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摘 要:中国城市管理模式被形象地称为"二三四"，即两级(市、区)政府、二级(市、区、办事处)管理、四级(市、区、办事处、社区)网络，街道办作为这种管理体制的一级机构，在半个多世纪的城市建设与社会工作中，扮演着独特而积极的角色①。街道办事处是市辖区人民政府的派出机关，作为城市的基层政权组织，它是政府与社会及人民群众相互联系的桥梁和纽带。然而，随着经济、社会的发展，街道办事处这一行政派出机关存在着亟待解決的各种问题，在"十二五"开局之年，如何创新社会基层管理成了社会共同关注和重视的问题。
关键词:街道办事处；派出机关；法律地位
街道办事处被定位为市辖区、不设区的市即城市基层政府的派出机关，不是一级政府。随着经济转轨速度和社会转型的加快，街道办事处的公共事务日益复杂化，其事实上扮演着一级政府角色。随着社会转型和经济转轨速度的加快，街道辖区的公共事务变得日益繁杂化，人民的需求也随之日益增加并呈多元化，随之也面临着难以治理的危机，对严重"超载"进行减压，就成为当前城市基层管理的一项紧迫任务。创新街道办事处治理，绝不只是一个实践问题，它不仅涉及法律修改，而且还涉及一系列深层次的理论问题，对于整体社会的基层治理具有重要的现实意义。
一、街道办事处的法律定位及其特点
建国后，为了加强城市居民工作，密切党和政府同群众的联系，尽快把城市居民组织起来，1954年12月，第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》(以下简称《条例》)。《条例》对街道办事处设立的要求、管辖范围、工作安排、人员编制以及工作经费作了具体明确的规定。"文化大革命"中，街道办事处被"革委会"取代。1980年，根据全国人大常务委员会关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议，全国人大常委会重新颁布了《城市街道办事处组织条例》，"恢复、整顿、加强城市基层组织，把广大人民群众组织起来，加强基层政权同人民群众的联系，依靠人民群众管理社会事务。"可以说，街道办事处的建立和作用的发挥是有法律保障的。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定②：城市街道办事处是不设区的市或市辖区任免政府的派出机关。可见，在现代城市管理体系中，街道办事处的性质是政府的派出机构，而非一级政府，是代表区级政府在辖区内实行社会管理的基层组织，其管理手段是行政手段。
具体而言，街道办事处具有以下特点：
第一，街道办事处具有行政执行性。街道办事处作为政府的派出机构，它的主要职责是在街道居住区内贯彻执行政府的相关决定、指示、命令等。因此，它的职能权力是政府所赋予的，由此也就具有明显的强制约束性特点。
第二，街道办事处具有派出代表性。街道办事处在街道居住区直接代表其派出政府，具体办理派出政府所委派的具体行政事务。同时市及市辖区的各职能部门，非经市、市辖区政府的批准，都不能直接向街道办事处布置任务。
第三，街道办事处具有区域综合性。在街道这个特定区域范围内，街道办事处的职能具有明显的综合性，它是各种条条块块的结合点，城市管理中的各项任务只有通过街道办事处才能落实。
二、街道办事处的职能
随着城市管理体制改革步伐的加快，特别是社会主义市场经济的发展和政治体制改革的初见成效，街道办事处的职务也有了很大的变化，据统计，现阶段的街道办事处至少承担着10大方面的任务：一是发展街道经济；二是城市管理，包括辖区市容、环境卫生、市政设施和园林绿化管理；三是民政工作，包括举办社会公共福利事业、做好优抚救济、拥军优属、婚姻登记；四是社区服务，包括开展老年人服务、残疾人服务、精神卫生服务、便民利民服务、民俗改革服务；五是人口管理，包括辖区内居民计划生育、劳动人口就业、暂住人口管理；六是社会治安综合治理，包括做好普法宣传、人民调解、治安保卫、维护社会秩序；七是开展社会主义精神文明建设，包括发展社区文化、社区教育、社区科技、社区体育、卫生保健；八是行政管理和办理区政府交办的有关事项；九是指导居民委员会工作，反映居民的意见和要求；十是加强街道党的建设③。面对如此繁杂的任务，有人曾戏言，街道办事处是"上管天下管地，中间还要管空气"。
三、现行街道办事处管理存在的问题
随着我国社会经济的快速发展，城市规模的不断扩大，作为城市基层组织的街道办，面临着前所未有的挑战，凸显出诸多问题。
（一）街道办的性质与作用相矛盾
街道办事处的性质是由法律所确定的，1954年《城市街道办事处组织条例》和1982年颁布的修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是界定街道办事性质的法律依据。这两个法律文件都把街道办事处定性为市辖区和不设区的市人民政府的派出机关，这种派出机关的角色决定了街道办事处作用的限度。但是随着经济的不断发展，社会的不断进步和改革开放的不断深入，街道办事处在社会生活中的作用事实上远远超过了其性质的范围。
（二）街道办的权力与职责不一致
街道办事处在履行地区性行政管理事物过程中，必须具有与职责相一致的权力。但现行的街道管理体制责权不一的问题十分突出，街道办事处往往是有责无权或责大权小。作为市辖区政府的派出机构，街道办要无条件的接受上级政府的领导，承担市辖区政府交办的大量工作任务。作为城市基层的行政管理组织，街道负有管理地区性事务、兴办社会公益福利事业的责任。要按时完成任务、履行职责，就应当具备行政管理、统筹协调、监督检查等相应的权力。但由于现行的街道管理体制缺乏必要的法律明文规定的管理权限，导致街道不仅在财政和人员编制上完全受制于上级政府，而且没有完全独立的行政执法权和行政管理权，只能充当行政职能"二传手"的角色，几乎很难做到依法行政。
（三）街道的职能超载，服务的对象、范围和内容逐渐增多
首先，单位制的瓦解导致单位职能的外扩，从而要求街道来承接。在目前我国第三部门组织不够发达的情况下，现有的街道、居委会体系几乎成了唯一的授受主体。其次，随着人口老龄化、以及外来人口的增多，给街道办增添了更多的管理和服务工作。再次，由于我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行"条条"管理的很多部门将任务下放到街道办，给街道办增加了很多新的管理内容，如市场管理、交通道路、民政福利等管理项目。由此可见，目前街道办不仅承接了单位剥离出来的职能，还额外增加了许多新的管理领域，不仅要承担行政功能，还要承担社会功能，甚至还要承担部分经济功能。街道的职能虽已经大大超载，但仍不能满足社会发展的需要。
（四）关系不顺、条块分割
条块关系是现行街道管理体制中的一种基本的结构性关系。长期以来，由于过分强调高度集权，政令统一，忽视了分级管理，层层负责，因此造成街道管理体制严重的条块分割问题，街居关系错综复杂，在现实中表现为"条条"控制为主，"块块"管理为辅，街道办事处缺乏应有的权威。
（五）机构结构设置不合理
街道办事处作为城市政权的最基础单位，发挥着一个管理层次的作用，为了提高行政效率，就要求机构设置必须科学、合理、健全。然而在市辖区的层级机构设置上，上面机构齐全，而街道办事处却部门很少，呈"倒金字塔型"，在职务的划分上，恰恰又与此相反，导致越是基层，任务越多，上级政府各职能部门的各项任务都要聚集到街道这一层，呈"正金字塔型"。这种局面，严重影响了街道办的行政效率。
现行街道管理体制的弊端还有很多，但仅从以上的分析，我们就不难看出，这种体制已不能适应当前形势的要求，上层建筑与经济基础的矛盾日益尖锐化，创新现行的街道管理体制己被提为议事日程。
四、街道办事处的未来发展方向
（一）创新街道办事处管理的几种构想
關于中国街道体制的发展，目前国内有以下几种观点：
第一种方案是主张把街道办事处建成一级政府，李荣娟、朱光春认为现行的城市基层政府--区政府与市民"距离"比较远，行政幅度过大，应将现在的街道适当合并、扩大管理区域后设立一级政府，区政府作为市政府的派出机构负责指导、联系、监督各街道政府④。
第二种方案是主张维持街道办事处派出机构的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制以及简政放权、理顺关系、强化职能上，将现有的街道办事处适当合并，适当扩大其行政职能。陈军指出要建立和完善区街联动机制，以块为主，充分发挥街道办在城市管理中的基础性作用⑤。
第三种方案是主张撤销街道办事处，把区的管辖范围划小，由区直接指导居民委员会，积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。王鲁沛、马恩兵指出将街道办的全部行政管理和执法职能上收区政府，其他属于社会性、群众性的工作，按照"费随事转，权随责走"的原则，由社区全面承接，取消街道办的建制⑥。徐君从社群主义视角谈到街道职能已经比较严重的"超载"了，疏导、分流、削减街道规模，推进社区自治是街政改革的根本方向⑦。最近，民政部基层政权司副司长王金华说，中国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道起的只是 "二传手" 的作用⑧。
以上这些观点各有利弊，单纯的采用其中任何一种都无法满足中国各类城市的不同需要。本文认为，作为具有中国特色的一种城市基层管理体制，街道体制在中国的建立、发展必须与中国的国情相符。街道在未来中国将成为城市基层共同利益的代表者，其体制也应因地制宜，在不同的省市，根据城市的不同规模和地域采取不同的管理模式。
（二）街道办事处未来发展中必须理顺两个关系
第一，理顺街道办事处和社区居民委员会的关系。
长期以来，我们一直没有很好理顺街道办事处与居民委员会的职责和关系，在一种合理但不是很合法的情况下工作，因此我们要对街道办事处与居民委员会在社区管理中的职能进行重新定位，街道办事处与居民委员会要摆正自己的位置，按照社会管理的运行规范，各负其责，协调共进。街道办事处应该按照政社分开的原则，将社区综合管理职能还权于社区居民委员会，自己不再以社区管理主体身份出现，而是代表政府帮助社区协调解决一些社区自身难以解决的困难和问题。
第二，理顺街区关系，明确街、区职责。
由于"条块分割"的存在，街道办事处只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能部门"传递者"的角色。要推进街道办事处的改革，必须理顺区、街关系，明确区、街职责，具体来说，可以遵循以下的原则：
l、地区性原则。凡是涉及到街道办事处辖区范围内的事情，一般应该由街道办事处负责，而涉及全区范围的事情则由区政府负责。
2、协调性原则。凡是街道办事处请求区政府帮助或驻区单位协调配合、帮助或者协助的，各方都应该通过多种途径协调加以解决。
3、效率性原则。街、区事权的划分要遵循政策的制定和执行相统一的原则。市、区政府全面负责本行政区域内的城市管理、经济社会发展、市貌市容、环境卫生以及交通秩序的综合治理责任，而街道办事处则应该依照法律、法规的规定，以社区管理、社区服务为重点，为辖区的经济建设服务。
总之，政府职能转变、市场发育、公民社会的培育等等，都需要一个长期的过程，街道建制的取消或是恢复其本来面目，都将和这个过程密切相关。不过，不管今后是否还称呼"街道"，"街道"这一具有中国特色的产物总是向更好地服务居民、更好地开展居民自治的未来发展，并终将成为基层的服务者及其共同利益的代表者的。
参考文献:
①黄春宇．"街道办"历史使命将终结？[J]．文汇报2011年11月12日第003版
②吴开松．比较城市管理[M]．北京:科学出版社，2004 (7)
③陈家喜、刘军．街道：历史变迁与改革趋向[J]．城市问题，2002 (6)：52-55
④李荣娟、朱光春．将街道办事处建成一级政府的依据和设想[J]．江汉大学学报(人文科学版)2004年6月23卷03期9-12
⑤陈军．浅谈街道在城市管理工作中的基础性地位和作用[J]．学习与实践． 2005(2)
⑥王鲁沛、马恩兵．撤销街道办、强化社区自治职能-南京白下区街道管理体制改革改革的调查[J]．唯实.2003 (2) 71-73
⑦徐君．从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵[J]．首都师范大学学报:社科版．2004(2)48
⑧王金华．综合信息[J]．中国工会财会．2011(11)46
作者简介:刘婷（1987-），女，湖北荆州人，湖北大学政法与公共管理学院行政管理专业2010级硕士研究生。
关键词:街道办事处；派出机关；法律地位
街道办事处被定位为市辖区、不设区的市即城市基层政府的派出机关，不是一级政府。随着经济转轨速度和社会转型的加快，街道办事处的公共事务日益复杂化，其事实上扮演着一级政府角色。随着社会转型和经济转轨速度的加快，街道辖区的公共事务变得日益繁杂化，人民的需求也随之日益增加并呈多元化，随之也面临着难以治理的危机，对严重"超载"进行减压，就成为当前城市基层管理的一项紧迫任务。创新街道办事处治理，绝不只是一个实践问题，它不仅涉及法律修改，而且还涉及一系列深层次的理论问题，对于整体社会的基层治理具有重要的现实意义。
一、街道办事处的法律定位及其特点
建国后，为了加强城市居民工作，密切党和政府同群众的联系，尽快把城市居民组织起来，1954年12月，第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》(以下简称《条例》)。《条例》对街道办事处设立的要求、管辖范围、工作安排、人员编制以及工作经费作了具体明确的规定。"文化大革命"中，街道办事处被"革委会"取代。1980年，根据全国人大常务委员会关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议，全国人大常委会重新颁布了《城市街道办事处组织条例》，"恢复、整顿、加强城市基层组织，把广大人民群众组织起来，加强基层政权同人民群众的联系，依靠人民群众管理社会事务。"可以说，街道办事处的建立和作用的发挥是有法律保障的。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定②：城市街道办事处是不设区的市或市辖区任免政府的派出机关。可见，在现代城市管理体系中，街道办事处的性质是政府的派出机构，而非一级政府，是代表区级政府在辖区内实行社会管理的基层组织，其管理手段是行政手段。
具体而言，街道办事处具有以下特点：
第一，街道办事处具有行政执行性。街道办事处作为政府的派出机构，它的主要职责是在街道居住区内贯彻执行政府的相关决定、指示、命令等。因此，它的职能权力是政府所赋予的，由此也就具有明显的强制约束性特点。
第二，街道办事处具有派出代表性。街道办事处在街道居住区直接代表其派出政府，具体办理派出政府所委派的具体行政事务。同时市及市辖区的各职能部门，非经市、市辖区政府的批准，都不能直接向街道办事处布置任务。
第三，街道办事处具有区域综合性。在街道这个特定区域范围内，街道办事处的职能具有明显的综合性，它是各种条条块块的结合点，城市管理中的各项任务只有通过街道办事处才能落实。
二、街道办事处的职能
随着城市管理体制改革步伐的加快，特别是社会主义市场经济的发展和政治体制改革的初见成效，街道办事处的职务也有了很大的变化，据统计，现阶段的街道办事处至少承担着10大方面的任务：一是发展街道经济；二是城市管理，包括辖区市容、环境卫生、市政设施和园林绿化管理；三是民政工作，包括举办社会公共福利事业、做好优抚救济、拥军优属、婚姻登记；四是社区服务，包括开展老年人服务、残疾人服务、精神卫生服务、便民利民服务、民俗改革服务；五是人口管理，包括辖区内居民计划生育、劳动人口就业、暂住人口管理；六是社会治安综合治理，包括做好普法宣传、人民调解、治安保卫、维护社会秩序；七是开展社会主义精神文明建设，包括发展社区文化、社区教育、社区科技、社区体育、卫生保健；八是行政管理和办理区政府交办的有关事项；九是指导居民委员会工作，反映居民的意见和要求；十是加强街道党的建设③。面对如此繁杂的任务，有人曾戏言，街道办事处是"上管天下管地，中间还要管空气"。
三、现行街道办事处管理存在的问题
随着我国社会经济的快速发展，城市规模的不断扩大，作为城市基层组织的街道办，面临着前所未有的挑战，凸显出诸多问题。
（一）街道办的性质与作用相矛盾
街道办事处的性质是由法律所确定的，1954年《城市街道办事处组织条例》和1982年颁布的修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是界定街道办事性质的法律依据。这两个法律文件都把街道办事处定性为市辖区和不设区的市人民政府的派出机关，这种派出机关的角色决定了街道办事处作用的限度。但是随着经济的不断发展，社会的不断进步和改革开放的不断深入，街道办事处在社会生活中的作用事实上远远超过了其性质的范围。
（二）街道办的权力与职责不一致
街道办事处在履行地区性行政管理事物过程中，必须具有与职责相一致的权力。但现行的街道管理体制责权不一的问题十分突出，街道办事处往往是有责无权或责大权小。作为市辖区政府的派出机构，街道办要无条件的接受上级政府的领导，承担市辖区政府交办的大量工作任务。作为城市基层的行政管理组织，街道负有管理地区性事务、兴办社会公益福利事业的责任。要按时完成任务、履行职责，就应当具备行政管理、统筹协调、监督检查等相应的权力。但由于现行的街道管理体制缺乏必要的法律明文规定的管理权限，导致街道不仅在财政和人员编制上完全受制于上级政府，而且没有完全独立的行政执法权和行政管理权，只能充当行政职能"二传手"的角色，几乎很难做到依法行政。
（三）街道的职能超载，服务的对象、范围和内容逐渐增多
首先，单位制的瓦解导致单位职能的外扩，从而要求街道来承接。在目前我国第三部门组织不够发达的情况下，现有的街道、居委会体系几乎成了唯一的授受主体。其次，随着人口老龄化、以及外来人口的增多，给街道办增添了更多的管理和服务工作。再次，由于我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行"条条"管理的很多部门将任务下放到街道办，给街道办增加了很多新的管理内容，如市场管理、交通道路、民政福利等管理项目。由此可见，目前街道办不仅承接了单位剥离出来的职能，还额外增加了许多新的管理领域，不仅要承担行政功能，还要承担社会功能，甚至还要承担部分经济功能。街道的职能虽已经大大超载，但仍不能满足社会发展的需要。
（四）关系不顺、条块分割
条块关系是现行街道管理体制中的一种基本的结构性关系。长期以来，由于过分强调高度集权，政令统一，忽视了分级管理，层层负责，因此造成街道管理体制严重的条块分割问题，街居关系错综复杂，在现实中表现为"条条"控制为主，"块块"管理为辅，街道办事处缺乏应有的权威。
（五）机构结构设置不合理
街道办事处作为城市政权的最基础单位，发挥着一个管理层次的作用，为了提高行政效率，就要求机构设置必须科学、合理、健全。然而在市辖区的层级机构设置上，上面机构齐全，而街道办事处却部门很少，呈"倒金字塔型"，在职务的划分上，恰恰又与此相反，导致越是基层，任务越多，上级政府各职能部门的各项任务都要聚集到街道这一层，呈"正金字塔型"。这种局面，严重影响了街道办的行政效率。
现行街道管理体制的弊端还有很多，但仅从以上的分析，我们就不难看出，这种体制已不能适应当前形势的要求，上层建筑与经济基础的矛盾日益尖锐化，创新现行的街道管理体制己被提为议事日程。
四、街道办事处的未来发展方向
（一）创新街道办事处管理的几种构想
關于中国街道体制的发展，目前国内有以下几种观点：
第一种方案是主张把街道办事处建成一级政府，李荣娟、朱光春认为现行的城市基层政府--区政府与市民"距离"比较远，行政幅度过大，应将现在的街道适当合并、扩大管理区域后设立一级政府，区政府作为市政府的派出机构负责指导、联系、监督各街道政府④。
第二种方案是主张维持街道办事处派出机构的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制以及简政放权、理顺关系、强化职能上，将现有的街道办事处适当合并，适当扩大其行政职能。陈军指出要建立和完善区街联动机制，以块为主，充分发挥街道办在城市管理中的基础性作用⑤。
第三种方案是主张撤销街道办事处，把区的管辖范围划小，由区直接指导居民委员会，积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。王鲁沛、马恩兵指出将街道办的全部行政管理和执法职能上收区政府，其他属于社会性、群众性的工作，按照"费随事转，权随责走"的原则，由社区全面承接，取消街道办的建制⑥。徐君从社群主义视角谈到街道职能已经比较严重的"超载"了，疏导、分流、削减街道规模，推进社区自治是街政改革的根本方向⑦。最近，民政部基层政权司副司长王金华说，中国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道起的只是 "二传手" 的作用⑧。
以上这些观点各有利弊，单纯的采用其中任何一种都无法满足中国各类城市的不同需要。本文认为，作为具有中国特色的一种城市基层管理体制，街道体制在中国的建立、发展必须与中国的国情相符。街道在未来中国将成为城市基层共同利益的代表者，其体制也应因地制宜，在不同的省市，根据城市的不同规模和地域采取不同的管理模式。
（二）街道办事处未来发展中必须理顺两个关系
第一，理顺街道办事处和社区居民委员会的关系。
长期以来，我们一直没有很好理顺街道办事处与居民委员会的职责和关系，在一种合理但不是很合法的情况下工作，因此我们要对街道办事处与居民委员会在社区管理中的职能进行重新定位，街道办事处与居民委员会要摆正自己的位置，按照社会管理的运行规范，各负其责，协调共进。街道办事处应该按照政社分开的原则，将社区综合管理职能还权于社区居民委员会，自己不再以社区管理主体身份出现，而是代表政府帮助社区协调解决一些社区自身难以解决的困难和问题。
第二，理顺街区关系，明确街、区职责。
由于"条块分割"的存在，街道办事处只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能部门"传递者"的角色。要推进街道办事处的改革，必须理顺区、街关系，明确区、街职责，具体来说，可以遵循以下的原则：
l、地区性原则。凡是涉及到街道办事处辖区范围内的事情，一般应该由街道办事处负责，而涉及全区范围的事情则由区政府负责。
2、协调性原则。凡是街道办事处请求区政府帮助或驻区单位协调配合、帮助或者协助的，各方都应该通过多种途径协调加以解决。
3、效率性原则。街、区事权的划分要遵循政策的制定和执行相统一的原则。市、区政府全面负责本行政区域内的城市管理、经济社会发展、市貌市容、环境卫生以及交通秩序的综合治理责任，而街道办事处则应该依照法律、法规的规定，以社区管理、社区服务为重点，为辖区的经济建设服务。
总之，政府职能转变、市场发育、公民社会的培育等等，都需要一个长期的过程，街道建制的取消或是恢复其本来面目，都将和这个过程密切相关。不过，不管今后是否还称呼"街道"，"街道"这一具有中国特色的产物总是向更好地服务居民、更好地开展居民自治的未来发展，并终将成为基层的服务者及其共同利益的代表者的。
参考文献:
①黄春宇．"街道办"历史使命将终结？[J]．文汇报2011年11月12日第003版
②吴开松．比较城市管理[M]．北京:科学出版社，2004 (7)
③陈家喜、刘军．街道：历史变迁与改革趋向[J]．城市问题，2002 (6)：52-55
④李荣娟、朱光春．将街道办事处建成一级政府的依据和设想[J]．江汉大学学报(人文科学版)2004年6月23卷03期9-12
⑤陈军．浅谈街道在城市管理工作中的基础性地位和作用[J]．学习与实践． 2005(2)
⑥王鲁沛、马恩兵．撤销街道办、强化社区自治职能-南京白下区街道管理体制改革改革的调查[J]．唯实.2003 (2) 71-73
⑦徐君．从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵[J]．首都师范大学学报:社科版．2004(2)48
⑧王金华．综合信息[J]．中国工会财会．2011(11)46
作者简介:刘婷（1987-），女，湖北荆州人，湖北大学政法与公共管理学院行政管理专业2010级硕士研究生。