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摘要：“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决定性阶段和全面深化改革的关键时期。高速公路作为国民经济基础性、先导性的行业，面临着债务增长较快和资金筹集任务较重的双重压力，公共财政投入已经无法满足高速公路快速发展的需要。PPP模式给高速公路发展带来新的机遇和挑战。通过对我国目前关于公路建设中PPP融资模式的应用现状和问题进行分析，探讨了公路建设中PPP融资模式下存在的风险及解决方法，以便缓解建设项目经济压力，提高投资与债务的安全指数，为我国公路建设提供长远的动力。
关键词：公路建设；PPP模式；应用
引言
我国基础设施建设中最基本的就是公路建设。传统的形式基本是由政府出资，政府管理，政府建设的，但是这种方式已经不再适合行业目前的发展情形。因现在的建设成本一直在上涨，而资金也是一个很大的缺口，所以积极有效地扩宽集资的途径才能确保公路建设的顺利进行，现今的PPP模式因其对固有集资途径的改变和融资的有效性而被普遍关注。
1、PPP模式概念与特点
1.1概念
PPP模式即为由公共部门利用和私人部门间所建构其的伙伴关系，来为之提供以相应的产品或服务。此模式可促使政府部门与私营企业充分的发挥出各自的长处优势，实现优势互补效应并一道承担有可能存在的各方面风险性因素，大力引进社会资本与私营企业所掌握的先进性技术手段与管理理念，促进公路工程项目建设及服务效率能够取得显著性的提升。下图1为PPP模式结构图。
1.2特点
PPP模式是政府与民间资本组织合作共赢模式，具有全程合作、风险共担、利益共享的特点。在政府与民间资本组织进行特许协议签订时就会对双方的责任和义务进行明确划分，PPP模式的应用目的是减轻政府经济压力，减少私人组织投资风险，共同为民众提供基础服务。在公路交通建设中PPP模式主要是在公路交通从规划到施工到最后对公众开放都是由公路建设部门与民间资本组织通过签订的合作协议进行约定。例如2014年8月，江苏省政府和社会民间资本组织在南京组织合作（PPP）试点项目培训，其中宜兴与常州之间的高速公路、溧阳到常州之间的高速公路交通建设都是在此次培训中确立初步意向的。
2、公路建设应用PPP模式的必要性
2.1提高项目运作效率
从一个角度来说，PPP模式能够促进政府和企业的互帮互助，推进两方的风险同担、利益共享。企业和政府都有各自的优点，双方可以在PPP模式的推动下更好地发挥长处，在满足建设资本需要和社会资本盈利的前提下，让社会效益尽可能地最大。另外一个角度，PPP模式能很好地使用市场机制，这样能有效提升经营效率减少管理成本。政府可以将项目的建设、维修、运营这些交给项目公司全权负责；而项目公司在已有经验技术的基础上引进学习新的管理方法技术，帮助建设成本的降低、提升经营的成果，将公共基础设施做的更好。
2.2拓展融资渠道，减轻政府财政压力
当前，公路建设需要资金有近一半是地方财政出的，随着集资方式的改变和渠道的整顿，使得地方政府筹集资金越来越困难，但是需要资金的数量却在上涨，据不完全统计，到2020年我国公路建设的资金需求就会上涨到6000亿元。十三五规划期间，平均一年的公路建设资金需要3～4千亿元，公路保养费用约为6～7百亿元。这么大数额的资金投入，若全部由政府出，那政府的财政压力会越来越大。然而，PPP模式却能吸引社会资金的投入，既能不让政府财政受到重压，还能改变政府职能、增强政府的监督职能。
3、我国公路建设中PPP模式现状
国外在很早就开始把PPP模式应用于公路建设上，并拥有灵活多样化的合作形式。比如对已有的设施进行租赁、運营、维护或出售的方式。在我们国家的公路交通建设中，主要是通过商业贷款的形式完成公路建设，此类融资形式的缺点就是利率高、周期短，相对于公路交通较长的建设周期存在很大的弊端。部分交通建设已经采用PPP模式，但是还有很多限制，并且形式单一。目前主要有两种PPP模式：
3.1前期政府出资模式
该模式是指在征地、规划等前期阶段中由政府进行出资，在后期建设施工阶段由民间资本组织具体实施，最后对民众开放后由民间资本组织进行一定时期的费用收取，收费标准由政府进行指导与调整。该模式的优势在于不同阶段由不同的单位进行承接，能最大化的保证项目建设开发效率。有利于公路建设的快速发展。对于政府和民间资本组织来说各取所长，政府利用职权可以更好地加快前期工作，还能在施工建设阶段减少资金压力，为民间资本组织提供利益保障，而民间资本组织能够利用自身的丰厚实力、专业的施工与管理标准为公路交通实施建设，并在完工后收取回报。该模式的劣势在于前期政府对于土地的不可预测性，因为征地拆迁面积大引起费用过高的问题，再者在施工阶段规划公路线路沿途相关配合工作仍离不开政府的干预。
3.2政府委托模式
该模式在建设期和运营期是政府通过与特许组织签订协议，建设期由特许资本组织进行融资租赁建设，在运营期再由该特许公司通过售后回租的方式通过金融租赁行业筹资对融资租赁建设单位进行资金支付，最后由特许公司进行运营期的管理与维护。此模式的缺点就是公路建设和运营不同单位进行管理，一旦出现质量问题会出现推诿扯皮的现象，无法确定责任主体。
4、公路建设PPP模式的应用建议
4.1完善法律法规
根据国家有关规定，公路行业可以收取，如果PPP模式在所有收费公路中的应用，可以达到事半功倍的效果，一方面可以使现有的债务存量部分得到解决，另一方面，也可以解决增量债务的未来部分公路建设。由此可以看出，按属性划分收费公路是否值得质疑，由此产生的矛盾需要通过相关法律法规加以解决。为了促进PPP模式的快速健康发展，调动社会资本参与公路建设的积极性，必须明确相关法律法规，建立和完善法制。 4.2储备复合型人才
高速公路PPP项目的专业性、技术性很强，需要进行许多开拓性创新。PPP项目涉及到合同法、公司法、融资投资制度、行政法、争议解决机制、公共产品的营销和项目资产的经营制度等，单纯依靠行政人员无法预见项目潜在的风险，政府和企业都需要储备擅长合同管理、金融、法律的复合型人才。
4.3调整传统定位
打破传统工作思路及定位，对PPP模式下的控制及管理方法进行完善。所有的项目建设参与方都要打破传统思想。比如PPP模式下，政府与投资人之间会形成合作关系，共同来承担项目建设风险。政府方面可以将PPP项目合同形成以及项目公司当成民事主体关系来对待，并按照PPP项目合同来履行一些相关的权利，实现各种义务。政府方面不但需要保证社会群体的利益，同时也要保证项目经营者自身权益不受损害。政府方面要对工作职能进行优化，转变传统被动式审核控制内容。在转变地位之后，政府方面要履行自己的承诺，严格按照市场规律来完成各项事宜，保证公开且透明。PPP模式下的项目咨询单位要做好细致的准备工作，工程项目造价涉及许多其他方面的影响，涉及的学科广泛。项目施工单位应当转变传统理念，不能将目光继续局限在项目造价管理以及项目招投标上，而是要做好工作人员的日常管理，保证其可以按照施工要求进行施工。除了这些环节之外，还要对工程项目施工造价进行控制，明确项目施工造价和项目施工质量二者之间的关系，保证施工单位成本管理工作的正常进行。
4.4PPP项目决策阶段工作模式
利用PPP模式来参与到项目决策阶段，使项目决策估算方法更加科学化，还可以提升资料的可靠性，为后期投资估算提供参考，以此来提升投资决策准确性。因为受到PPP模式的影响，在决策阶段所用的各项技术都会受到监控，利用监控的方式来提升项目工程造价的科学性。分别从项目建设标准、项目选址以及项目工艺等诸多方面，对工程项目造价产生影响。在项目的招投标阶段，项目工程造价会直接影响到招投标工作的正常进行。如果项目承包价格比较高，则业主必然会受到经济损失，同时也会对工程项目的建设质量产生影响。如果用较低的价格承包项目，可能会导致项目承包商不按照规则进行施工，或者随意地延缓项目施工工期等，对项目建设造成一些不良影响。所以必须要做好项目招投标阶段管理与控制工作，使工程项目建设质量可以得到应有的保障。受到PPP模式的影响，相关工作人员可以按照现有规范与准则等，对项目进行施工，做好项目施工图纸、项目现场状况记录，并对项目工期进行审查，保证审核标底工程量与项目单价的合理性，使项目标底价格更加真实客观。
4.5建设施工阶段
此阶段持续时间长、资金流量大，目前因证券化和信托类投资在我国公路建设中还没有深入开展，所以大部分公路建设项目中约七成的资金是通过银行贷款实现的，政府投入占一成左右，剩余的两成资金是通过债券和外部组织的投入来完成。因此在建设资金不足的情况下融资风险将会转嫁到相关建设部门，降低了融资风险的安全性，提高了融资风险系数。
4.6后期运营阶段
在公路建设完成后，承揽项目的特许公司就要通过后期的运营收入来填补之前的投入并获得相应的利益。作为高速公路收取的车辆通行费用因为由政府指导收取标准，并且受物价和市场等变化影响，给费用收取管理带来很大风险。另外，道路的可选择性较多，因此还存在很大的市场竞争风险。所以在合作协议签订前对可能发生的风险进行评估，并保证公开透明，对参与合作的民间资本组织说明可能存在的政策风险，只有从各个角度进行风险预估才能对政府和民间资本组织创造利益，促进公路建设的稳定发展。
4.7明确特许经营权的合规性
收费公路在具备社会公益性的同时也能产生经济效益。依据《公路法》、《收费公路管理条例》的规定，收费公路有收费权、服务设施经营权和广告经营权。而这些权益都有很强的经济效益，可以以这些权益为出发点来吸引资金，还能保证并扩大社会资本的收益。
4.8建立有效的激励机制
公路建设带来的经济收入、涉及的建设环境以及吸收社会资本的水平各有不同，也存在很大差别。公路的级别和其产生的经济效益是成正比的，但公路是基础设施，体现更多的还是其公益性，这样也就使得社会资本的投入难度增大，所以政府部门要以公路的實际状况作为基础来设置合适有效的鼓励体制，用不同的方法来吸收社会资本的投入。
4.9加强项目建设管理
在公路建设施工中，无论是政府还是建设单位都要以质量为中心加强管理，政府要成立督察组对方案的设计、施工标准、注意事项、施工进度等按照协议约定逐一进行专业的核查，并对出现的问题进行追责，对在施工中出现的疑难问题给予职责范围内的支持，保证项目建设的顺利运行。在项目建设完成后，施工单位要按约定把项目进行移交并对项目建设中涉及的其他设施设备进行标明，对移交的明细进行双方确认。此外，由于PPP模式应用的专业性和复杂性，为了更高效地开展工作，要加大对专业人才的引进力度，通过提高管理人员的专业水平来保证公路交通建设的顺利进行。
结语
综上所述，公路是交通运输业中最重要的部分。经济必须腾飞，加快交通发展步伐才是关键。PPP模式参与公路建设的意义重大，它不仅能带来先进的技术和丰富的管理经验，还能在很大程度上提高资本的运用效果，更能解决原来存在的资金不足、政府财政支撑不够等问题。为了使PPP模式在公路建设中加速发展，政府应该建立健全法律体系和保障体制，从多角度出发来支持项目的建设，进而推进我国公路建设又好又快发展。
参考文献：
[1]张娆.基础设施PPP项目内部控制体系设计研究[J].建筑经济，2015，（04）：85-87.
[2]鲍志莉.PPP模式在我国高速公路建设中的作用[J].企业改革与管理，2015，（14）：156-158.
[3]程天寿，程建刚.城市轨道交通PPP模式的实践与探索[J].铁路技术创新，2016，12（6）：58-61.
[4]马天文.城市轨道交通建设PPP模式探讨[J].科技创业月刊，2015，28（16）：4-6.
[5]李明阳，邢燕婷，刘丽琴.城市轨道交通PPP模式运用研究[J].都市快轨交通，2016，29（5）：1-7.
[6]陈德华.公路建设项目的PPP应用模式探讨[J].建筑经济，2015，36（9）：36-38.
[7]罗庆勇.运用PPP模式进行城市轨道交通建设融资[J].中国科技投资，2016，22（8）：89-90.
[8]赵忠杰，赵朴花，左建芬等.PPP模式下的公路工程全过程造价管理[J].中国高新技术企业（中旬刊），2016，（10）.
关键词：公路建设；PPP模式；应用
引言
我国基础设施建设中最基本的就是公路建设。传统的形式基本是由政府出资，政府管理，政府建设的，但是这种方式已经不再适合行业目前的发展情形。因现在的建设成本一直在上涨，而资金也是一个很大的缺口，所以积极有效地扩宽集资的途径才能确保公路建设的顺利进行，现今的PPP模式因其对固有集资途径的改变和融资的有效性而被普遍关注。
1、PPP模式概念与特点
1.1概念
PPP模式即为由公共部门利用和私人部门间所建构其的伙伴关系，来为之提供以相应的产品或服务。此模式可促使政府部门与私营企业充分的发挥出各自的长处优势，实现优势互补效应并一道承担有可能存在的各方面风险性因素，大力引进社会资本与私营企业所掌握的先进性技术手段与管理理念，促进公路工程项目建设及服务效率能够取得显著性的提升。下图1为PPP模式结构图。
1.2特点
PPP模式是政府与民间资本组织合作共赢模式，具有全程合作、风险共担、利益共享的特点。在政府与民间资本组织进行特许协议签订时就会对双方的责任和义务进行明确划分，PPP模式的应用目的是减轻政府经济压力，减少私人组织投资风险，共同为民众提供基础服务。在公路交通建设中PPP模式主要是在公路交通从规划到施工到最后对公众开放都是由公路建设部门与民间资本组织通过签订的合作协议进行约定。例如2014年8月，江苏省政府和社会民间资本组织在南京组织合作（PPP）试点项目培训，其中宜兴与常州之间的高速公路、溧阳到常州之间的高速公路交通建设都是在此次培训中确立初步意向的。
2、公路建设应用PPP模式的必要性
2.1提高项目运作效率
从一个角度来说，PPP模式能够促进政府和企业的互帮互助，推进两方的风险同担、利益共享。企业和政府都有各自的优点，双方可以在PPP模式的推动下更好地发挥长处，在满足建设资本需要和社会资本盈利的前提下，让社会效益尽可能地最大。另外一个角度，PPP模式能很好地使用市场机制，这样能有效提升经营效率减少管理成本。政府可以将项目的建设、维修、运营这些交给项目公司全权负责；而项目公司在已有经验技术的基础上引进学习新的管理方法技术，帮助建设成本的降低、提升经营的成果，将公共基础设施做的更好。
2.2拓展融资渠道，减轻政府财政压力
当前，公路建设需要资金有近一半是地方财政出的，随着集资方式的改变和渠道的整顿，使得地方政府筹集资金越来越困难，但是需要资金的数量却在上涨，据不完全统计，到2020年我国公路建设的资金需求就会上涨到6000亿元。十三五规划期间，平均一年的公路建设资金需要3～4千亿元，公路保养费用约为6～7百亿元。这么大数额的资金投入，若全部由政府出，那政府的财政压力会越来越大。然而，PPP模式却能吸引社会资金的投入，既能不让政府财政受到重压，还能改变政府职能、增强政府的监督职能。
3、我国公路建设中PPP模式现状
国外在很早就开始把PPP模式应用于公路建设上，并拥有灵活多样化的合作形式。比如对已有的设施进行租赁、運营、维护或出售的方式。在我们国家的公路交通建设中，主要是通过商业贷款的形式完成公路建设，此类融资形式的缺点就是利率高、周期短，相对于公路交通较长的建设周期存在很大的弊端。部分交通建设已经采用PPP模式，但是还有很多限制，并且形式单一。目前主要有两种PPP模式：
3.1前期政府出资模式
该模式是指在征地、规划等前期阶段中由政府进行出资，在后期建设施工阶段由民间资本组织具体实施，最后对民众开放后由民间资本组织进行一定时期的费用收取，收费标准由政府进行指导与调整。该模式的优势在于不同阶段由不同的单位进行承接，能最大化的保证项目建设开发效率。有利于公路建设的快速发展。对于政府和民间资本组织来说各取所长，政府利用职权可以更好地加快前期工作，还能在施工建设阶段减少资金压力，为民间资本组织提供利益保障，而民间资本组织能够利用自身的丰厚实力、专业的施工与管理标准为公路交通实施建设，并在完工后收取回报。该模式的劣势在于前期政府对于土地的不可预测性，因为征地拆迁面积大引起费用过高的问题，再者在施工阶段规划公路线路沿途相关配合工作仍离不开政府的干预。
3.2政府委托模式
该模式在建设期和运营期是政府通过与特许组织签订协议，建设期由特许资本组织进行融资租赁建设，在运营期再由该特许公司通过售后回租的方式通过金融租赁行业筹资对融资租赁建设单位进行资金支付，最后由特许公司进行运营期的管理与维护。此模式的缺点就是公路建设和运营不同单位进行管理，一旦出现质量问题会出现推诿扯皮的现象，无法确定责任主体。
4、公路建设PPP模式的应用建议
4.1完善法律法规
根据国家有关规定，公路行业可以收取，如果PPP模式在所有收费公路中的应用，可以达到事半功倍的效果，一方面可以使现有的债务存量部分得到解决，另一方面，也可以解决增量债务的未来部分公路建设。由此可以看出，按属性划分收费公路是否值得质疑，由此产生的矛盾需要通过相关法律法规加以解决。为了促进PPP模式的快速健康发展，调动社会资本参与公路建设的积极性，必须明确相关法律法规，建立和完善法制。 4.2储备复合型人才
高速公路PPP项目的专业性、技术性很强，需要进行许多开拓性创新。PPP项目涉及到合同法、公司法、融资投资制度、行政法、争议解决机制、公共产品的营销和项目资产的经营制度等，单纯依靠行政人员无法预见项目潜在的风险，政府和企业都需要储备擅长合同管理、金融、法律的复合型人才。
4.3调整传统定位
打破传统工作思路及定位，对PPP模式下的控制及管理方法进行完善。所有的项目建设参与方都要打破传统思想。比如PPP模式下，政府与投资人之间会形成合作关系，共同来承担项目建设风险。政府方面可以将PPP项目合同形成以及项目公司当成民事主体关系来对待，并按照PPP项目合同来履行一些相关的权利，实现各种义务。政府方面不但需要保证社会群体的利益，同时也要保证项目经营者自身权益不受损害。政府方面要对工作职能进行优化，转变传统被动式审核控制内容。在转变地位之后，政府方面要履行自己的承诺，严格按照市场规律来完成各项事宜，保证公开且透明。PPP模式下的项目咨询单位要做好细致的准备工作，工程项目造价涉及许多其他方面的影响，涉及的学科广泛。项目施工单位应当转变传统理念，不能将目光继续局限在项目造价管理以及项目招投标上，而是要做好工作人员的日常管理，保证其可以按照施工要求进行施工。除了这些环节之外，还要对工程项目施工造价进行控制，明确项目施工造价和项目施工质量二者之间的关系，保证施工单位成本管理工作的正常进行。
4.4PPP项目决策阶段工作模式
利用PPP模式来参与到项目决策阶段，使项目决策估算方法更加科学化，还可以提升资料的可靠性，为后期投资估算提供参考，以此来提升投资决策准确性。因为受到PPP模式的影响，在决策阶段所用的各项技术都会受到监控，利用监控的方式来提升项目工程造价的科学性。分别从项目建设标准、项目选址以及项目工艺等诸多方面，对工程项目造价产生影响。在项目的招投标阶段，项目工程造价会直接影响到招投标工作的正常进行。如果项目承包价格比较高，则业主必然会受到经济损失，同时也会对工程项目的建设质量产生影响。如果用较低的价格承包项目，可能会导致项目承包商不按照规则进行施工，或者随意地延缓项目施工工期等，对项目建设造成一些不良影响。所以必须要做好项目招投标阶段管理与控制工作，使工程项目建设质量可以得到应有的保障。受到PPP模式的影响，相关工作人员可以按照现有规范与准则等，对项目进行施工，做好项目施工图纸、项目现场状况记录，并对项目工期进行审查，保证审核标底工程量与项目单价的合理性，使项目标底价格更加真实客观。
4.5建设施工阶段
此阶段持续时间长、资金流量大，目前因证券化和信托类投资在我国公路建设中还没有深入开展，所以大部分公路建设项目中约七成的资金是通过银行贷款实现的，政府投入占一成左右，剩余的两成资金是通过债券和外部组织的投入来完成。因此在建设资金不足的情况下融资风险将会转嫁到相关建设部门，降低了融资风险的安全性，提高了融资风险系数。
4.6后期运营阶段
在公路建设完成后，承揽项目的特许公司就要通过后期的运营收入来填补之前的投入并获得相应的利益。作为高速公路收取的车辆通行费用因为由政府指导收取标准，并且受物价和市场等变化影响，给费用收取管理带来很大风险。另外，道路的可选择性较多，因此还存在很大的市场竞争风险。所以在合作协议签订前对可能发生的风险进行评估，并保证公开透明，对参与合作的民间资本组织说明可能存在的政策风险，只有从各个角度进行风险预估才能对政府和民间资本组织创造利益，促进公路建设的稳定发展。
4.7明确特许经营权的合规性
收费公路在具备社会公益性的同时也能产生经济效益。依据《公路法》、《收费公路管理条例》的规定，收费公路有收费权、服务设施经营权和广告经营权。而这些权益都有很强的经济效益，可以以这些权益为出发点来吸引资金，还能保证并扩大社会资本的收益。
4.8建立有效的激励机制
公路建设带来的经济收入、涉及的建设环境以及吸收社会资本的水平各有不同，也存在很大差别。公路的级别和其产生的经济效益是成正比的，但公路是基础设施，体现更多的还是其公益性，这样也就使得社会资本的投入难度增大，所以政府部门要以公路的實际状况作为基础来设置合适有效的鼓励体制，用不同的方法来吸收社会资本的投入。
4.9加强项目建设管理
在公路建设施工中，无论是政府还是建设单位都要以质量为中心加强管理，政府要成立督察组对方案的设计、施工标准、注意事项、施工进度等按照协议约定逐一进行专业的核查，并对出现的问题进行追责，对在施工中出现的疑难问题给予职责范围内的支持，保证项目建设的顺利运行。在项目建设完成后，施工单位要按约定把项目进行移交并对项目建设中涉及的其他设施设备进行标明，对移交的明细进行双方确认。此外，由于PPP模式应用的专业性和复杂性，为了更高效地开展工作，要加大对专业人才的引进力度，通过提高管理人员的专业水平来保证公路交通建设的顺利进行。
结语
综上所述，公路是交通运输业中最重要的部分。经济必须腾飞，加快交通发展步伐才是关键。PPP模式参与公路建设的意义重大，它不仅能带来先进的技术和丰富的管理经验，还能在很大程度上提高资本的运用效果，更能解决原来存在的资金不足、政府财政支撑不够等问题。为了使PPP模式在公路建设中加速发展，政府应该建立健全法律体系和保障体制，从多角度出发来支持项目的建设，进而推进我国公路建设又好又快发展。
参考文献：
[1]张娆.基础设施PPP项目内部控制体系设计研究[J].建筑经济，2015，（04）：85-87.
[2]鲍志莉.PPP模式在我国高速公路建设中的作用[J].企业改革与管理，2015，（14）：156-158.
[3]程天寿，程建刚.城市轨道交通PPP模式的实践与探索[J].铁路技术创新，2016，12（6）：58-61.
[4]马天文.城市轨道交通建设PPP模式探讨[J].科技创业月刊，2015，28（16）：4-6.
[5]李明阳，邢燕婷，刘丽琴.城市轨道交通PPP模式运用研究[J].都市快轨交通，2016，29（5）：1-7.
[6]陈德华.公路建设项目的PPP应用模式探讨[J].建筑经济，2015，36（9）：36-38.
[7]罗庆勇.运用PPP模式进行城市轨道交通建设融资[J].中国科技投资，2016，22（8）：89-90.
[8]赵忠杰，赵朴花，左建芬等.PPP模式下的公路工程全过程造价管理[J].中国高新技术企业（中旬刊），2016，（10）.