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摘要：国家审计的职能是指国家审计固有的内在功能，在我国国家审计的发展过程中，审计职能亦呈不同的形态演进。当前，作为国家治理的重要组成部分，国家审计发挥着重要的监督作用。在国家治理系统下，探讨国家审计的职能定位，有助于国家审计更加充分地发挥审计功能，服务和推进国家治理。
关键词：国家治理；国家审计；职能
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02
国家治理是指国家的最高权威通过行政、立法和司法，及国家和地方之间的分权对社会实施控制和管理的过程。这是一个结构性系统，其根本目的在于维护政治秩序，并保障政府能够持续地对社会资源进行权威性的分配。国家治理涉及方方面面的问题，在这一大的系统中，国家审计通过对国家经济发展和政府行为的有效评价、对公共权力的监督和制约，推动国家治理的发展。2013年，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”刘家义审计长也曾对“国家治理与国家审计”做出过精辟论述，他指出“国家审计是国家治理的一个重要方面，其核心是推动实现国家的良好治理。”这一论述是对国家审计本质认识的进一步深化和发展，确立了国家审计战略地位，拓展了国家审计的职能，推动了国家审计的发展。
一、国家审计与国家治理的关系
1.国家审计与国家治理存在着与生俱来的内在联系
从目前较为广泛接受的受托责任观来看，审计产生于财产所有权与经营管理权相分离的受托经济责任关系下，并随着受托责任的发展而发展。国家审计则是在国家治理对国家权力的配置和运作这一框架下，为了促使经济权力尤其是公共权力的承担者严格履行经济责任而诞生的。在此过程中，国家一方面代表人民意志，把对于公共资源、资产等的配置、管理和使用的权力和责任，进行适当授权（如由某些公共机构和人员来掌控），另一方面授权给国家审计机关，对这种公共受托经济责任予以监督。所以，本质来说，国家审计是国家实施统治和治理的产物，国家治理需要国家审计，国家审计也离不开国家治理这一大環境，二者具有与生俱来的内在联系。
2.国家审计是国家治理中监控系统的重要组成部分
尽管不同国家的政治制度不同，国家治理的体制和模式不尽相同，但国家治理的核心始终围绕公共权力如何有效配置和运行开展。众所周知，公司治理的核心在于对权力的控制与安排，国家审计亦是如此。在国家治理大系统下，可以分为决策系统、执行系统和监督控制系统等子系统，这样在客观上就需要有不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成各系统间相互联系、相互作用和相互依赖的关系，共同服务于整体。其中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，主要负责监督执行系统对决策的执行情况，再将信息整理反馈给决策系统，以便对于决策及时做出修正和调整。当然，在整个监督控制系统中，除国家审计外，还有财政、纪检、监察等监督机构，但由于国家审计监督是一种独立的专业行为，尤其又在国家治理中发挥着重要的“免疫”作用，因此，国家审计对于完善国家治理发挥着重要作用。
3.国家审计是国家治理的有效工具和手段
对国家公共权力的配置和运作是国家治理的根本，国家审计则是在其体系下，根据国家治理的授权，用权力监督制约权力的过程。在国家治理中，尚存在着许多诸如政治与经济、环境与发展这样的矛盾和冲突，国家审计则能够从中对各种矛盾和冲突进行协调、缓和，转化对抗局面，化解矛盾，完善国家治理系统。刘家义审计长曾指出，国家审计在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。国家审计能够通过对被审计单位内部控制的审查与评价，完善公共机构的内部组织制度设计；能够通过对于公共资金的监督，及时有效地揭露违法犯罪线索，成为坚强反腐倡廉的有力工具；能够通过严肃查处违法违规问题、完善法律法规、公布审计信息等形式来推进国家民主法治建设；能够通过对“三农”、教育、医疗、住房、社会保障等民生政策落实情况的监督，来维护人民群众的根本利益；更能够根据发现的额问题，提出解决办法，助推国家治理和深化改革。
4.国家治理的发展决定着国家审计的发展
事物之间的关系都是相对的，国家审计作为国家治理中监控子系统的一个重要组成部分，其形成、发展乃至于功能的发挥必然要与整个国家治理系统的完善和需要相关联。从我国国家审计的历史变迁中可以看到，在不同历史时期，国家治理的目标、重心、任务和方式方法都有所不同，国家审计在按照自身内在规律的演进过程中，都随着国家治理的变化而不断变化发展。所以，国家治理的需要决定了国家审计的产生，其目标决定了国家审计的发展方向，国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，要服从服务于国家治理的大局需要。我国国家治理的目标是为了实现良好的治理即“善治”，构建可持续发展、公正和谐的社会环境，这对于国家审计也提出了新的要求，赋予了新内涵、新目标、新任务、新方法。国家审计要不断地调整跟进，如在提高政府透明度、评估公共政策、推进民生和法治建设等方面与时俱进，最终随国家治理的发展不断完善、履行职责。
二、我国国家审计职能的发展特点
我国的国家审计起源较早，发展历史漫长，从国家审计在不同时期的职能来看，主要呈现以下特点：
1.基本职能是监督
审计职能，是指审计本身固有的内在功能，它体现了审计的本质属性，是一种客观存在，不以人的意志为转移。从我国国家审计的发展历史来看，西周设“宰夫”负责稽核，秦汉有“三公”、“九卿”辅佐政务并辅以“上计制度”，隋唐设“比部”行使审计职权，宋朝出现“审计院”，乃至后面各个时期国家审计机关的出现和国家审计职能的发挥，无不充分体现了监督作为国家审计的基本职能和本质属性的特征。有“单一”职能论者认为，审计的职能就是监督，不因审计所处的时间、空间、审计模式而变化。这种观点专注于审计的基本职能，而忽视了审计职能的动态性和时代性。对于国家审计而言，它属于国家治理框架下的监督控制系统，是一种制度安排和权力制约机制，通过自身的履行职责，以帮助国家治理实现维护社会秩序的目的。在这一过程中，国家审计更多的体现的就是对于公共权力的监督。 2.随公共受托责任关系的发展螺旋前进
公共受托责任关系是国家审计产生的基本前提，并且这种关系的不断发展也推动着国家审计职能的不断创新与发展。纵观我国的国家审计发展历史，在古代，公共受托责任关系一种畸形存在，体现的是皇权的专职，人民意志几乎不存在，此时的国家审计职能体现的也是专制的特点，目标是是维护主权和皇权，强化中央集权的专制统治。虽然国家审计的监督和评价职能得到了发挥，但体现的是皇权的单一封闭意志。在现代国家治理体系下，人民的意志占主导地位，此时公共受托责任关系反映的是民主的思想和人民的的意志。国家代表人民的意志对公共权力进行配置和运作，公共受托责任关系则通过国家审计代表人民的意志对公共权力进行监督。这样，国家审计可以通过自身职能的体现助推国家治理的进步，国家治理的进步则会更加反映人民的意志，促进公用受托责任关系的发展，进而进一步丰富国家审计职能的发挥和发展，呈现一种螺旋前进的良好态势。
3.外延的拓展和内涵的深化
从历史发展来看，随着国家治理系统的发展，公共受托责任关系越来越多地体现着人民的意志，受托责任的范围在逐步扩大和深化，这日益促使着国家审计职能的外延和内涵进一步拓展和深化。外延的拓展主要是指国家审计在在监督这一基本职能的基础上更多功能性职能的体现，从最早的对于财政收支的查错防弊发展到现在的鉴证、评价、威慑、建设乃至“免疫系统”论下的预防、揭示、抵御职能，并且伴随着社会经济的发展，国家审计的更多职能将会显现出来。内涵的深化主要是指国家审计职能深度的增强。古代的国家审计主要关注经济活动的表象，专注于钱、财、物的真实性，现代的国家审计则向经济活动的合法、合规、绩效和责任等纵深发展，而且更注重制度、体制的完善与修复。随着社会民主政治的发展，作为反映人民意志的公共受托责任关系将会促使社会公众对于国家审计寄予更高的期望，国家审计也将在更深层次挖掘自身的职能。
三、国家审计的职能定位
1.监督、监测职能
监督是审计的基本职能和本质属性。在国家治理中系统下，国家审计能够通过对公共资源的管理和使用情况、法律法规的遵循情况及领导干部履行经济责任的情况等进行审计监督，揭露和制止违反国家法律法规的诸多行为，保护国家资产的安全和完整，以达到推进政府履行职责、提高公共资源使用效率、预防腐败等目的，亦可以起到有效的警示威慑作用。当然，监督职能的有效实施还需要从制度上加以保障，如建立健全审计结果公告制度和审计结果问责制度，以使国家审计监督的有效性得到充分保障。
在作为国家经济监督者的同时，因可以直接获取来自各地区、各行业、各部门，宏观、微观等各种信息，并利用自身业务特点加以鉴定、筛选、评价，国家审计可以保障信息的真实性、有用性，从中发现社会经济发展和国家治理中的现实问题和偏离既定目标的行为并发出预警，通过向决策层的及时反馈以调整政策、修正决策的失误，维护国家安全。而这种对信息的监测是实时的，往往具有很强的实效性。
2.“免疫系统”职能
“国家审计是国家经济和社会运行的免疫系统”这一论点是国家审计署刘家义审计长于2007年在全国审计工作会议上首次提出，“免疫系统”是对传统审计本质理解的涵盖、继承、创新和发展，是国家审计职能的拓展。在国家治理大系统中，犹如人体免疫系统能够预防病害侵蚀、能够揭示病害侵蚀所带来的伤害、能够抵御病害的侵蚀一样，国家审计也可以通过“预防、揭示和抵御”这三种方式发挥其国家经济社会运行的“免疫系统”的作用。一般来说，机体免疫系统的作用机理是从发现病害、进行风险提示、消灭病害到产生抗体直至最后形成免疫功能。国家审计“免疫系统”作用的实现与其相似，通过诸如预警系统和风险评估等级的建立对社会经济发展中的风险隐患进行“预防”以发现问题；通过揭露和查处违法违规、损害人民利益、危害国家安全等行为和制度障碍、体制缺陷等来促进“揭示”以处理问题；通过健全制度、规范体制、建立国家经济安全隔离系统等以完善机制，并最终达到增强免疫功能的效果。并且这是一个循环往复的、成螺旋式上升的过程。
3.推进、建设职能
当前，我国正处于政府转型和全面深化改革的关键时期，作为国家治理的有效工具和手段，国家审计不能仅局限于具体的事务性范畴，除了履行好自身职责，发挥监控作用外，还要紧紧围绕国家治理的各项任务，从更宽领域、更高层次着眼，充分发挥国家审计对国家治理的推动和建设职能。在我国发展的现实阶段，尚存在诸多困难和问题。国家审计可以通过对社会经济运行与民主法治建设中存在的突出矛盾和潜在风险的揭示与反映，加强对公共权力运用和责任履行的监督，保障国家安全、促进政府增强治理能力和提高效率、维护人民群众的根本利益。可以预计，随着我国社会经济的进步，国家审计必将在服务科学发展、促进改善民生、推进法制建设、推动深化改革等方面发挥更加重要的作用，必将不断推动国家治理的发展和完善。
参考文献：
[1]宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012（01）.
[2]廖义刚，陈汉文.国家治理与国家审计：基于国家构建理论的分析[J].审计研究，2012（02）.
[3]陈英姿.国家审计推动完善国家治理的作用研究[J].审计研究，2012（04）.
[4]王学龙.试论国家审计在国家治理中的作用及路径[J].财会研究，2012（16）.
[5]秦荣生.国家审计职责的界定：责任关系分析[J].审计与经济研究，2011（01）.
本文系河南工程學院青年基金项目成果。
关键词：国家治理；国家审计；职能
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02
国家治理是指国家的最高权威通过行政、立法和司法，及国家和地方之间的分权对社会实施控制和管理的过程。这是一个结构性系统，其根本目的在于维护政治秩序，并保障政府能够持续地对社会资源进行权威性的分配。国家治理涉及方方面面的问题，在这一大的系统中，国家审计通过对国家经济发展和政府行为的有效评价、对公共权力的监督和制约，推动国家治理的发展。2013年，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”刘家义审计长也曾对“国家治理与国家审计”做出过精辟论述，他指出“国家审计是国家治理的一个重要方面，其核心是推动实现国家的良好治理。”这一论述是对国家审计本质认识的进一步深化和发展，确立了国家审计战略地位，拓展了国家审计的职能，推动了国家审计的发展。
一、国家审计与国家治理的关系
1.国家审计与国家治理存在着与生俱来的内在联系
从目前较为广泛接受的受托责任观来看，审计产生于财产所有权与经营管理权相分离的受托经济责任关系下，并随着受托责任的发展而发展。国家审计则是在国家治理对国家权力的配置和运作这一框架下，为了促使经济权力尤其是公共权力的承担者严格履行经济责任而诞生的。在此过程中，国家一方面代表人民意志，把对于公共资源、资产等的配置、管理和使用的权力和责任，进行适当授权（如由某些公共机构和人员来掌控），另一方面授权给国家审计机关，对这种公共受托经济责任予以监督。所以，本质来说，国家审计是国家实施统治和治理的产物，国家治理需要国家审计，国家审计也离不开国家治理这一大環境，二者具有与生俱来的内在联系。
2.国家审计是国家治理中监控系统的重要组成部分
尽管不同国家的政治制度不同，国家治理的体制和模式不尽相同，但国家治理的核心始终围绕公共权力如何有效配置和运行开展。众所周知，公司治理的核心在于对权力的控制与安排，国家审计亦是如此。在国家治理大系统下，可以分为决策系统、执行系统和监督控制系统等子系统，这样在客观上就需要有不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成各系统间相互联系、相互作用和相互依赖的关系，共同服务于整体。其中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，主要负责监督执行系统对决策的执行情况，再将信息整理反馈给决策系统，以便对于决策及时做出修正和调整。当然，在整个监督控制系统中，除国家审计外，还有财政、纪检、监察等监督机构，但由于国家审计监督是一种独立的专业行为，尤其又在国家治理中发挥着重要的“免疫”作用，因此，国家审计对于完善国家治理发挥着重要作用。
3.国家审计是国家治理的有效工具和手段
对国家公共权力的配置和运作是国家治理的根本，国家审计则是在其体系下，根据国家治理的授权，用权力监督制约权力的过程。在国家治理中，尚存在着许多诸如政治与经济、环境与发展这样的矛盾和冲突，国家审计则能够从中对各种矛盾和冲突进行协调、缓和，转化对抗局面，化解矛盾，完善国家治理系统。刘家义审计长曾指出，国家审计在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。国家审计能够通过对被审计单位内部控制的审查与评价，完善公共机构的内部组织制度设计；能够通过对于公共资金的监督，及时有效地揭露违法犯罪线索，成为坚强反腐倡廉的有力工具；能够通过严肃查处违法违规问题、完善法律法规、公布审计信息等形式来推进国家民主法治建设；能够通过对“三农”、教育、医疗、住房、社会保障等民生政策落实情况的监督，来维护人民群众的根本利益；更能够根据发现的额问题，提出解决办法，助推国家治理和深化改革。
4.国家治理的发展决定着国家审计的发展
事物之间的关系都是相对的，国家审计作为国家治理中监控子系统的一个重要组成部分，其形成、发展乃至于功能的发挥必然要与整个国家治理系统的完善和需要相关联。从我国国家审计的历史变迁中可以看到，在不同历史时期，国家治理的目标、重心、任务和方式方法都有所不同，国家审计在按照自身内在规律的演进过程中，都随着国家治理的变化而不断变化发展。所以，国家治理的需要决定了国家审计的产生，其目标决定了国家审计的发展方向，国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，要服从服务于国家治理的大局需要。我国国家治理的目标是为了实现良好的治理即“善治”，构建可持续发展、公正和谐的社会环境，这对于国家审计也提出了新的要求，赋予了新内涵、新目标、新任务、新方法。国家审计要不断地调整跟进，如在提高政府透明度、评估公共政策、推进民生和法治建设等方面与时俱进，最终随国家治理的发展不断完善、履行职责。
二、我国国家审计职能的发展特点
我国的国家审计起源较早，发展历史漫长，从国家审计在不同时期的职能来看，主要呈现以下特点：
1.基本职能是监督
审计职能，是指审计本身固有的内在功能，它体现了审计的本质属性，是一种客观存在，不以人的意志为转移。从我国国家审计的发展历史来看，西周设“宰夫”负责稽核，秦汉有“三公”、“九卿”辅佐政务并辅以“上计制度”，隋唐设“比部”行使审计职权，宋朝出现“审计院”，乃至后面各个时期国家审计机关的出现和国家审计职能的发挥，无不充分体现了监督作为国家审计的基本职能和本质属性的特征。有“单一”职能论者认为，审计的职能就是监督，不因审计所处的时间、空间、审计模式而变化。这种观点专注于审计的基本职能，而忽视了审计职能的动态性和时代性。对于国家审计而言，它属于国家治理框架下的监督控制系统，是一种制度安排和权力制约机制，通过自身的履行职责，以帮助国家治理实现维护社会秩序的目的。在这一过程中，国家审计更多的体现的就是对于公共权力的监督。 2.随公共受托责任关系的发展螺旋前进
公共受托责任关系是国家审计产生的基本前提，并且这种关系的不断发展也推动着国家审计职能的不断创新与发展。纵观我国的国家审计发展历史，在古代，公共受托责任关系一种畸形存在，体现的是皇权的专职，人民意志几乎不存在，此时的国家审计职能体现的也是专制的特点，目标是是维护主权和皇权，强化中央集权的专制统治。虽然国家审计的监督和评价职能得到了发挥，但体现的是皇权的单一封闭意志。在现代国家治理体系下，人民的意志占主导地位，此时公共受托责任关系反映的是民主的思想和人民的的意志。国家代表人民的意志对公共权力进行配置和运作，公共受托责任关系则通过国家审计代表人民的意志对公共权力进行监督。这样，国家审计可以通过自身职能的体现助推国家治理的进步，国家治理的进步则会更加反映人民的意志，促进公用受托责任关系的发展，进而进一步丰富国家审计职能的发挥和发展，呈现一种螺旋前进的良好态势。
3.外延的拓展和内涵的深化
从历史发展来看，随着国家治理系统的发展，公共受托责任关系越来越多地体现着人民的意志，受托责任的范围在逐步扩大和深化，这日益促使着国家审计职能的外延和内涵进一步拓展和深化。外延的拓展主要是指国家审计在在监督这一基本职能的基础上更多功能性职能的体现，从最早的对于财政收支的查错防弊发展到现在的鉴证、评价、威慑、建设乃至“免疫系统”论下的预防、揭示、抵御职能，并且伴随着社会经济的发展，国家审计的更多职能将会显现出来。内涵的深化主要是指国家审计职能深度的增强。古代的国家审计主要关注经济活动的表象，专注于钱、财、物的真实性，现代的国家审计则向经济活动的合法、合规、绩效和责任等纵深发展，而且更注重制度、体制的完善与修复。随着社会民主政治的发展，作为反映人民意志的公共受托责任关系将会促使社会公众对于国家审计寄予更高的期望，国家审计也将在更深层次挖掘自身的职能。
三、国家审计的职能定位
1.监督、监测职能
监督是审计的基本职能和本质属性。在国家治理中系统下，国家审计能够通过对公共资源的管理和使用情况、法律法规的遵循情况及领导干部履行经济责任的情况等进行审计监督，揭露和制止违反国家法律法规的诸多行为，保护国家资产的安全和完整，以达到推进政府履行职责、提高公共资源使用效率、预防腐败等目的，亦可以起到有效的警示威慑作用。当然，监督职能的有效实施还需要从制度上加以保障，如建立健全审计结果公告制度和审计结果问责制度，以使国家审计监督的有效性得到充分保障。
在作为国家经济监督者的同时，因可以直接获取来自各地区、各行业、各部门，宏观、微观等各种信息，并利用自身业务特点加以鉴定、筛选、评价，国家审计可以保障信息的真实性、有用性，从中发现社会经济发展和国家治理中的现实问题和偏离既定目标的行为并发出预警，通过向决策层的及时反馈以调整政策、修正决策的失误，维护国家安全。而这种对信息的监测是实时的，往往具有很强的实效性。
2.“免疫系统”职能
“国家审计是国家经济和社会运行的免疫系统”这一论点是国家审计署刘家义审计长于2007年在全国审计工作会议上首次提出，“免疫系统”是对传统审计本质理解的涵盖、继承、创新和发展，是国家审计职能的拓展。在国家治理大系统中，犹如人体免疫系统能够预防病害侵蚀、能够揭示病害侵蚀所带来的伤害、能够抵御病害的侵蚀一样，国家审计也可以通过“预防、揭示和抵御”这三种方式发挥其国家经济社会运行的“免疫系统”的作用。一般来说，机体免疫系统的作用机理是从发现病害、进行风险提示、消灭病害到产生抗体直至最后形成免疫功能。国家审计“免疫系统”作用的实现与其相似，通过诸如预警系统和风险评估等级的建立对社会经济发展中的风险隐患进行“预防”以发现问题；通过揭露和查处违法违规、损害人民利益、危害国家安全等行为和制度障碍、体制缺陷等来促进“揭示”以处理问题；通过健全制度、规范体制、建立国家经济安全隔离系统等以完善机制，并最终达到增强免疫功能的效果。并且这是一个循环往复的、成螺旋式上升的过程。
3.推进、建设职能
当前，我国正处于政府转型和全面深化改革的关键时期，作为国家治理的有效工具和手段，国家审计不能仅局限于具体的事务性范畴，除了履行好自身职责，发挥监控作用外，还要紧紧围绕国家治理的各项任务，从更宽领域、更高层次着眼，充分发挥国家审计对国家治理的推动和建设职能。在我国发展的现实阶段，尚存在诸多困难和问题。国家审计可以通过对社会经济运行与民主法治建设中存在的突出矛盾和潜在风险的揭示与反映，加强对公共权力运用和责任履行的监督，保障国家安全、促进政府增强治理能力和提高效率、维护人民群众的根本利益。可以预计，随着我国社会经济的进步，国家审计必将在服务科学发展、促进改善民生、推进法制建设、推动深化改革等方面发挥更加重要的作用，必将不断推动国家治理的发展和完善。
参考文献：
[1]宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012（01）.
[2]廖义刚，陈汉文.国家治理与国家审计：基于国家构建理论的分析[J].审计研究，2012（02）.
[3]陈英姿.国家审计推动完善国家治理的作用研究[J].审计研究，2012（04）.
[4]王学龙.试论国家审计在国家治理中的作用及路径[J].财会研究，2012（16）.
[5]秦荣生.国家审计职责的界定：责任关系分析[J].审计与经济研究，2011（01）.
本文系河南工程學院青年基金项目成果。