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摘要：未参保城镇集体企业退休人员、返城后未正规就业的上山下乡老知青，以及“五七工”、“家属工”等群体纳入基本养老保险统筹范围之后，在黑龙江省已没有制度性养老保障的城镇社会群体，有的主要是超过规定退休年龄的城镇老年居民、其他单位长期临时工、部分具有城镇户口无土地保障的原乡镇企业职工、效益不好自然解体的自收自支事业单位相关人员，以及其他男60周岁、女55周岁以下的城镇户籍人员。用历史的眼光分析以上这些群体，其中大部分人员在我国实行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度时都具备相应的参保条件，但由于种种原因一直未能参保。因此，他们的养老保障问题可以定义为基本养老保险历史遗留问题。
关键词：基本养老保险；全覆盖；问题思考
一、关于城镇老年居民基本养老保障问题
城镇老年居民与未参保城镇集体企业退休人员，以及“五七工”、“家属工”等人员不同，他们从未在体制内工作过，因此，在计划经济时期政府及相关单位从未赋予过他们以制度性的养老保障权益。但是在市场经济时期家庭保障逐渐弱化的形势下，作为既没有土地养老保障又没有制度性养老保障的社会群体，按照建立“全覆盖、保基本、多层次、能贯通、可持续”的社会保障体系总体目标，他们的养老保障问题应当得到解决。解决的理想方式，就是将基本养老保险政策延伸至这些群体。这是实现基本养老保险全覆盖目标的一个重要步骤，同时也是“城镇企业职工基本养老保险”向“国民公共养老保险”演变的一个自然过程。具体办法就是将他们“还原”到“社会统筹与个人账户相结合”制度实施初期，让他们按城镇个体劳动者办法一次性缴纳基本养老保险费本金及利息。与“五七工”、“家属工”等人员纳入基本养老保险统筹范围不同的是，他们的缴费应当完全由个人承担，并不能享受相应的缴费“打折”优惠，同时补缴利息的利率应当高于基本养老保险个人账户记账利率，低于GDP增长率。
对于无力缴纳基本养老保险费的城镇老年居民，也可以采取按月发放养老补贴的办法解决他们的养老保障问题。养老补贴标准可以通过将缴费参保人员未来所能领取的基本养老金总额进行成本核算后“折现”的办法确定。具体核算办法是将有能力缴费人员按平均余命年计算所享受的基本养老金总额与参保时按规定所缴纳的全部费用之差，再加上适当利率的折现因素之后，按平均余命年均摊至每月。通过这种方式确定的按月发放的养老补贴，本质上也是基本养老金。从理论上看，一个享受养老补贴的城镇老年居民在余命年内所享受的养老补贴总额应当与参保缴费人员所享受的基本养老金总额减去缴费成本后的净值相当。这样，在总量上一个领取养老补贴的城镇老年居民，与缴费后领取基本养老金的城镇老年居民，最终所享受的基本养老保障权益也就基本相当了。
养老补贴由于是将基本养老保障权益由“期值”变成“现值”，是未尽义务先享受权利，因此，所需费用由公共财政支付更为合适，但可以由各级社会保险经办机构代为发放。养老补贴标准应当按照正常的基本养老金调整机制，根据工资增长率、GDP增长率以及物价指数等相关因素进行适当调整。
二、关于未达到规定退休年龄人员参保缴费问题
其他具有城镇户口的男60周岁、女55周岁以下未达到规定退休年龄的未参保自由职业者及其他灵活就业人员，严格来说他们在实行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度时也都具备按城镇个体劳动者办法参保的条件，但由于当时政策宣传、经办能力、个人思想认识等方面原因，这些人员都未纳入到基本养老保险统筹范围。因此，他们的未参保问题也属于基本养老保险历史遗留问题。按照建立“全覆盖、保基本、多层次、能贯通、可持续”的社会保障体系总体目标的要求，可以允许这部分人员从“统账结合”制度实施时按城镇个体劳动者参保缴费办法补缴相应费用及利息后，纳入基本养老保险统筹范围。为了避免“道德风险”，同时也为了实现对先期按规定参保缴费人员的公平公正，补缴利息的利率应当高于基本养老保险个人账户记账利率，低于GDP增长率。
以上人员按规定补缴完前期的应当缴纳的基本养老保险费本金及利息后即可按正常规定参保缴费，缴费年限满15年且达到规定退休年龄的，可按月领取基本养老金。
三、关于其他单位长期临时工基本养老保障问题
从理論上看，其他单位长期临时工的养老保障责任主体应当是用人单位，但是在计划经济时期绝大多数用人单位都没有很好地解决这些人员的养老保障问题。按照建立“全覆盖、保基本、多层次、能贯通、可持续”的社会保障体系总体目标的要求，对于其中已经超过法定退休年龄的人员也可以允许他们按照城镇个体劳动者办法纳入基本养老保险统筹范围，具体纳入办法与城镇老年居民相同。与城镇老年居民相比，该群体一直在其他单位工作，因此，作为这些人员养老保障责任主体的用人单位，应当根据实际情况对其缴纳基本养老保险费承担一定的责任。对于其中无力缴纳基本养老保险费的超过规定退休年龄的其他单位长期临时工，在市场经济体制下也应当给予他们制度性的养老保障，具体来说就是为他们发放养老补贴。
对于尚未达到规定退休年龄的其他单位长期临时工，可以允许他们按照相关规定补缴基本养老保险费本金及利息后纳入统筹范围。前期所补缴的费用，可以按城镇个体劳动者办法执行；纳入基本养老保险统筹范围正常缴费后，应当按单位和个人共同缴费的办法执行，单位缴费基数可按本单位所用全部长期临时工个人缴费基数之和确定。
以上几个群体的养老保障问题解决后，黑龙江省就基本实现了基本养老保险全覆盖。今后对于按有关规定应参保而未参保人员，有关部门应当加强基本养老保险政策宣传，强化监督监察机制，督促相关人员及时按规定参加基本养老保险。
当然，解决基本养老保险历史遗留问题，特别是要实现基本养老保险全覆盖，必须要付出相应的成本。但是这些成本不能完全由基本养老保险统筹基金承担，在一定程度上可以说公共财政是解决这些问题的基金方面的责任主体。因此，应当充分发挥公共财政对养老保险基金兜底机制的作用，在解决历史遗留问题、实现基本养老保险全覆盖的过程中提前做好公共财政预算。
关键词：基本养老保险；全覆盖；问题思考
一、关于城镇老年居民基本养老保障问题
城镇老年居民与未参保城镇集体企业退休人员，以及“五七工”、“家属工”等人员不同，他们从未在体制内工作过，因此，在计划经济时期政府及相关单位从未赋予过他们以制度性的养老保障权益。但是在市场经济时期家庭保障逐渐弱化的形势下，作为既没有土地养老保障又没有制度性养老保障的社会群体，按照建立“全覆盖、保基本、多层次、能贯通、可持续”的社会保障体系总体目标，他们的养老保障问题应当得到解决。解决的理想方式，就是将基本养老保险政策延伸至这些群体。这是实现基本养老保险全覆盖目标的一个重要步骤，同时也是“城镇企业职工基本养老保险”向“国民公共养老保险”演变的一个自然过程。具体办法就是将他们“还原”到“社会统筹与个人账户相结合”制度实施初期，让他们按城镇个体劳动者办法一次性缴纳基本养老保险费本金及利息。与“五七工”、“家属工”等人员纳入基本养老保险统筹范围不同的是，他们的缴费应当完全由个人承担，并不能享受相应的缴费“打折”优惠，同时补缴利息的利率应当高于基本养老保险个人账户记账利率，低于GDP增长率。
对于无力缴纳基本养老保险费的城镇老年居民，也可以采取按月发放养老补贴的办法解决他们的养老保障问题。养老补贴标准可以通过将缴费参保人员未来所能领取的基本养老金总额进行成本核算后“折现”的办法确定。具体核算办法是将有能力缴费人员按平均余命年计算所享受的基本养老金总额与参保时按规定所缴纳的全部费用之差，再加上适当利率的折现因素之后，按平均余命年均摊至每月。通过这种方式确定的按月发放的养老补贴，本质上也是基本养老金。从理论上看，一个享受养老补贴的城镇老年居民在余命年内所享受的养老补贴总额应当与参保缴费人员所享受的基本养老金总额减去缴费成本后的净值相当。这样，在总量上一个领取养老补贴的城镇老年居民，与缴费后领取基本养老金的城镇老年居民，最终所享受的基本养老保障权益也就基本相当了。
养老补贴由于是将基本养老保障权益由“期值”变成“现值”，是未尽义务先享受权利，因此，所需费用由公共财政支付更为合适，但可以由各级社会保险经办机构代为发放。养老补贴标准应当按照正常的基本养老金调整机制，根据工资增长率、GDP增长率以及物价指数等相关因素进行适当调整。
二、关于未达到规定退休年龄人员参保缴费问题
其他具有城镇户口的男60周岁、女55周岁以下未达到规定退休年龄的未参保自由职业者及其他灵活就业人员，严格来说他们在实行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度时也都具备按城镇个体劳动者办法参保的条件，但由于当时政策宣传、经办能力、个人思想认识等方面原因，这些人员都未纳入到基本养老保险统筹范围。因此，他们的未参保问题也属于基本养老保险历史遗留问题。按照建立“全覆盖、保基本、多层次、能贯通、可持续”的社会保障体系总体目标的要求，可以允许这部分人员从“统账结合”制度实施时按城镇个体劳动者参保缴费办法补缴相应费用及利息后，纳入基本养老保险统筹范围。为了避免“道德风险”，同时也为了实现对先期按规定参保缴费人员的公平公正，补缴利息的利率应当高于基本养老保险个人账户记账利率，低于GDP增长率。
以上人员按规定补缴完前期的应当缴纳的基本养老保险费本金及利息后即可按正常规定参保缴费，缴费年限满15年且达到规定退休年龄的，可按月领取基本养老金。
三、关于其他单位长期临时工基本养老保障问题
从理論上看，其他单位长期临时工的养老保障责任主体应当是用人单位，但是在计划经济时期绝大多数用人单位都没有很好地解决这些人员的养老保障问题。按照建立“全覆盖、保基本、多层次、能贯通、可持续”的社会保障体系总体目标的要求，对于其中已经超过法定退休年龄的人员也可以允许他们按照城镇个体劳动者办法纳入基本养老保险统筹范围，具体纳入办法与城镇老年居民相同。与城镇老年居民相比，该群体一直在其他单位工作，因此，作为这些人员养老保障责任主体的用人单位，应当根据实际情况对其缴纳基本养老保险费承担一定的责任。对于其中无力缴纳基本养老保险费的超过规定退休年龄的其他单位长期临时工，在市场经济体制下也应当给予他们制度性的养老保障，具体来说就是为他们发放养老补贴。
对于尚未达到规定退休年龄的其他单位长期临时工，可以允许他们按照相关规定补缴基本养老保险费本金及利息后纳入统筹范围。前期所补缴的费用，可以按城镇个体劳动者办法执行；纳入基本养老保险统筹范围正常缴费后，应当按单位和个人共同缴费的办法执行，单位缴费基数可按本单位所用全部长期临时工个人缴费基数之和确定。
以上几个群体的养老保障问题解决后，黑龙江省就基本实现了基本养老保险全覆盖。今后对于按有关规定应参保而未参保人员，有关部门应当加强基本养老保险政策宣传，强化监督监察机制，督促相关人员及时按规定参加基本养老保险。
当然，解决基本养老保险历史遗留问题，特别是要实现基本养老保险全覆盖，必须要付出相应的成本。但是这些成本不能完全由基本养老保险统筹基金承担，在一定程度上可以说公共财政是解决这些问题的基金方面的责任主体。因此，应当充分发挥公共财政对养老保险基金兜底机制的作用，在解决历史遗留问题、实现基本养老保险全覆盖的过程中提前做好公共财政预算。