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【摘要】2015年李克强总理《政府工作报告》提出，要大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。地方政府、银监部门迅速出台具体落实指导意见，力争满足人民群众日益增长的金融服务需求，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。为检视金融扶贫工作具体开展情况，深入了解贫困地区金融精准扶贫真实现状。本文以某市贫困地区为例，通过问卷调查、实地走访等方式，找出贫困地区金融扶贫存在的问题，以期找准扶贫切入点，为金融精准扶贫提供决策依据。
【关键词】普惠金融；扶贫；现状；路径
Poverty alleviation in poverty stricken areas
Zhang Congchang，Yang Delu
School of economics， Anhui Finance of Economics University，Bengbu， Anhui 233030， China
Abstract： In 2015， Premier Li Keqiang's "government work report" put forward， to develop Inclusive Finance， so that all market players can share the financial service rain showers. The local government， the banking sector rapid introduction of specific implementation guidance， and strive to meet the people's growing demand for financial services， especially to Small and micro businesses， farmers and urban low income people， poor people and the disabled and the elderly to obtain reasonable price， safe and convenient financial services in a timely manner. To examine the specific situation of financial poverty alleviation work， in depth understanding of the true situation of financial poverty relief in poor areas. In this paper， a poor area as an example， through questionnaire survey and field interviews， find out the existing problems of financial poverty alleviation in poor areas， in order to find the starting point for financial poverty alleviation， precise poverty and provide basis for decision making
Key words： Inclusive Finance； poverty alleviation； status quo； path
一、基本現状
某市辖属三县属于国家扶贫开发工作重点县，总人口574.6万人，占全市人口的54.57%。其中贫困村264个，贫困人口58.55万。近年来，该市陆续出台扶贫开发相关政策、探索多元化金融扶贫模式、优化扶贫环境，扎实推进贫困地区扶贫开发各项工作，取得初步成效。据统计，2015年，该市贫困地区贫困人口减少15万人，占全市脱贫人口的77.38%。具体来看，该市贫困地区扶贫格局呈现以下特点：
（一）从扶贫力度看，扶贫贷款规模增速下滑
随着经济下行压力加大，各商业银行不断缩减贷款规模，而农户贷款由于风险大、收益小的特点，成为商业银行贷款缩减的首要对象。截至2016年6月末，该市贫困地区农户贷款同比增长28.97%，增速较上期下降14.98个百分点。其中，贫困户贷款总额仅占农户贷款总额的7.01%。
（二）从扶贫对象看，多偏向信用等级较高者
由于贫困户一般分布在乡村，抵押渠道狭窄，只能通过农户联保等方式获得贷款，而信用贷款大多依赖于贫困户的信用，信用评级较好的贫困户获得贷款的几率较大。经调查，该市贫困户贷款中，35.44%的信用评级为优秀，55.88%的信用评级为良好。
（三）从扶贫方式看，直接扶贫和产业扶贫有效结合
一方面引导信贷资金直接对接贫困户，积极创新贫困户抵押担保方式，满足贫困户日常消费、生产经营需求。如某县村镇银行开发“准抵押”产品，为享有房屋所有权却没有房产证的贫困户提供资金支持。另一方面，促进当地特色产业发展，发挥产业扶贫带动作用，扩大扶贫覆盖面。截至2016年6月末，该市农行投放扶贫贴息贷款惠及企业33家，辐射带动200多户贫困户，户均增收3000多元。
（四）从扶贫渠道看，民间借贷为贫困户资金来源主要渠道
经调查，在有贷款需求的贫困户中，仅有22%的贫困户向金融机构申请贷款并且成功；60%的贫困户并未向金融机构申请过贷款，一般通过亲戚朋友借款获得资金；18%的贫困户向金融机构申请贷款但未成功。近70%的贫困户通过民间借贷借入资金。
（五）从扶贫精准度看，扶贫针对性不断增强 该市充分发挥驻村帮扶、光伏扶贫、旅游扶贫等扶贫模式的带动作用。目前，该市已建立首个村级扶贫光伏电站，并已投入运营。某县已制定光伏扶贫小额信贷工作实施方案，从县扶贫办建档立卡的贫困户中筛选1000户符合建设条件的贫困户，给予信贷资金支持，帮助其尽快脱贫，并由县财政设立专门风险准备金，建立风险防范和化解机制。
二、制约瓶颈
（一）贫困户无法精准识别
目前，贫困户的识别主要是以农户年人均纯收入作为标准，然而在实践中各基层政府一般按照农户每亩地的平均收入作为衡量指标，忽略了其他收入来源。另外，贫困标准过于强调收入，而没有考虑支出因素。如某县某村农户按照每亩地收入应该确认为非贫困户，然而由于家中有老人患病，每年支出数额较大，单从收入来看无法充分反映该家庭的经济状况。
（二）贫困户贷款意识不强，将扶贫当作救济
通过对某乡镇调查发现，该乡镇贫困户中58%的贫困户在有资金需求时，第一选择是向亲戚朋友借款，且认为此种融资方式最容易。另外，多数贫困户对金融扶贫不了解，仅认为金融扶贫就是简单的资金救济。对某县某乡镇走访时发现，仅有17.79%的贫困户有贷款需求，多数贫困户只关心有没有资金补贴。
（三）贫困户收入来源单一，还款没有保障
贫困户的收入来源较为单一，贷款后还款压力较大，导致银行不愿过多发放贷款。据调查，该市贫困地区90%以上的金融机构认为“贫困户还款没有保障”是限制发放贷款的主要因素。一是外出务工脱贫渠道受限。以某縣为例，该县外出人口中月收入在1000元以上的占比高达99.84%，因此一般只要贫困户中有一人外出务工，基本就可以解决贫困问题。然而该县外出户数占总户数的比例为66.31%，外出人口占总人口比例仅为40.80%。
（四）贷款额度一般较小，担保方式无法衔接
由于贫困户贷款风险较大，因此多数银行通过贷款小额化来分散风险，然而这对于一些资金需求较旺盛的贫困户来说，很难通过扩大生产经营达到规模经济。据调查，某农商行给予贫困户最大限额贷款额度仅为10万元，且是由农户联保或是由三个公务员担保才能放款，贷款期限一般为1年以内。部分贫困户反映贷款额度较小，特别是一些从事粮油食品加工的，资金需求在各个时期是不同的，在旺季时资金需求可达40万元，而且在贷款到期后，还要重新选择担保人进行担保，部分提供担保的公务员已经退休或是离职，挑选合适的担保人成为贫困户贷款的一大难题。
（五）信贷资金供给主体单一，程序较为繁琐
据调查，一般在乡镇一级，仅有农村商业银行一家银行机构，资金供给量较少，无法满足大部分贫困户的资金需求，而以“立足县域、服务社区”为宗旨的村镇银行业务大多都在县域开展，仅选择几个经济状况较好的乡镇设立分支机构。以某县某乡镇为例，该乡镇贫困户数1631户，贫困人口3300人，仅有农商行一家银行机构，贫困户贷款总额为2782万元，平均每户贷款仅为1.71万元，平均每人贷款为0.84万元。
（六）农业经营主体无法投保，风险分担机制尚未形成
以某县某养殖大户为例，该户从外地务工回来后，投资200万元，致力于养鱼业发展，解决了该村数十家贫困户的就业问题。为进一步扩大发展规模，该户向当地银行申请贷款，由于该县自然情况影响，当地经常发水，多次导致养鱼大户损失惨重，为防范风险，该户向当地唯一一家政策性农业保险公司——国元保险，表达投保意向，然而由于风险较大，保险公司不愿接受投保。因此在没有任何抵押或是保障措施的情况下，当地银行出于自身利益考虑不愿发放贷款，养鱼大户做大做强的规划只能暂时搁置。
三、路径选择
（一）完善贫困户识别机制，实现贫困识别精准化
合理设置贫困户识别指标，充分考虑收入、支出及偶然性因素，并对收入情况进行核查，确保指标能够如实反映贫困户状况。
（二）创新金融产品，发挥经营主体间接扶贫作用
各基层金融机构要加大对新型农业经营主体的资金投放力度，不断创新金融产品和服务，满足经营主体扩大生产的需求，以带动更多贫困户就业脱贫。一是适当放宽贷款额度。对于贷款发放后能够及时还款的经营主体，可适当延长贷款期限并提升贷款额度，降低其寻求新的担保所耗费的时间成本和资金成本。二是有针对性地开发产品。充分考虑经营主体贷款需求，特别是针对一些养殖大户或种粮大户，其资金需求一般呈现季节性波动，金融机构在设计产品时，应充分考虑需求特征，放款额度和期限要与信贷需求对应。
（三）充分发挥信用体系作用，减少贫困户贷款违约率
对于银行来说，若是对所有贫困户均执行较低利率，一方面可能会导致贷款收益过低，收益无法覆盖风险；另一方面对于一些信用不高、并无信贷需求的贫困户来说，过低成本的贷款会让他们有一种“不贷白不贷”的想法，加大信贷风险，从而导致银行产生逆向选择，缩减贫困户贷款规模。因此，通过优化信用环境，一方面可以培养贫困户信用意识，降低道德风险，使贫困户意识到信用是一笔宝贵的财富，不敢轻易拖欠贷款。另一方面能够有效区分不同信用贫困户，让银行精准选择信用良好的贫困户，提升小额信用贷款授信额度、实行优惠贷款利率，将政策优惠真正落实到信贷需求旺盛、且还款能力和意愿较强的贫困户。
（四）发挥政府扶贫主体作用，引导金融机构加大扶贫力度
一是出台贫困户贷款贴息政策，对于发放贫困户贷款的金融机构，给予一定风险溢价补偿，保持贫困户贷款风险与收益的一致性。二是充分发挥政策性担保机构和保险公司作用，完善贫困户担保体系，对于承担贫困户担保的机构，政府可以给予适当补贴。建议各地方政府出资建立风险补偿基金，对于当地贫困户贷款提供一定保障措施，降低贷款风险，让金融机构愿意发放贫困户贷款。三是充分利用再贷款、差别准备金机制等宏观调控政策，将金融机构贫困户贷款发放情况纳入合意贷款测算公式，对于贫困户贷款发放较多、扶贫力度较大的金融机构，优先审批发放支农再贷款，引导金融机构加大扶贫力度。
参考文献：
[1]《李克强政府工作报告》
[2]国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》
[3]《中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办、共青团中央关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》
[4]《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》
[5]《中国人民银行、发展改革委员会、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》
作者简介：
张聪昌，1997年，男，回族，安徽阜阳人，安徽财经大学经济学院，2015级本科生，研究方向：经济学
杨德禄，1995年，男，汉族，辽宁铁岭人，安徽财经大学经济学院，2014级本科生，研究方向：经济学
【关键词】普惠金融；扶贫；现状；路径
Poverty alleviation in poverty stricken areas
Zhang Congchang，Yang Delu
School of economics， Anhui Finance of Economics University，Bengbu， Anhui 233030， China
Abstract： In 2015， Premier Li Keqiang's "government work report" put forward， to develop Inclusive Finance， so that all market players can share the financial service rain showers. The local government， the banking sector rapid introduction of specific implementation guidance， and strive to meet the people's growing demand for financial services， especially to Small and micro businesses， farmers and urban low income people， poor people and the disabled and the elderly to obtain reasonable price， safe and convenient financial services in a timely manner. To examine the specific situation of financial poverty alleviation work， in depth understanding of the true situation of financial poverty relief in poor areas. In this paper， a poor area as an example， through questionnaire survey and field interviews， find out the existing problems of financial poverty alleviation in poor areas， in order to find the starting point for financial poverty alleviation， precise poverty and provide basis for decision making
Key words： Inclusive Finance； poverty alleviation； status quo； path
一、基本現状
某市辖属三县属于国家扶贫开发工作重点县，总人口574.6万人，占全市人口的54.57%。其中贫困村264个，贫困人口58.55万。近年来，该市陆续出台扶贫开发相关政策、探索多元化金融扶贫模式、优化扶贫环境，扎实推进贫困地区扶贫开发各项工作，取得初步成效。据统计，2015年，该市贫困地区贫困人口减少15万人，占全市脱贫人口的77.38%。具体来看，该市贫困地区扶贫格局呈现以下特点：
（一）从扶贫力度看，扶贫贷款规模增速下滑
随着经济下行压力加大，各商业银行不断缩减贷款规模，而农户贷款由于风险大、收益小的特点，成为商业银行贷款缩减的首要对象。截至2016年6月末，该市贫困地区农户贷款同比增长28.97%，增速较上期下降14.98个百分点。其中，贫困户贷款总额仅占农户贷款总额的7.01%。
（二）从扶贫对象看，多偏向信用等级较高者
由于贫困户一般分布在乡村，抵押渠道狭窄，只能通过农户联保等方式获得贷款，而信用贷款大多依赖于贫困户的信用，信用评级较好的贫困户获得贷款的几率较大。经调查，该市贫困户贷款中，35.44%的信用评级为优秀，55.88%的信用评级为良好。
（三）从扶贫方式看，直接扶贫和产业扶贫有效结合
一方面引导信贷资金直接对接贫困户，积极创新贫困户抵押担保方式，满足贫困户日常消费、生产经营需求。如某县村镇银行开发“准抵押”产品，为享有房屋所有权却没有房产证的贫困户提供资金支持。另一方面，促进当地特色产业发展，发挥产业扶贫带动作用，扩大扶贫覆盖面。截至2016年6月末，该市农行投放扶贫贴息贷款惠及企业33家，辐射带动200多户贫困户，户均增收3000多元。
（四）从扶贫渠道看，民间借贷为贫困户资金来源主要渠道
经调查，在有贷款需求的贫困户中，仅有22%的贫困户向金融机构申请贷款并且成功；60%的贫困户并未向金融机构申请过贷款，一般通过亲戚朋友借款获得资金；18%的贫困户向金融机构申请贷款但未成功。近70%的贫困户通过民间借贷借入资金。
（五）从扶贫精准度看，扶贫针对性不断增强 该市充分发挥驻村帮扶、光伏扶贫、旅游扶贫等扶贫模式的带动作用。目前，该市已建立首个村级扶贫光伏电站，并已投入运营。某县已制定光伏扶贫小额信贷工作实施方案，从县扶贫办建档立卡的贫困户中筛选1000户符合建设条件的贫困户，给予信贷资金支持，帮助其尽快脱贫，并由县财政设立专门风险准备金，建立风险防范和化解机制。
二、制约瓶颈
（一）贫困户无法精准识别
目前，贫困户的识别主要是以农户年人均纯收入作为标准，然而在实践中各基层政府一般按照农户每亩地的平均收入作为衡量指标，忽略了其他收入来源。另外，贫困标准过于强调收入，而没有考虑支出因素。如某县某村农户按照每亩地收入应该确认为非贫困户，然而由于家中有老人患病，每年支出数额较大，单从收入来看无法充分反映该家庭的经济状况。
（二）贫困户贷款意识不强，将扶贫当作救济
通过对某乡镇调查发现，该乡镇贫困户中58%的贫困户在有资金需求时，第一选择是向亲戚朋友借款，且认为此种融资方式最容易。另外，多数贫困户对金融扶贫不了解，仅认为金融扶贫就是简单的资金救济。对某县某乡镇走访时发现，仅有17.79%的贫困户有贷款需求，多数贫困户只关心有没有资金补贴。
（三）贫困户收入来源单一，还款没有保障
贫困户的收入来源较为单一，贷款后还款压力较大，导致银行不愿过多发放贷款。据调查，该市贫困地区90%以上的金融机构认为“贫困户还款没有保障”是限制发放贷款的主要因素。一是外出务工脱贫渠道受限。以某縣为例，该县外出人口中月收入在1000元以上的占比高达99.84%，因此一般只要贫困户中有一人外出务工，基本就可以解决贫困问题。然而该县外出户数占总户数的比例为66.31%，外出人口占总人口比例仅为40.80%。
（四）贷款额度一般较小，担保方式无法衔接
由于贫困户贷款风险较大，因此多数银行通过贷款小额化来分散风险，然而这对于一些资金需求较旺盛的贫困户来说，很难通过扩大生产经营达到规模经济。据调查，某农商行给予贫困户最大限额贷款额度仅为10万元，且是由农户联保或是由三个公务员担保才能放款，贷款期限一般为1年以内。部分贫困户反映贷款额度较小，特别是一些从事粮油食品加工的，资金需求在各个时期是不同的，在旺季时资金需求可达40万元，而且在贷款到期后，还要重新选择担保人进行担保，部分提供担保的公务员已经退休或是离职，挑选合适的担保人成为贫困户贷款的一大难题。
（五）信贷资金供给主体单一，程序较为繁琐
据调查，一般在乡镇一级，仅有农村商业银行一家银行机构，资金供给量较少，无法满足大部分贫困户的资金需求，而以“立足县域、服务社区”为宗旨的村镇银行业务大多都在县域开展，仅选择几个经济状况较好的乡镇设立分支机构。以某县某乡镇为例，该乡镇贫困户数1631户，贫困人口3300人，仅有农商行一家银行机构，贫困户贷款总额为2782万元，平均每户贷款仅为1.71万元，平均每人贷款为0.84万元。
（六）农业经营主体无法投保，风险分担机制尚未形成
以某县某养殖大户为例，该户从外地务工回来后，投资200万元，致力于养鱼业发展，解决了该村数十家贫困户的就业问题。为进一步扩大发展规模，该户向当地银行申请贷款，由于该县自然情况影响，当地经常发水，多次导致养鱼大户损失惨重，为防范风险，该户向当地唯一一家政策性农业保险公司——国元保险，表达投保意向，然而由于风险较大，保险公司不愿接受投保。因此在没有任何抵押或是保障措施的情况下，当地银行出于自身利益考虑不愿发放贷款，养鱼大户做大做强的规划只能暂时搁置。
三、路径选择
（一）完善贫困户识别机制，实现贫困识别精准化
合理设置贫困户识别指标，充分考虑收入、支出及偶然性因素，并对收入情况进行核查，确保指标能够如实反映贫困户状况。
（二）创新金融产品，发挥经营主体间接扶贫作用
各基层金融机构要加大对新型农业经营主体的资金投放力度，不断创新金融产品和服务，满足经营主体扩大生产的需求，以带动更多贫困户就业脱贫。一是适当放宽贷款额度。对于贷款发放后能够及时还款的经营主体，可适当延长贷款期限并提升贷款额度，降低其寻求新的担保所耗费的时间成本和资金成本。二是有针对性地开发产品。充分考虑经营主体贷款需求，特别是针对一些养殖大户或种粮大户，其资金需求一般呈现季节性波动，金融机构在设计产品时，应充分考虑需求特征，放款额度和期限要与信贷需求对应。
（三）充分发挥信用体系作用，减少贫困户贷款违约率
对于银行来说，若是对所有贫困户均执行较低利率，一方面可能会导致贷款收益过低，收益无法覆盖风险；另一方面对于一些信用不高、并无信贷需求的贫困户来说，过低成本的贷款会让他们有一种“不贷白不贷”的想法，加大信贷风险，从而导致银行产生逆向选择，缩减贫困户贷款规模。因此，通过优化信用环境，一方面可以培养贫困户信用意识，降低道德风险，使贫困户意识到信用是一笔宝贵的财富，不敢轻易拖欠贷款。另一方面能够有效区分不同信用贫困户，让银行精准选择信用良好的贫困户，提升小额信用贷款授信额度、实行优惠贷款利率，将政策优惠真正落实到信贷需求旺盛、且还款能力和意愿较强的贫困户。
（四）发挥政府扶贫主体作用，引导金融机构加大扶贫力度
一是出台贫困户贷款贴息政策，对于发放贫困户贷款的金融机构，给予一定风险溢价补偿，保持贫困户贷款风险与收益的一致性。二是充分发挥政策性担保机构和保险公司作用，完善贫困户担保体系，对于承担贫困户担保的机构，政府可以给予适当补贴。建议各地方政府出资建立风险补偿基金，对于当地贫困户贷款提供一定保障措施，降低贷款风险，让金融机构愿意发放贫困户贷款。三是充分利用再贷款、差别准备金机制等宏观调控政策，将金融机构贫困户贷款发放情况纳入合意贷款测算公式，对于贫困户贷款发放较多、扶贫力度较大的金融机构，优先审批发放支农再贷款，引导金融机构加大扶贫力度。
参考文献：
[1]《李克强政府工作报告》
[2]国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》
[3]《中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办、共青团中央关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》
[4]《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》
[5]《中国人民银行、发展改革委员会、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》
作者简介：
张聪昌，1997年，男，回族，安徽阜阳人，安徽财经大学经济学院，2015级本科生，研究方向：经济学
杨德禄，1995年，男，汉族，辽宁铁岭人，安徽财经大学经济学院，2014级本科生，研究方向：经济学