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身为公职人员,不仅要廉政,还要勤政。依法惩治贪官,打击贪污受贿行为,近年来检察机关在反贪方面的积极行动有目共睹,让贪婪之徒心存忌惮。而清廉却并非守住“乌纱”的底线,庸官、懒官、糊涂官同样可能受到法律制裁。反渎职侵权正是检察机关打击此类“消极腐败”的另一把利剑。
某某地发生奶粉中毒事件;某某地大桥、大楼、学校危房坍塌;假种子、假农药事件;某某地环境污染,造成生态环境破坏,给国家和人民生命财产造成数以亿计的损失;某某机关刑讯逼供,造成人员伤残,甚至死亡……谁该为这些生命和财产负责,谁来侦办这些视人民的生命财产为儿戏的公职人员?上述现象就是典型的某些国家公职人员的渎职行为,而侦办这些渎职人员的违法行为就是检察机关反渎职侵权部门。
随着反腐倡廉的逐步深入,党中央对反渎职侵权工作越来越重视,党的十七届四中全会对查办国家机关工作人员渎职侵权犯罪提出了新的更高的要求,十一届全国人大常委会第十一次会议上,专门听取和审议了高检院关于加强渎职侵权检察工作、促进依法行政和公正司法情况的报告,反渎职侵权工作迎来重要发展机遇期。
加强法律监督职能,惩防渎职侵权犯罪,上海市检察机关近五年来,查处渎职侵权案件的侦结率、起诉率、有罪判决率等质量指标均高于全国平均水平。回顾上海反渎职侵权工作五年历程,积极查办重特大案件,不畏难点敏感问题,主动创新工作机制,坚持惩防并举……在取得系列成绩的同时,其间遭遇的尴尬困顿也不时令检察干警们愁眉紧锁。面临新的发展机遇期,如何突破瓶颈,取得党政机关及整个社会层面更大程度的认同,上海检察部门正积极求索着个中路径。■ (本刊编辑部)
上海检察
反渎工作五年纪实
加强法律监督职能,服务大局,保障民生,是上海市检察院的工作宗旨。因此,切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,坚决查办民生领域渎职侵权犯罪案件,已成为渎检工作重点之一。2010年6月28日,在上海市人大常委会第五十次主任会议上,上海市人民检察院检察长陈旭汇报了近5年来上海检察机关反渎职侵权工作情况。
“五年来,上海市检察机关紧紧围绕上海经济社会发展工作大局,克服各种困难,认真履行职责,坚决查办一批破坏社会主义经济秩序和涉农职务犯罪等渎职侵权案件;不断加大对人民群众普遍关注的社会保障、征地拆迁、医疗卫生等民生领域和司法不公背后渎职侵权犯罪案件的查处力度;努力加强预防职务犯罪,延伸办案效果,有效地防止了渎职犯罪案件发生。”在评价上海市检察机关反渎职侵权工作时,上海市人大常委会内司委主任杨全新如是说。
来自上海市检察机关的一份统计报告显示,2005年至今年5月,上海市检察机关共受理渎职侵权犯罪线索1131件,初查1044件,立案侦查162件175人。共涉及11项罪名。目前法院已经做出有罪判决124件133人。五年来,查处渎职侵权案件的侦结率、起诉率、有罪判决率等质量指标均高于全国平均水平。由于重视反渎办案安全防范工作,五年来未发生任何安全责任事故。
回顾近五年来上海市检察机关在反渎职侵权犯罪中的工作情况,市检察院检察长、党组书记陈旭说:“围绕保障经济平稳较快发展,突出查办重特大案件和要案,是反渎职侵权工作的特点之一。”针对突出问题,根据高检院部署,上海市检察机关反渎部门相继开展了深入查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪、危害能源资源和生态环境渎职犯罪、涉农职务犯罪、工程建设领域突出问题治理等四个专项工作,集中力量查办了一批发生在税收征稽、文化管理、农村建房审批、重大工程建设等部门的渎职犯罪案件,共立案侦查相关领域的重点案件71件,占立案总数的43.8%。在查办案件中,突出查办社会危害大,后果严重的重特大案件和涉及副处级以上干部犯罪的要案。共查办重特大案件91件103人,占立案总件数的56.9%。
加强法律监督职能,服务大局,保障民生,是上海市检察院的工作宗旨,由此,切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,坚决查办民生领域渎职侵权犯罪案件也成为渎检工作的重点之一。“2008年以来,这项工作更加突出服务大局、保障民生的要求,共查办此类案件44件47人,占立案件数的27.2%。”市院分管反渎职侵权工作的副检察长郑鲁宁说。如奉贤区四团镇保办原负责人陈某某、房屋土地所副所长朱某某等四人,违规办理“镇保”手续,造成国家用于农村“镇保”资金损失1000万元。再比如,上海安亭动物检疫检验中心原副站长朱某违规将不符合卫生检疫条件的近2万头生猪“放行”,给人民群众生活和生命健康安全带来较大的隐患。这两起滥用职权案的及时查办,都有力地保障了民生。
制度是工作有力开展的保障,反渎职侵权工作的特点决定,只有主动加强与外部的协作配合,才能取得更大的成效。为此,上海市检察机关渎职侵权部门在社会层面上,主动加强了与司法和行政执法部门的沟通协作,建立情况通报、信息共享、线索移送机制。而在检察院内部,市检察机关建立了内部协调机制,反渎、公诉、侦监部门制定了加强协作配合的暂行规定,加强与反贪、监所、民检等部门的联系沟通,形成查办渎职侵权犯罪的合力。
正是在市检察机关明确的思路,合理的工作机制下,上海市各区县级检察院反渎部门结合各区域的地域经济文化特点,在所处区域履行着捍卫催化阳光效能政府的职能——
浦东新区检察院:
突出办案重点,主动服务民生
2005年“3·18”办案组荣获全国检察机关严肃查办国家机关工作人员利用职务侵犯人权专项活动先进办案组,2006年获上海检察机关处理涉法上访先进集体,2008年荣获“全国检察机关优秀反渎局”称号,2位局领导入选“全国反渎系统以及侦查人才库”,局长被评为全国检察系统优秀反渎局长,一名副局长被评为“上海市十佳检察标兵”“上海市劳动模范”……
近年来,在反渎职侵权工作中,浦东新区检察院始终保持领先地位。2005年以来,查办案件的数量、质量均在上海市检察机关名列前茅。
而就在不久前,浦东新区院又荣获了全国检察机关“深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作先进集体”。浦东检察院在反渎职侵权领域始终坚持系统抓、抓系统开展专项工作,突出查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪、危害能源资源和生态环境渎职犯罪、涉农职务犯罪、工程建设领域突出问题等四项专项工作,突出办案重点,抓住小城镇建设、浦东国际机场二期动迁等重点领域的动拆迁资金运作、征地补偿等环节,挖掘线索,深挖行业犯罪,查办了11件重特大案件。“工作中,我们还结合办案中发现的一些问题,深入剖析了案件发生的主客观原因,提出针对性建议,撰写的调研文章被区委、区政府和市检察院转发,引起了区委政法委书记的高度重视,做出重要批示。”该院反渎职侵权局局长刘秋华说。
查办案件本身并不是最终目的,维护社会稳定,公平公正才是最终的诉求。在办案过程中,提高服务大局、服务企业的自觉性,平息民怨,主动帮助案发单位堵漏建制,这是浦东渎检部门的一贯秉持。
近5年来,浦东新区检察院先后10余次协助新区有关部门处置突发事件,积极研究化解矛盾的方案,防止事态矛盾的激化,以与区政法部门协调处理突发伤亡事件为契机,形成了行政执法部门发生伤亡突发事件的报告机制,对突发事件均做到及时出警调查。
2008年5月中旬,浦东新区检察院陆续收到由上海人大常委会、上海市人民检察院转来的浦东某村184名村民集体签名的控告书,反映村长刘某某低价转让集体财产,并与土地所所长陆某某勾结,在动迁中骗取国家动迁款。经过深入调查,检察干警发现,这其中确实存在着一些问题,但从渎职犯罪的角度,还没有构成犯罪的要件。事情看似可以结束了,但如果这样草草了事,恐怕会引起百姓的不满,甚至认为是在包庇“贪官”。基于这样的考虑,承办人员又会同镇纪委,向陈某某等集体上访的代表们反馈了调查结果,做好疏导工作。一场较大规模的群访事件顺利地解决了。
在办理一起滥用职权案时,历时8个月之久,共为国家挽回直接经济损失2000多万元,收回长期流失在外的商业网点3处。随后,渎检干警又先后到新区的财政局、政府采购中心等单位开展法制讲座,结合近年来院里查办的渎职侵权案例分析原因,提出预防对策。
案件线索来源少是困扰反渎工作持续发展的一个瓶颈,为有效破解制约反渎工作深入开展的瓶颈问题,浦东检察院反渎部门主动出击,创新机制,完善案源开拓。
一是建立案源开拓机制;二是建立干警定岗、定人、定时主动出击的联系制度;三是建立内部协作,共同发现渎职线索,及时移送线索制度;四是建立信息资源库,注重在法治宣传、线索初查、案件办理等工作中收集本区各行政执法部门的规章制度、岗位职责以及相关法律、法规,建成电子资料库,不断夯实查案工作的基础。
闸北区检察院:
直击热点、难点、敏感问题
充分发挥办案工作机制,体现法律监督工作职能。排除畏难情绪,目光紧盯在热点、难点和敏感问题上。闸北区人民检察院通过办案,打击渎职侵权犯罪,纠正国家机关工作人员在履行职务过程中的不规范和违规违法行为,促进依法行政和司法公正;同时,延伸办案效果,对行政法规在实施过程中出现的问题,通过提出检察建议的形式,积极参与社会管理。
从动迁敏感问题着手,查处非法户籍问题,完善公安户籍管理制度。近年来,动迁安置和经济补偿问题一直是闸北居民群众十分关注的热门问题,关系到闸北的治安稳定。闸北旧区改造任务十分繁重,近年来许多地块被纳入到动迁规划。一些不法人员钻政策法律条款不完善的空子,乘机弄虚作假,特别是近年发现的钻户籍政策中“公房租赁凭证”可以直接申报户籍规定的空子的情况比较严重。一些人将空置的厂房低价买下,私下分割成几个平方的小房间,再以高价对外销售,业主买下这些小房间后将户籍迁入,业主凭借户籍就可以享受动迁政策,取得几倍甚至几十倍的经济补偿。
在办案中,闸北区检察院的干警们发现,区内有六处厂房被不法人员利用,采取虚开或者冒用名义假开“公房租赁凭证”为购房业主报入户籍,以致出现500多户非法户籍。如果按照动迁补偿的最低条款,以每户每人不低于20万元的标准计算,仅此500多户非法户籍的动迁安置经济补偿费就达到1亿元左右。
针对上述情况,闸北院一方面查办了物业公司人员违规办理分户、违规办理“非改居”的滥用职权案,同时配合公安机关立案查办弄虚作假、私自分割房屋并出售牟利的不法人员;一方面针对公安户籍申报工作中的不规范、不严谨以及个别国家工作人员严重不负责任的情况进行查办和纠正。不仅如此,闸北检察院的干警们还配合公安户籍部门及时建立了有效应对措施,防范类似的情况再次发生。公安户籍部门及时出台了对“公房租赁凭证”申报户籍需实体审核的规定,这样一来,就从源头和制度上堵塞了漏洞。
同时,大家考虑到,同样的问题很可能是全市范围内带有普遍性的问题,为此,院里专题向市检察院反渎职侵权局做了汇报。在市院反渎局的牵头下,闸北检察院与公安局治安总队户籍处就有关“租赁凭证”申报户籍问题进行了研讨,提出修订上海市户籍管理条例的建议。
从房屋买卖热点着眼,纠正房屋登记中的违规行为,促进房地产市场的健康有序发展。先后查办了北苑大厦的重复登记问题,及时清退100多户重复登记的户籍,并督促开发商筹集资金2000余万元,解决被重复登记业主的退款。
近几年,上海的房地产市场火爆,这也让一些投机取巧的开发商找到了牟取暴利的机会,部分开发商通过“一房多嫁”,套取投资款,而房屋交易管理部门的一些工作人员有的受私利驱动,有的因为工作繁琐,往往应付了事,放松了审核把关环节,造成一些房屋重复登记,出现有的房屋有两个甚至多个业主的现象,这自然引来购房者的强烈不满,纷纷投诉上访。
闸北区检察院积极受理上访业主的投诉,认真查处违法登记和重复登记的行为,先是及时通过房屋交易管理部门撤销重复登记,消除了不安定的隐患。同时,配合有关部门追究开发商“一房多嫁”非法行为,及时清退“一房多嫁”违法所得;随后,针对闸北房产交易中心在房屋登记管理工作中的不规范问题,闸北检察院给出书面检察建议,督促健全规范的规章制度和工作流程,促使房产市场步入良性循环的轨道。
不畏难点,严肃查处司法不公背后的渎职侵权犯罪案件。近年来,闸北区检察院查办的涉及公安执法人员滥用职权和徇私枉法案件,如查处派出所管段民警利用职务之便,违反户籍管理规定,伪造虚假证明材料或户籍资料,违规获取动迁补偿款的滥用职权案;查处派出所民警利用职务便利,违规向他人提供盖有派出所调查证明章的空白车辆事故证明单,导致他人用于保险诈骗骗取保险理赔款的滥用职权案。
闵行区检察院:
想尽办法让更多人了解渎职
闵行区地处城郊结合地,市区两级重大工程众多,加上房地产开发热潮,区域动拆迁规模较大。近几年,闵行区人民检察院陆续接到群众的上访举报,反映一些掌握管理审批职权的官员以权谋私,滥用职权。2006年以来,闵行区检察院先后在虹桥枢纽企业动迁和居民动迁过程中立案侦查了8件渎职犯罪案件,为国家挽回经济损失300余万元。
闵行区检察院检察长潘祖全说,今年上半年,检察院立案查处了三起动拆迁领域的玩忽职守案,其中3名涉案人员都是在根本没有看到房产证原件的情况下,轻易相信他人的话,并进行钱权交易,在拆迁补偿协议上签字确认,给国家造成损失拆迁款140余万元。目前,该案损失已经全部追回。
与案件查办相比,闵行检察院反渎工作更具特点的恐怕还是它在宣传预防方面不断涌现的好点子。
渎职犯罪罪名多、涉及领域宽泛,人民群众对这一类犯罪的认识和理解不多,这显然限制了反渎举报的来源。潘祖全说:“要想有更多的案源线索,让更多人了解什么是渎职很重要。”为此,闵行区检察院在积极查办各类渎职侵权犯罪的同时,在宣传普及反渎常识方面也是花样翻新。
院里将查处渎职案件的典型案例先后制作成百余块宣传版面,有步骤地集中外展,现场解答群众疑问,并散发宣传资料;为进一步扩大宣传效果,检察长亲自带队,走访有关部门,向人大代表通报我院反渎查案工作的情况,听取人大代表对开展反渎查案工作的意见和要求。并深入可能发生问题的单位、行业进行法制宣传,召开座谈会,开展预防教育。■
三难一大,
反渎遭遇“天花板”
反贪污贿赂和反渎职侵权是检察机关侦查职务犯罪中并重的部分,事实上,就近五年来,上海市查处的渎职侵权案件,共造成11人死亡、6人重伤,国家经济损失4.7亿余元,个案经济损失平均300万元,远远大于贪污贿赂的个案案值。
尽管取得一定成绩,但反渎职侵权工作在进行中仍面临诸多问题。上海市检察院副检察长郑鲁宁在日前与市人大代表座谈时坦言:“总体上来讲,反贪污贿赂和反渎职侵权比较起来,后者难度更大。发现难、查证难、处理难和阻力大,‘三难一大’是检察机关从事反渎职侵权工作的干警们面临的普遍困境。而最大的难度在于思想认识上的不统一,更准确地说,对于渎职侵权犯罪的社会危害性还没有引起充分的重视。如何积极加强对于渎职侵权工作的宣传,是我们面临的一个重要问题。比如我现在在和系统外的人讲到‘反渎局’时,一定要说全称——‘反渎职侵权局’”否则有人会打个问号,甚至有人认为反渎局是‘反毒局’。”
渎职犯罪的线索来源匮乏
渎职犯罪多是隐形的,一些行政执法程序不透明,群众不了解内情,难以举报。近几年,上海市检察机关渎职侵权犯罪举报线索逐年下降,而且绝大多数举报件因为质量不高而难以成案。最少的时候,一年根据举报线索立案的仅有2件,检察机关查处渎职侵权犯罪主要靠自行排摸发现。
举报线索少,很大程度上是社会上对反渎职侵权工作的了解非常有限。闸北区检察院检察长曾勉告诉记者,2007年到2010年上半年,闸北区检察院的反渎部门受理渎职犯罪线索举报总数分别为33件、30件、21件和10件,这在全国反渎条线线索初查工作中位居前列。但即便如此,近年来立案的案件中,没有一件是由举报线索初查获得的。究其原因,因为群众虽然对检察机关查处渎职犯罪的呼声较高,但对检察机关反渎工作的性质、任务、职责以及受案范围都不太了解,要么是举报内容不构成渎职犯罪,要么是举报的内容不属于反渎部门管辖。
“决策失误不为罪”认识误区
案发单位部门领导干部对渎职侵权犯罪的社会危害性认识不足,且渎职侵权犯罪发生在执行职务过程中,涉及环节多,责任相对分散,对于不作为、乱作为与工作失误、决策不当的界限容易混淆、往往容易被忽视、容忍、谅解。有的单位和部门领导认为,涉案人员并没有谋取私利,不应该以犯罪论处。这是反渎职侵权工作案源少,办案阻力大的重要原因之一。
浦东新区检察院检察长陈宝富说:“有些案发单位往往以当事人是为公,是工作失误,个人没有好处作为理由,只注意追究责任人员的行政责任,回避追究当事人的法律责任,以行政上的降职、行政记过等行政责任追究替代法律追究,使一些案件难以及时查处。”
据闸北区检察院对院里近几年渎职侵权案件受理情况的分析,在已经受理的案件中,除一两件是案件的自身原因发案外,没有一件是由行政机关自身发现,调查后移送反渎局的。而查清事实核定证据以后,立案工作往往又要几经周折,这已经成为反渎立案工作中的常见现象。
“糊涂”规章延宕下的无果案
曾经一起由群众举报的违章建筑的案子,金山区的反渎干警们就被地方行政法规这一立案的重要证据困住了。一处5000多米的厂房违法建筑,该地区的城管大队接到群众举报后,即赶到现场,在通过和房主交谈后,当场认定该建筑为违法建筑,并出具违章建筑认定书。业主没有自行拆除违章建筑,反而继续建设,城管大队负责人知道该建筑在继续建设,却并没及时采取进一步(即强制拆除)措施,最终,在继续违法建设中发生一人死亡的重大安全事故。
金山区检察院反渎局局长朱海伟说:“在依法对该城管大队的责任人涉嫌玩忽职守犯罪进行侦查过程中,我们当时就查到相关证据材料,即接到违法建筑认定书以后三日内应该自行拆除,如果不拆除,七日内应予以强制拆除。而在拆违方面,每一个区每一个乡镇的工作做法都不尽相同,又往往都是口头上的规定,取决于经办人的想法。办理这个案件的时候就涉及证据的问题。但接下来遇到的问题是,法律上没有明确规定几日内应该拆除,也没有规定明确的强制拆除的期限……法律法规的滞后,给我们查案造成了获取定罪证据的缺陷,而司法机关内部在案件的证据采信上由于这个缺陷而意见分歧较大,同时,这个缺陷给有些部门阻挠案件查处和处理提供了机会。”
相关立法和司法解释以及部门法规、规章这些渎职侵权罪的构成要件由于案发单位或行业的“逆动”倾向而无法取得,或即便取得,也因为相应法规规章不够完善,让干警们一筹莫展。“有的犯罪行为发生在多年以前,赖以定案的规章、制度等也需要相应时间的,而有的单位管理比较混乱,单位内部没有传承,很多规章制度无法查找,相关人员又存在离职或者退休等问题。”闵行区检察院检察长潘祖全告诉记者。
而在市检察机关反渎职侵权工作情况的通报中也明确写道:“在渎职罪主体、因果关系、徇私情节及损失后果的认定等涉及渎职罪定罪量刑的重要方面,相关立法和司法解释规定不够明确,导致检察机关与有关部门的认识不一致、分歧较大。有的部门规章制度缺失,行业专门性法规条文过于笼统,致使对一些渎职造成重大损失的行为,检察机关在援引相关规定追究渎职行为人的时候,在确定相关人员职务权限、责任范围、渎职程度、行为性质过程中,很难认定。”
举报者成了单位的“罪人”
宝山区检察院反渎局局长朱渊告诉记者,举报对于当事人来说,的确是件两难的事。他曾经经办的一起案件,涉案人最终得到应有的惩罚,此人的分管领导被降了两级工资,而那个举报者没有得到任何奖励,不仅如此,他还俨然成了单位的“罪人”。
这在一定程度上正折射出渎职侵权举报线索少的另一重尴尬现实。出于声誉考虑,还有现在一些机关单位实行的廉政“一票否决制”的考核问责等原因,在案件查处过程中,一些案发单位不支持、不配合甚至出面阻挠。浦东新区检察院检察长陈宝富告诉记者:“立案追究势必会影响该单位的考核或者领导政绩,所以反感情绪很重,这种情况在整个办案流程中时有发生。国家机关工作人员渎职犯罪多发生在负有对市场经济只需(执行)掌控、维护和管理职责的部门,行业性、专业性很强,而这些部门工作人员权力很大,保护层厚,关系网密,往往在反渎工作刚刚介入时,来自社会方方面面保护网的压力就随之而来。”■
放水养鱼背后的渎职
透过上海市检察机关反渎职侵权部门几起案件的侦破,足见渎职侵权对人们生命财产安全带来的损害之大。同时,反渎干警们在办案过程中,因对渎职犯罪的社会包容度较大以及相关法规较笼统等原因,带来的取证难、处理难等问题也可见一斑。
2008年8月,闵行区审计局在对时任吴泾镇党委书记的李某进行离职审计时发现,他在任职期间,将镇里投资8000余万元的保税仓库低价转让给某民企,造成账面亏损1000余万元。情况反映到区委后,区委高度重视,将线索移交给闵行检察院反渎局进一步调查。
10月,闵行反渎局受理这一线索,并展开初查。据了解,李某原系闵行区吴泾镇委员会书记兼上海莲花国际工业投资有限公司法定代表人,2005年3月至2006年3月,经有关政府机关批准,吴泾镇投资,由莲花公司建造保税物流仓库,建造过程中,普洛斯公司提出收购这个仓库的意向。李某于是指派下属,与普洛斯公司就转让事宜进行协商。在明知建造这一仓库已经投入资金8000余万元的情况下,李某没有按照《中共吴泾镇委员会、吴泾镇人民政府议事规则》对该重大事项进行集体讨论,也没有按照《农村集体资产评估管理暂行办法》进行评估,擅自决定以6790余万元的价格转让给普洛斯公司。
2009年3月23日,就转让保税仓库造成损失一事,以涉嫌玩忽职守罪立案,并启动侦查程序。5月15日,确认犯罪嫌疑人李某以涉嫌滥用职权罪对其立案侦查。同时,经闵行区人大常委会同意后,对李某进行刑事拘留。5月27日逮捕。
谈到这起案件的侦查过程,承办检察官周罕明说,在刚刚受理这起案件时,除了知道案件导致的损失数额巨大外,我们只掌握李在初级岗位任职已有20多年,是当时闵行吴泾镇的“一把手”(党委书记)、区人大代表,还了解到他同时还兼任镇所属的莲花国际工业投资公司的法定代表,而低价转让仓库一事,正是以该公司名义一手操办的。
犯罪嫌疑人这种亦官亦商的身份,委实让干警们犯难。究竟如何认定行为的性质,如何厘清责任所在?是好心办坏事的决策失误,还是内外勾结、假公济私的滥用职权?这些让干警们一时解不开的疑问却恰恰左右着办案的进程。而且,在审查初期,就已经有不少人为这位曾经的镇“一把手”抱以同情,听到这样的议论和反映,更是给办案带来不小的压力。
侦查开展初期,李某不承认自己有渎职行为,坚持称自己转让仓库是为了招商引资,一切都是为了给乡镇发展创造条件。尤其让周罕明等人犯难的是,一些镇领导干部也认同他的说法。认为这不过是工作失误,绝对和犯罪扯不上关系。更何况,李某的动机是好的,甚至还有人用“放水养鱼”的比喻来说明李某主观上没有恶意,还有人说,李某并没有徇私利,而如果被立案,将给这一层面的领导造成压力,不利于招商引资和发展经济……基于以上种种反映,案件在初期侦查阶段,可谓举步维艰。
考虑到这样的情况,承办人员决定首先要与党委达成共识,争取支持。于是把这一情况向区党委主要领导做了专题汇报,并实现了预期效果。之后,干警们又及时与镇里的领导成员深入沟通,让他们了解案件的进展,明白李某行为所造成的后果,剖析了李某行为的违法性,并和他们一起探讨失误与渎职的区别。
与此同时细致的取证工作也在积极进行中。确凿的证据,用事实否认了李的辩解。同时,通过再次安排司法审计评估,进一步查明在保税仓库转让一事上,李因渎职造成的损失远远超过此前审定认定的1000余万元,而是2400余万元。经过主动沟通和分析,在确凿的事实和数字面前,镇里的领导成员逐渐转变了看法,积极配合检察机关的工作。承办人也因此查清了李某在班子成员中个人做决策的关键情况,确认他为犯罪嫌疑人。
为了让这一切更有说服力,在审讯全过程中,侦查人员让李某充分做出辩解,之后针对他的辩解进一步取证。比如,李某曾多次向区党委领导汇报,说转让仓库是因为后续开发资金短缺。但取证表明,这个仓库在转让时,已经存在每年数百万的收入,资金短缺的谎言不攻自破。李某还辩称,仓库受让方“普洛斯”公司是国际知名企业,通过它可以提升吴泾镇的经济发展。而通过侦查取证,查阅经营、税收情况进行对比,李某的说法可谓空穴来风。
在对李某滥用职权案制作终审笔录过程中,闵行检察院的渎检干警又适时出示了相关的鉴定结论,财务数据等证据材料,进一步消除了他无罪辩护或翻供的可能。
历时几个月时间的侦办,李某渎职一案终于水落石出。2009年12月29日,闵行区人民法院判处李某因滥用职权罪,判处有期徒刑三年,缓行四年。■
放行万余头非法生猪案
“处理难”是多年来办理渎职侵权案件的极大困扰之一。究其原因,嘉定区人民检察院反渎职侵权局副局长徐建国说:“所以出现‘处理难’,基本上都是缘于侦、诉或是检、法两家对法条的认知和理解上的不同。”今年年初,该局成功办理的原上海市动物卫生监督所安亭动物防疫监督检查中心站班长、副站长朱某滥用职权案应该说是直面这一困难,并较好解决困难的典型案例。
据查,朱某在担任上海市动物卫生监督所安亭动检站班长、副站长(主持工作)期间,发现进沪生猪中存在使用过期或假冒伪造的进沪专用标志、未持有效证明、耳标不符、证物不符、死因不明等问题。而为规范本市的动物及动物产品的管理,防止动物疫病传染,保障人民群众的身体健康和生命安全,上海市于2002年10月起,推行生猪产销对接制度。生猪经营者应当从依法办理注册登记的生猪养殖场采购具有检疫证明、畜禽标识并经违禁药物检测合格的生猪;对供沪动物及其产品实施“进沪专用标志”管理制度,无进沪专用标志的动物及其产品,不允许进入本市,凡从外省市运输生猪进入本市的,应当经安亭等八个指定道口接收市境道口动检站对进沪生猪及其产品的查证验物。
按照这一规定,显然朱某本应依法对这批生猪采取禁止入沪、销毁、警告、罚款等行政措施,但因接受请托,朱某徇私违规,滥用职权,多次对他人所运的问题生猪签名盖章予以放行。2007年8月至2008年9月间,经朱某签名盖章,违规放行使用过期的“进沪专用标志”车辆9辆,涉及生猪1521头;违规放行使用假冒伪造的“进沪专用标志”车辆107辆,涉及生猪1.6万余头。朱某的违规操作使得大量不符合入沪条件的生猪进入上海市场,对人民群众的生命健康安全产生威胁,造成了恶劣的社会影响。朱从中收受贿赂4.8万余元。
该案由嘉定区检察院于2009年4月14日立案侦查。
接到此案后,徐建国等渎检干警们清醒地认识到,一方面,这万余头生猪可能含有瘦肉精,有的甚至还患有疫病,对人的健康危害极大。而近年来,高检院,上海市检察院多次强调,民生问题、涉农问题是检察机关办案工作的重中之重。此案不仅关系民生,且涉及三农。本案中,朱某滥用职权的行为,既是对政府监管食品安全制度的破坏,又是对国家声誉的损害,更是严重危害人民群众的利益。一个时期以来,苏丹红、毒豇豆、敌敌畏火腿等食品安全事件接连发生,国际社会对我国的食品安全监管工作颇有非议,国家声誉、政府形象和群众利益受到极大的损害。在这种形势背景下,发生在上海的类似问题决不能轻易放过。
此类案件能否有效地进行查办,实际上就是对我们渎职侵权检察部门的一个巨大考验。
同时,朱某案的另一个特点也摆在了干警面前——
依照现行法律,渎职类案件中的滥用职权、玩忽职守等罪名,都必须具有经济损失或人员伤亡数量等,能够量化的损失后果,以此作为定罪的依据。对于滥用职权等渎职犯罪造成的无法量化的损失后果,如《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案标准的规定》中所表述的“严重损失国家声誉”或者“造成恶劣社会影响”,这个概念如何来认定,至今还很少有判例可循,相关的司法解释可以说还停留在原则性层面上。
朱某违规放行不符合入户条件的上万头猪进入上海市场,具有潜在和现实的社会危害性,这种无量化的损害,能否作为后果来认定。这让嘉定区检察机关的反渎干警犯了难……
侦查阶段,在市院反渎局的大力支持下,邀请了市检察院,市高级人民法院、区法院等有关部门的领导和业务专家召开研讨会,首次采用了PPT演示文稿的方式介绍案情,让与会领导、专家直观、全面、迅速地了解案情,知晓办案过程中的困惑及倾向性意见。经与会领导、专家的“会诊”、把关、指导,在非量化损失结果的认识上,终于形成了绝大多数人看法一致的六点主导性意见——
一是朱某明知国家对生猪的出生、圈养、屠宰、销售有着严格的规定,仍然违反规定多次放行头标不符的生猪;二是其实施的滥用职权的行为具有持续性和连续性;三是其违规放行来源不明的生猪达到1.6万余头;四是其滥用职权的目的是为了追求个人的私情私利;五是违规放行来源不明的生猪危及到不特定多数人的生命健康;六是此案涉及民生的问题,也是人民群众反映最为强烈的问题。
这些共识为该案的顺利提起公诉和下判奠定了良好的基础。最终,嘉定法院于2010年1月19日以滥用职权罪判处其有期徒刑二年,以受贿罪判处其有期徒刑二年六个月;合并执行有期徒刑四年。■
“股市”变成“事故”
“好人”成了“罪人”
2009年3月,本市某区人民检察院反渎职侵权局接到举报,某单位正处级干部张华,擅自将公款人民币900余万元投入股市,造成重大的经济损失。该局遂及时对这一信息进行跟踪,并对该线索展开初查。
在初查中了解到的情况出乎大家的意料,大家对张华的评价都很好。他出身工人家庭,17岁入伍参军,在部队工作30年,曾任省军区后勤部的处长,转业后两次立功受奖,主管的一些工作多次得到各级领导的好评。他兼任退管会主任后,退管会还被评为模范退管会。
他有高血压、糖尿病等多种疾病,退休后本该享受天伦之乐,好好养病,但他热心工作,组织上对他也很信任,于是,他退休后回聘到单位下属的退管会担任主任和退休人员活动中心主任,同时兼任单位下属一家公司的经理。由于退休干部职工人数多,资金缺口大,为解决资金紧张问题,单位调拨了几套房屋给退管会使用,退管会将房屋用于对外出租,收益归退管会,这样,单位就不另外拨款。
由于动迁,他那几套房子变成了数目可观的补偿款,因为自己股票做得不错,当时股票市场火爆,他想,这点钱放在那不动,太可惜了。2008年初,他把近千万元的资金分期分批投入了股票二级市场,随着股票市场的变化,他滥用职权的行为,给国家财产造成了300多万元人民币的重大经济损失。
经过深入研究,并走访有关部门,检察机关认为,张华涉嫌滥用职权罪。张华主体身份符合《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定。2009年5月4日,检察机关以涉嫌滥用职权罪对张华立案侦查。
由于是“好人”涉嫌犯罪,检察机关碰到了很大的压力。张华认为自己一片好心做好事,却落得被查处的下场,觉得很冤枉,他认为自己最多是违规,是经营决策失误。
一些人也认为,张华用公款炒股,主观上是为部门创收,个人没拿一分钱好处,给国家财产造成损失,党纪政纪处理就行了,如果刑事上处理就太重了,希望检察机关不要查处此案。
该院分管检察长高度重视,亲临案发单位与相关领导进行座谈,宣传法制,讲解法律,争取各方面对检察机关依法查案的理解、支持和配合。同时该院反渎局主动向纪委、监察部门汇报情况,表明检察机关力查此案的决心。纪委领导明确表示全力支持检察机关依法查案,并做好各方协调工作。市检察院反渎局领导亦高度重视此案,多次听取案件汇报,提出具体要求,具体指导侦查。
2009年10月22日,法院经审理查明,被告人张华在国家机关中从事公务、履行管理职权的过程中,在代表国家机关行使职权时,违反规定处理公务,致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。其行为已构成滥用职权罪。
考虑到张华系自首,且案发后交代态度较好,确有悔罪表现,法院对张某减轻处罚,以滥用职权罪对他作了有罪判决。
检察机关反渎部门在对此案进行剖析时发现,张华违反重大事项报告制度,违反资金使用规定,擅自动用国有房屋拆迁补偿款投入股票二级市场,致使国家财产遭受重大损失。从中反映出有关部门制约和监督机制不够严密,致使其在行使职权过程中自由裁量权过大,在客观上为其滥用职权创造了条件。
为进一步加强管理,举一反三,防止和减少此类案件的发生,根据《人民检察院组织法》第4条之规定,该院发出检察建议。一是建议针对该案所暴露的在监督制约方面存在的漏洞和薄弱环节,梳理相应的规章制度,适时进行修改修订。同时加强对下属单位执行制度情况的监督检查;二是建议强化对国有资产的管理和监督,避免国有资产监管弱化和虚化现象的发生;三是建议以此案为例,进行警示教育和法制教育,做到审慎用权,预防和减少违纪违法现象的发生。
该单位接到检察建议后,撤销退管会,保留退休中心,清理注销了单位下属的公司,加强了机关退休人员的管理。■
人大代表建言反渎职
2010年6月28日,上海市人大常委会第五十次主任会议上,上海市人民检察院检察长陈旭向与会的市人大常委会主任、副主任专题汇报了近五年来上海市检察机关反渎职侵权工作情况。29日,市人大常委会副主任王培生即带领市人大十余名代表走入上海市检察机关,视察反渎职侵权工作。
在6月29日及7月1日的两天时间里,先后有二十余名人大代表视察了上海市人民检察院、浦东新区人民检察院、闵行区人民检察院和闸北区人民检察院,并与各区院从事反渎职侵权工作的检察干警们进行深入交流。
座谈中,人大代表纷纷建言,在肯定上海检察机关反渎职侵权工作的同时,中肯地给出很多“金点子”——
针对当前反渎职侵权工作面临的形式和任务,希望检察机关:一是要进一步提高对反渎职侵权工作重要性的认识。反渎职侵权工作既是检察机关的一项重要职责,也是党和国家反腐败斗争的重要内容,是党和人民赋予检察机关的神圣使命。要自觉把反渎职侵权工作与我国经济发展、社会稳定、党风廉政建设和反腐败斗争联系起来,全面把握新形势下的新任务、新要求,紧紧围绕大局,自觉履行职责、开展工作。二要认真总结经验,积极探索加强反渎职侵权工作的方法和途径,努力破解发现难、查证难、处理难和阻力大的“三难一大”问题,探索工作规律,形成长效机制,在力求工作实效上下工夫。三要不断扩大反渎职侵权工作成果与社会影响,把查办渎职侵权犯罪和警示教育结合起来,做到防线前移、以案说法、标本兼治、利用典型案例开展社会宣传,提高全社会对反渎职侵权工作的认识,努力构筑预防职务犯罪体系。
上海市人大常委会去年做出了《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》,今年计划听取和审议市人民政府关于认真办理司法建议和检察建议、进一步规范行政行为专项工作,这都是推进检查机关加强法律监督工作的实际举措。市检察院要紧紧依靠党的领导、人大监督和全社会支持,把加强反渎职侵权工作与贯彻落实市人大常委会《决议》紧密结合起来,与市人大内司委保持密切联系和沟通,推动反渎职侵权工作不断深入,确保依法全面履行职责。■
“以办案为抓手,加强与相关执法部门之间的沟通配合”
杨全心(市人大内司委主任委员):
反渎职侵权工作不单纯是检察机关一家的工作,去年上海市人大常委会做了一个决议,加强检察院的法律监督,反渎职侵权是检察院行使法律监督的重要部分。比较反贪和反渎工作,这几年反贪力度加大,大家对这一项工作的认识逐渐提高,但反渎工作相对薄弱,这背后的原因包括社会的宽容度,单位的不配合,甚至倒过头来,说情、施加阻力,归根结底都是大家对渎职侵权犯罪往往“恨不起来”。而事实上,我们5年来查处的反渎案件中,个案的平均经济损失就达300万元以上,远高于个人贪污受贿。
解决这些问题,我想一方面要以办案为抓手,加强与相关执法部门之间的相互沟通配合,特别是要与审计、税务、环保、行政监察部门、信访部门等加强沟通。就目前的社会现状看,我们还没有达到案发单位主动移送线索的境界。怎么办呢?我们要主动点,主动加强联系,建立信息共享,以此拓宽我们发现渎职犯罪的线索、渠道。
另外,要延伸、扩大反渎职侵权工作的社会效果,我觉得案例宣传是很好的形式,一个好的案例,比引经据典讲道理有效果得多。■
“增强宣传效果,
关键是加强针对性和有效性”
樊鹏(中国上海市工业党校副校长、上海市经济管理干部学校副校长):
我想从三个方面谈谈我的看法——角度、力度、尺度。
角度——首先是看待这项工作的角度。我的建议是,在工作的推进中,要避免运动式的方法,要把责任感和依法推进结合起来,使反渎职侵权工作常规化。第二个角度,我认为反渎工作是检察机关法定的工作,是检察机关要履行的义务。大家讲到很多工作中遇到的问题,讲到很多工作推进过程中的难点。知难,不能畏难,要想办法协调和处理。
力度——上海市检察机关在这项工作中下了很大力度,做了很多工作,但是我觉得工作力度方面也要注意两个内容。一是虚实结合。所谓“实”,就是加强办案的实践工作。所谓“虚”,就是广泛的宣传和预防,这是非常必要的。具体来讲,就是如何把工作前移,及早预防。这里涉及的问题比较多,不是检察院一家可以完成的。但我们在实践中发现问题,可以总结出一些规律性的东西,作为预防宣传的素材。另外,涉及宣传教育,我觉得宣传教育的效果关键是要加强针对性和有效性。目前并不太缺乏专业理论研究,也不缺实体工作,缺的就是怎样把宣传职业化。怎么把它们入耳入脑,真正有用。
尺度——衡量一项工作的尺度到底是什么?这里面始终有一个矛盾。查办案件多少是否就是衡量工作成效的尺度?应该说,查办的案件少,说明渎职侵权犯罪的预防工作做得好,是成绩,但我们往往把办案率作为标准,我觉得这至少不应该是唯一的尺度。什么是尺度?我觉得我们所做的工作,和人民群众的感觉要挂钩。不应该单一用数量衡量,而是要用群众的反映来衡量。■
“ 做好对全社会的宣传,才能在国家机关工作人员头上悬起一把剑”
金永红(上海市公民律师事务所主任):
刚刚大家都提到渎职侵权犯罪案源少、发现难,举报数量逐年下降的问题,我对此确实有些担忧。
与检察机关的这次交流,我感觉上海检察机关在反渎职侵权工作方面做了很好的探索,比如加强自身宣传,提高内部人员素质,提高办案能力等等,这些都很重要,但是我们首先要有案子办。我认为,加大对反渎局功能的宣传是极其重要的。而这个宣传里,针对全社会的宣传要高于对行政机关的宣传。因为对于全社会的宣传,有助于形成全社会良好的监督氛围,才能在国家机关工作人员头上悬起一把剑。现在我们举报少,一方面可能是不知道,另一方面可能是不信任。我认为,首先要让老百姓知道并且熟悉反渎工作,才能让它更好地发挥作用。好像人的身体一样,不同器官有不同功能,不同的国家机关也应该发挥不同的作用。某一项功能长期不用或者用得少,就会慢慢弱化,身体肯定不健康。所以我们要强调让各个不同器官发挥相应的功能,这样的话,身体才会是正常的。■
“反渎职侵权工作是通过打击预防提高国家机关公信力”
蔡永平(宝山区人大常委会主任、市检察院特约检察员):
我们反渎职侵权的对象,针对的是国家工作人员,坦白讲,目前,公检法以及国家机关工作人员的公信度在百姓中存在一些问题,这些也不是凭空产生的。
所以我们应该加强案件查办的宣传力度,要加强典型案例的宣传,如果只是做了,而老百姓却并不知道,最终可能形成一种官官相护的错觉。宣传,一是对国家工作人员有一种震慑,知道做什么事会受到什么样的处分,遇到类似事情就不会轻举妄动,第二,对公民来说,他们的维权意识会提高,维权途径可能更多,而我们的线索也就可以更多。当然,同时也要做法律知识的宣传。■
“擦亮眼睛,案源就在这里”
裴蓁(浦东新区人民政府法制办公室主任科员):
我注意到,反渎职侵权工作中案源少似乎是一个普遍的问题。但我却认为这看似是反渎工作的软肋,却也正是我们的机会,我们应该利用这个机会来充分学习。
比如相关单位、行业的制度规章是我们在查办案件中需要掌握的重要内容,有的同事提出,案发单位存在不配合的问题,不肯提供相关材料。其实,这些规章很多在政府网站上就有,我们应该把工作做在前面,不要问题发生了才去了解。比如浦东新区作为中纪委行政权力公开透明运行的试点,政府机关权力运行流程、责任主体岗位说明书等等,都在网上公开,这些已经公开的部分我们应该在日常工作中留心掌握。
一句话,擦亮眼睛,案源就在这里。■
编辑:卢劲杉lusiping1@gmail.com
某某地发生奶粉中毒事件;某某地大桥、大楼、学校危房坍塌;假种子、假农药事件;某某地环境污染,造成生态环境破坏,给国家和人民生命财产造成数以亿计的损失;某某机关刑讯逼供,造成人员伤残,甚至死亡……谁该为这些生命和财产负责,谁来侦办这些视人民的生命财产为儿戏的公职人员?上述现象就是典型的某些国家公职人员的渎职行为,而侦办这些渎职人员的违法行为就是检察机关反渎职侵权部门。
随着反腐倡廉的逐步深入,党中央对反渎职侵权工作越来越重视,党的十七届四中全会对查办国家机关工作人员渎职侵权犯罪提出了新的更高的要求,十一届全国人大常委会第十一次会议上,专门听取和审议了高检院关于加强渎职侵权检察工作、促进依法行政和公正司法情况的报告,反渎职侵权工作迎来重要发展机遇期。
加强法律监督职能,惩防渎职侵权犯罪,上海市检察机关近五年来,查处渎职侵权案件的侦结率、起诉率、有罪判决率等质量指标均高于全国平均水平。回顾上海反渎职侵权工作五年历程,积极查办重特大案件,不畏难点敏感问题,主动创新工作机制,坚持惩防并举……在取得系列成绩的同时,其间遭遇的尴尬困顿也不时令检察干警们愁眉紧锁。面临新的发展机遇期,如何突破瓶颈,取得党政机关及整个社会层面更大程度的认同,上海检察部门正积极求索着个中路径。■ (本刊编辑部)
上海检察
反渎工作五年纪实
加强法律监督职能,服务大局,保障民生,是上海市检察院的工作宗旨。因此,切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,坚决查办民生领域渎职侵权犯罪案件,已成为渎检工作重点之一。2010年6月28日,在上海市人大常委会第五十次主任会议上,上海市人民检察院检察长陈旭汇报了近5年来上海检察机关反渎职侵权工作情况。
“五年来,上海市检察机关紧紧围绕上海经济社会发展工作大局,克服各种困难,认真履行职责,坚决查办一批破坏社会主义经济秩序和涉农职务犯罪等渎职侵权案件;不断加大对人民群众普遍关注的社会保障、征地拆迁、医疗卫生等民生领域和司法不公背后渎职侵权犯罪案件的查处力度;努力加强预防职务犯罪,延伸办案效果,有效地防止了渎职犯罪案件发生。”在评价上海市检察机关反渎职侵权工作时,上海市人大常委会内司委主任杨全新如是说。
来自上海市检察机关的一份统计报告显示,2005年至今年5月,上海市检察机关共受理渎职侵权犯罪线索1131件,初查1044件,立案侦查162件175人。共涉及11项罪名。目前法院已经做出有罪判决124件133人。五年来,查处渎职侵权案件的侦结率、起诉率、有罪判决率等质量指标均高于全国平均水平。由于重视反渎办案安全防范工作,五年来未发生任何安全责任事故。
回顾近五年来上海市检察机关在反渎职侵权犯罪中的工作情况,市检察院检察长、党组书记陈旭说:“围绕保障经济平稳较快发展,突出查办重特大案件和要案,是反渎职侵权工作的特点之一。”针对突出问题,根据高检院部署,上海市检察机关反渎部门相继开展了深入查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪、危害能源资源和生态环境渎职犯罪、涉农职务犯罪、工程建设领域突出问题治理等四个专项工作,集中力量查办了一批发生在税收征稽、文化管理、农村建房审批、重大工程建设等部门的渎职犯罪案件,共立案侦查相关领域的重点案件71件,占立案总数的43.8%。在查办案件中,突出查办社会危害大,后果严重的重特大案件和涉及副处级以上干部犯罪的要案。共查办重特大案件91件103人,占立案总件数的56.9%。
加强法律监督职能,服务大局,保障民生,是上海市检察院的工作宗旨,由此,切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,坚决查办民生领域渎职侵权犯罪案件也成为渎检工作的重点之一。“2008年以来,这项工作更加突出服务大局、保障民生的要求,共查办此类案件44件47人,占立案件数的27.2%。”市院分管反渎职侵权工作的副检察长郑鲁宁说。如奉贤区四团镇保办原负责人陈某某、房屋土地所副所长朱某某等四人,违规办理“镇保”手续,造成国家用于农村“镇保”资金损失1000万元。再比如,上海安亭动物检疫检验中心原副站长朱某违规将不符合卫生检疫条件的近2万头生猪“放行”,给人民群众生活和生命健康安全带来较大的隐患。这两起滥用职权案的及时查办,都有力地保障了民生。
制度是工作有力开展的保障,反渎职侵权工作的特点决定,只有主动加强与外部的协作配合,才能取得更大的成效。为此,上海市检察机关渎职侵权部门在社会层面上,主动加强了与司法和行政执法部门的沟通协作,建立情况通报、信息共享、线索移送机制。而在检察院内部,市检察机关建立了内部协调机制,反渎、公诉、侦监部门制定了加强协作配合的暂行规定,加强与反贪、监所、民检等部门的联系沟通,形成查办渎职侵权犯罪的合力。
正是在市检察机关明确的思路,合理的工作机制下,上海市各区县级检察院反渎部门结合各区域的地域经济文化特点,在所处区域履行着捍卫催化阳光效能政府的职能——
浦东新区检察院:
突出办案重点,主动服务民生
2005年“3·18”办案组荣获全国检察机关严肃查办国家机关工作人员利用职务侵犯人权专项活动先进办案组,2006年获上海检察机关处理涉法上访先进集体,2008年荣获“全国检察机关优秀反渎局”称号,2位局领导入选“全国反渎系统以及侦查人才库”,局长被评为全国检察系统优秀反渎局长,一名副局长被评为“上海市十佳检察标兵”“上海市劳动模范”……
近年来,在反渎职侵权工作中,浦东新区检察院始终保持领先地位。2005年以来,查办案件的数量、质量均在上海市检察机关名列前茅。
而就在不久前,浦东新区院又荣获了全国检察机关“深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作先进集体”。浦东检察院在反渎职侵权领域始终坚持系统抓、抓系统开展专项工作,突出查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪、危害能源资源和生态环境渎职犯罪、涉农职务犯罪、工程建设领域突出问题等四项专项工作,突出办案重点,抓住小城镇建设、浦东国际机场二期动迁等重点领域的动拆迁资金运作、征地补偿等环节,挖掘线索,深挖行业犯罪,查办了11件重特大案件。“工作中,我们还结合办案中发现的一些问题,深入剖析了案件发生的主客观原因,提出针对性建议,撰写的调研文章被区委、区政府和市检察院转发,引起了区委政法委书记的高度重视,做出重要批示。”该院反渎职侵权局局长刘秋华说。
查办案件本身并不是最终目的,维护社会稳定,公平公正才是最终的诉求。在办案过程中,提高服务大局、服务企业的自觉性,平息民怨,主动帮助案发单位堵漏建制,这是浦东渎检部门的一贯秉持。
近5年来,浦东新区检察院先后10余次协助新区有关部门处置突发事件,积极研究化解矛盾的方案,防止事态矛盾的激化,以与区政法部门协调处理突发伤亡事件为契机,形成了行政执法部门发生伤亡突发事件的报告机制,对突发事件均做到及时出警调查。
2008年5月中旬,浦东新区检察院陆续收到由上海人大常委会、上海市人民检察院转来的浦东某村184名村民集体签名的控告书,反映村长刘某某低价转让集体财产,并与土地所所长陆某某勾结,在动迁中骗取国家动迁款。经过深入调查,检察干警发现,这其中确实存在着一些问题,但从渎职犯罪的角度,还没有构成犯罪的要件。事情看似可以结束了,但如果这样草草了事,恐怕会引起百姓的不满,甚至认为是在包庇“贪官”。基于这样的考虑,承办人员又会同镇纪委,向陈某某等集体上访的代表们反馈了调查结果,做好疏导工作。一场较大规模的群访事件顺利地解决了。
在办理一起滥用职权案时,历时8个月之久,共为国家挽回直接经济损失2000多万元,收回长期流失在外的商业网点3处。随后,渎检干警又先后到新区的财政局、政府采购中心等单位开展法制讲座,结合近年来院里查办的渎职侵权案例分析原因,提出预防对策。
案件线索来源少是困扰反渎工作持续发展的一个瓶颈,为有效破解制约反渎工作深入开展的瓶颈问题,浦东检察院反渎部门主动出击,创新机制,完善案源开拓。
一是建立案源开拓机制;二是建立干警定岗、定人、定时主动出击的联系制度;三是建立内部协作,共同发现渎职线索,及时移送线索制度;四是建立信息资源库,注重在法治宣传、线索初查、案件办理等工作中收集本区各行政执法部门的规章制度、岗位职责以及相关法律、法规,建成电子资料库,不断夯实查案工作的基础。
闸北区检察院:
直击热点、难点、敏感问题
充分发挥办案工作机制,体现法律监督工作职能。排除畏难情绪,目光紧盯在热点、难点和敏感问题上。闸北区人民检察院通过办案,打击渎职侵权犯罪,纠正国家机关工作人员在履行职务过程中的不规范和违规违法行为,促进依法行政和司法公正;同时,延伸办案效果,对行政法规在实施过程中出现的问题,通过提出检察建议的形式,积极参与社会管理。
从动迁敏感问题着手,查处非法户籍问题,完善公安户籍管理制度。近年来,动迁安置和经济补偿问题一直是闸北居民群众十分关注的热门问题,关系到闸北的治安稳定。闸北旧区改造任务十分繁重,近年来许多地块被纳入到动迁规划。一些不法人员钻政策法律条款不完善的空子,乘机弄虚作假,特别是近年发现的钻户籍政策中“公房租赁凭证”可以直接申报户籍规定的空子的情况比较严重。一些人将空置的厂房低价买下,私下分割成几个平方的小房间,再以高价对外销售,业主买下这些小房间后将户籍迁入,业主凭借户籍就可以享受动迁政策,取得几倍甚至几十倍的经济补偿。
在办案中,闸北区检察院的干警们发现,区内有六处厂房被不法人员利用,采取虚开或者冒用名义假开“公房租赁凭证”为购房业主报入户籍,以致出现500多户非法户籍。如果按照动迁补偿的最低条款,以每户每人不低于20万元的标准计算,仅此500多户非法户籍的动迁安置经济补偿费就达到1亿元左右。
针对上述情况,闸北院一方面查办了物业公司人员违规办理分户、违规办理“非改居”的滥用职权案,同时配合公安机关立案查办弄虚作假、私自分割房屋并出售牟利的不法人员;一方面针对公安户籍申报工作中的不规范、不严谨以及个别国家工作人员严重不负责任的情况进行查办和纠正。不仅如此,闸北检察院的干警们还配合公安户籍部门及时建立了有效应对措施,防范类似的情况再次发生。公安户籍部门及时出台了对“公房租赁凭证”申报户籍需实体审核的规定,这样一来,就从源头和制度上堵塞了漏洞。
同时,大家考虑到,同样的问题很可能是全市范围内带有普遍性的问题,为此,院里专题向市检察院反渎职侵权局做了汇报。在市院反渎局的牵头下,闸北检察院与公安局治安总队户籍处就有关“租赁凭证”申报户籍问题进行了研讨,提出修订上海市户籍管理条例的建议。
从房屋买卖热点着眼,纠正房屋登记中的违规行为,促进房地产市场的健康有序发展。先后查办了北苑大厦的重复登记问题,及时清退100多户重复登记的户籍,并督促开发商筹集资金2000余万元,解决被重复登记业主的退款。
近几年,上海的房地产市场火爆,这也让一些投机取巧的开发商找到了牟取暴利的机会,部分开发商通过“一房多嫁”,套取投资款,而房屋交易管理部门的一些工作人员有的受私利驱动,有的因为工作繁琐,往往应付了事,放松了审核把关环节,造成一些房屋重复登记,出现有的房屋有两个甚至多个业主的现象,这自然引来购房者的强烈不满,纷纷投诉上访。
闸北区检察院积极受理上访业主的投诉,认真查处违法登记和重复登记的行为,先是及时通过房屋交易管理部门撤销重复登记,消除了不安定的隐患。同时,配合有关部门追究开发商“一房多嫁”非法行为,及时清退“一房多嫁”违法所得;随后,针对闸北房产交易中心在房屋登记管理工作中的不规范问题,闸北检察院给出书面检察建议,督促健全规范的规章制度和工作流程,促使房产市场步入良性循环的轨道。
不畏难点,严肃查处司法不公背后的渎职侵权犯罪案件。近年来,闸北区检察院查办的涉及公安执法人员滥用职权和徇私枉法案件,如查处派出所管段民警利用职务之便,违反户籍管理规定,伪造虚假证明材料或户籍资料,违规获取动迁补偿款的滥用职权案;查处派出所民警利用职务便利,违规向他人提供盖有派出所调查证明章的空白车辆事故证明单,导致他人用于保险诈骗骗取保险理赔款的滥用职权案。
闵行区检察院:
想尽办法让更多人了解渎职
闵行区地处城郊结合地,市区两级重大工程众多,加上房地产开发热潮,区域动拆迁规模较大。近几年,闵行区人民检察院陆续接到群众的上访举报,反映一些掌握管理审批职权的官员以权谋私,滥用职权。2006年以来,闵行区检察院先后在虹桥枢纽企业动迁和居民动迁过程中立案侦查了8件渎职犯罪案件,为国家挽回经济损失300余万元。
闵行区检察院检察长潘祖全说,今年上半年,检察院立案查处了三起动拆迁领域的玩忽职守案,其中3名涉案人员都是在根本没有看到房产证原件的情况下,轻易相信他人的话,并进行钱权交易,在拆迁补偿协议上签字确认,给国家造成损失拆迁款140余万元。目前,该案损失已经全部追回。
与案件查办相比,闵行检察院反渎工作更具特点的恐怕还是它在宣传预防方面不断涌现的好点子。
渎职犯罪罪名多、涉及领域宽泛,人民群众对这一类犯罪的认识和理解不多,这显然限制了反渎举报的来源。潘祖全说:“要想有更多的案源线索,让更多人了解什么是渎职很重要。”为此,闵行区检察院在积极查办各类渎职侵权犯罪的同时,在宣传普及反渎常识方面也是花样翻新。
院里将查处渎职案件的典型案例先后制作成百余块宣传版面,有步骤地集中外展,现场解答群众疑问,并散发宣传资料;为进一步扩大宣传效果,检察长亲自带队,走访有关部门,向人大代表通报我院反渎查案工作的情况,听取人大代表对开展反渎查案工作的意见和要求。并深入可能发生问题的单位、行业进行法制宣传,召开座谈会,开展预防教育。■
三难一大,
反渎遭遇“天花板”
反贪污贿赂和反渎职侵权是检察机关侦查职务犯罪中并重的部分,事实上,就近五年来,上海市查处的渎职侵权案件,共造成11人死亡、6人重伤,国家经济损失4.7亿余元,个案经济损失平均300万元,远远大于贪污贿赂的个案案值。
尽管取得一定成绩,但反渎职侵权工作在进行中仍面临诸多问题。上海市检察院副检察长郑鲁宁在日前与市人大代表座谈时坦言:“总体上来讲,反贪污贿赂和反渎职侵权比较起来,后者难度更大。发现难、查证难、处理难和阻力大,‘三难一大’是检察机关从事反渎职侵权工作的干警们面临的普遍困境。而最大的难度在于思想认识上的不统一,更准确地说,对于渎职侵权犯罪的社会危害性还没有引起充分的重视。如何积极加强对于渎职侵权工作的宣传,是我们面临的一个重要问题。比如我现在在和系统外的人讲到‘反渎局’时,一定要说全称——‘反渎职侵权局’”否则有人会打个问号,甚至有人认为反渎局是‘反毒局’。”
渎职犯罪的线索来源匮乏
渎职犯罪多是隐形的,一些行政执法程序不透明,群众不了解内情,难以举报。近几年,上海市检察机关渎职侵权犯罪举报线索逐年下降,而且绝大多数举报件因为质量不高而难以成案。最少的时候,一年根据举报线索立案的仅有2件,检察机关查处渎职侵权犯罪主要靠自行排摸发现。
举报线索少,很大程度上是社会上对反渎职侵权工作的了解非常有限。闸北区检察院检察长曾勉告诉记者,2007年到2010年上半年,闸北区检察院的反渎部门受理渎职犯罪线索举报总数分别为33件、30件、21件和10件,这在全国反渎条线线索初查工作中位居前列。但即便如此,近年来立案的案件中,没有一件是由举报线索初查获得的。究其原因,因为群众虽然对检察机关查处渎职犯罪的呼声较高,但对检察机关反渎工作的性质、任务、职责以及受案范围都不太了解,要么是举报内容不构成渎职犯罪,要么是举报的内容不属于反渎部门管辖。
“决策失误不为罪”认识误区
案发单位部门领导干部对渎职侵权犯罪的社会危害性认识不足,且渎职侵权犯罪发生在执行职务过程中,涉及环节多,责任相对分散,对于不作为、乱作为与工作失误、决策不当的界限容易混淆、往往容易被忽视、容忍、谅解。有的单位和部门领导认为,涉案人员并没有谋取私利,不应该以犯罪论处。这是反渎职侵权工作案源少,办案阻力大的重要原因之一。
浦东新区检察院检察长陈宝富说:“有些案发单位往往以当事人是为公,是工作失误,个人没有好处作为理由,只注意追究责任人员的行政责任,回避追究当事人的法律责任,以行政上的降职、行政记过等行政责任追究替代法律追究,使一些案件难以及时查处。”
据闸北区检察院对院里近几年渎职侵权案件受理情况的分析,在已经受理的案件中,除一两件是案件的自身原因发案外,没有一件是由行政机关自身发现,调查后移送反渎局的。而查清事实核定证据以后,立案工作往往又要几经周折,这已经成为反渎立案工作中的常见现象。
“糊涂”规章延宕下的无果案
曾经一起由群众举报的违章建筑的案子,金山区的反渎干警们就被地方行政法规这一立案的重要证据困住了。一处5000多米的厂房违法建筑,该地区的城管大队接到群众举报后,即赶到现场,在通过和房主交谈后,当场认定该建筑为违法建筑,并出具违章建筑认定书。业主没有自行拆除违章建筑,反而继续建设,城管大队负责人知道该建筑在继续建设,却并没及时采取进一步(即强制拆除)措施,最终,在继续违法建设中发生一人死亡的重大安全事故。
金山区检察院反渎局局长朱海伟说:“在依法对该城管大队的责任人涉嫌玩忽职守犯罪进行侦查过程中,我们当时就查到相关证据材料,即接到违法建筑认定书以后三日内应该自行拆除,如果不拆除,七日内应予以强制拆除。而在拆违方面,每一个区每一个乡镇的工作做法都不尽相同,又往往都是口头上的规定,取决于经办人的想法。办理这个案件的时候就涉及证据的问题。但接下来遇到的问题是,法律上没有明确规定几日内应该拆除,也没有规定明确的强制拆除的期限……法律法规的滞后,给我们查案造成了获取定罪证据的缺陷,而司法机关内部在案件的证据采信上由于这个缺陷而意见分歧较大,同时,这个缺陷给有些部门阻挠案件查处和处理提供了机会。”
相关立法和司法解释以及部门法规、规章这些渎职侵权罪的构成要件由于案发单位或行业的“逆动”倾向而无法取得,或即便取得,也因为相应法规规章不够完善,让干警们一筹莫展。“有的犯罪行为发生在多年以前,赖以定案的规章、制度等也需要相应时间的,而有的单位管理比较混乱,单位内部没有传承,很多规章制度无法查找,相关人员又存在离职或者退休等问题。”闵行区检察院检察长潘祖全告诉记者。
而在市检察机关反渎职侵权工作情况的通报中也明确写道:“在渎职罪主体、因果关系、徇私情节及损失后果的认定等涉及渎职罪定罪量刑的重要方面,相关立法和司法解释规定不够明确,导致检察机关与有关部门的认识不一致、分歧较大。有的部门规章制度缺失,行业专门性法规条文过于笼统,致使对一些渎职造成重大损失的行为,检察机关在援引相关规定追究渎职行为人的时候,在确定相关人员职务权限、责任范围、渎职程度、行为性质过程中,很难认定。”
举报者成了单位的“罪人”
宝山区检察院反渎局局长朱渊告诉记者,举报对于当事人来说,的确是件两难的事。他曾经经办的一起案件,涉案人最终得到应有的惩罚,此人的分管领导被降了两级工资,而那个举报者没有得到任何奖励,不仅如此,他还俨然成了单位的“罪人”。
这在一定程度上正折射出渎职侵权举报线索少的另一重尴尬现实。出于声誉考虑,还有现在一些机关单位实行的廉政“一票否决制”的考核问责等原因,在案件查处过程中,一些案发单位不支持、不配合甚至出面阻挠。浦东新区检察院检察长陈宝富告诉记者:“立案追究势必会影响该单位的考核或者领导政绩,所以反感情绪很重,这种情况在整个办案流程中时有发生。国家机关工作人员渎职犯罪多发生在负有对市场经济只需(执行)掌控、维护和管理职责的部门,行业性、专业性很强,而这些部门工作人员权力很大,保护层厚,关系网密,往往在反渎工作刚刚介入时,来自社会方方面面保护网的压力就随之而来。”■
放水养鱼背后的渎职
透过上海市检察机关反渎职侵权部门几起案件的侦破,足见渎职侵权对人们生命财产安全带来的损害之大。同时,反渎干警们在办案过程中,因对渎职犯罪的社会包容度较大以及相关法规较笼统等原因,带来的取证难、处理难等问题也可见一斑。
2008年8月,闵行区审计局在对时任吴泾镇党委书记的李某进行离职审计时发现,他在任职期间,将镇里投资8000余万元的保税仓库低价转让给某民企,造成账面亏损1000余万元。情况反映到区委后,区委高度重视,将线索移交给闵行检察院反渎局进一步调查。
10月,闵行反渎局受理这一线索,并展开初查。据了解,李某原系闵行区吴泾镇委员会书记兼上海莲花国际工业投资有限公司法定代表人,2005年3月至2006年3月,经有关政府机关批准,吴泾镇投资,由莲花公司建造保税物流仓库,建造过程中,普洛斯公司提出收购这个仓库的意向。李某于是指派下属,与普洛斯公司就转让事宜进行协商。在明知建造这一仓库已经投入资金8000余万元的情况下,李某没有按照《中共吴泾镇委员会、吴泾镇人民政府议事规则》对该重大事项进行集体讨论,也没有按照《农村集体资产评估管理暂行办法》进行评估,擅自决定以6790余万元的价格转让给普洛斯公司。
2009年3月23日,就转让保税仓库造成损失一事,以涉嫌玩忽职守罪立案,并启动侦查程序。5月15日,确认犯罪嫌疑人李某以涉嫌滥用职权罪对其立案侦查。同时,经闵行区人大常委会同意后,对李某进行刑事拘留。5月27日逮捕。
谈到这起案件的侦查过程,承办检察官周罕明说,在刚刚受理这起案件时,除了知道案件导致的损失数额巨大外,我们只掌握李在初级岗位任职已有20多年,是当时闵行吴泾镇的“一把手”(党委书记)、区人大代表,还了解到他同时还兼任镇所属的莲花国际工业投资公司的法定代表,而低价转让仓库一事,正是以该公司名义一手操办的。
犯罪嫌疑人这种亦官亦商的身份,委实让干警们犯难。究竟如何认定行为的性质,如何厘清责任所在?是好心办坏事的决策失误,还是内外勾结、假公济私的滥用职权?这些让干警们一时解不开的疑问却恰恰左右着办案的进程。而且,在审查初期,就已经有不少人为这位曾经的镇“一把手”抱以同情,听到这样的议论和反映,更是给办案带来不小的压力。
侦查开展初期,李某不承认自己有渎职行为,坚持称自己转让仓库是为了招商引资,一切都是为了给乡镇发展创造条件。尤其让周罕明等人犯难的是,一些镇领导干部也认同他的说法。认为这不过是工作失误,绝对和犯罪扯不上关系。更何况,李某的动机是好的,甚至还有人用“放水养鱼”的比喻来说明李某主观上没有恶意,还有人说,李某并没有徇私利,而如果被立案,将给这一层面的领导造成压力,不利于招商引资和发展经济……基于以上种种反映,案件在初期侦查阶段,可谓举步维艰。
考虑到这样的情况,承办人员决定首先要与党委达成共识,争取支持。于是把这一情况向区党委主要领导做了专题汇报,并实现了预期效果。之后,干警们又及时与镇里的领导成员深入沟通,让他们了解案件的进展,明白李某行为所造成的后果,剖析了李某行为的违法性,并和他们一起探讨失误与渎职的区别。
与此同时细致的取证工作也在积极进行中。确凿的证据,用事实否认了李的辩解。同时,通过再次安排司法审计评估,进一步查明在保税仓库转让一事上,李因渎职造成的损失远远超过此前审定认定的1000余万元,而是2400余万元。经过主动沟通和分析,在确凿的事实和数字面前,镇里的领导成员逐渐转变了看法,积极配合检察机关的工作。承办人也因此查清了李某在班子成员中个人做决策的关键情况,确认他为犯罪嫌疑人。
为了让这一切更有说服力,在审讯全过程中,侦查人员让李某充分做出辩解,之后针对他的辩解进一步取证。比如,李某曾多次向区党委领导汇报,说转让仓库是因为后续开发资金短缺。但取证表明,这个仓库在转让时,已经存在每年数百万的收入,资金短缺的谎言不攻自破。李某还辩称,仓库受让方“普洛斯”公司是国际知名企业,通过它可以提升吴泾镇的经济发展。而通过侦查取证,查阅经营、税收情况进行对比,李某的说法可谓空穴来风。
在对李某滥用职权案制作终审笔录过程中,闵行检察院的渎检干警又适时出示了相关的鉴定结论,财务数据等证据材料,进一步消除了他无罪辩护或翻供的可能。
历时几个月时间的侦办,李某渎职一案终于水落石出。2009年12月29日,闵行区人民法院判处李某因滥用职权罪,判处有期徒刑三年,缓行四年。■
放行万余头非法生猪案
“处理难”是多年来办理渎职侵权案件的极大困扰之一。究其原因,嘉定区人民检察院反渎职侵权局副局长徐建国说:“所以出现‘处理难’,基本上都是缘于侦、诉或是检、法两家对法条的认知和理解上的不同。”今年年初,该局成功办理的原上海市动物卫生监督所安亭动物防疫监督检查中心站班长、副站长朱某滥用职权案应该说是直面这一困难,并较好解决困难的典型案例。
据查,朱某在担任上海市动物卫生监督所安亭动检站班长、副站长(主持工作)期间,发现进沪生猪中存在使用过期或假冒伪造的进沪专用标志、未持有效证明、耳标不符、证物不符、死因不明等问题。而为规范本市的动物及动物产品的管理,防止动物疫病传染,保障人民群众的身体健康和生命安全,上海市于2002年10月起,推行生猪产销对接制度。生猪经营者应当从依法办理注册登记的生猪养殖场采购具有检疫证明、畜禽标识并经违禁药物检测合格的生猪;对供沪动物及其产品实施“进沪专用标志”管理制度,无进沪专用标志的动物及其产品,不允许进入本市,凡从外省市运输生猪进入本市的,应当经安亭等八个指定道口接收市境道口动检站对进沪生猪及其产品的查证验物。
按照这一规定,显然朱某本应依法对这批生猪采取禁止入沪、销毁、警告、罚款等行政措施,但因接受请托,朱某徇私违规,滥用职权,多次对他人所运的问题生猪签名盖章予以放行。2007年8月至2008年9月间,经朱某签名盖章,违规放行使用过期的“进沪专用标志”车辆9辆,涉及生猪1521头;违规放行使用假冒伪造的“进沪专用标志”车辆107辆,涉及生猪1.6万余头。朱某的违规操作使得大量不符合入沪条件的生猪进入上海市场,对人民群众的生命健康安全产生威胁,造成了恶劣的社会影响。朱从中收受贿赂4.8万余元。
该案由嘉定区检察院于2009年4月14日立案侦查。
接到此案后,徐建国等渎检干警们清醒地认识到,一方面,这万余头生猪可能含有瘦肉精,有的甚至还患有疫病,对人的健康危害极大。而近年来,高检院,上海市检察院多次强调,民生问题、涉农问题是检察机关办案工作的重中之重。此案不仅关系民生,且涉及三农。本案中,朱某滥用职权的行为,既是对政府监管食品安全制度的破坏,又是对国家声誉的损害,更是严重危害人民群众的利益。一个时期以来,苏丹红、毒豇豆、敌敌畏火腿等食品安全事件接连发生,国际社会对我国的食品安全监管工作颇有非议,国家声誉、政府形象和群众利益受到极大的损害。在这种形势背景下,发生在上海的类似问题决不能轻易放过。
此类案件能否有效地进行查办,实际上就是对我们渎职侵权检察部门的一个巨大考验。
同时,朱某案的另一个特点也摆在了干警面前——
依照现行法律,渎职类案件中的滥用职权、玩忽职守等罪名,都必须具有经济损失或人员伤亡数量等,能够量化的损失后果,以此作为定罪的依据。对于滥用职权等渎职犯罪造成的无法量化的损失后果,如《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案标准的规定》中所表述的“严重损失国家声誉”或者“造成恶劣社会影响”,这个概念如何来认定,至今还很少有判例可循,相关的司法解释可以说还停留在原则性层面上。
朱某违规放行不符合入户条件的上万头猪进入上海市场,具有潜在和现实的社会危害性,这种无量化的损害,能否作为后果来认定。这让嘉定区检察机关的反渎干警犯了难……
侦查阶段,在市院反渎局的大力支持下,邀请了市检察院,市高级人民法院、区法院等有关部门的领导和业务专家召开研讨会,首次采用了PPT演示文稿的方式介绍案情,让与会领导、专家直观、全面、迅速地了解案情,知晓办案过程中的困惑及倾向性意见。经与会领导、专家的“会诊”、把关、指导,在非量化损失结果的认识上,终于形成了绝大多数人看法一致的六点主导性意见——
一是朱某明知国家对生猪的出生、圈养、屠宰、销售有着严格的规定,仍然违反规定多次放行头标不符的生猪;二是其实施的滥用职权的行为具有持续性和连续性;三是其违规放行来源不明的生猪达到1.6万余头;四是其滥用职权的目的是为了追求个人的私情私利;五是违规放行来源不明的生猪危及到不特定多数人的生命健康;六是此案涉及民生的问题,也是人民群众反映最为强烈的问题。
这些共识为该案的顺利提起公诉和下判奠定了良好的基础。最终,嘉定法院于2010年1月19日以滥用职权罪判处其有期徒刑二年,以受贿罪判处其有期徒刑二年六个月;合并执行有期徒刑四年。■
“股市”变成“事故”
“好人”成了“罪人”
2009年3月,本市某区人民检察院反渎职侵权局接到举报,某单位正处级干部张华,擅自将公款人民币900余万元投入股市,造成重大的经济损失。该局遂及时对这一信息进行跟踪,并对该线索展开初查。
在初查中了解到的情况出乎大家的意料,大家对张华的评价都很好。他出身工人家庭,17岁入伍参军,在部队工作30年,曾任省军区后勤部的处长,转业后两次立功受奖,主管的一些工作多次得到各级领导的好评。他兼任退管会主任后,退管会还被评为模范退管会。
他有高血压、糖尿病等多种疾病,退休后本该享受天伦之乐,好好养病,但他热心工作,组织上对他也很信任,于是,他退休后回聘到单位下属的退管会担任主任和退休人员活动中心主任,同时兼任单位下属一家公司的经理。由于退休干部职工人数多,资金缺口大,为解决资金紧张问题,单位调拨了几套房屋给退管会使用,退管会将房屋用于对外出租,收益归退管会,这样,单位就不另外拨款。
由于动迁,他那几套房子变成了数目可观的补偿款,因为自己股票做得不错,当时股票市场火爆,他想,这点钱放在那不动,太可惜了。2008年初,他把近千万元的资金分期分批投入了股票二级市场,随着股票市场的变化,他滥用职权的行为,给国家财产造成了300多万元人民币的重大经济损失。
经过深入研究,并走访有关部门,检察机关认为,张华涉嫌滥用职权罪。张华主体身份符合《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定。2009年5月4日,检察机关以涉嫌滥用职权罪对张华立案侦查。
由于是“好人”涉嫌犯罪,检察机关碰到了很大的压力。张华认为自己一片好心做好事,却落得被查处的下场,觉得很冤枉,他认为自己最多是违规,是经营决策失误。
一些人也认为,张华用公款炒股,主观上是为部门创收,个人没拿一分钱好处,给国家财产造成损失,党纪政纪处理就行了,如果刑事上处理就太重了,希望检察机关不要查处此案。
该院分管检察长高度重视,亲临案发单位与相关领导进行座谈,宣传法制,讲解法律,争取各方面对检察机关依法查案的理解、支持和配合。同时该院反渎局主动向纪委、监察部门汇报情况,表明检察机关力查此案的决心。纪委领导明确表示全力支持检察机关依法查案,并做好各方协调工作。市检察院反渎局领导亦高度重视此案,多次听取案件汇报,提出具体要求,具体指导侦查。
2009年10月22日,法院经审理查明,被告人张华在国家机关中从事公务、履行管理职权的过程中,在代表国家机关行使职权时,违反规定处理公务,致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。其行为已构成滥用职权罪。
考虑到张华系自首,且案发后交代态度较好,确有悔罪表现,法院对张某减轻处罚,以滥用职权罪对他作了有罪判决。
检察机关反渎部门在对此案进行剖析时发现,张华违反重大事项报告制度,违反资金使用规定,擅自动用国有房屋拆迁补偿款投入股票二级市场,致使国家财产遭受重大损失。从中反映出有关部门制约和监督机制不够严密,致使其在行使职权过程中自由裁量权过大,在客观上为其滥用职权创造了条件。
为进一步加强管理,举一反三,防止和减少此类案件的发生,根据《人民检察院组织法》第4条之规定,该院发出检察建议。一是建议针对该案所暴露的在监督制约方面存在的漏洞和薄弱环节,梳理相应的规章制度,适时进行修改修订。同时加强对下属单位执行制度情况的监督检查;二是建议强化对国有资产的管理和监督,避免国有资产监管弱化和虚化现象的发生;三是建议以此案为例,进行警示教育和法制教育,做到审慎用权,预防和减少违纪违法现象的发生。
该单位接到检察建议后,撤销退管会,保留退休中心,清理注销了单位下属的公司,加强了机关退休人员的管理。■
人大代表建言反渎职
2010年6月28日,上海市人大常委会第五十次主任会议上,上海市人民检察院检察长陈旭向与会的市人大常委会主任、副主任专题汇报了近五年来上海市检察机关反渎职侵权工作情况。29日,市人大常委会副主任王培生即带领市人大十余名代表走入上海市检察机关,视察反渎职侵权工作。
在6月29日及7月1日的两天时间里,先后有二十余名人大代表视察了上海市人民检察院、浦东新区人民检察院、闵行区人民检察院和闸北区人民检察院,并与各区院从事反渎职侵权工作的检察干警们进行深入交流。
座谈中,人大代表纷纷建言,在肯定上海检察机关反渎职侵权工作的同时,中肯地给出很多“金点子”——
针对当前反渎职侵权工作面临的形式和任务,希望检察机关:一是要进一步提高对反渎职侵权工作重要性的认识。反渎职侵权工作既是检察机关的一项重要职责,也是党和国家反腐败斗争的重要内容,是党和人民赋予检察机关的神圣使命。要自觉把反渎职侵权工作与我国经济发展、社会稳定、党风廉政建设和反腐败斗争联系起来,全面把握新形势下的新任务、新要求,紧紧围绕大局,自觉履行职责、开展工作。二要认真总结经验,积极探索加强反渎职侵权工作的方法和途径,努力破解发现难、查证难、处理难和阻力大的“三难一大”问题,探索工作规律,形成长效机制,在力求工作实效上下工夫。三要不断扩大反渎职侵权工作成果与社会影响,把查办渎职侵权犯罪和警示教育结合起来,做到防线前移、以案说法、标本兼治、利用典型案例开展社会宣传,提高全社会对反渎职侵权工作的认识,努力构筑预防职务犯罪体系。
上海市人大常委会去年做出了《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》,今年计划听取和审议市人民政府关于认真办理司法建议和检察建议、进一步规范行政行为专项工作,这都是推进检查机关加强法律监督工作的实际举措。市检察院要紧紧依靠党的领导、人大监督和全社会支持,把加强反渎职侵权工作与贯彻落实市人大常委会《决议》紧密结合起来,与市人大内司委保持密切联系和沟通,推动反渎职侵权工作不断深入,确保依法全面履行职责。■
“以办案为抓手,加强与相关执法部门之间的沟通配合”
杨全心(市人大内司委主任委员):
反渎职侵权工作不单纯是检察机关一家的工作,去年上海市人大常委会做了一个决议,加强检察院的法律监督,反渎职侵权是检察院行使法律监督的重要部分。比较反贪和反渎工作,这几年反贪力度加大,大家对这一项工作的认识逐渐提高,但反渎工作相对薄弱,这背后的原因包括社会的宽容度,单位的不配合,甚至倒过头来,说情、施加阻力,归根结底都是大家对渎职侵权犯罪往往“恨不起来”。而事实上,我们5年来查处的反渎案件中,个案的平均经济损失就达300万元以上,远高于个人贪污受贿。
解决这些问题,我想一方面要以办案为抓手,加强与相关执法部门之间的相互沟通配合,特别是要与审计、税务、环保、行政监察部门、信访部门等加强沟通。就目前的社会现状看,我们还没有达到案发单位主动移送线索的境界。怎么办呢?我们要主动点,主动加强联系,建立信息共享,以此拓宽我们发现渎职犯罪的线索、渠道。
另外,要延伸、扩大反渎职侵权工作的社会效果,我觉得案例宣传是很好的形式,一个好的案例,比引经据典讲道理有效果得多。■
“增强宣传效果,
关键是加强针对性和有效性”
樊鹏(中国上海市工业党校副校长、上海市经济管理干部学校副校长):
我想从三个方面谈谈我的看法——角度、力度、尺度。
角度——首先是看待这项工作的角度。我的建议是,在工作的推进中,要避免运动式的方法,要把责任感和依法推进结合起来,使反渎职侵权工作常规化。第二个角度,我认为反渎工作是检察机关法定的工作,是检察机关要履行的义务。大家讲到很多工作中遇到的问题,讲到很多工作推进过程中的难点。知难,不能畏难,要想办法协调和处理。
力度——上海市检察机关在这项工作中下了很大力度,做了很多工作,但是我觉得工作力度方面也要注意两个内容。一是虚实结合。所谓“实”,就是加强办案的实践工作。所谓“虚”,就是广泛的宣传和预防,这是非常必要的。具体来讲,就是如何把工作前移,及早预防。这里涉及的问题比较多,不是检察院一家可以完成的。但我们在实践中发现问题,可以总结出一些规律性的东西,作为预防宣传的素材。另外,涉及宣传教育,我觉得宣传教育的效果关键是要加强针对性和有效性。目前并不太缺乏专业理论研究,也不缺实体工作,缺的就是怎样把宣传职业化。怎么把它们入耳入脑,真正有用。
尺度——衡量一项工作的尺度到底是什么?这里面始终有一个矛盾。查办案件多少是否就是衡量工作成效的尺度?应该说,查办的案件少,说明渎职侵权犯罪的预防工作做得好,是成绩,但我们往往把办案率作为标准,我觉得这至少不应该是唯一的尺度。什么是尺度?我觉得我们所做的工作,和人民群众的感觉要挂钩。不应该单一用数量衡量,而是要用群众的反映来衡量。■
“ 做好对全社会的宣传,才能在国家机关工作人员头上悬起一把剑”
金永红(上海市公民律师事务所主任):
刚刚大家都提到渎职侵权犯罪案源少、发现难,举报数量逐年下降的问题,我对此确实有些担忧。
与检察机关的这次交流,我感觉上海检察机关在反渎职侵权工作方面做了很好的探索,比如加强自身宣传,提高内部人员素质,提高办案能力等等,这些都很重要,但是我们首先要有案子办。我认为,加大对反渎局功能的宣传是极其重要的。而这个宣传里,针对全社会的宣传要高于对行政机关的宣传。因为对于全社会的宣传,有助于形成全社会良好的监督氛围,才能在国家机关工作人员头上悬起一把剑。现在我们举报少,一方面可能是不知道,另一方面可能是不信任。我认为,首先要让老百姓知道并且熟悉反渎工作,才能让它更好地发挥作用。好像人的身体一样,不同器官有不同功能,不同的国家机关也应该发挥不同的作用。某一项功能长期不用或者用得少,就会慢慢弱化,身体肯定不健康。所以我们要强调让各个不同器官发挥相应的功能,这样的话,身体才会是正常的。■
“反渎职侵权工作是通过打击预防提高国家机关公信力”
蔡永平(宝山区人大常委会主任、市检察院特约检察员):
我们反渎职侵权的对象,针对的是国家工作人员,坦白讲,目前,公检法以及国家机关工作人员的公信度在百姓中存在一些问题,这些也不是凭空产生的。
所以我们应该加强案件查办的宣传力度,要加强典型案例的宣传,如果只是做了,而老百姓却并不知道,最终可能形成一种官官相护的错觉。宣传,一是对国家工作人员有一种震慑,知道做什么事会受到什么样的处分,遇到类似事情就不会轻举妄动,第二,对公民来说,他们的维权意识会提高,维权途径可能更多,而我们的线索也就可以更多。当然,同时也要做法律知识的宣传。■
“擦亮眼睛,案源就在这里”
裴蓁(浦东新区人民政府法制办公室主任科员):
我注意到,反渎职侵权工作中案源少似乎是一个普遍的问题。但我却认为这看似是反渎工作的软肋,却也正是我们的机会,我们应该利用这个机会来充分学习。
比如相关单位、行业的制度规章是我们在查办案件中需要掌握的重要内容,有的同事提出,案发单位存在不配合的问题,不肯提供相关材料。其实,这些规章很多在政府网站上就有,我们应该把工作做在前面,不要问题发生了才去了解。比如浦东新区作为中纪委行政权力公开透明运行的试点,政府机关权力运行流程、责任主体岗位说明书等等,都在网上公开,这些已经公开的部分我们应该在日常工作中留心掌握。
一句话,擦亮眼睛,案源就在这里。■
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