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一、中国企业债券市场①的发展演化路径
中国企业债券市场制度变迁,是沿着由场内市场到场外市场、由审批制到核准制和备案制再到注册制的路径,渐次接近发展债券市场的客观规律要求。
按照郑先炳(2008),中国企业债券市场的制度演进过程可以2005年5月和2008年4月这两个时点作为划分依据。2005年5月25日,中国人民银行颁布《短期融资券管理办法》,企业可以在银行间市场发行短期融资券,开启了企业债券场外市场;2008年4月3日,中国人民银行颁布《非金融企业债务融资工具管理办法》,明确了银行间市场的管理体制由人民银行直接管理转为由交易商协会实行自律管理,银行间市场产品实行协会注册模式,不再实行备案制。由此,中国企业债券市场划分为三个阶段:
2005年5月25日以前作为第一阶段,企业债券实行的是单一场内市场和严格的行政审批。中国企业债券全部在交易所市场发行,采取行政审批制,场内市场是企业债券融资的唯一渠道。
我国自1984年开始发行企业债券,在1993年3月国务院修订颁布了《企业债券管理条例》之前,债券投资品种也呈现多样化趋势,国家投资公司债券、中央企业债券、地方企业债券,民营企业债券遍地开花,但由于当时市场管理体制制度缺陷,发生相当部分企业到期不能兑付时,许多发债企业通过发新债还旧债或者通过银行贷款方式还本付息,影响了企业债券市场的发展,整个市场陷入危机。为加强管理规范企业融资行为,1993年3月国务院修订颁布了《企业债券管理条例》,对企业债券的审批严格限制。从1994年起,大部分企业债券品种都被取消,只留下中央级企业债券和地方企业债券这两大类。至此,中国企业债券进入严格的行政审批制度,采取“先核定规模、后核准发行”的审批办法,环节多,审批周期长,管理效率低。同时对企业债券发行主体、发行规模、利率水平、资金用途、审批程序等进行严格限制,抬高企业债融资门槛。为此,王国刚(2007)从每一主体发债规模、发债主体、资金投向、审批部门、信用支持五方面论证了这期间的企业债券实质为政府债券,阻碍中国企业债券的发展,中国企业债券市场步入低迷时期,1999年至2005年,企业债券发行额度一直徘徊不前,其中2000年企业债券发行跌到谷底,全年发行总量仅为50亿元,企业债券成为资本市场的短板,实践证明,单一的场内市场和严格的行政审批制度不适应债券市场发展的实际需要,严重制约着债券市场的发展。
第二阶段以2005年5月25日中国人民银行颁布《短期融资券管理办法》为起点,中国企业债券场外市场重新开闸,备案制浮出水面。短期融资券发行的场所由交易所市场拓展到银行间场外市场,更适合机构投资者大额灵活交易,也符合国际发达债券市场惯例。审批制度上,银行间市场短期融资券发行审批实行备案制,简化了审批流程,提高了管理效率。在发行机制上,短期融资券引入了市场化的利率生成机制,采取簿记建档的方式确定发行利率;不用担保,强调发行企业的信息披露,通过企业信用评级反映发券企业的真实信用水平;发行规模实行余额管理,一次备案分期发行;期限实行上限管理,并采用更加灵活的方式。
银行间债券市场采取备案制发行短期融资券,对中国企业债券市场建设和完善迈出了重要的一步,这种灵活的市场机制债券发行方式得到了工商企业和投资者的认可,短期融资券从2005年的1424亿元上升至2009年的4612亿元,并且从2007年起短期融资券发行额度超过场内市场企业债券的发行额度。
第三阶段以2008年中国人民银行颁布《非金融企业债务融资工具管理办法》为标志,场外市场开始实行市场主体自律管理和注册制,银行间企业债券市场得到进一步完善,中国企业债券市场的制度变革进入了新阶段。
2007年9月3日,银行间市场会员自律组织——中国银行间市场交易商协会成立。2008年4月3日,中国人民银行颁布《非金融企业债务融资工具管理办法》,明确了银行间市场的管理体制由人民银行直接管理转为由交易商协会实行自律管理,银行间市场产品实行协会注册模式,不再实行备案制,并正式开始接受企业在银行间债券市场发行短期融资券和中期票据的注册。银行间企业债券在管理体制、审批体制和发行体制都发生了质的变化。首先,在管理体制上,银行间市场用国际通行的自律管理代替了原来的行政监管,鼓励市场主体的自律管理,有效发挥了市场的激励与约束机制;其次,在审批制度上,银行间市场债务融资工具由备案制改为注册制,管理流程进一步简化,发行效率进一步提高;最后,在发行机制上,银行间市场债务融资工具注册有效期为2年,一次注册可分期发行,并且债券定价机制率先采用逆向询价机制。
二、中国企业债券市场进一步发展所面临的主要问题
从中国企业债券市场发展演化路径看,其企业债券市场建设取得了长足的进步,但存在的问题依然不少。
首先,企业债券发行管理权处于分割状态。由于长期以来中国企业债券市场的发展受到行政管制和发行管理权束缚,形成了多头管理的局面,场内市场的企业债券与建设项目联系较紧,而国家发改委一直管理建设项目,所以场内市场交易的企业债券发行由国家发改委管理。上市公司发行债券和可转债,由于其与股票市场有着紧切的联系,所以上市公司的债券发行是由中国证监会管理。企业短期融资券和中期票据则由中国银行间市场交易协会监管。这种按照各主管部门自定规则规范相关经营性机构发行债券行为的现象,使统一的企业债券制度因体制原因而四分五裂。
其次,企业债券交易市场的分割。阻碍中国企业债券市场发展的另一个主要因素是交易市场的分割。中国企业债券的交易场所是沪深交易所市场和全国银行间债券市场,交易市场的分割主要体现在两方面,一是投资者的分割,并不是所有的债券交易商和投资者可以自由选择不同市场进行债券交易;二是两个市场之间尚未建立高效的转托管机制。银行间债券市场的托管清算和结算系统的运营由中央国债登记结算公司负责, 交易所市场由中国证券登记结算公司负责。目前两大机构在技术上和制度上都存在很大的差异,相互间没有形成很好的协调机制。
最后,企业债券发行主体范围狭窄,债券信用评级比较薄弱。企业债券发行主体范围主要集中在交通运输、电煤 、水 、电信等基础行业的大型国有企业,导致筹集资金用途单一,大部分被用在基础设施建设上新项目的创新、开发所需资金得不到满足。并且数量众多的民营企业存在的严重资金缺口却得不到有效的解决,2009年底中小企业集合票据艰难推出,其数额仅12.65亿元。还有,中国的债券评级体系尚不整 ,市场上一直缺乏有效的信用评级机制,现有评级机构的独立性、权威性差强人意,公司债券的级别不能很好地反映公司经营效益和盈利预期。
三、中国企业债券市场的改革趋向
(一)制定统一的企业债券管理办法。改变企业债券制度不统一状况, 将短期融资券、中期票据、公司债券、发改委审批的企业债券均纳入企业债券范畴。“企业债券管理办法”的内容应当包括: 实行企业债券发行的登记注册制度或免审制度,企业债券的募集资金用途制度,企业债券的定价制度, 企业债券的资产抵押制度和信用评级制度, 企业债券的信息披露制度, 企业债券的交易 (包括无形交易)规则, 公司债券的清偿制度以及落实 《企业破产法》 的具体规则。
(二)建立有效的企业债券监管体系。在实行统一的 “企业债券管理办法” 条件下具体的监管工作可分别由不同的监管部门负责。 例如, 考虑到目前我国金融分业监管体制将继续存在, 各类企业债券的具体发行监管和操作可继续由对应的监管部门实施, 但各个监管部门都应按照 “企业债券管理办法” 的规定进行监管, 由此, 先实现企业债券的规则统一, 待日后条件成熟时, 再实现统一监管。
(三)明确全国银行间债券市场的债券交易市场主导地位。将场外交易发展成为债券交易的主要场所,既遵循了债券市场发展规律,也符合国际经验。目前,全国银行间债券市场已经成为中国债券市场的主体, 占据绝对主导地位,必须坚持完善以场外债券市场为主体,场内市场为辅助,分工合作、互为补充的债券市场体系。同时建立高效的转托管机制, 进一步推动场内市场与场外市场的互通互联。
(四)促进发行主体多元化。鉴于中国企业债券市场上的发行主体比较单一, 应放松发行限制, 拓宽发行企业范围, 将民营企业纳人到发行企业债券的行列中来, 增加中小企业通过债市融资的机会, 从而推动市场主体的完善。
(五)积极支持企业债券的创新。企业债券依发行人的状况不同而差别甚大,同时,企业债券又是其他一系列证券类衍生产品 (包括资产证券化债券)的基础,因此,在发展企业债券的过程中, 应留有充分的制度空间以支持企业债券的创新,其中包括:运用债权进行公司并购和资产重组、 以企业收入的现金流支持企业债券发行等等。
(六)完善公司债券评级机制。信用评级是企业债券的定价基础, 也是企业债券市场发展的机制性建设。 要推进企业债券市场的快速健康发展, 必须通过实践, 建立符合我国特点的信用评级标准和信用评级机构。 在这个过程中, 对企业债券过分强调 “担保”机制, 将严重制约信用评级机制的市场化进程和信用评级的社会声誉。
(七)建立多层次企业债券市场。 企业债券的多层次性是由发行市场的多层次性决定的, 由于我国各地经济和企业状况差别甚大的实际情况, 建立多层次债券市场 (包括无形市场), 分层次展开企业债券的发行与监管工作,并充分发挥市场中介机构的监督作用, 这样, 既有利于加快企业债券市场,也有利于企业债券的市场监管。
中国企业债券市场制度变迁,是沿着由场内市场到场外市场、由审批制到核准制和备案制再到注册制的路径,渐次接近发展债券市场的客观规律要求。
按照郑先炳(2008),中国企业债券市场的制度演进过程可以2005年5月和2008年4月这两个时点作为划分依据。2005年5月25日,中国人民银行颁布《短期融资券管理办法》,企业可以在银行间市场发行短期融资券,开启了企业债券场外市场;2008年4月3日,中国人民银行颁布《非金融企业债务融资工具管理办法》,明确了银行间市场的管理体制由人民银行直接管理转为由交易商协会实行自律管理,银行间市场产品实行协会注册模式,不再实行备案制。由此,中国企业债券市场划分为三个阶段:
2005年5月25日以前作为第一阶段,企业债券实行的是单一场内市场和严格的行政审批。中国企业债券全部在交易所市场发行,采取行政审批制,场内市场是企业债券融资的唯一渠道。
我国自1984年开始发行企业债券,在1993年3月国务院修订颁布了《企业债券管理条例》之前,债券投资品种也呈现多样化趋势,国家投资公司债券、中央企业债券、地方企业债券,民营企业债券遍地开花,但由于当时市场管理体制制度缺陷,发生相当部分企业到期不能兑付时,许多发债企业通过发新债还旧债或者通过银行贷款方式还本付息,影响了企业债券市场的发展,整个市场陷入危机。为加强管理规范企业融资行为,1993年3月国务院修订颁布了《企业债券管理条例》,对企业债券的审批严格限制。从1994年起,大部分企业债券品种都被取消,只留下中央级企业债券和地方企业债券这两大类。至此,中国企业债券进入严格的行政审批制度,采取“先核定规模、后核准发行”的审批办法,环节多,审批周期长,管理效率低。同时对企业债券发行主体、发行规模、利率水平、资金用途、审批程序等进行严格限制,抬高企业债融资门槛。为此,王国刚(2007)从每一主体发债规模、发债主体、资金投向、审批部门、信用支持五方面论证了这期间的企业债券实质为政府债券,阻碍中国企业债券的发展,中国企业债券市场步入低迷时期,1999年至2005年,企业债券发行额度一直徘徊不前,其中2000年企业债券发行跌到谷底,全年发行总量仅为50亿元,企业债券成为资本市场的短板,实践证明,单一的场内市场和严格的行政审批制度不适应债券市场发展的实际需要,严重制约着债券市场的发展。
第二阶段以2005年5月25日中国人民银行颁布《短期融资券管理办法》为起点,中国企业债券场外市场重新开闸,备案制浮出水面。短期融资券发行的场所由交易所市场拓展到银行间场外市场,更适合机构投资者大额灵活交易,也符合国际发达债券市场惯例。审批制度上,银行间市场短期融资券发行审批实行备案制,简化了审批流程,提高了管理效率。在发行机制上,短期融资券引入了市场化的利率生成机制,采取簿记建档的方式确定发行利率;不用担保,强调发行企业的信息披露,通过企业信用评级反映发券企业的真实信用水平;发行规模实行余额管理,一次备案分期发行;期限实行上限管理,并采用更加灵活的方式。
银行间债券市场采取备案制发行短期融资券,对中国企业债券市场建设和完善迈出了重要的一步,这种灵活的市场机制债券发行方式得到了工商企业和投资者的认可,短期融资券从2005年的1424亿元上升至2009年的4612亿元,并且从2007年起短期融资券发行额度超过场内市场企业债券的发行额度。
第三阶段以2008年中国人民银行颁布《非金融企业债务融资工具管理办法》为标志,场外市场开始实行市场主体自律管理和注册制,银行间企业债券市场得到进一步完善,中国企业债券市场的制度变革进入了新阶段。
2007年9月3日,银行间市场会员自律组织——中国银行间市场交易商协会成立。2008年4月3日,中国人民银行颁布《非金融企业债务融资工具管理办法》,明确了银行间市场的管理体制由人民银行直接管理转为由交易商协会实行自律管理,银行间市场产品实行协会注册模式,不再实行备案制,并正式开始接受企业在银行间债券市场发行短期融资券和中期票据的注册。银行间企业债券在管理体制、审批体制和发行体制都发生了质的变化。首先,在管理体制上,银行间市场用国际通行的自律管理代替了原来的行政监管,鼓励市场主体的自律管理,有效发挥了市场的激励与约束机制;其次,在审批制度上,银行间市场债务融资工具由备案制改为注册制,管理流程进一步简化,发行效率进一步提高;最后,在发行机制上,银行间市场债务融资工具注册有效期为2年,一次注册可分期发行,并且债券定价机制率先采用逆向询价机制。
二、中国企业债券市场进一步发展所面临的主要问题
从中国企业债券市场发展演化路径看,其企业债券市场建设取得了长足的进步,但存在的问题依然不少。
首先,企业债券发行管理权处于分割状态。由于长期以来中国企业债券市场的发展受到行政管制和发行管理权束缚,形成了多头管理的局面,场内市场的企业债券与建设项目联系较紧,而国家发改委一直管理建设项目,所以场内市场交易的企业债券发行由国家发改委管理。上市公司发行债券和可转债,由于其与股票市场有着紧切的联系,所以上市公司的债券发行是由中国证监会管理。企业短期融资券和中期票据则由中国银行间市场交易协会监管。这种按照各主管部门自定规则规范相关经营性机构发行债券行为的现象,使统一的企业债券制度因体制原因而四分五裂。
其次,企业债券交易市场的分割。阻碍中国企业债券市场发展的另一个主要因素是交易市场的分割。中国企业债券的交易场所是沪深交易所市场和全国银行间债券市场,交易市场的分割主要体现在两方面,一是投资者的分割,并不是所有的债券交易商和投资者可以自由选择不同市场进行债券交易;二是两个市场之间尚未建立高效的转托管机制。银行间债券市场的托管清算和结算系统的运营由中央国债登记结算公司负责, 交易所市场由中国证券登记结算公司负责。目前两大机构在技术上和制度上都存在很大的差异,相互间没有形成很好的协调机制。
最后,企业债券发行主体范围狭窄,债券信用评级比较薄弱。企业债券发行主体范围主要集中在交通运输、电煤 、水 、电信等基础行业的大型国有企业,导致筹集资金用途单一,大部分被用在基础设施建设上新项目的创新、开发所需资金得不到满足。并且数量众多的民营企业存在的严重资金缺口却得不到有效的解决,2009年底中小企业集合票据艰难推出,其数额仅12.65亿元。还有,中国的债券评级体系尚不整 ,市场上一直缺乏有效的信用评级机制,现有评级机构的独立性、权威性差强人意,公司债券的级别不能很好地反映公司经营效益和盈利预期。
三、中国企业债券市场的改革趋向
(一)制定统一的企业债券管理办法。改变企业债券制度不统一状况, 将短期融资券、中期票据、公司债券、发改委审批的企业债券均纳入企业债券范畴。“企业债券管理办法”的内容应当包括: 实行企业债券发行的登记注册制度或免审制度,企业债券的募集资金用途制度,企业债券的定价制度, 企业债券的资产抵押制度和信用评级制度, 企业债券的信息披露制度, 企业债券的交易 (包括无形交易)规则, 公司债券的清偿制度以及落实 《企业破产法》 的具体规则。
(二)建立有效的企业债券监管体系。在实行统一的 “企业债券管理办法” 条件下具体的监管工作可分别由不同的监管部门负责。 例如, 考虑到目前我国金融分业监管体制将继续存在, 各类企业债券的具体发行监管和操作可继续由对应的监管部门实施, 但各个监管部门都应按照 “企业债券管理办法” 的规定进行监管, 由此, 先实现企业债券的规则统一, 待日后条件成熟时, 再实现统一监管。
(三)明确全国银行间债券市场的债券交易市场主导地位。将场外交易发展成为债券交易的主要场所,既遵循了债券市场发展规律,也符合国际经验。目前,全国银行间债券市场已经成为中国债券市场的主体, 占据绝对主导地位,必须坚持完善以场外债券市场为主体,场内市场为辅助,分工合作、互为补充的债券市场体系。同时建立高效的转托管机制, 进一步推动场内市场与场外市场的互通互联。
(四)促进发行主体多元化。鉴于中国企业债券市场上的发行主体比较单一, 应放松发行限制, 拓宽发行企业范围, 将民营企业纳人到发行企业债券的行列中来, 增加中小企业通过债市融资的机会, 从而推动市场主体的完善。
(五)积极支持企业债券的创新。企业债券依发行人的状况不同而差别甚大,同时,企业债券又是其他一系列证券类衍生产品 (包括资产证券化债券)的基础,因此,在发展企业债券的过程中, 应留有充分的制度空间以支持企业债券的创新,其中包括:运用债权进行公司并购和资产重组、 以企业收入的现金流支持企业债券发行等等。
(六)完善公司债券评级机制。信用评级是企业债券的定价基础, 也是企业债券市场发展的机制性建设。 要推进企业债券市场的快速健康发展, 必须通过实践, 建立符合我国特点的信用评级标准和信用评级机构。 在这个过程中, 对企业债券过分强调 “担保”机制, 将严重制约信用评级机制的市场化进程和信用评级的社会声誉。
(七)建立多层次企业债券市场。 企业债券的多层次性是由发行市场的多层次性决定的, 由于我国各地经济和企业状况差别甚大的实际情况, 建立多层次债券市场 (包括无形市场), 分层次展开企业债券的发行与监管工作,并充分发挥市场中介机构的监督作用, 这样, 既有利于加快企业债券市场,也有利于企业债券的市场监管。