一些收入；如遇自然灾害，就要白忙活一年，甚至入不敷出。二是由于农民文化程度较低，科技成果转化相当困难，初中、小学及以下文化程度的劳动者学习能力较差，很难通过再学习掌握新的技能，无法适应其他新的就业需求，对他们来说，唯一的生存技能就是务农，基本丧失了到中小城镇或大中城市谋生的手段，较低的文化素质使他们在社会竞争中处于劣势地位，生活水平难以提高，从而也累及了子女受教育的机会，周而复始就可能形成一个恶性循环，使贫困代际相传。
（4）其他致贫因素。主要是娶亲（给儿子娶媳妇，农村有些地方用土地或房屋抵顶彩礼）、盖房子欠外债导致的贫困。
3.历史因素。
从更深层次上来分析，还有导致贫困的历史因素，主要表现在两个方面。一是旧的文化传统积淀。由于旧的文化在相当程度上仍然支配着农民的一些传统观念和传统意识，对社会发展还起着顽强的抵抗作用。贫困不仅仅是指物质方面的贫困，而且还有文化上的贫困，而这种贫困文化又常常由父辈传给下一辈，代代相传，使这些人故土难离，得过且过，不思创业，不图发展，落后保守的小农意识表现得非常强烈。二是观念落后。观念落后是导致贫困的根源。有些农民一贯“视农为本”，宁愿守着几亩薄地勉强维持生计，也不愿外出经商或打工赚钱；还有一些农民听天由命，消极悲观，缺乏信心和勇气，把希望寄托于“老天爷”恩赐的“风调雨顺”上；甚至还有个别农民依靠国家的支持和救济，“等、靠、要”的思想非常严重，视政府的救济、补助为理所当然。
三、“十二五”期间吉林省扶贫开发工作取得的成效
“十二五”期间，中央共投入吉林省财政专项扶贫资金325124万元，年均增长8.8 %。省级财政不断加大专项扶贫资金投入力度，“十二五”期间，共投入省级财政专项扶贫资金54171万元，年均增长36.9%。这些资金由市（州）、县（市）人民政府依据当地扶贫规划、年度工作目标任务及项目支持重点和财政专项扶贫资金管理办法规定的用途，按照精准扶贫的要求，通过贴息、政府购买服务、政府与社会资本合作等有效方式，自主确定具体的扶贫项目，并负责组织实施。“十二五”期间，吉林省贫困地区基础设施进一步完善，社会事业得到稳步推进，区域经济发展速度明显加快，超额完成了减贫工作目标。 1.贫困人口总量大幅度下降。全省农村贫困人口从2010年的245.5万人减少到2015年的102.1万人，减少幅度为58.4%，占全省农村人口的比重由17.3%下降到7.2%。
2.农民人均纯收入持续增长。农民人均纯收入由2010年的6563.45元增加至2015年的11326元，增幅达72.6%。特别是2010—2013年间，受益于整体经济形势良好的影响，农民收入增长较快。
3.基础设施进一步完善。“十二五”期间农村公路总里程达到79517公里，比“十一五”末增加了6360公里，大大改善了贫困地区交通面貌；重点扶持解决农村集中供水水源工程、兴建山区小型灌溉工程和农田水毁工程修复及水利抗旱设施建设，进一步提升了贫困地区的粮食生产能力和抗灾能力；改善了贫困地区生态环境，提高了贫困地区山地资源开发效益；积极组织贫困地区群众参与项目工程建设，及时发放务工群众劳务报酬。
4.社会事业得到稳步推进。五年间，省委、省政府把贫困人口集中乡镇的“两基”攻坚作为统筹经济社会协调发展的一项根本扶贫措施来抓，加大工作和投入力度，取得了初步成效。积极争取各项民生资金，全面推进“扩面提标”，养老、失业、工伤、生育、医疗“五项保险”和社会救助水平逐年提高。全省社会保障体系日趋完善。通过实施“村村通电”、“村村通广播电视”等工程，至2014年农村高清数字电视覆盖率达到100%。进一步加大新农合工作力度，新农合参合率达99%；不断完善县、乡、村医疗卫生、计划生育保障管理服务体系，全省100%的村委会设立了卫生室，配备了乡村医生，贫困地区群众的就医条件有了进一步改善。
四、当前吉林省扶贫工作中面临的困难和存在的问题
（一）当前扶贫工作面临的困难。
主要有5个方面：一是贫困村和贫困人口数量多。三年时间实现102.1万贫困人口脱贫和8个国家级贫困县和7个省定片区县摘帽的目标，每年要减少贫困人口34万人以上，难度较大。二是越往后越难。经过多年努力，容易脱贫的已经解决得差不多了，剩下的大多居住在自然资源贫乏、地理位置偏远的地方，贫困地区的廉价资源和劳动力所剩无几，又缺乏内生动力，往往“无业可扶”。三是贫困人口发展能力弱。建档立卡贫困人口文化水平总体偏低、劳动能力不强，主要是因病致贫，家庭缺少劳动力，往往“无力脱贫”。四是特困问题突出。民族地区、边境地区和特困群体，贫困程度更深，减贫难度更大。五是易返贫。因病、因学、因婚、因房等问题返贫情况时有发生，新的贫困人口还会出现。
（二）扶贫工作存在的主要问题。
一是精准扶贫体制机制还不健全，帮扶措施还存在“大水漫灌”扶贫和“一锅煮”现象，效果虽有，但扶贫效率差。没有瞄准贫困群众，扶贫政策、资源被浪费。还有人情帮扶的现象。
二是扶贫开发责任还没有完全落到实处，少数地区和部门工作滞后。还是习惯原来的老思维方式，一说项目，大项目带动，没有精准到建档立卡人口上。
三是扶贫合力还没有形成，相关扶持政策衔接不够，社会力量没有充分动员
四是扶贫资金投入还不能满足需要，贫困县统筹整合资金用于脱贫攻坚的难度仍然很大。
五是存在等靠要思想，扶贫没有激发内生动力，包办代替、大包大揽的做法助长了等靠要思想。目前一些農村低保泛滥，一些贫困农户以获得低保为荣，成了专门等着政府救济的“懒汉”。贫困地区和贫困人口只靠输血，贫困户不会造血。
六是由于缺乏行之有效的管理监督机制，扶贫资金好似“唐僧肉”被侵占、挪用甚至是贪污。有些扶贫资金通过伪造合同、编造到户补贴发放表、重复申报、假发票入账等被侵吞；有的将扶贫资金挪作他用，用于非扶贫领域；有的还用来发放福利、补助等。
七是因地制宜分类指导有待加强。数以百万计的贫困人口，分类不细，没有找到一一对应办法。贫困问题十分复杂，对造成贫困的原因应该做到识别精准，才好对症下药。
五、对策建议
（一）做好扶贫开发的基础性工作。
1.贯彻精准原则，夯实扶贫开发的基础性工作。贯彻落实习近平总书记关于“精准扶贫”的论述，科学把握精准扶贫的三个阶段，即精准识别、精准帮扶、精准管理。党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议提出了脱贫攻坚的总体目标是：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”
实施精准扶贫、精准脱贫的方略，做到“六个精准”，实施“五个一批”。六个精准，是精准扶贫、精准脱贫方略的主要内容和基本要求，包括扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，解决“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”的问题。
五个一批就是，将重点通过发展产业脱贫一批，通过劳务输出脱贫一批，通过易地搬迁脱贫一批，通过低保兜底脱贫一批，还要实施医疗脱贫、加强教育脱贫、生态保护脱贫和资产收益扶贫等。这是分类施策的基本思路和实现途径。
2.搞好扶贫开发规划，发挥各类主体的能动作用。
一是创新工作格局。充分发挥政府引导和市场机制作用，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。通过进一步市场化改革调动社会创造力，通过研究完善相关政策，建立社会扶贫服务平台，鼓励和引导各类企业、社会组织和个人等社会力量积极参与扶贫开发。二是完善体制机制。出台政策吸引社会各类资源要素向贫困地区流动。政府在加大扶贫开发投入的同时，简政放权、转变职能，做好扶贫开发顶层设计，为市场主体创造良好环境。制定好扶贫开发规划和扶贫开发方案，一张蓝图干到底。通过政策制定、举措落地、资金支持等手段整合各类资源，实施土地优惠政策。适应脱贫攻坚的需要，调整完善土地利用总体规划。整合涉农资金，加大金融扶贫力度，吸引各类资源要素向贫困地区配置。 以市场为导向，走产业扶贫之路，因势利导发展适合本地的特色产业。产业发展了，才能将农民留下来，也才能发挥他们在精准扶贫中的主体作用。针对不同人群、贫困程度开展项目，传递信息、传授生产技能，提升受助对象的自主发展能力。力避“社会弱，市场缺”的现象。
3.加快新农村建设步伐，改变农村面貌。将新农村建设的目标任务、政策措施，特别是给农民群众带来的好处讲透，做到家喻户晓。促进农村的基础设施建设和农业生产方式的转变，提高农村现代化水平。做好异地搬迁扶贫，建设宜居乡村，大力培育和发展异地搬迁后续产业。
充分发挥农民的主体作用，自治管理。组织老党员、老干部、村民代表等组成新农村建设监事会，组织农民自发组建以村容建设和德育教育为主要内容精神文明志愿者协会等农民自治组织，发挥示范带头作用。充分发挥农民合作社及各类社团组织作用，用好财政以奖代补、一事一议等政策，整合和打捆使用农村公益事业“一事一议”财政奖补、道路交通、安全饮水、商贸网点、清洁能源、农村危房改造、科技推广、广播电视、文化体育、农家书屋、信息网络、职业教育、畜禽养殖、绿化美化、环境整治、社区建设、水库移民等项目资金，集中投向扶贫开发、新农村建设，形成合力。调动群众投资投劳的积极性。
4.注重思想帮扶和技能培训，扶贫先扶智。通过帮助帮扶村建设文化大院，依托远程教育网络，为村民学习和了解致富信息提供平台。加强对贫困农村职业技能培训，为有序流动创造条件。贫困人口脱贫的关键是要提高他们的自身素质，贫困人口要向外流动，首先要有文化和技能。贫困人口整体文化水平低，但又最讲究实际，并相对保守、狭隘，改变他们的传统生产方式更需要通过事实进行演示。聘请农业专家、致富能手开设“田间课堂”，让农户在田间地头掌握科技知识。政府要有计划地在农村建立农民职业技能培训基地，围绕以实用技能为核心，融教学、实验、示范、推广和服务为一体的新型农村实用人才培养模式，突出农业生产技术的实用性和应用性，做到让农民学得会、用得上，见效快，为贫困人口参加各种技能培训提供经费支持。同时，在政府财政预算中增加对农业技术推广、农业教育、畜牧养殖、农业机械、科技等部门的培训经费，为贫困人口免费进行职业技能培训，使贫困人口掌握一定的技能，为外出打工、离家创业创造条件。
5.加强对贫困地区农村基础教育的投资。扶贫的最终目的是让贫困人口借助外力发展生产，提高自身创造价值的能力，而创造价值的多少与劳动者的素质成正比，因此，在扶贫过程中，必须高度重视教育扶贫，一方面是要消除已有的贫困人口，另一方面，要通过教育扶贫来避免新的贫困人口的大量产生。
为了消除现有的贫困人口和防止新的贫困人口增加，必须对农村基础教育加大公共财政扶持力度。一是要改革现行的教育管理体制，农村基础教育的经费主要由中央和省级财政承担，并纳入年度财政预算管理，县级财政只负责教师的工资。二是在不断改善农村基础教育办学“硬件”的同时，更要加强对农村基础教育的“软件”即师资队伍建设，制定优惠政策，稳定农村教师队伍，最直接的办法就是农村教师的工资比在城里同级别的教师工资增加10%以上，并在县级财政预算中单独列支，使这些教师安心在农村从事教育工作。三是对现行农村教学模式进行改革，跳出应试教学模式的束缚，将基础文化教育与职业技能教育有机地结合起来，相应地增加农村基础教育中有关职业技能教育的经费，培养新型农民。四是建立城市与农村学校的合作机制，通过教师间的相互交流，提高农村教育质量；制定优惠政策，鼓励和调动社会力量参与农村教育的发展。
6.进一步加强农村医疗卫生服务体系建设，尽快完善农村三级医疗卫生服务网络。
农村公共卫生和基本医疗具有纯公共产品和准公共产品的特点，必须坚持以政府为主导，创新投入机制和管理体制，加强医疗设施和医护人员队伍建设，进一步完善农村三级医疗卫生服务网络建设，促进农村社会和谐、健康发展。一是政府要加大对农村医疗卫生服务的支持力度，提高财政预算在这方面的支出比重，切实提高农村医疗卫生服务水平和医疗保健功能。二是调整财政支持方向，在主要投向基本医疗服务机构“硬件”的基础上，还要注重对基层医疗卫生技术人员的培养，为他们外出进修提供经费支持。三是要进一步发展医疗救助制度，通过医疗救助制度的实施，可以充分弥补新农合制度资金补偿的不足和缺点，有效地减少农村因病致贫现象的发生。随着国家财力的不断增强和经济社会的协调发展，应大幅度增加医疗救助费用，保障农村的医疗服务水平。优化医疗服务，加快送医下乡，远程智慧医疗，不断降低就医成本，组织建立居民健康档案，实行菜单式管理、跟踪式服务，定期开展普遍筛查，动态掌握救助对象健康状况。
7.不断加强和完善农村社会保障制度建设。
目前，我国现行的农村社会保障模式，主要是现收现付，略有节余，其资金来源主要以农民个人交纳为主，集体次之，国家补充。这不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且在很大程度上影响了农民参加养老、医疗保险等社会保障的积极性，进而加大了开展社会保障的难度。面对这些问题，国家要通过立法的形式，逐步建立和完善城乡统筹的保障制度，逐步取消农村人口、尤其是贫困人口在接受社会保障服务上受歧视的地位。在农村，政府应加大转移支付力度，采取对贫困人口补贴的措施，使其能够参加到按市场机制运作的社会养老保险和新型农村合作医疗体系之中。同时，各级政府要加强对社会保障体系的管理，提高社会保障体系运行效率，使其能成为贫困人口提供平等、及时的服务。当前主要应该做好两个方面的工作：首先，积极筹集社保资金。筹集社保资金是开展农村最低生活保障制度建設的核心问题。社保资金筹集是吉林省建立农村社会保障体系的难点，每年的地方级财政收入，只能够保障人员工资和政府机构的正常运转。就是在这种状况下，财政再困难，也应该挤出资金来扶持“农保”的建立，以履行政府的基本职责，实现基本公共服务均等化，体现出全体公民的社会公平。其次，政府可以通过其他渠道筹集“农保”资金，如通过发行福利彩票、接受社会捐赠等。最后，针对农户缴费难的问题，可以采取“实物换保险”的办法，根据不同对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地经营权、房产、股权等实物转换为保险费。 （二）以项目建设为突破口，发展产业脱贫致富。
1.围绕项目安排精准，探索产业精准扶贫。
实施脱贫攻坚，项目落实是重点。根据贫困户发展意向和贫困程度，采取“见物不见钱”方法等（种植业扶持大棚，养殖业扶持畜禽），实施产业扶贫工程。统筹以奖代投，以强带弱，龙头带动。组织专家咨询团或指导组，发挥包村干部作用，逐一对贫困村的脱贫产业、脱贫项目把关开方，做到因户施策，防止产业项目和脱贫人口脱节，实现产业项目精准到村、到户，让每一个建档立卡户都能得到产业项目实惠。
2.建立利益联结机制，探索多种联结模式。一是总结推广直接帮扶、订单帮扶、股份合作等产业精准扶贫模式，积极探索自建经营、合作经营、村集体托管经营、合作社+贫困户、龙头企业+贫困户等各种模式。引导贫困户之间、贫困户与普通农户、贫困户与新型经营主体联合合作，建立更加紧密的利益联结关系。推动农业新型经营主体发挥带动作用，通过吸纳就业、土地托管、牲畜托养、吸收农民土地经营权入股等多种途径与贫困户建立利益联结机制，鼓励贫困户利用资源、资产参股，“搭便车”致富。拓展贫困户的收入来源，促进广大贫困户依托产业发展增收脱贫。二是借鉴省内外先进经验，积极探索“公司+合作社+贫困户”、“村集体+协会+贫困户”等多种不同的模式。在利益分配机制方面：可采取固定收益分配方式，降低收入分配的波动性。也可按比例浮动分红，充分享受企业的经营收益。还可“保底+分红”，在最大程度降低农户的风险，满足农户对收入稳定的需要的同时，也满足项目产生收益后农户分红利益最大化的需要。
3.打通市场关口，搞好品牌建设。
树立品牌意识，培育优势品牌。提高粮食产量增收的空间，远远没有提高附加值、提高品牌知名度增收的空间大。发挥政府服务推动作用，调动企业主体能动性，做优做强区域公共品牌，做好品牌培育、推介、引导和监督，扩大品牌影响力，提升产业核心竞争力。提高我们产品的附加值，特别是农产品的附加值。
4.利用自然资源，发展当地适宜产业。综合考虑资源秉赋、产业基础、市场需求、技术支撑等因素，引导贫困户充分利用自然优势集中发展“一业为主、多元互补”的特色种植养殖基地，引导贫困村和贫困户以土地、林地承包权参股龙头企业，打造“企业+合作社+农户”的经营运作方式，着力发展“订单农业”，提高贫困人口收入水平，让贫困户实现脱贫致富。
5.引入担保机制，强化金融保险支持。利用好扶贫小额贷款、扶贫再贷款等政策，鼓励金融机构创新符合贫困地区特点的金融产品，引导社会资本通过众筹等方式参与产业扶贫。
积极发展特色产品保险，通过保单质押、小额贷款保证保险和保险资金直接投资的方式，来发挥保险信用可融资的功能，完善农村的金融服务链，协助解决农村地区的贷款难、贷款贵的问题。有条件地方给予一定保费补贴。
地方政府已建立保险制度的，要营造防风险、对抗风险的环境，才能引来外部的企业到贫困地区发展创业，为产业扶贫创造条件。
完善政策性担保体系建设，提升贫困地区产业融资能力。担保机构担保是弥补产业主体抵质押物不足、提升其融资能力的有效做法，但当前县域担保机构多数存在担保能力不足的问题。为提升贫困地区融资能力，建议由开发性或政策性银行通过软贷款或专项建设基金注资贫困县政策性担保公司或成立产业发展担保基金，為产业融资提供支持。同时，建议政府对担保机构采取保费补贴、奖励等方式，鼓励担保机构开展产业扶贫担保业务。
课题负责人：张立山
课题组成员：李军国
孙凌文 张 松
宋立新 丛 洋
颜宪颖
责任编辑：凌玉
关键词：扶贫开发；对策研究
一、扶贫开发的重要意义
邓小平同志明确地讲，贫穷不是社会主义，社会主义的根本目的就是消除贫困，实现共同富裕。加快贫困地区的扶贫开发，把丰富的自然资源从潜在的优势转化成经济优势，进而发展成商品优势，尽快帮助贫困人口解决贫困问题，最终达到脱贫致富的目标，是社会主义两个文明建设的重要内容。这对于加强党群关系、加强民族大团结，实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有重大的战略意义。
（一）搞好扶贫开发是我们党的宗旨所决定的。我们党领导人民进行社会主义革命和社会主义建设的根本目的就是发展社会生产力，不断提高人民的生活水平，使中国人在世界上活得更有尊严。搞好扶贫开发，不仅仅是帮助贫困群众摆脱困境，更重要的是通过帮扶过程使贫困人口脱贫致富。这与我国分三步走全面建成小康社会的战略目标是一致的，也是与建设有中国特色社会主义、实现共同富裕的目标一致。民富才能国强，解决温饱的人们才会有心思关心国家大事和参与社会建设，富裕起来的人们会有自豪感，主人翁意识会更强烈。鲤鱼跳龙门的学子，才不单单想着学习成功后改变自家经济面貌，会有开阔的视野，用智慧推动社会进步。
（二）搞好扶贫开发对促进社会稳定与协调发展具有重要作用。扶贫工作是党和政府解决贫困问题，促进社会稳定发展的重大政策之一。扶贫开发政策的实施，首先依赖的是社会条件的稳定，同时又为当前和长远的社会稳定创造条件。只有站在维护与促进社会稳定的高度去看待扶贫开发工作，才能更清楚地认识到党中央和习近平总书记高度重视扶贫开发工作的重要性，从而使各级党委、政府更加自觉地、创造性地执行好扶贫开发这一重大政策。扶贫开发促进社会协调稳定发展的作用直接体现在两个方面。一是扶贫开发能够有效地缓解并解决区域性的贫困问题，消除伴随贫困而存在的不稳定因素。从我省的情况看，贫困村基本上都分布在自然生态环境较差的西部地区和东部少数民族地区。這种较大面积的区域性贫困问题，既影响当地的经济建设，又制约整个社会经济的发展，其本身就是一个潜在的不稳定因素。如果这种情况不能得到有效解决，无疑会严重妨碍社会进步和民族团结，削弱党和人民群众的联系，给社会的安定团结造成不良影响。二是扶贫开发能够有效地驱动贫困户和贫困地区的经济活力，加快其经济发展步伐。经济建设有序良性健康发展，是社会稳定与协调发展的基础。自扶贫开发以来，经过从中央到地方各级党委、政府的重点扶持，贫困地区和贫困户获得了外部资金、科技、人才、物资、政策等诸多方面的大力资助，当地干部群众围绕经济建设这个中心，因地制宜，创造性地发挥当地资源优势，取得了明显的脱贫效果，落后的面貌得到了明显的改观。
（三）扶贫开发能够有效地加强精神文明建设，推动社会不断进步。反贫困的实践证明，对贫困问题的综合治理成果，既反映了物质文明水平的提高方面，又表现在精神文明进步的方面。在整个扶贫开发的过程中，各地始终坚持思想发动、观念更新，使贫困地区的干部群众的思想观念发生了重大改变。贫穷不是社会主义、社会主义要消灭贫穷的观念和脱贫致富是社会主义制度优越性的体现的观念已深入人心，弘扬自力更生、艰苦奋斗精神，千方百计发展生产，尽快走上脱贫致富道路的观念，已成为贫困地区的主旋律。形成了治穷致富的新的精神力量。
二、现阶段吉林省贫困现状及其成因
（一）吉林省贫困的现状及贫困村人口分布情况。
吉林省有两个连片特困地区，分别是东部高寒山区和西部盐碱沙化区域。8个国家级贫困开发重点县，7个省定片区县。全省有1493个贫困村，贫困人口102.1万。各市（州）具体分布情况见表1。
（二）导致贫困的因素分析。
导致吉林省农村人口贫困的因素非常复杂，它既包括了计划经济时代致贫的因素，也有市场经济条件下某些因素的影响，尽管各种因素对产生贫困的影响还在发生着相应的变化，但现阶段乃至于今后一段时间内，都是或将是各种因素综合影响的结果。为研究贫困问题的方便，我们把致贫原因归纳为宏观外部因素、微观内部因素和历史因素三个方面，对贫困原因进行深入的分析。
1.宏观外部因素。
外部因素是指自然环境和政治、经济、文化、制度等整体因素，主要包括自然资源、生态环境、就业结构及制度等。
（1）土地质量差。众所周知，农村人口的主要收入来源是农业生产，而农业生产受自然资源和生态环境的影响极大。包括土地、水分、气候、光照等在内的各种生产要素在很大程度上决定着农业生产的数量和质量。土地是农业生产中最基本的生产要素，处在干旱半干旱地区粮食主产区，地表水少，地下水位深，土地质量差，土地沙化、盐碱化、荒漠化十分严重。从目前贫困人口的自然分布看，主要集中在生态环境较差的风沙地、盐碱地和缺水地区。这是导致贫困的重要原因。
（2）自然灾害频发。西部地区属于典型的大陆性季风气候，干旱多风少雨，自然灾害频繁。旱灾、风灾、雹灾、虫灾多灾并发。恶劣的自然环境极大地限制了土地的产出水平，降低了农业生产效益，严重地制约了农业生产的发展，在相同的投入水平下，自然环境恶劣同其他地区相比，农业产出水平明显偏低。西部地区，因自然灾害致贫是大多数人口致贫的主要因素。如2001年以来，几乎年年干旱，有的年份降雨不足200毫米，个别地方甚至不足100毫米，成片的农田颗粒无收；由于干旱，大批的牲畜无草可吃，只能低价出售。东部山区主要是低温冷害，很多作物没到成熟就被早霜冻死。频繁的自然灾害使农民陷入经常性的贫困状态之中。在目前所剩的贫困人口中，大部分生活在地理条件恶劣、自然灾害频繁、生存环境差、农业生产水平低的地方。
（3）经济结构单一。绝大多数贫困家庭都是单一的经济结构，种田是他们唯一的谋生手段，而且种植品种单一，抗御风险的能力差。“庄稼不出年年种”是他们始终坚持的“信条”，周而复始，年复一年，加之连年的自然灾害，致使贫困程度逐年加重。 （4）农业基础设施脆弱。水利化设施不配套，全程灌溉的能力不强，多数农田靠天吃饭，农业收入低而不稳。农业机械化程度不高，农业机械不配套，机械化作业水平低。设施农业薄弱，保护地栽培起步较晚，规模效益不明显。农田防护林体系不完备，防护功能不强。乡村公路建设缓慢，交通不便，信息闭塞，通讯不畅。
（5）制度设计有偏差。从社会经济发展的规律来看，有效的制度能够促进经济的健康发展。如果从制度的安排上来分析我国农村的贫困，我们不难发现农村的贫困问题有一定的历史必然性。一是城乡隔离政策。长期以来，我国实行城乡隔离的户籍制度，即农业人口与非农业人口，严格地限制了农村人口的流动，形成了比较稳定的城乡二元经济结构。随着农村人口的不断增加，农村人均耕地面积逐年下降，受城乡户籍制度的限制，大量农村人口只能滞留在土地资源有限的农村务农。这种城乡隔离的制度人为地限制了农村人口的自然流动及资源要素的配置效率，从而加剧了农村的贫困。
二是农村经济发展政策。新中国成立以后，由于国家优先发展工业的战略需要，在农产品购销方面长期实行统购统销政策，并利用工农产品价格“剪刀差”为工业发展积累资金。这种倾斜性的农村经济发展政策，在很大程度上阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高，加深了农村的贫困程度。虽然我国从2006年取消了农业税，并加大了对农业的投入，但过去政策遗留的问题仍然无法及时解决。
三是区域发展政策。我国贫困地区和贫困人口大部分集中在东部和西部地区，不仅因为地理位置和资源环境条件的差异，而在于改革开放后，国家优先发展东部沿海地区的倾斜性政策，国家投入大量资金并配合各种优惠政策，重点发展东部沿海地区，导致区域经济发展不平衡的趋势更加明显，东部和东北地区在经济发展上的差距进一步拉大。这种不平衡的区域经济发展政策也进一步加剧了东北地区农村的贫困。
2.微观因素方面。
微观因素是指个人或家庭等个体因素，主要包括疾病、子女教育、人口素质等。
（1）因病残致贫因素。在新农合以前，农民看病基本上都是自己负担，在一年中也是一笔不小的开支，如果病情稍重一些，一般农民家庭都承受不起。虽然目前农村家庭基本参加了新型合作医疗，但是真正能够报销的费用却很少，补偿比例低，个人承担的多，不能解决根本问题，尤其是那些家庭主要成员患病和长期患有慢性病成员的家庭，情况更加严重，一方面医疗护理费支出大，另一方面不仅自己不能劳动，还要家人照顾，如果没有外界的帮助是很难脱贫的，这部分人口约占10%。在农村，劳动力是家庭的顶梁柱，种田养殖、外出务工都离不开劳动力，一些残疾农户如果没有手艺的话，收入无法达到正常农户的水平，另外，残疾人其配偶一般也是残疾人，家庭收入更难以得到保证。可以这样说，病残因素是导致家庭贫困的根源。
（2）因子女上学的致贫因素。这是九十年代末才出现的新型致贫因素。虽然说我国实行了九年义务教育制度，但教育乱收费现象却“层出不穷、花样繁多”。从幼儿园开始到高中毕业，各种名目的“补课”令学生苦不堪言。有人初步估算，一个孩子从幼儿园到高中毕业，平均每年的学习费用最低得五千元以上，如果考上大学，每年大约需要1.5—3万元。如果一个家庭有两、三个孩子同时上学，对于收入较低的贫困家庭来说，根本负担不起。要想继续上学，只能依靠借債，这样的家庭肯定是走进了贫困的境地。
（3）因人口素质致贫因素。文化程度低是导致贫困的重要原因，家庭主要劳动力的文化程度越低，家庭人均收入就越少，就越贫困。文化程度低将直接导致两个现实问题的出现：一是农业科技成果推广困难，发展现代农业生产举步维艰，致使家庭的农业生产效率低下。因为农业劳动者素质偏低，对科技知识难以理解和掌握，现代农业生产方式得不到有效利用和普及，最终结果就是：如果是风调雨顺之年，还可以取得一些收入；如遇自然灾害，就要白忙活一年，甚至入不敷出。二是由于农民文化程度较低，科技成果转化相当困难，初中、小学及以下文化程度的劳动者学习能力较差，很难通过再学习掌握新的技能，无法适应其他新的就业需求，对他们来说，唯一的生存技能就是务农，基本丧失了到中小城镇或大中城市谋生的手段，较低的文化素质使他们在社会竞争中处于劣势地位，生活水平难以提高，从而也累及了子女受教育的机会，周而复始就可能形成一个恶性循环，使贫困代际相传。
（4）其他致贫因素。主要是娶亲（给儿子娶媳妇，农村有些地方用土地或房屋抵顶彩礼）、盖房子欠外债导致的贫困。
3.历史因素。
从更深层次上来分析，还有导致贫困的历史因素，主要表现在两个方面。一是旧的文化传统积淀。由于旧的文化在相当程度上仍然支配着农民的一些传统观念和传统意识，对社会发展还起着顽强的抵抗作用。贫困不仅仅是指物质方面的贫困，而且还有文化上的贫困，而这种贫困文化又常常由父辈传给下一辈，代代相传，使这些人故土难离，得过且过，不思创业，不图发展，落后保守的小农意识表现得非常强烈。二是观念落后。观念落后是导致贫困的根源。有些农民一贯“视农为本”，宁愿守着几亩薄地勉强维持生计，也不愿外出经商或打工赚钱；还有一些农民听天由命，消极悲观，缺乏信心和勇气，把希望寄托于“老天爷”恩赐的“风调雨顺”上；甚至还有个别农民依靠国家的支持和救济，“等、靠、要”的思想非常严重，视政府的救济、补助为理所当然。
三、“十二五”期间吉林省扶贫开发工作取得的成效
“十二五”期间，中央共投入吉林省财政专项扶贫资金325124万元，年均增长8.8 %。省级财政不断加大专项扶贫资金投入力度，“十二五”期间，共投入省级财政专项扶贫资金54171万元，年均增长36.9%。这些资金由市（州）、县（市）人民政府依据当地扶贫规划、年度工作目标任务及项目支持重点和财政专项扶贫资金管理办法规定的用途，按照精准扶贫的要求，通过贴息、政府购买服务、政府与社会资本合作等有效方式，自主确定具体的扶贫项目，并负责组织实施。“十二五”期间，吉林省贫困地区基础设施进一步完善，社会事业得到稳步推进，区域经济发展速度明显加快，超额完成了减贫工作目标。 1.贫困人口总量大幅度下降。全省农村贫困人口从2010年的245.5万人减少到2015年的102.1万人，减少幅度为58.4%，占全省农村人口的比重由17.3%下降到7.2%。
2.农民人均纯收入持续增长。农民人均纯收入由2010年的6563.45元增加至2015年的11326元，增幅达72.6%。特别是2010—2013年间，受益于整体经济形势良好的影响，农民收入增长较快。
3.基础设施进一步完善。“十二五”期间农村公路总里程达到79517公里，比“十一五”末增加了6360公里，大大改善了贫困地区交通面貌；重点扶持解决农村集中供水水源工程、兴建山区小型灌溉工程和农田水毁工程修复及水利抗旱设施建设，进一步提升了贫困地区的粮食生产能力和抗灾能力；改善了贫困地区生态环境，提高了贫困地区山地资源开发效益；积极组织贫困地区群众参与项目工程建设，及时发放务工群众劳务报酬。
4.社会事业得到稳步推进。五年间，省委、省政府把贫困人口集中乡镇的“两基”攻坚作为统筹经济社会协调发展的一项根本扶贫措施来抓，加大工作和投入力度，取得了初步成效。积极争取各项民生资金，全面推进“扩面提标”，养老、失业、工伤、生育、医疗“五项保险”和社会救助水平逐年提高。全省社会保障体系日趋完善。通过实施“村村通电”、“村村通广播电视”等工程，至2014年农村高清数字电视覆盖率达到100%。进一步加大新农合工作力度，新农合参合率达99%；不断完善县、乡、村医疗卫生、计划生育保障管理服务体系，全省100%的村委会设立了卫生室，配备了乡村医生，贫困地区群众的就医条件有了进一步改善。
四、当前吉林省扶贫工作中面临的困难和存在的问题
（一）当前扶贫工作面临的困难。
主要有5个方面：一是贫困村和贫困人口数量多。三年时间实现102.1万贫困人口脱贫和8个国家级贫困县和7个省定片区县摘帽的目标，每年要减少贫困人口34万人以上，难度较大。二是越往后越难。经过多年努力，容易脱贫的已经解决得差不多了，剩下的大多居住在自然资源贫乏、地理位置偏远的地方，贫困地区的廉价资源和劳动力所剩无几，又缺乏内生动力，往往“无业可扶”。三是贫困人口发展能力弱。建档立卡贫困人口文化水平总体偏低、劳动能力不强，主要是因病致贫，家庭缺少劳动力，往往“无力脱贫”。四是特困问题突出。民族地区、边境地区和特困群体，贫困程度更深，减贫难度更大。五是易返贫。因病、因学、因婚、因房等问题返贫情况时有发生，新的贫困人口还会出现。
（二）扶贫工作存在的主要问题。
一是精准扶贫体制机制还不健全，帮扶措施还存在“大水漫灌”扶贫和“一锅煮”现象，效果虽有，但扶贫效率差。没有瞄准贫困群众，扶贫政策、资源被浪费。还有人情帮扶的现象。
二是扶贫开发责任还没有完全落到实处，少数地区和部门工作滞后。还是习惯原来的老思维方式，一说项目，大项目带动，没有精准到建档立卡人口上。
三是扶贫合力还没有形成，相关扶持政策衔接不够，社会力量没有充分动员
四是扶贫资金投入还不能满足需要，贫困县统筹整合资金用于脱贫攻坚的难度仍然很大。
五是存在等靠要思想，扶贫没有激发内生动力，包办代替、大包大揽的做法助长了等靠要思想。目前一些農村低保泛滥，一些贫困农户以获得低保为荣，成了专门等着政府救济的“懒汉”。贫困地区和贫困人口只靠输血，贫困户不会造血。
六是由于缺乏行之有效的管理监督机制，扶贫资金好似“唐僧肉”被侵占、挪用甚至是贪污。有些扶贫资金通过伪造合同、编造到户补贴发放表、重复申报、假发票入账等被侵吞；有的将扶贫资金挪作他用，用于非扶贫领域；有的还用来发放福利、补助等。
七是因地制宜分类指导有待加强。数以百万计的贫困人口，分类不细，没有找到一一对应办法。贫困问题十分复杂，对造成贫困的原因应该做到识别精准，才好对症下药。
五、对策建议
（一）做好扶贫开发的基础性工作。
1.贯彻精准原则，夯实扶贫开发的基础性工作。贯彻落实习近平总书记关于“精准扶贫”的论述，科学把握精准扶贫的三个阶段，即精准识别、精准帮扶、精准管理。党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议提出了脱贫攻坚的总体目标是：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”
实施精准扶贫、精准脱贫的方略，做到“六个精准”，实施“五个一批”。六个精准，是精准扶贫、精准脱贫方略的主要内容和基本要求，包括扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，解决“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”的问题。
五个一批就是，将重点通过发展产业脱贫一批，通过劳务输出脱贫一批，通过易地搬迁脱贫一批，通过低保兜底脱贫一批，还要实施医疗脱贫、加强教育脱贫、生态保护脱贫和资产收益扶贫等。这是分类施策的基本思路和实现途径。
2.搞好扶贫开发规划，发挥各类主体的能动作用。
一是创新工作格局。充分发挥政府引导和市场机制作用，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。通过进一步市场化改革调动社会创造力，通过研究完善相关政策，建立社会扶贫服务平台，鼓励和引导各类企业、社会组织和个人等社会力量积极参与扶贫开发。二是完善体制机制。出台政策吸引社会各类资源要素向贫困地区流动。政府在加大扶贫开发投入的同时，简政放权、转变职能，做好扶贫开发顶层设计，为市场主体创造良好环境。制定好扶贫开发规划和扶贫开发方案，一张蓝图干到底。通过政策制定、举措落地、资金支持等手段整合各类资源，实施土地优惠政策。适应脱贫攻坚的需要，调整完善土地利用总体规划。整合涉农资金，加大金融扶贫力度，吸引各类资源要素向贫困地区配置。 以市场为导向，走产业扶贫之路，因势利导发展适合本地的特色产业。产业发展了，才能将农民留下来，也才能发挥他们在精准扶贫中的主体作用。针对不同人群、贫困程度开展项目，传递信息、传授生产技能，提升受助对象的自主发展能力。力避“社会弱，市场缺”的现象。
3.加快新农村建设步伐，改变农村面貌。将新农村建设的目标任务、政策措施，特别是给农民群众带来的好处讲透，做到家喻户晓。促进农村的基础设施建设和农业生产方式的转变，提高农村现代化水平。做好异地搬迁扶贫，建设宜居乡村，大力培育和发展异地搬迁后续产业。
充分发挥农民的主体作用，自治管理。组织老党员、老干部、村民代表等组成新农村建设监事会，组织农民自发组建以村容建设和德育教育为主要内容精神文明志愿者协会等农民自治组织，发挥示范带头作用。充分发挥农民合作社及各类社团组织作用，用好财政以奖代补、一事一议等政策，整合和打捆使用农村公益事业“一事一议”财政奖补、道路交通、安全饮水、商贸网点、清洁能源、农村危房改造、科技推广、广播电视、文化体育、农家书屋、信息网络、职业教育、畜禽养殖、绿化美化、环境整治、社区建设、水库移民等项目资金，集中投向扶贫开发、新农村建设，形成合力。调动群众投资投劳的积极性。
4.注重思想帮扶和技能培训，扶贫先扶智。通过帮助帮扶村建设文化大院，依托远程教育网络，为村民学习和了解致富信息提供平台。加强对贫困农村职业技能培训，为有序流动创造条件。贫困人口脱贫的关键是要提高他们的自身素质，贫困人口要向外流动，首先要有文化和技能。贫困人口整体文化水平低，但又最讲究实际，并相对保守、狭隘，改变他们的传统生产方式更需要通过事实进行演示。聘请农业专家、致富能手开设“田间课堂”，让农户在田间地头掌握科技知识。政府要有计划地在农村建立农民职业技能培训基地，围绕以实用技能为核心，融教学、实验、示范、推广和服务为一体的新型农村实用人才培养模式，突出农业生产技术的实用性和应用性，做到让农民学得会、用得上，见效快，为贫困人口参加各种技能培训提供经费支持。同时，在政府财政预算中增加对农业技术推广、农业教育、畜牧养殖、农业机械、科技等部门的培训经费，为贫困人口免费进行职业技能培训，使贫困人口掌握一定的技能，为外出打工、离家创业创造条件。
5.加强对贫困地区农村基础教育的投资。扶贫的最终目的是让贫困人口借助外力发展生产，提高自身创造价值的能力，而创造价值的多少与劳动者的素质成正比，因此，在扶贫过程中，必须高度重视教育扶贫，一方面是要消除已有的贫困人口，另一方面，要通过教育扶贫来避免新的贫困人口的大量产生。
为了消除现有的贫困人口和防止新的贫困人口增加，必须对农村基础教育加大公共财政扶持力度。一是要改革现行的教育管理体制，农村基础教育的经费主要由中央和省级财政承担，并纳入年度财政预算管理，县级财政只负责教师的工资。二是在不断改善农村基础教育办学“硬件”的同时，更要加强对农村基础教育的“软件”即师资队伍建设，制定优惠政策，稳定农村教师队伍，最直接的办法就是农村教师的工资比在城里同级别的教师工资增加10%以上，并在县级财政预算中单独列支，使这些教师安心在农村从事教育工作。三是对现行农村教学模式进行改革，跳出应试教学模式的束缚，将基础文化教育与职业技能教育有机地结合起来，相应地增加农村基础教育中有关职业技能教育的经费，培养新型农民。四是建立城市与农村学校的合作机制，通过教师间的相互交流，提高农村教育质量；制定优惠政策，鼓励和调动社会力量参与农村教育的发展。
6.进一步加强农村医疗卫生服务体系建设，尽快完善农村三级医疗卫生服务网络。
农村公共卫生和基本医疗具有纯公共产品和准公共产品的特点，必须坚持以政府为主导，创新投入机制和管理体制，加强医疗设施和医护人员队伍建设，进一步完善农村三级医疗卫生服务网络建设，促进农村社会和谐、健康发展。一是政府要加大对农村医疗卫生服务的支持力度，提高财政预算在这方面的支出比重，切实提高农村医疗卫生服务水平和医疗保健功能。二是调整财政支持方向，在主要投向基本医疗服务机构“硬件”的基础上，还要注重对基层医疗卫生技术人员的培养，为他们外出进修提供经费支持。三是要进一步发展医疗救助制度，通过医疗救助制度的实施，可以充分弥补新农合制度资金补偿的不足和缺点，有效地减少农村因病致贫现象的发生。随着国家财力的不断增强和经济社会的协调发展，应大幅度增加医疗救助费用，保障农村的医疗服务水平。优化医疗服务，加快送医下乡，远程智慧医疗，不断降低就医成本，组织建立居民健康档案，实行菜单式管理、跟踪式服务，定期开展普遍筛查，动态掌握救助对象健康状况。
7.不断加强和完善农村社会保障制度建设。
目前，我国现行的农村社会保障模式，主要是现收现付，略有节余，其资金来源主要以农民个人交纳为主，集体次之，国家补充。这不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且在很大程度上影响了农民参加养老、医疗保险等社会保障的积极性，进而加大了开展社会保障的难度。面对这些问题，国家要通过立法的形式，逐步建立和完善城乡统筹的保障制度，逐步取消农村人口、尤其是贫困人口在接受社会保障服务上受歧视的地位。在农村，政府应加大转移支付力度，采取对贫困人口补贴的措施，使其能够参加到按市场机制运作的社会养老保险和新型农村合作医疗体系之中。同时，各级政府要加强对社会保障体系的管理，提高社会保障体系运行效率，使其能成为贫困人口提供平等、及时的服务。当前主要应该做好两个方面的工作：首先，积极筹集社保资金。筹集社保资金是开展农村最低生活保障制度建設的核心问题。社保资金筹集是吉林省建立农村社会保障体系的难点，每年的地方级财政收入，只能够保障人员工资和政府机构的正常运转。就是在这种状况下，财政再困难，也应该挤出资金来扶持“农保”的建立，以履行政府的基本职责，实现基本公共服务均等化，体现出全体公民的社会公平。其次，政府可以通过其他渠道筹集“农保”资金，如通过发行福利彩票、接受社会捐赠等。最后，针对农户缴费难的问题，可以采取“实物换保险”的办法，根据不同对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地经营权、房产、股权等实物转换为保险费。 （二）以项目建设为突破口，发展产业脱贫致富。
1.围绕项目安排精准，探索产业精准扶贫。
实施脱贫攻坚，项目落实是重点。根据贫困户发展意向和贫困程度，采取“见物不见钱”方法等（种植业扶持大棚，养殖业扶持畜禽），实施产业扶贫工程。统筹以奖代投，以强带弱，龙头带动。组织专家咨询团或指导组，发挥包村干部作用，逐一对贫困村的脱贫产业、脱贫项目把关开方，做到因户施策，防止产业项目和脱贫人口脱节，实现产业项目精准到村、到户，让每一个建档立卡户都能得到产业项目实惠。
2.建立利益联结机制，探索多种联结模式。一是总结推广直接帮扶、订单帮扶、股份合作等产业精准扶贫模式，积极探索自建经营、合作经营、村集体托管经营、合作社+贫困户、龙头企业+贫困户等各种模式。引导贫困户之间、贫困户与普通农户、贫困户与新型经营主体联合合作，建立更加紧密的利益联结关系。推动农业新型经营主体发挥带动作用，通过吸纳就业、土地托管、牲畜托养、吸收农民土地经营权入股等多种途径与贫困户建立利益联结机制，鼓励贫困户利用资源、资产参股，“搭便车”致富。拓展贫困户的收入来源，促进广大贫困户依托产业发展增收脱贫。二是借鉴省内外先进经验，积极探索“公司+合作社+贫困户”、“村集体+协会+贫困户”等多种不同的模式。在利益分配机制方面：可采取固定收益分配方式，降低收入分配的波动性。也可按比例浮动分红，充分享受企业的经营收益。还可“保底+分红”，在最大程度降低农户的风险，满足农户对收入稳定的需要的同时，也满足项目产生收益后农户分红利益最大化的需要。
3.打通市场关口，搞好品牌建设。
树立品牌意识，培育优势品牌。提高粮食产量增收的空间，远远没有提高附加值、提高品牌知名度增收的空间大。发挥政府服务推动作用，调动企业主体能动性，做优做强区域公共品牌，做好品牌培育、推介、引导和监督，扩大品牌影响力，提升产业核心竞争力。提高我们产品的附加值，特别是农产品的附加值。
4.利用自然资源，发展当地适宜产业。综合考虑资源秉赋、产业基础、市场需求、技术支撑等因素，引导贫困户充分利用自然优势集中发展“一业为主、多元互补”的特色种植养殖基地，引导贫困村和贫困户以土地、林地承包权参股龙头企业，打造“企业+合作社+农户”的经营运作方式，着力发展“订单农业”，提高贫困人口收入水平，让贫困户实现脱贫致富。
5.引入担保机制，强化金融保险支持。利用好扶贫小额贷款、扶贫再贷款等政策，鼓励金融机构创新符合贫困地区特点的金融产品，引导社会资本通过众筹等方式参与产业扶贫。
积极发展特色产品保险，通过保单质押、小额贷款保证保险和保险资金直接投资的方式，来发挥保险信用可融资的功能，完善农村的金融服务链，协助解决农村地区的贷款难、贷款贵的问题。有条件地方给予一定保费补贴。
地方政府已建立保险制度的，要营造防风险、对抗风险的环境，才能引来外部的企业到贫困地区发展创业，为产业扶贫创造条件。
完善政策性担保体系建设，提升贫困地区产业融资能力。担保机构担保是弥补产业主体抵质押物不足、提升其融资能力的有效做法，但当前县域担保机构多数存在担保能力不足的问题。为提升贫困地区融资能力，建议由开发性或政策性银行通过软贷款或专项建设基金注资贫困县政策性担保公司或成立产业发展担保基金，為产业融资提供支持。同时，建议政府对担保机构采取保费补贴、奖励等方式，鼓励担保机构开展产业扶贫担保业务。
课题负责人：张立山
课题组成员：李军国
孙凌文 张 松
宋立新 丛 洋
颜宪颖
责任编辑：凌玉